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Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Central Europeo - Finanzas públicas en la UEM – 2007 Garantizar la eficacia de la vertiente preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento {SEC(2007) 776}

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52007DC0316

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo, al Comité de las regiones y al Banco central europeo - Finanzas públicas en la UEM – 2007 Garantizar la eficacia de la vertiente preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento {SEC(2007) 776} /* COM/2007/0316 final */


Bruselas, 13.6.2007

COM(2007) 316 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO, AL COMITÉ DE LAS REGIONES Y AL BANCO CENTRAL EUROPEO

Finanzas públicas en la UEM – 2007

Garantizar la eficacia de la vertiente preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento {SEC(2007) 776}

I. INTRODUCCIÓN

La supervisión y coordinación de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros es una exigencia del Tratado. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) desarrolla las disposiciones del Tratado estableciendo un conjunto de normas, principios y procedimientos acordados en común que contribuyen al diseño, la supervisión y la coordinación de las políticas presupuestarias de los Estados miembros de la UE. El PEC incluye una vertiente preventiva y una vertiente correctora. Su funcionamiento depende de si los déficit se consideran excesivos o no. En el primer caso, el procedimiento de déficit excesivo prevé acciones correctoras, recomendaciones y sanciones definidas y codificadas en el marco de su función disuasoria. El funcionamiento conforme a la vertiente preventiva, cuyo objetivo es evitar la aparición de déficit excesivos y garantizar la coordinación fiscal y económica dentro de la UE, es diferente. La vertiente preventiva, aunque se basa en una combinación de normas cuantitativas y de procedimiento al igual que la vertiente correctora, se centra principalmente en la planificación a medio plazo, el apoyo y el control mutuo y el intercambio de las mejores prácticas. Para funcionar eficazmente, requiere una visión común de los retos económicos y fiscales que tiene que afrontar la UE y un firme compromiso político para abordarlos.

Uno de los principales objetivos de la Comisión y del Consejo al reformar el PEC en 2005 era el de reforzar la dimensión preventiva del Pacto. Ello se logró aumentando el fundamento económico de las normas y favoreciendo políticas que creen margen para una estabilización automática de la producción y garanticen la sostenibilidad de las finanzas públicas, mejorando su calidad y eficiencia. El PEC revisado no exige que los Estados miembros pretendan alcanzar a medio plazo una situación presupuestaria uniforme de proximidad al equilibrio. En lugar de ello, para cada Estado miembro se establece un objetivo a medio plazo específico, teniendo en cuenta sus propias peculiaridades. La reforma del PEC introdujo disposiciones tendentes a garantizar que las políticas presupuestarias sean simétricas a lo largo del ciclo y que el saneamiento fiscal prosiga en los años posteriores a la corrección del déficit excesivo. En particular, dispuso que los Estados miembros de la zona del euro o participantes en el MTC II deberán perseguir cada año un ajuste estructural equivalente como mínimo al 0,5% del PIB. Por último, la reforma eliminó los posibles desincentivos para emprender reformas estructurales e hizo más hincapié sobre el nivel de endeudamiento y la viabilidad a largo plazo en el proceso de supervisión presupuestaria.

La presente Comunicación examina la evolución presupuestaria reciente y el funcionamiento del marco fiscal de la UE, subrayando la aplicación armónica de los procedimientos de déficit excesivo de los últimos años, aunque también observa desvíos respecto de las normas derivadas de la vertiente preventiva del PEC. Ahora que la mayoría de los países de la UE acaban de corregir o están a punto de corregir su déficit excesivo, de lo que se trata es de aprovechar la oportunidad que representan las favorables condiciones cíclicas actuales para avanzar rápidamente hacia los objetivos a medio plazo. Por ello, las disposiciones del PEC revisado deben aplicarse eficazmente y deben desarrollarse más algunos aspectos de los reforma del PEC de 2005.

Basándose en las mejores prácticas observadas en los países de la UE, esta Comunicación formula propuestas concretas con este fin. Dichas propuestas se ajustan plenamente al espíritu del acuerdo político de la reforma del PEC de 2005 y todas ellas pueden aplicarse en el marco de la legislación vigente. Las propuestas tienden a reforzar la credibilidad y el grado de adhesión de los Estados miembros a los objetivos a medio plazo incluidos en los programas de estabilidad y de convergencia, situando la supervisión de la política fiscal en una perspectiva económica más amplia, de conformidad con la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo.

II. LA RECIENTE EVOLUCIÓN PRESUPUESTARIA REQUIERE LA ADOPCIÓN DE NUEVAS MEDIDAS QUE GARANTICEN UN FUNCIONAMIENTO EFICAZ DE LA VERTIENTE PREVENTIVA DEL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

Prosigue la mejora de las finanzas públicas

En 2006, la situación presupuestaria siguió mejorando en la UE y en la zona del euro. En el contexto de unas favorables condiciones cíclicas –el crecimiento del PIB real alcanzó el 3% en 2006 frente al 1,7% en 2005–, el déficit público de la UE se redujo del 2,4% del PIB en 2005 al 1,7% del PIB en 2006. El ratio de deuda registró su primera baja desde 2002 tanto en la UE como en la zona del euro. Por otro lado, la mejora de la situación presupuestaria global estuvo caracterizada por segundo año consecutivo por una reducción significativa del déficit estructural (déficit público excluyendo los factores cíclicos y las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), equivalente a 0,9 puntos porcentuales del PIB. Según los cálculos de la Comisión, el déficit estructural de la UE disminuyó de aproximadamente el 3% del PIB en 2004 a una cifra inferior al 1,5% del PIB en 2006.

La reducción del déficit público en 2006 estuvo impulsada por una evolución de los ingresos tributarios mucho mejor que la prevista. Se estima que el aumento de los ingresos públicos superior al previsto contribuyó a la mejora del saldo presupuestario en aproximadamente un punto porcentual del PIB en comparación con los planes formulados por los Estados miembros en las actualizaciones de finales de noviembre de 2005 de sus programas de estabilidad y de convergencia. No obstante, el gasto público también aumentó al mismo tiempo más de lo previsto en varios países de la UE. Estas evoluciones hacen poner en duda el carácter permanente de la mejora actual de las finanzas públicas.

Necesidad de evitar los errores del pasado

La diferente composición del ajuste fiscal respecto de los planes sugiere que en algunos casos los ingresos tributarios imprevistos, que pueden ser de carácter temporal, se utilizaron en parte para financiar aumentos del gasto público. Esta evolución implica el riesgo de que se repitan los errores del pasado. La actual combinación de un rápido crecimiento económico y unos ingresos superiores a los previstos es muy similar a la situación existente al inicio de la presente década, cuando se cometieron errores de política económica. En los años 1999-2001, varios Estados miembros no lograron aprovechar sus buenas condiciones económicas para lograr unas finanzas públicas saneadas, encontrándose a continuación en una situación incómoda cuando el ciclo pasó a una fase menos favorable.

Actualmente existe un consenso entre los economistas y los responsables políticos sobre el hecho de que un comportamiento fiscal inadecuado en coyunturas económicas favorables ha sido la causa de las dificultades para cumplir el Pacto de Estabilidad y Crecimiento experimentadas en la primera mitad de la presente década. Dado que la mayoría de los Estados miembros han corregido (o están a punto de corregir) su déficit excesivo, es esencial mantener el ritmo de saneamiento fiscal en la actual fase de reactivación cíclica. La oportunidad que ofrece ésta la deben aprovechar los países de la UE para lograr que su ratio de deuda pública siga una firme tendencia a la baja.

La evolución reciente requiere un mejor funcionamiento de la vertiente preventiva del PEC

Hace un año, en su primera evaluación de la reforma del PEC, la Comisión observó que la reforma había mejorado el funcionamiento del procedimiento de déficit excesivo. La evolución reciente confirma este punto de vista. Los países con déficit excesivos se han ajustado a los plazos para la corrección del déficit excesivo establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado y han realizado esfuerzos estructurales significativos para corregir su situación de déficit excesivo. Por término medio, en 2006 mejoraron su saldo estructural en aproximadamente un punto porcentual del PIB. Los planes presupuestarios de estos países son generalmente compatibles con el objetivo de corregir su déficit excesivo dentro del plazo fijado por el Consejo. Según los programas de estabilidad y de convergencia más recientes, aunque diez Estados miembros registraban en 2004 déficit superiores al 3% del PIB, en 2008 únicamente Hungría y la República Checa se encontrarán en esta situación.

No obstante, subsisten inquietudes acerca del funcionamiento de la vertiente preventiva del PEC, suscitadas tanto por la experiencia pasada como por las perspectivas futuras. En 2006, los esfuerzos de saneamiento fiscal efectuados por algunos países que aún no habían alcanzado su objetivo a medio plazo fueron insuficientes teniendo en cuenta que las condiciones cíclicas estaban mejorando. Los planes fiscales también son un tanto decepcionantes. En varios países de la zona del euro y del MTC II, la mejora contemplada del saldo estructural en 2007 y en años posteriores sigue siendo inferior al mínimo anual establecido en el PEC revisado (0,5% del PIB), contrariamente a lo recomendado recientemente por el Consejo[1] y a pesar de unas condiciones económicas que justificarían un mayor saneamiento[2]. Según las previsiones de la primavera de 2007 de los servicios de la Comisión, en el supuesto de mantenimiento de la política económica actual, sólo 10 de los 27 países de la UE habrán alcanzado su objetivo a medio plazo en 2008, y ello tras dos años consecutivos de crecimiento superior al tendencial.

III. UNA VERTIENTE PREVENTIVA MÁS EFICAZ GARANTIZARÍA UNAS FINANZAS PÚBLICAS SOSTENIBLES

La vertiente preventiva del PEC se basa en un control y una supervisión regulares de las finanzas públicas de los Estados miembros. Con este fin, los países de la UE presentan anualmente programas de estabilidad o de convergencia en los que exponen sus planes presupuestarios para los próximos tres o cuatro años. Los Estados miembros que aún no han alcanzado su objetivo presupuestario a medio plazo presentan en su programa de estabilidad o de convergencia la senda de ajuste hacia dicho objetivo. A continuación, la Comisión evalúa estos programas y el Consejo emite un dictamen sobre cada uno de ellos.

Como se ha visto más arriba, los planes fiscales formulados por los Estados miembros en sus programas de estabilidad o de convergencia no se ajustan siempre a la vertiente preventiva del Pacto, especialmente en lo que se refiere al ajuste anual requerido. Por otro lado, varios países de la UE han experimentado en el pasado dificultades para cumplir sus objetivos presupuestarios plurianuales. Dichas dificultades se debieron en particular a unos excesos recurrentes en los gastos[3]. El mejor comportamiento de los últimos años en lo relativo al cumplimiento de los objetivos de equilibrio presupuestario se debe en gran parte a una evolución de los ingresos públicos más favorable que la prevista.

En este contexto, en esta sección se formulan una serie de propuestas concretas para garantizar un mejor funcionamiento de la vertiente preventiva del PEC, sobre la base de las mejores prácticas observadas en los países de la UE. Todas estas propuestas pueden aplicarse en el marco de la legislación vigente y se ajustan al espíritu de la reforma del PEC llevada a cabo en 2005. Las propuestas se articulan en torno a cuatro temas principales:

(i) Situar las cuestiones de política fiscal en una perspectiva económica más amplia;

(ii) Fomentar la adhesión de los Estados miembros a los objetivos presupuestarios a medio plazo establecidos en los programas de estabilidad y de convergencia;

(iii) Reforzar la fiabilidad y credibilidad de los planes presupuestarios a medio plazo incluidos en los programas de estabilidad y de convergencia;

(iv) Avanzar hacia situaciones fiscales sostenibles a medio plazo.

Situar las cuestiones de política fiscal en una perspectiva económica más amplia

Los beneficios de unas políticas fiscales saneadas se entenderían mejor si se situase la supervisión fiscal en una perspectiva económica más amplia, especialmente en el contexto de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo. Ello implicaría explicar más claramente cómo los planes presupuestarios a medio plazo contribuirán a la estabilidad macrofinanciera y cómo los cambios previstos en el nivel y estructura del gasto y de la imposición así como otras medidas de política económica establecerán las prioridades y los incentivos adecuados para fomentar la innovación y la competitividad y para reforzar la inversión privada y el empleo.

Habida cuenta del objetivo último de fomentar un fuerte crecimiento sostenible generador de empleo en los países de la UE, la evaluación de la evolución de la política fiscal en el contexto de la vertiente preventiva del PEC podría tener más en cuenta la situación macroeconómica global del país de que se trate y considerar la calidad y composición de las estrategias presupuestarias. Deberá prestarse especial atención a los riesgos asociados a la evolución de los desequilibrios internos y externos, de la inflación y de la competitividad, teniendo presente que el hecho de pertenecer o no a la zona del euro implica efectos diferentes para el país considerado. Por ejemplo, en el caso de los países de la zona del euro, ello requiere que se preste mayor atención a los ajustes del tipo de cambio real, y, en el caso de los países en proceso de convergencia, implica que podría considerarse el papel de la política fiscal para respaldar un proceso sostenible de aproximación económica.

Los debates sobre calidad y eficiencia del gasto público y sobre su contribución al fomento del crecimiento potencial deberán hacerse más sistemáticos al evaluarse los planes presupuestarios a medio plazo presentados por los Estados miembros en sus programas de estabilidad o de convergencia. La escasez de los recursos públicos, intensificada por las necesidades de gasto derivadas del envejecimiento de la población y de la creciente competencia fiscal, hace aún más necesario que en el pasado asignar los recursos públicos según las prioridades y utilizarlos eficientemente, teniendo en cuenta las recomendaciones para cada país adoptadas por el Consejo sobre la base de las Directrices integradas en materia de crecimiento y empleo. Garantizar que los programas de estabilidad y de convergencia y sus evaluaciones pongan de relieve claramente las consecuencias a medio plazo de las reformas estructurales que implican cambios significativos en el nivel y la estructura del gasto público y de la imposición contribuirían a mejorar la percepción de estas reformas y del papel que desempeñan dentro de una estrategia global. De esta forma, los programas de estabilidad y de convergencia deberán facilitar información sistemática sobre los costes o ahorros presupuestarios que se derivarán directamente de las principales reformas contempladas en los programas nacionales de reforma.

Propuesta 1. Para garantizar el rápido logro de situaciones presupuestarias sostenibles, fomentando al mismo tiempo la contribución de las políticas presupuestarias al crecimiento y el empleo, podría ponerse más énfasis en la calidad y eficiencia de las finanzas públicas en los programas de estabilidad y de convergencia y en las evaluaciones de la Comisión sobre los mismos. Los Estados miembros podrían proporcionar indicaciones más claras sobre sus intenciones en lo que se refiere a las modificaciones en la estructura y/o el nivel de eficiencia del gasto público y de la imposición y a los beneficios esperados en materia de crecimiento y empleo. Tales indicaciones también podrían poner de relieve las relaciones con los programas nacionales de forma en el marco de la estrategia de Lisboa. Para permitir intercambios de las mejores prácticas, los Estados miembros también podrían proporcionar información sobre las reformas de las instituciones presupuestarias tendentes a mejorar la calidad y eficiencia de las finanzas públicas (por ejemplo, introducción de técnicas presupuestarias basadas en los resultados o de nuevas normas fiscales que favorezcan la reasignación del gasto para tener en cuenta prioridades diferentes).

Propuesta 2. Los Estados miembros y la Comisión podrían tener más en cuenta la situación macroeconómica global del país considerado en la evaluación de su política fiscal. Podría prestarse especial atención a la evolución de los desequilibrios externos, de la inflación y de la competitividad. El objetivo sería garantizar un funcionamiento armónico y un ajuste interno en la zona del euro y respaldar un proceso sostenible de aproximación económica en los países en proceso de convergencia. Una evaluación económica más amplia permitiría apreciar mejor si la economía está atravesando una buena coyuntura y cuáles serán las implicaciones para la política fiscal.

Fomentar la adhesión de los Estados miembros a los objetivos presupuestarios a medio plazo establecidos en los programas de estabilidad y de convergencia

La reforma del PEC llevada a cabo en 2005 ha contribuido considerablemente a mejorar la adhesión de los Estados miembros a las normas fiscales de la UE. El mayor fundamento económico de las normas y la introducción de objetivos presupuestarios a medio plazo específicos para cada país fueron importantes pasos en esta dirección.

En el contexto de la reforma del PEC de 2005, el Consejo también invitó a los Gobiernos de los Estados miembros presentar a su parlamento nacional sus programas de estabilidad o de convergencia y los dictámenes del Consejo sobre los mismos. En los últimos años se han realizado escasos avances sobre este tema. Según una encuesta reciente de la Comisión, a nivel nacional existe un insuficiente grado de compromiso político con los objetivos presupuestarios a medio plazo establecidos en los programas de estabilidad o de convergencia. Sólo en unos cuantos países de la UEM el programa de estabilidad o de convergencia se somete a votación o se deriva de un documento adoptado previamente por el parlamento nacional. Por otra parte, aunque los programas de convergencia y de estabilidad presentan previsiones presupuestarias para el conjunto de las administraciones públicas, en algunos casos es limitada o inexistente la coordinación previa entre los distintos niveles de la Administración para definir los objetivos.

Como consecuencia de ello, la relación entre los planes presupuestarios plurianuales establecidos en los programas de convergencia o de estabilidad y la preparación de los presupuestos anuales para los años siguientes suele ser verdaderamente pequeña en los países de la UE. En algunos casos, las previsiones presupuestarias incluidas en el programa de convergencia o de estabilidad sólo son indicativas y rara vez se tienen en cuenta en la elaboración de los presupuestos anuales siguientes. Ello da lugar a la necesidad de efectuar importantes revisiones para garantizar la compatibilidad entre los planes presupuestarios establecidos en el programa de estabilidad o de convergencia y los objetivos fijados en los presupuestos para los años siguientes. Globalmente, la situación actual indica que existe una diferencia significativa entre lo que sería conveniente y la realidad de la preparación y el estatus de los programas de estabilidad y de convergencia en los Estados miembros.

Para los países de la zona del euro, su grado de participación en la coordinación de la política fiscal en el marco de la vertiente preventiva del PEC también aumentaría con la preparación de un documento público común que resuma los planes fiscales plurianuales presentados por todos los Estados miembros de la zona del euro. Este Programa de estabilidad para la zona del euro pondría de relieve la contribución de cada Estado miembro a la política económica global de la zona del euro, y podría ser debatido por los ministros del Eurogrupo en la fase inicial del ejercicio de supervisión sobre la base de una evaluación de la Comisión, reforzando así el examen de los respectivos programas de estabilidad de los Estados miembros de la zona del euro.

Propuesta 3 . Los Estados miembros verían favorecida su capacidad de adherirse a sus planes presupuestarios a medio plazo si se garantizase un compromiso más firme de todos los protagonistas nacionales que participan en la aplicación de la política fiscal para seguir políticas compatibles con los objetivos presupuestarios a medio plazo establecidos en los planes de estabilidad y de convergencia. Con este fin, como se acordó en el contexto de la reforma del PEC de 2005, los Estados miembros podrían contemplar una mayor participación de los parlamentos nacionales en la preparación de los programas de convergencia o de estabilidad y en el seguimiento de los dictámenes del Consejo. Los objetivos presupuestarios plurianuales deberían establecerse preferentemente a través de una coordinación adecuada entre los distintos niveles de la Administración.

Propuesta 4. Con vistas a reforzar la adhesión de los Estados miembros a los objetivos presupuestarios a medio plazo formulados en los programas de estabilidad o de convergencia y la compatibilidad entre estos programas y los presupuestos para los años siguientes, los Estados miembros podrían considerar completar sus marcos presupuestarios nacionales con unas normas presupuestarias plurianuales nacionales que sean compatibles con los objetivos de dichos programas. Para ello podrían servirse de la experiencia positiva de algunos Estados miembros, en donde unos marcos normativos plurianuales para el gasto garantizan una fuerte adhesión a los planes presupuestarios a medio plazo –especialmente por el lado del gasto– así como la compatibilidad entre estos planes y los presupuestos de los años siguientes.

Reforzar la fiabilidad y credibilidad de los planes presupuestarios a medio plazo

El principal objetivo de los programas de estabilidad y de convergencia es promover una coordinación adecuada de las políticas fiscales dentro de la UE, con una perspectiva plurianual. Estos programas también se utilizan a nivel interno a fin de ampliar el horizonte temporal para la aplicación de la política fiscal más allá del ciclo presupuestario anual. Si , al igual que en el pasado, siguen produciéndose desvíos recurrentes respecto de los planes presupuestarios a medio plazo, la credibilidad de las previsiones podría verse afectada hasta el punto de privarlas de significación.

Un área que requiere especial atención es la preparación de las previsiones macroeconómicas que se emplean en las previsiones presupuestarias, que, a su vez, determinan la cantidad de recursos de que disponen a medio plazo las políticas fiscales. En el pasado, las previsiones presupuestarias a medio plazo se basaron en algunos casos en unas previsiones macroeconómicas excesivamente optimistas, particularmente en fases de reactivación económica. Sin embargo, la propensión a revisar al alza las previsiones de crecimiento a medio plazo en períodos de fuerte crecimiento parece haber sido significativamente menor desde la reforma del PEC. Los Estados miembros deberán seguir basando sus previsiones presupuestarias en hipótesis realistas. También podrían considerar la utilización de los denominados factores prudenciales , tales como unas reservas presupuestarias para imprevistos, que sólo pueden emplearse en determinadas condiciones.

Otra mejora consistiría en lograr una mayor transparencia en relación con la naturaleza y la magnitud de los retos que implican los objetivos presupuestarios incluidos en los programas de convergencia y de estabilidad. En particular, los Estados miembros podrían proporcionar en estos programas unas indicaciones más claras acerca de si la senda prevista para los principales agregados presupuestarios podrá alcanzarse con las políticas vigentes. Podría especificarse el escenario de base, que supone el mantenimiento de la política económica vigente. El PEC –con la inclusión del Código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, que sirve de orientación para los Estados miembros en la preparación de su programa de convergencia o de estabilidad– ya especifica que los programas deben describir las medidas presupuestarias y otras medidas económicas aplicadas o propuestas para alcanzar los objetivos presupuestarios[4]. Sin embargo, en la práctica, la información sobre las medidas correctoras previstas es relativamente escasa en los programa de estabilidad y de convergencia.

Propuesta 5. A fin de fomentar la fiabilidad y la credibilidad de sus objetivos presupuestarios a medio plazo, los Estados miembros podrían indicar más claramente en sus programas de estabilidad y de convergencia si sus objetivos presupuestarios a medio plazo pueden alcanzarse con las políticas vigentes, o si, por el contrario, requerirán la aplicación de medidas adicionales. En este último caso sería importante que dichos programas expliciten la diferencia entre los principales objetivos presupuestarios (saldo del sector público, gasto público) y la evolución prevista de la hacienda pública suponiendo el mantenimiento de la política económica, y proporcionen una descripción lo más detallada posible de las medidas previstas para eliminar la diferencia entre las tendencias y los objetivos presupuestarios.

Avanzar hacia situaciones fiscales sostenibles a medio plazo

El principal objetivo de la política fiscal de los países de la UE es avanzar hacia una situación compatible con la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública. En la mayoría de los países de la UE, abordar el reto que plantea la sostenibilidad requiere una estrategia de amplia base consistente tanto en un saneamiento fiscal discrecional como en reformas estructurales. En algunos Estados miembros deben adoptarse importantes decisiones acerca de la parte de la brecha de sostenibilidad que debe abordarse con medidas de consolidación a medio plazo y la parte que deberá abordarse mediante reformas de los mercados de trabajo y de los sistemas de pensiones y sanitarios. Los objetivos presupuestarios a medio plazo deben ser deberán ser lo suficientemente ambiciosos para abordar una parte significativa del reto que plantea la sostenibilidad.

Avanzar rápidamente hacia situaciones fiscales sólidas también requiere una mejor comprensión de los orígenes de los desvíos observados en el pasado respecto de los planes presupuestarios a medio plazo, con objeto de evitarlos en el futuro. Deberá ponerse más énfasis en el control de los proyectos presupuestarios anteriores en el contexto de las evaluaciones de los programas de estabilidad y de convergencia por parte de la Comisión y el Consejo. Considerando que los Estados miembros generalmente planean un saneamiento fiscal basado en una reducción del gasto y los desvíos respecto de los planes a medio plazo se derivan principalmente de excesos en los gastos, el reforzamiento del control deberá centrarse especialmente en la evolución de éstos.[5]

Para los países de la zona del euro, la compatibilidad entre los objetivos presupuestarios a medio plazo previamente establecidos y los presupuestos anuales podría controlarse en el contexto de la revisión intermedia de las políticas fiscales, que consiste en un debate anual, cada primavera, sobre los planes fiscales para el próximo año, tendente a garantizar una coordinación adecuada de las políticas fiscales nacionales dentro de la zona del euro y a proporcionar un apoyo mutuo en favor de unas políticas fiscales sólidas a nivel nacional. El Eurogrupo ha decidido recientemente convertir este ejercicio en un auténtico debate estratégico, organizado inmediatamente antes de que se tomen en los Estados miembros las importantes decisiones relativas a los planes presupuestarios para el año siguiente.[6]

Propuesta 6. Como se acordó en el contexto de la reforma del PEC, la Comisión y los Estados miembros intensificarán los esfuerzos para desarrollar los vínculos entre las políticas fiscales a medio plazo y la dinámica presupuestaria a largo plazo. Los objetivos presupuestarios a medio plazo específicos de cada país tendrán mejor en cuenta los retos que plantea la sostenibilidad. El objetivo es determinar en caso necesario unos objetivos nacionales a medio plazo más ambiciosos que puedan ayudar a los Estados miembros a mejorar sustancialmente la sostenibilidad de sus finanzas públicas.

Propuesta 7. Al evaluar los programas de estabilidad y de convergencia, la Comisión reforzará su análisis del historial de cada país de cumplimiento de los objetivos presupuestarios de sus anteriores programas de estabilidad o de convergencia, centrándose en la evolución del gasto público. Para los países de la zona del euro también se realizará, como parte de integrante de la revisión intermedia de las políticas fiscales, un seguimiento de la compatibilidad entre los objetivos presupuestarios a medio plazo establecidos anteriormente –en particular, los objetivos de gasto público– y los presupuestos anuales.

IV. CONCLUSIÓN

La presente Comunicación examina la reciente evolución presupuestaria y el funcionamiento del marco fiscal de la UE y subraya la mejora que se observa actualmente en la situación presupuestaria y la aplicación armónica de los procedimientos de déficit excesivo. Sin embargo, también señala la inquietud de la Comisión en relación con la aplicación de la vertiente preventiva del PEC. Dicha inquietud guarda relación, en particular, con la insuficiencia de los esfuerzos de saneamiento fiscal de los Estados miembros que aún no han alcanzado su objetivo a medio plazo en el contexto de unas favorables condiciones cíclicas. En algunos Estados miembros, los aumentos inesperados de los ingresos tributarios se emplean en parte para financiar aumentos de los gastos públicos. Estas evoluciones plantean dudas acerca del carácter permanente del saneamiento fiscal actual.

Ante esta situación, y en un contexto en el que la mayoría de los países de la UE acaban de corregir su déficit excesivo o están a punto de hacerlo, el reto que se plantea es aprovechar las favorables condiciones cíclicas actuales para avanzar de forma decidida hacia el objetivo a medio plazo.

Por consiguiente, con vistas a reforzar la eficacia de la vertiente preventiva del PEC, la presente Comunicación formula propuestas concretas inspiradas en la reforma del PEC llevada a cabo en 2005. Estas propuestas se debatirán con los Estados miembros en los próximos meses. Las mismas abordan la forma en que los gobiernos formulan y aplican sus estrategias presupuestarias a medio plazo y el modo en que deberá reforzarse la supervisión y coordinación de las políticas económicas y presupuestarias a escala de la UE con objeto de contribuir al logro de políticas presupuestarias sostenibles generadoras de crecimiento y empleo. La experiencia reciente a nivel nacional y los trabajos empíricos han demostrado que la aplicación de estas propuestas respaldará eficazmente los esfuerzos de los Estados miembros tendentes a converger hacia situaciones fiscales sostenibles fomentando al mismo tiempo el crecimiento y el empleo.

[1] Recomendación del Consejo, de marzo de 2007, sobre las Directrices integradas en materia de crecimiento y empleo dirigidas a los Estados miembros de la zona del euro: «Se recomienda a los Estados miembros de la zona del euro aprovechar las condiciones cíclicas favorables para pretender realizar o proseguir un ambicioso saneamiento presupuestario hacia su objetivo a medio plazo, de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, procurando alcanzar cada año un ajuste estructural equivalente como mínimo al 0,5% del PIB».

[2] El PEC revisado específica que los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II que no hayan alcanzado aún su objetivo a medio plazo deberán procurar lograr cada año un ajuste de su saldo estructural equivalente al 0,5% del PIB. El esfuerzo de ajuste podrá ser superior en coyunturas favorables y más limitado en coyunturas desfavorables.

[3] Para un análisis detallado de las razones de las dificultades para cumplir los objetivos presupuestarios, véase el informe de la Comisión sobre «Finanzas públicas en la UEM (2007)».

[4] Véase el documento «Condiciones de aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y orientaciones sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia», aprobado por el Consejo EcoFin en septiembre de 2005.

[5] Para un análisis detallado de las razones de las dificultades para cumplir los objetivos presupuestarios establecidos en los programas de estabilidad y de convergencia, véase el informe de la Comisión sobre «Finanzas públicas en la UEM (2007)».

[6] En la práctica, los Estados miembros proporcionan a los otros Estados miembros y a la Comisión información sobre la política fiscal que se proponen aplicar el año siguiente. Sobre esta base se entabla un debate para evaluar la adecuación de estas intenciones para el país considerado y desde la perspectiva de la zona del euro en su conjunto.

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