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LIBRO VERDE Reforzar la confianza mutua en el espacio judicial europeo - Libro Verde relativo a la aplicación de la legislación de justicia penal de la UE en el ámbito de la detención

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52011DC0327

/* COM/2011/0327 final */ LIBRO VERDE Reforzar la confianza mutua en el espacio judicial europeo - Libro Verde relativo a la aplicación de la legislación de justicia penal de la UE en el ámbito de la detención


ÍNDICE

1. Finalidad 2

2. ¿Cuál es el interés de la UE en este ámbito? 3

3. Relación entre los instrumentos de reconocimiento mutuo y la detención 4

3.1. Orden de detención europa (ODE) 4

3.2. Traslado de reclusos 6

3.3. Libertad vigilada y penas sustitutivas 7

3.4. Orden europea de vigilancia (OEV) 7

3.5. Aplicación 8

4. La cuestión de la prisión preventiva 9

4.1. Duración de la prisión preventiva 10

4.2. Revisión periódica de los motivos para la detención preventiva / plazos legales máximos 10

5. Menores 11

6. Condiciones de detención 12

6.1. Actividades que se desarrollan actualmente en la UE en relación con la reclusión 12

6.2. Supervisión de las condiciones de reclusión por parte de los Estados miembros 12

6.3. Reglas Penitenciarias Europeas 13

7. Consulta pública 14

ANEXOS 15

Cuadro 1: Población reclusa en la Unión Europea 2009-2010 15

Cuadro 2: Actividades actuales de apoyo a nivel de la UE 18

FINALIDAD

La Comisión desea explorar en qué medida las cuestiones relacionadas con la detención[1] inciden en la confianza mutua y, en consecuencia, en el reconocimiento mutuo y la cooperación judicial en general en la Unión Europea. Aunque las condiciones de detención y la gestión penitenciaria son competencia de los Estados miembros, la Comisión está interesada en esta cuestión por la importancia capital del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales para el espacio de libertad, seguridad y justicia.

Para que el reconocimiento mutuo funcione de forma efectiva debe existir una base común de confianza entre las autoridades judiciales. Los Estados miembros han de tener un mejor connocimiento mutuo de sus respectivos sistemas de justicia penal.

En su Resolución sobre un plan de trabajo para reforzar los derechos procesales de sospechosos o acusados en los procesos penales[2], el Consejo afirma que «el lapso de tiempo que una persona puede pasar en situación de privación de libertad antes del juicio y durante el procedimiento judicial varía considerablemente de un Estado miembro a otro. Un período excesivamente prolongado de privación de libertad previa al juicio es perjudicial para la persona, puede tener un efecto negativo para la cooperación judicial entre los Estados miembros y no representa los valores que defiende la Unión Europea».

El Consejo invitó a la Comisión a presentar un Libro Verde sobre la detención preventiva. El presente Libro verde, que forma parte del paquete de derechos procesales, es la respuesta de la Comisión a la solicitud del Consejo.

El Libro Verde analiza la interacción entre las condiciones de detención, los instrumentos de reconocimiento mutuo, como la orden de detención europea, y la detención preventiva, además de iniciar una amplia consulta pública sobre la base de diez cuestiones recogidas en el Libro.

El Programa de Estocolmo[3] insta a la Comisión a reflexionar sobre la detención y cuestiones afines: «El Consejo Europeo considera necesario hacer esfuerzos para reforzar la confianza mutua y aumentar la eficacia del principio de reconocimiento mutuo en el ámbito de la reclusión. Habría que seguir esforzándose por promover el intercambio de buenas prácticas y apoyar la aplicación de las Reglas Penitenciarias Europeas, respaldadas por el Consejo de Europea. También podrían abordarse cuestiones como alternativas a la privación de libertad, proyectos piloto sobre reclusión y mejores prácticas de gestión penitenciaria. Se invita a la Comisión a reflexionar más detenidamente sobre esta cuestión, en el marco de las posibilidades que ofrece el Tratado de Lisboa».

Durante varios años, el Parlamento Europeo instó a la Comisión para que adoptara medidas sobre diversas cuestiones en el ámbito de la detención. En su Resolución sobre el Programa de Estocolmo[4], el Parlamento Europeo pide la creación de un espacio de justicia penal de la Unión Europea, que debe desarrollarse mediante, entre otras cosas, normas mínimas sobre las condiciones de detención y privación de libertad y un conjunto común para la Unión Europea de derechos de los reclusos. Todo ello se reitera en la Declaración por escrito del Parlamento Europeo, de febrero de 2011, sobre la violación de los derechos fundamentales de los detenidos en la Unión Europea[5].

¿CUÁL ES EL INTERÉS DE LA UE EN ESTE ÁMBITO?

Las cuestiones relacionadas con la detención, tanto si se refieren a los detenidos en prisión preventiva como a las personas condenadas, son competencia de los Estados miembros. No obstante, hay razones para que la Unión Europea aborde estos asuntos, sin prejuicio del principio de subsidiariedad.

Las cuestiones relacionadas con la detención son de interés para la Unión Europea por tratarse, en primer lugar, de un aspecto importante de los derechos que se han de salvaguardar para fomentar la confianza mutua y garantizar el correcto funcionamiento de los instrumentos de reconocimiento mutuo y, en segundo lugar, porque la Unión Europea está obligada a defender determinados valores.

Para fomentar la confianza mutua, las prioridades de la Comisión en el ámbito de la justicia penal han de reforzar los derechos procesales mediante normas mínimas para los sospechosos o acusados en los procesos penales. Las normas mínimas de protección de los derechos individuales no solo beneficiarán a los ciudadanos de toda la Unión sino que también fomentarán la confianza mutua, que es la necesaria contrapartida de las medidas de cooperación judicial que aumentan los poderes de fiscales, órganos jurisdiccionales e investigadores.

A tal efecto, la Comisión ha concebido un paquete de medidas sobre los derechos procesales de los sospechosos y acusados[6] que contribuirá a lograr la confianza mutua necesaria entre los profesionales del mundo judicial, al tiempo que tiene en cuenta las diferencias entre las tradiciones y los sistemas jurídicos de los Estados miembros.

La Comisión ya ha subrayado que el respeto de los derechos fundamentales en la UE es esencial para contribuir a generar la confianza mutua entre los Estados miembros. La falta de confianza en la efectividad de los derechos fundamentales en los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la UE entorpecería el funcionamiento y fortalecimiento de los instrumentos de cooperación en el espacio de libertad, seguridad y justicia[7].

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Carta de la UE) establece una norma que deben observar todos los Estados miembros de la UE cuando apliquen el Derecho de la UE. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha dictaminado que unas condiciones de detención inaceptables pueden constituir una violación del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). El artículo 4 de la Carta de la UE presenta una redacción idéntica a la del artículo 3 del CEDH. Estas dos disposiciones tienen el mismo alcance y significado. El artículo 19, apartado 2, de la Carta de la UE dispone también que nadie podrá ser entregado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido, entre otros, a tratos inhumanos o degradantes.

A pesar de que la legislación y los procedimientos penales de todos los Estados miembros están sujetos a las normas del CEDH y han de observar lo dispuesto en la Carta de la UE cuando apliquen el Derecho de la UE, sigue habiendo dudas sobre cómo se aplican las normas en toda la Unión.

RELACIÓN ENTRE LOS INSTRUMENTOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO Y LA DETENCIÓN

Las condiciones de detención pueden incidir directamente en el buen funcionamiento del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales. Tanto los detenidos en prisión preventiva como los presos condenados tienen derecho a unas condiciones de detención razonables. El hacinamiento en las prisiones y las alegaciones de malos tratos de los detenidos pueden minar la confianza que es necesaria para fomentar la cooperación judicial en la Unión Europea.

El principio de reconocimiento mutuo reposa en la idea de la confianza mutua entre los Estados miembros. Las resoluciones judiciales se han de reconocer como equivalentes y han de ejecutarse en toda la Unión, independientemente de dónde se adoptaran. Ello se basa en la presunción de que los sistemas de justicia penal de la Unión Europea, aunque distintos, son al menos equivalentes. Las resoluciones judiciales suelen ser ejecutadas por los jueces del Estado de ejecución. Estos jueces han de estar seguros de que la resolución inicial se adoptó de manera justa (es decir, que no se violaron los derechos de las personas en el momento de su adopción) y de que se respetarán plenamente los derechos de las personas cuando regresen a otro Estado miembro.

Sin confianza mutua en el ámbito de la detención, los instrumentos de reconocimiento mutuo de la Unión Europea que inciden en esta última no funcionarán adecuadamente, ya que cabría la posibilidad de que un Estado miembro fuera reticente a reconocer y ejecutar la resolución adoptada por las autoridades de otro Estado miembro. Podría resultar difícil desarrollar una cooperación judicial más estrecha entre los Estados miembros a menos que se adopten nuevas medidas para mejorar las condiciones de detención y fomentar alternativas a la privación de libertad.

Las condiciones de detención pueden afectar a una serie de instrumentos de reconocimiento mutuo: se trata de las Decisiones marco del Consejo sobre la orden de detención europea, el traslado de reclusos, el reconocimiento mutuo de las penas sustitutivas y la libertad vigilada y la orden europea de vigilancia.

Orden de detención europa (ODE)[8]

La ODE exige la entrega entre Estados miembros de las personas buscadas tanto para ser juzgadas como para cumplir sentencias por condenas, por lo que es relevante tanto para las personas que se encuentran en prisión preventiva como para las que ingresan en prisión tras el juicio.

Aunque la ODE ha demostrado su utilidad para garantizar que los delincuentes no puedan cruzar las fronteras para eludir la acción de la justicia, especialmente en relación con infracciones graves y la delincuencia organizada con una dimensión transfronteriza, su ejecución, incluido el principio esencial del reconocimiento mutuo en el que reposa, ha de respetar los derechos fundamentales. El artículo 1, apartado 3, de la ODE establece que los Estados miembros tienen la obligación de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales, incluido el articulo 4 de la Carta de la UE y el artículo 3 del CEDH, y no obliga a las autoridades judiciales a entregar a una persona en caso de que tengan la certeza, tomando en consideración todas las circunstancias del caso, que la entrega conllevaría la violación de los derechos fundamentales de la persona derivada de unas condiciones inaceptables de detención.

No obstante, el trato de los detenidos a los que se aplique la ODE debe alcanzar un nivel mínimo de severidad para que se encuadre en el ámbito de aplicación del artículo 4 de la Carta de la UE y el artículo 3 del CEDH. Este último se invocó recientemente en un procedimiento de ODE cuando se impugnó la entrega alegando que las condiciones de detención en el Estado emisor eran supuestamente inadecuadas (véase el recuadro siguiente).

Ejemplo: En una sentencia reciente, Ministerio de Justicia, Igualdad y Reforma Legislativa / Robert Rettinger, de 23 de julio de 2010, el Tribunal Supremo irlandés revocó en apelación una resolución del Tribunal Superior irlandés de entregar a una persona sospechosa sujeta a una orden de detención europea a un Estado emisor. El Tribunal Supremo reenvió el asunto al Tribunal Superior para su reconsideración, teniendo en cuenta todo el material con que contaba, en un análisis riguroso que determinase si existía un riesgo real de que se dispensase a la persona entregada un trato contrario al artículo 3 del CEDH. En su resolución el Tribunal Supremo irlandés se remitió a una serie de asuntos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) sobre las condiciones de detención en los que el TEDH concluyó que los demandantes habían sido detenidos en condiciones inhumanas y degradantes.

Por consiguiente, la entrega se impugnó en este caso por razones relacionadas con cuestiones de detención, al considerarse que las condiciones en el Estado emisor no se ajustaban a lo dispuesto en la Carta de la UE ni en el CEDH.

Los problemas se plantean tanto en la fase previa como en la posterior al juicio[9]. Puede que, en un caso concreto, una autoridad judicial considere determinante un argumento relativo a la detención y deniegue la entrega. Incluso cuando el resultado no sea la denegación, el «grado de confianza elevado entre los Estados miembros» (citado como base del sistema de la ODE en el considerando 10 de la Decisión marco) se erosiona cuando las autoridades judiciales han de sopesar repetidamente esta confianza frente a deficiencias reconocidas en materia de detención.

Habida cuenta del derecho a un juicio en un plazo razonable consagrado en el artículo 6, apartado 1, del CEDH, cuando los periodos de detención preventiva sean excesivamente prolongados, los Estados miembros que ejecuten las ODE podrán negarse a utilizar un instrumento concebido para la entrega rápida de personas para ser juzgadas, si dichas personas corren posteriormente el riesgo de pasar meses esperando juicio en una prisión extranjera, cuando podrían haber permanecido en su entorno habitual hasta que las autoridades del Estado emisor estuvieran listas para celebrar el juicio.

Traslado de reclusos

La Decisión marco 2008/909/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008[10], relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad, se ha de aplicar antes del 5 de diciembre de 2011. Establece un sistema para devolver a los reclusos condenados al Estado miembro de nacionalidad o de residencia habitual (o a un Estado miembro con el que tengan lazos estrechos). El artículo 3, apartado 4, establece que los Estados miembros han de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales. Debe facilitar la reinserción social de la persona condenada velando por que cumpla su condena en su país de origen.

Ejemplo: Peter es nacional del Estado miembro A. Ha sido declarado culpable de un delito en el Estado miembro B en el que reside habitualmente y condenado a dos años de prisión. Las autoridades del Estado miembro B pueden devolverlo al Estado miembro A para que cumpla la condena sin pedirle su consentimiento.

Unas condiciones de detención claramente deficientes o que puedan situarse por debajo de las normas mínimas establecidas por las Reglas Penitenciarias Europeas del Consejo de Europa pueden constituir un impedimento para el traslado de reclusos. Los condenados que no deseen ser trasladados podrían tratar de alegar que el traslado podría someterles a un trato inhumano o degradante.

La Decisión marco elimina el requisito de que la persona condenada acceda a su traslado. Ello implica que se ha de prestar aún mayor atención a la posible infracción de los derechos fundamentales después del traslado. Un mejor acceso a la información sobre las condiciones penitenciarias y los sistemas de justicia penal en otros Estados hará posible que los Estados emisores tengan en cuenta todos los factores relevantes antes de iniciar el traslado.

Existe el riesgo de que se utilicen los traslados para aliviar el exceso de población reclusa en un Estado miembro, agravando posiblemente la superpoblación en otro. Ello podría suponer un problema específico si un Estado miembro presenta una elevada proporción de reclusos que son nacionales de otro Estado miembro, quizás vecino.

La diversidad existente entre las legislaciones de los Estados miembros en materia de ejecución de las penas privativas de libertad plantea posibles problemas para la correcta aplicación de la Decisión marco. Si en un Estado miembro se condena a una persona a una pena de prisión que se cumplirá en otro, para dicha persona será relevante saber exactamente qué parte de la condena tendrá que cumplir. Los Estados miembros tienen normas diferentes en relación con la concesión de libertad condicional o anticipada[11]. Ello podría ser un obstáculo para los traslados si las personas en cuestión pudieran terminar cumpliendo una condena más larga en el Estado miembro al que fueran trasladadas que la que cumplirían en el que fueron condenadas. Se corre el riesgo de que el Estado de ejecución (de administración) cuenten con un sistema de libertad anticipada menos generoso que el Estado emisor (de la condena). El TEDH sostuvo[12] que, si así fuera el caso, no excluía la posibilidad de que una pena de reclusión de facto claramente más larga en el Estado de administración (ejecución) pudiera plantear una cuestión con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5 del CEDH (derecho a la libertad y a la seguridad) y comprometer así la responsabilidad del Estado de la sentencia (emisor) de conformidad con lo dispuesto en dicho artículo[13].

Libertad vigilada y penas sustitutivas

La Decisión marco 2008/947/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008[14], relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de libertad vigilada y penas sustitutivas, se ha de aplicar antes del 6 de diciembre de 2011.

La Decisión marco se refiere a la fase posterior al proceso. Aplica el principio de reconocimiento mutuo a muchas de las alternativas a la prisión y las medidas que facilitan la liberación anticipada. El artículo 1, apartado 4, establece que los Estados miembros han de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales. La resolución de libertad vigilada u otra pena sustitutiva se ejecutaría en un Estado miembro distinto de aquel en que la persona hubiera sido condenada y puede ser ejecutada en cualquier Estado miembro, siempre que la persona en cuestión haya manifestado su acuerdo.

Ejemplo: Anna es nacional del Estado miembro A pero se encuentra de vacaciones en el Estado miembro B. Ha cometido un delito en el Estado miembro B y, en lugar de ser condenada a una pena de privación de libertad, se le condena a realizar trabajos en beneficio de la comunidad. Puede regresar a su Estado miembro de origen y las autoridades de dicho Estado miembro están obligadas a reconocer la condena a realizar trabajos en beneficio de la comunidad y a comprobar que Anna la cumple.

La Decisión marco aplica el principio de reconocimiento mutuo a muchas de las alternativas a la prisión y las medidas que facilitan la liberación anticipada. Su aplicación correcta supondría contar en todos los sistemas jurídicos de la Unión con medidas de libertad vigilada y penas sustitutivas a la privación de libertad. Es posible que posteriormente estas medidas tengan que ser promocionadas en la Unión para lograr una aplicación adecuada y eficiente de las normas por los Estados miembros.

Orden europea de vigilancia (OEV)

La Decisión marco 2009/829/JAI del Consejo, de 23 de octubre de 2009[15], relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo a las resoluciones sobre medidas de vigilancia como sustitución de la prisión provisional, se ha de aplicar antes del 1 de diciembre de 2012. El artículo 5 establece que los Estados miembros han de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales.

La OEV se refiere a la liberación provisional en la fase previa al juicio. Hará posible que una medida de vigilancia no privativa de la libertad se transfiera del Estado miembro en el que la persona no residente sea sospechosa de haber cometido un delito al Estado miembro en el que resida habitualmente. Con ello se conseguirá que una persona sospechosa esté sujeta a una medida de vigilancia en su Estado miembro de origen hasta que se celebre el juicio en el Estado miembro extranjero y constituye así una forma de reducir en el futuro la prisión provisional de ciudadanos de la Unión Europea no residentes.

Ejemplo: Hans, que reside en el Estado miembro A, es detenido y acusado de haber cometido un delito en el Estado miembro B. Su juicio no comenzará hasta dentro de seis meses. Si fuera residente en el Estado miembro B, el juez se plantearía ponerlo en libertad bajo fianza, con la obligación de presentarse periódicamente en una comisaría de policía, pero es reacio a hacerlo porque Hans reside en otro Estado miembro y volverá a él a la espera de juicio. El juez teme que Hans no regrese y hasta que pueda huir. En aplicación de la OEV, el juez puede autorizar a Hans a regresar a casa con la condición de que comunique su paradero y puede solicitar a las autoridades del Estado miembro A que velen por que Hans se presente regularmente ante la comisaría de policía con la orden del tribunal del Estado miembro B.

La OEV dispone que, en lugar de la prisión provisional, se apliquen diversos tipos alternativos de vigilancia, como la obligación de la persona de comunicar a la autoridad competente del Estado de ejecución cualquier cambio de domicilio, en particular para poder recibir las citaciones a comparecer en unas diligencias de prueba o vistas en el transcurso de las actuaciones penales; la obligación de no entrar en determinadas localidades, lugares, o zonas definidas del Estado de emisión o del Estado de ejecución; la imposición de limitaciones respecto a la salida del territorio del Estado de ejecución; la obligación de presentarse en determinadas fechas ante una autoridad específica; la obligación de depositar una suma determinada o dar otro tipo de garantía o la obligación de someterse a tratamientos terapéuticos o a tratamientos contra las adicciones.

El sistema de la OEV es discrecional para el Estado miembro emisor, lo que hace difícil predecir de qué manera lo aplicarán los órganos jurisdiccionales nacionales y de qué forma interaccionará con la ODE. Asimismo surgen dudas sobre la frecuencia con que se utilizará la OEV.

La confianza mutua es esencial para el buen funcionamiento de la OEV. No obstante, existe el riesgo de que el instrumento no se utilice de forma uniforme en todos los Estados miembros, sino solo entre aquellos países en los que haya confianza mutua.

Se podría fomentar el uso de medidas sustitutivas a la prisión provisional. Con la aplicación de la OEV, se debería fomentar el uso de medidas sustitutivas, como, por ejemplo, la vigilancia a través de dispositivos electrónicos, con vistas a una aplicación adecuada y eficiente de las normas de la OEV por parte de los Estados miembros y a reducir la detención preventiva.

Aplicación

Antes de que tengan que transponerse las Decisiones marco en 2011 y 2012, respectivamente, se debe abordar la cuestión de si las condiciones de detención son de tal naturaleza que puedan hacer que enraíce la confianza mutua, de manera que no haya impedimento alguno para la aplicación de los instrumentos de reconocimiento mutuo.

Es importante que los Estados miembros las incorporen con prontitud a su Derecho nacional y las apliquen correctamente. La Comisión está dispuesta a ofrecer a los Estados miembros asistencia y orientación en materia de buenas prácticas y continuará sus talleres regionales de aplicación a partir de 2010, por considerarlos un aspecto importante del proceso de aplicación.

PREGUNTAS SOBRE LOS INSTRUMENTOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO

1) En la fase previa al proceso, ¿qué alternativas no privativas de libertad hay a la prisión provisional? ¿Son efectivas? ¿Se podrían fomentar a nivel de la Unión Europea alternativas a la prisión provisional? En caso afirmativo, ¿cómo?

2) En la fase posterior al proceso : ¿Cuáles son en su sistema jurídico las medidas sustitutivas más importantes a la privación de libertad (como los servicios a la comunidad o la libertad vigilada)? ¿Son efectivas? ¿Se podrían fomentar a nivel de la Unión Europea la libertad vigiladas y otras medidas alternativas a la detención? En caso afirmativo, ¿cómo?

3) ¿De qué manera piensa que las condiciones de detención pueden incidir en el correcto funcionamiento de la ODE? ¿Y qué opina del funcionamiento de la Decisión marco relativa al traslado de reclusos?

LA CUESTIÓN DE LA PRISIÓN PREVENTIVA

La prisión solo puede decretarse cuando se ajuste a la obligación de respetar el derecho a la libertad (artículo 5, apartado 1, del CEDH), que está estrechamente ligado a la presunción de inocencia[16]. El artículo 48, apartado 1, de la Carta de la UE establece que «todo acusado se presume inocente hasta que su culpabilidad haya sido legalmente declarada». El artículo 6, apartado 2, del CEDH y el ICCPR[17] también incluyen disposiciones sobre la presunción de inocencia[18]. La prisión preventiva en el contexto del presente Libro Verde abarca el periodo que culmina cuando la condena es firme[19]. La prisión preventiva es una medida de carácter excepcional en los sistemas judiciales de todos los Estados miembros. Se ha de aplicar cuando se considere que todas las demás medidas son insuficientes. En algunos sistemas europeos la prisión preventiva se rige incluso por un precepto constitucional que revela un sesgo a favor de la libertad, en consonancia con la presunción de inocencia. Ello limita las circunstancias en las que se autoriza la prisión preventiva y establece criterios y procedimientos específicos a tal efecto. Así, por ejemplo, solo debe aplicarse después de que el tribunal determine que los procesados presentan un riesgo sustancial de fuga, una amenaza para la seguridad de la comunidad, las víctimas o los testigos, o un riesgo de entorpecer las investigaciones. No obstante, se debe verificar en todos los casos la condición de procesados detenidos y se debe revisar la posibilidad de que sean liberados a lo largo de toda la causa. A la hora de programar los juicios se debe dar prioridad a los casos de los procesados que se encuentren detenidos. El principio de proporcionalidad en materia penal exige que las medidas coercitivas, como la prisión preventiva o medidas alternativas a la privación de libertad, solo se utilicen cuando sea absolutamente necesario y solo por el tiempo necesario. Corresponde a las autoridades judiciales nacionales garantizar que, en un caso determinado, la prisión preventiva de un acusado no supere un plazo razonable y se ajuste al principio de la presunción de inocencia y el derecho a la libertad, al tiempo que satisfaga las necesidades de las investigaciones de las infracciones penales.

Duración de la prisión preventiva

El tiempo que una persona pasa en prisión preventiva varía enormemente de un Estado miembro a otro. El TEDH establece que la prisión preventiva ha de ser considerada una medida excepcional y que se debe hacer el uso más generalizado posible de medidas de vigilancia no privativas de libertad. No obstante, en la práctica las personas que no son nacionales suelen estar en desventaja a la hora de obtener la libertad bajo fianza por considerarse que presentan un mayor riesgo de fuga que los procesados nacionales. Sucede entonces que los demás procesados ven cómo se les deniega regularmente la liberación y en consecuencia su derecho a la libertad, simplemente por tener menos lazos con la jurisdicción.

En algunos países no hay un plazo máximo legal de prisión preventiva. En otros, una persona puede pasar en prisión preventiva hasta cuatro años[20]. Los periodos excesivamente largos de prisión preventiva son perniciosos para el individuo. Un periodo de prisión preventiva excesivamente prolongado en un Estado miembro determinado puede ser perjudicial para la confianza mutua.

Las autoridades judiciales han de aplicar la medida coercitiva más indulgente y apropiada, es decir, han de elegir una medida alternativa a la prisión preventiva, si basta para eliminar los riesgos de fuga o reincidencia. Estas autoridades pueden emitir una OED para garantizar el regreso para ser juzgada de toda persona que haya sido liberada y a la que se le haya permitido regresar a su Estado de origen en lugar de someterla a prisión preventiva. Esta posibilidad podría permitir que los jueces hicieran un uso más equilibrado de la prisión preventiva para liberar a personas acusadas de haber cometido delitos y no residan de manera permanente en su jurisdicción, y reducir así los periodos de prisión preventiva.

Por último, el artículo 47 de la Carta de la UE y el CEDH[21] establecen que toda persona tiene derecho a ser juzgada en un plazo razonable o a ser puesta en libertad durante el procedimiento, y que la puesta en libertad puede ser condicionada a una garantía que asegure la comparecencia del interesado a juicio.

Revisión periódica de los motivos para la detención preventiva / plazos legales máximos

Se plantea la cuestión de si las normas mínimas relativas a las disposiciones en materia de revisión de los motivos para la prisión preventiva y/o unos plazos legales máximos para la misma mejorarían la confianza mutua entre los Estados miembros.

Gran importancia reviste el derecho a un juicio en un plazo razonable y a la libertad condicional (a menos que haya razones de peso para mantener a la persona en prisión preventiva). Algunos Estados miembros han establecido un plazo legal máximo para la prisión preventiva. El artículo 5 del CEDH dispone el derecho a recurrir la prisión preventiva ante un órgano judicial. Ello se ha de interpretar como una obligación recurrente de las autoridades encargadas de la investigación y el enjuiciamiento de justificar regularmente la prórroga de la prisión preventiva del sospechoso.

La Recomendación 2006-13[22] del Consejo de Europa sobre la utilización de la prisión preventiva establece las condiciones en las que tiene lugar y la provisión de garantías contra su abuso. Recomienda medidas para la revisión periódica por parte de una autoridad judicial de la justificación para dictar auto de prisión preventiva contra alguien.

La Comisión desea evaluar si unas normas jurídicamente vinculantes, como, por ejemplo, unas normas mínimas de la UE sobre la revisión periódica de los motivos para la prisión preventiva, mejorarían la confianza mutua.

PREGUNTAS SOBRE LA PRISIÓN PREVENTIVA

4) Es obligatorio liberar a una persona acusada a menos que haya razones de peso para mantenerla en situación de privación de libertad. ¿Cómo se aplica este principio en su sistema jurídico?

5) Las diferencias existentes entre los Estados miembros en las normas sobre a) el plazo legal máximo para la prisión preventiva y b) la regularidad de la revisión de la prisión preventiva pueden suponer un obstáculo a la confianza mutua. ¿Cuál es su opinión? ¿Cuál es la mejor manera de reducir la prisión preventiva?

6) Los órganos jurisdiccionales pueden emitir una OED para garantizar el regreso para ser juzgada de toda persona que haya sido liberada y a la que se le haya permitido regresar a su Estado de origen en lugar de someterla a prisión preventiva. ¿Hacen uso los jueces de esta posibilidad? De ser así, ¿de qué manera?

7) ¿Sería conveniente establecer normas mínimas en la Unión Europea que regulen los periodos máximos de prisión preventiva y su revisión periódica con vista a reforzar la confianza mutua? De ser así, ¿cuál sería la mejor manera de lograrlo? ¿Qué otras medidas reducirían la detención preventiva?

MENORES

Los menores se encuentran en una situación especialmente vulnerable en relación con la prisión preventiva. La privación de libertad tiene consecuencias muy negativas para el desarrollo armonioso del menor y obstaculiza seriamente su reinserción en la sociedad. Un estudio reciente[23] pone de manifiesto las diferencias existentes en los distintos sistemas jurídicos en relación con la forma en que se trata al menor. En la UE, la edad mínima de responsabilidad penal varía entre los ocho años en Escocia y los dieciséis en Portugal. En términos generales, los Estados miembros tienen normativas especiales para los jóvenes.

Se ha adoptado una serie de medidas a nivel internacional para proteger los derechos del menor en los procesos penales, también por lo que respecta a la detención. El artículo 37 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño establece que la detención, el encarcelamiento o la prisión de un niño se llevará a cabo tan solo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda. Los menores serán tratados de tal forma que tenga en cuenta las necesidades de las personas de su edad, sin olvidar el hecho de estar separado de los adultos, y tendrán derecho a mantener contacto con sus familias. Todo menor privado de libertad tendrá derecho a un pronto acceso a la asistencia jurídica u otra asistencia adecuada, así como derecho a impugnar la legalidad de la privación de su libertad ante un tribunal u otra autoridad competente.

PREGUNTA SOBRE LOS MENORES

8) ¿Hay medidas alternativas específicas a la detención que pudieran desarrollarse con relación a los menores?

CONDICIONES DE DETENCIÓN

Una serie de sentencias del TEDH ha puesto de relieve las deficiencias existentes en algunas prisiones de la UE[24]. El Programa de Estocolmo afirma que ««habría que seguir esforzándose por promover el intercambio de buenas prácticas y apoyar la aplicación de las Reglas Penitenciarias Europeas, respaldadas por el Consejo de Europa . También podrían abordarse cuestiones como alternativas a la privación de libertad, proyectos piloto sobre reclusión y mejores prácticas de gestión penitenciaria».

Actividades que se desarrollan actualmente en la UE en relación con la reclusión

La Comisión apoya una serie de actividades relacionadas con los centros penitenciarios a través de diferentes programas financieros[25]. Estas actividades van desde estudios sobre las condiciones en las cárceles a proyectos de tipo práctico sobre educación y formación, inclusión social y reinserción del delincuente.

Supervisión de las condiciones de reclusión por parte de los Estados miembros

Un requisito previo para la reinserción del delincuente es que goce de unas buenas condiciones de reclusión. Varios informes sobre las condiciones de reclusión en los centros penitenciarios de la UE revelan que algunos están por debajo de las normas mínimas, incluidas las Reglas Penitenciarias Europeas del Consejo de Europa y las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos de las Naciones Unidas[26].

El Consejo de Europa, incluido el TEDH, el CPT y el Comité de Ministros, es la institución que más se ocupa de desarrollar las reglas relativas a las prisiones en Europa. Las normas mínimas que recogen las Reglas Penitenciarias Europeas, a pesar de no ser vinculantes, han contado con un respaldo casi unánime.

El Protocolo Facultativo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura de 2006 (OPCAT) creó un nuevo sistema de visitas periódicas a lugares de detención para evitar el maltrato de los detenidos. A nivel nacional, los Estados parte del OPCAT[27] han de establecer o designar mecanismos nacionales de prevención (NPM, en sus siglas en inglés) para llevar a cabo la supervisión de las prisiones.

La UE y el Consejo de Europa financian conjuntamente un proyecto que promueve la creación en Europa de una red activa de mecanismos nacionales de prevención con el fin de reforzar el intercambio entre pares y la reflexión crítica.

Entre la Comisión y el Consejo de Europa se debate con regularidad sobre la manera de coordinar mejor el trabajo de estos organismos de supervisión con objeto de evitar la duplicación y reforzar sinergias. Los mecanismos nacionales de prevención consideran que para ellos es importante reunirse con regularidad en una red informal para analizar cuestiones relacionadas con la detención e intercambiar las mejores prácticas en este ámbito. También sería conveniente animar a los directores de los centros penitenciarios de la Unión Europea a que se reúnan con regularidad. No obstante, es evidente que no es necesario crear una nueva red de supervisión de las prisiones en la Unión Europea. En las dos mesas redondas organizadas para reunir a los organismos nacionales de supervisión y a los directores, se puso de manifiesto que el valor añadido de la UE consistiría en fomentar una mayor coordinación de las distintas redes.

PREGUNTA SOBRE LA SUPERVISIÓN DE LAS CONDICIONES DE DETENCIÓN

9) ¿De qué forma podría se podría mejorar en la promoción de la supervisión de las condiciones de detención por parte de los Estados miembros? ¿Cómo podría animar la UE a las administraciones penitenciarias a trabajar en red y a establecer las mejores prácticas?

Reglas Penitenciarias Europeas

Las Reglas Penitenciarias Europeas, adoptadas por el Consejo de Europa en enero de 2006, constan de directrices generales sobre la gestión de las prisiones y el trato a los reclusos. Su objetivo es proteger los derechos fundamentales de los reclusos de manera coherente con la legítima finalidad de su detención y crear las condiciones que deben facilitar la reinserción tras su excarcelación.

Las Reglas Penitenciarias Europeas no son vinculantes, aunque el TEDH las ha usado de base al analizar denuncias sobre las condiciones de detención. La jurisprudencia del TEDH pretende corregir aquellas condiciones de detención excesivamente negativas en casos individuales, pero no puede lograr su aplicación uniforme en todos los Estados miembros.

Dada su considerable experiencia y trabajo en este ámbito, el Consejo de Europa juega un papel de liderazgo. Las iniciativas que la Unión Europea adopte en este campo podrían desempeñar un papel importante a la hora de garantizar unos niveles de detención equivalentes para el correcto funcionamiento de los mecanismos de reconocimiento mutuo establecidos en la sección 3.

PREGUNTA SOBRE LAS NORMAS DE DETENCIÓN

10) ¿De qué forma se podría promover mejor el trabajo del Consejo de Europa y de los Estados miembros en su empeño por aplicar unos niveles de detención adecuados?

CONSULTA PÚBLICA

La Comisión espera que el presente Libro Verde llegue a un público muy numeroso y estimule el interés en muchos ámbitos. El documento consta de diez preguntas. La Comisión está interesada en conocer la opinión y recibir observaciones y respuestas de los profesionales del Derecho, como jueces, fiscales y abogados y otras profesiones jurídicas, directores de centros penitenciarios, personas que desarrollan su labor en los servicios sociales y de libertad vigilada, centros de prisión preventiva y penitenciarios, círculos académicos, ONG y organismos públicos.

Las respuestas deben enviarse antes del 30 de noviembre de 2011 a la dirección siguiente:

Comisión Europa Dirección General de Justicia Unidad B1 – Derecho Penal Procesal MO59 03/068 B-1049 Bruselas Bélgica o por correo electrónico a:

JUST-CRIMINAL-JUSTICE@ec.europa.eu

Declaración de confidencialidad

Finalidad y alcance del tratamiento de datos personales:

La Comisión registrará y tratará sus datos personales en la medida en que sean necesarios para el seguimiento de su contribución a la consulta pública. Sus datos serán tratados de conformidad con el Reglamento (CE) nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos. Sus datos serán registrados y almacenados mientras sigan siendo necesarios para las acciones de seguimiento en el contexto de su contribución. En aras de la transparencia, las contribuciones, incluidos su nombre y cargo en su organización, se comunicarán al público, en especial a través del sitio Web de la Comisión en la siguiente dirección: http://[...].

Derecho de rectificación y controlador de datos personales:

En caso de que usted requiera más información sobre el tratamiento de sus datos personales o ejerzan sus derechos (por ejemplo, acceso o rectificación de cualquier dato inexacto o incompleto), póngase en contacto con: JUST-CRIMINAL-JUSTICE@ec.europa.eu

En todo momento, tiene derecho a presentar un recurso ante el Supervisor Europeo de Protección de Datos en edps@edps.europa.eu.

ANEXOS

Cuadro 1: Población reclusa en la Unión Europea 2009-2010

Estadísticas: Población reclusa en la Unión Europea (Fuentes: International Centre for Prison Studies – King's College – Universidad de Londres; puede consultarse en la dirección siguiente:

http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icps/worldbrief/?search=europe&x=Europe

y Eurostat, Statistics in focus – 58/2010)

Programa de Justicia Penal (JPEN) | Study on detention in the EU (Estudio sobre la detención en la UE) Pre-trial detention in the European Union (Prisión preventiva en la Unión Europea) | El JPEN financia proyectos relativos a la justicia penal. El Estudio sobre la detención en la UE está siendo realizado por el Institute for International Research on Criminal Policy de las Universidades de Gante, Bélgica, y Tilburg, Países Bajos. Se trata de una investigación empírica a escala de la UE basada en cuestionarios sobre las condiciones de detención en todos los Estados miembros. Pasa revista a las condiciones de reclusión, la duración de los periodos de detención, las disposiciones relativas a la excarcelación anticipada, la salud de los reclusos, la disciplina (observancia de las normas internacionales) y la inspección y supervisión. Consta de una sección específica para la población juvenil. Se publicará en el verano de 2011. El estudio Pre-trial detention in the European Union, An Analysis of Minimum Standards in Pre-trial Detention and the Grounds for Regular Review in the Member States of the EU ha sido realizado por las Universidades de Tilburg, Países bajos, y Greifswald, Alemania. Incluye un análisis estadístico y capítulos individuales consagrados a cada uno de los Estados miembros de la UE. |

Hacia la reinserción | Conferencia europea sobre la educación en las prisiones | En febrero de 2010, la Comisión Europea organizó la Conferencia europea sobre la educación en las prisiones. Hacia la reinserción. Sus resultados fueron esenciales a la hora de encontrar fórmulas para el futuro desarrollo de los módulos de educación en las prisiones. |

Programa de aprendizaje permanente (LLP) & Programa Juventud en Acción | Iniciativas dirigidas a la reinserción del delincuente | La educación y la formación son un componente esencial para contar con unas estrategias de rehabilitación efectivas, por ser medidas destinadas a los jóvenes en situación de riesgo. Los principales instrumentos de la UE son el programa de Aprendizaje Permanente (LLP) y el programa Juventud en Acción. Las iniciativas dirigidas específicamente a la rehabilitación de los delincuentes ofrecen más de 100 becas por un total de unos 12 millones €. |

Fondo Social Europeo | Apoya la reinserción laboral y social de los ex delincuentes | El Fondo Social Europeo contribuye tanto a la reinserción social como laboral de los ex delincuentes. Es generalmente aceptado que el factor más importante para reducir la reincidencia es que el delincuente disponga de un trabajo cuando sea liberado. A lo largo del periodo 2007-2013 se consagran unos 10 000 millones € a acciones que fomenten la inclusión social de los grupos más desfavorecidos, entre los que se incluyen los reclusos y ex delincuentes. |

Iniciativa Comunitaria EQUAL, etc. | Pretende potenciar la empleabilidad de los ex delincuentes | La Iniciativa Comunitaria EQUAL pretende potenciar la empleabilidad de los ex delincuentes. Se ha creado una red de aprendizaje para la reinserción de los delincuentes, que reúne a 11 Estados miembros y cuenta con financiación hasta el inicio de 2012. Los Fondos Estructurales se emplean en varios programas para ofrecer instalaciones de formación profesional en centros correccionales. Se trata de inversiones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en ámbitos tales como lugares de trabajo de formación profesional y se complementan con iniciativas del Fondo Social Europeo destinadas a ayudar a los ex-reclusos a reinsertarse en la sociedad. |

Proyecto Peer-to-Peer II (entre pares) | El objetivo es reducir el maltrato de los reclusos a nivel nacional en Europa | La Comisión Europea, el Consejo de Europa y el recientemente creado Human Rights Trust Fund cofinancian un gran proyecto, Peer-to-Peer II, que también cuenta con financiación del Proyecto Europeo NPM. El objetivo general del proyecto es reducir el maltrato a los internos a nivel nacional. |

[1] Detención se entiende aquí con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5.1.a), b) y c), del CEDH a raíz de haberse cometido una infracción penal y no para otro fin (por ejemplo, la detención de migrantes).

[2] Resolución sobre un plan de trabajo para reforzar los derechos procesales de sospechosos o acusados en los procesos penales (DO C 295 de 4.12.2009, p. 1).

[3] DO C 115 de 4.4.2010, p. 1.

[4] Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de noviembre de 2009, sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada «Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos " Programa de Estocolmo», P7_TA(2009)da «Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos − Programa de Estocolmo», P7_TA(2009)0090.

[5] Declaración por escrito 6/2011, de miembros del Parlamento Europeo, de 14 de febrero de 2011, sobre la violación de los derechos fundamentales de los detenidos.

[6] Las propuestas abarcarán el derecho a interpretación y traducción en los procesos penales (Directiva 2010/64/UE adoptada en octubre de 2010), el derecho a la información en los procesos penales, el acceso a un abogado, el derecho a comunicarse mientras se está detenido, la protección para los sospechosos o acusados vulnerables y el acceso a asistencia jurídica gratuita.

[7] «Estrategia para la aplicación efectiva de la Carta de los Derechos Fundamentales por la Unión Europea», COM (2010) 573.

[8] Decisión marco del Consejo de 13 de junio de 2002 (DO L 190 de 18.7.2002, p. 1).

[9] Véase el Informe de la Comisión sobre la aplicación de la ODE, COM(2011) 175 de 11.4.2011.

[10] Decisión marco del Consejo 2008/909/JAI de 27 de noviembre de 2008 (DO L 327 de 5.12.2008, p. 27).

[11] Algunos Estados miembros tienen disposiciones para la liberación anticipada automática de reclusos: algunos cuentan con mecanismos discrecionales, mientras que otros combinan tanto las disposiciones discrecionales como las automáticas. También hay variaciones en los acuerdos de seguimiento de los delincuentes liberados anticipadamente y la posibilidad (u otras fórmulas) de que los reclusos consigan la redención de sus penas por el trabajo desarrollado en prisión. También hay variaciones en los Estados miembros con respecto a la forma en que se pueden cumplir las condenas. En algunos Estados miembros se contempla la posibilidad de que los reclusos cumplan una pena de prisión durante el fin de semana o por las noches, mientras que otros contemplan la reclusión durante el día. Por el contrario, estos tipos de ejecución de condenas no se contemplan en una serie de Estados miembros que recurren en cambio a la reclusión en su sentido más tradicional.

[12] Resolución definitiva en cuanto a la admsibilidad de la demanda nº 28578/03 de Szabó / Suecia, de 27 de junio de 2006.

[13] Véase Dirk van Zyl Smit and Sonja Snacken, Principles of European Prison Law and Policy Penology and Human Rights , OUP, 2009, Capítulo 8, Excarcelación.

[14] Decisión marco del Consejo 2008/947/JAI de 27 de noviembre de 2008 (DO L 337 de 16/12/2008, p. 102).

[15] Decisión marco del Consejo 2009/829/JAI de 23 de octubre de 2009 (DO L 294 de 11.11.2009, p. 20).

[16] Véase el Libro Verde de la Comisión sobre la presunción de inocencia, COM(2006) 174 de 26.4.2006.

[17] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

[18] Artículo 48, apartado 1, de la Carta y artículo 14, apartado 2, del ICCPR.

[19] De modo análogo, en la mayoría de los Estados miembros de la UE, el concepto de «prisión preventiva» que figura en el Libro Verde se emplea en sentido amplio y abarca a todos los reclusos que no han sido juzgados de forma definitiva.

[20] Véase el estudio Pre-trial detention in the European Union, An Analysis of Minimum Standards in Pre-trial Detention and the Grounds for Regular Review in the Member States of the EU realizado por la Universidades de Tilburg, Países bajos, y Greifswald, Alemania.

[21] Artículo 5, apartado 3, del CEDH.

[22] Adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 27 de septiembre de 2006.

[23] Documento, Estrasburgo 6 de junio de 2006, PC-CP (2006) 09, Youth custody and the balance between education and punishment – an international comparison of developments and prospects.

[24] Véanse, entre otras, las sentencias en los asuntos Peers/Grecia (19 de abril de 2001), Salejmanovic/Italia (16 de julio de 2009), Orchowski/Polonia (22 de enero de 2010).

[25] Véase el cuadro 2.

[26] Recomendación del Consejo de Europa (2006)2 sobre las Reglas Penitenciarias Europeas y Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos (1995)

[27] Los Estados miembros siguientes han ratificado el OPCAT a 2 de febrero de 2011: CY, CZ, DK, EE, FR, DE, LU, MT, NL, PL, RO, SI, ES, SE y UK. Han firmado el OPCAT los siguientes Estados miembros: AT, BE, BG, FI, IE, IT y PT.

[28] Las cifras relativas al Reino Unido se indican separadamente para a) Inglaterra y Gales, b) Escocia y c) Irlanda del Norte, por la existencia de tres jurisdicciones distintas.

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