Help Print this page 
Title and reference
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Cómo hacer más productiva la ayuda europea : un marco común para la elaboración de los documentos estratégicos nacionales y la programación plurianual común

/* COM/2006/0088 final */
Multilingual display
Text

52006DC0088

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Cómo hacer más productiva la ayuda europea : un marco común para la elaboración de los documentos estratégicos nacionales y la programación plurianual común /* COM/2006/0088 final */


[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 2.3.2006

COM(2006) 88 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

CÓMO HACER MÁS PRODUCTIVA LA AYUDA EUROPEA: UN MARCO COMÚN PARA LA ELABORACIÓN DE LOS DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS NACIONALES Y LA PROGRAMACIÓN PLURIANUAL COMÚN

ÍNDICE

1. Preámbulo 4

1.1. El marco común y la programación plurianual común: elementos de la contribución de la Unión Europea 4

1.2. El contexto del marco para los documentos estratégicos nacionales y para la programación plurianual común 5

1.3. Observaciones preliminares 6

2. Un marco revisado al servicio de una programación más eficaz 6

2.1. Principios de una programación eficaz 7

2.2. Los nueve componentes esenciales de los documentos estratégicos nacionales 8

2.3. Procedimiento de elaboración de los documentos estratégicos nacionales en la perspectiva de una programación plurianual común 10

2.3.1. Principios de base 10

2.3.2. Diferentes etapas de la programación plurianual común 11

Primera etapa: un análisis común 11

Segunda etapa: además de un análisis común, una respuesta estratégica común 11

ANNEX: Common format for country strategy papers (CSPs) 12

PART 1: COUNTRY STRATEGY PAPER 12

1. CHAPTER 1: framework for relations between the donor and the partner country 12

1.1. General objectives of the donor’s external policy 12

1.2. Strategic objectives for cooperation with the partner country 12

1.3. Main bilateral agreements 12

2. CHAPTER 2: COUNTRY DIAGNOSIS 12

2.1. Analysis of the political, economic, social and environmental situation in the partner country 12

2.1.1 Political situation 12

2.1.2. Economic and social situation 14

2.1.3. Social situation, including decent work and employment 16

2.1.4. The country in the international context 16

2.1.5. Environmental situation 17

2.2. Development strategy of the partner country 17

2.3. Analysis of the viability of current policies and the medium-term challenges 18

3. CHAPTER 3: OVERVIEW OF COOPERATION AND POLITICAL DIALOGUE, COMPLEMENTARITY AND CONSISTENCY 18

3.1. Overview of the donor’s past and present cooperation (lessons learned) 18

3.2. Information on the programmes of other donors (complementarity) 19

3.3. Description of the political dialogue between the donor and the partner country 19

3.4. Description of the state of the partnership with the partner country and progress towards harmonisation 19

3.5. Analysis of consistency with the donor’s other policies 19

4. CHAPTER 4: THE DONOR’S RESPONSE STRATEGY 20

PART 2: WORK PROGRAMME 21

ANNEXES. 21

1. Summary table for the country 21

2. Country environmental profile 21

3. Prospective financial matrix of donors 22

4. Country migration profile (where necessary) 22

5. Description of the CSP drafting process, stressing the involvement of non-state actors and local authorities 22

6. Harmonisation road map (where there is one) 22

1. PREÁMBULO

El refuerzo de la eficacia de la ayuda es un objetivo esencial del programa de la Unión Europea. La dinámica internacional nacida de la Conferencia Internacional de Monterrey (18-22 de marzo de 2002) tuvo como resultado la adopción de la Declaración de París sobre la armonización y la equiparación de la ayuda (2 de marzo de 2005). En este contexto, la Unión Europea no ha cesado de subrayar, por una parte, la necesidad absoluta de progresar colectivamente en lo que se refiere a la eficacia y a las repercusiones de la ayuda y, por otra parte, su deber de impulsar ese proceso.

En este marco, es esencial tener en cuenta todos los objetivos de política exterior y los otros instrumentos de la UE para asegurar la coherencia y aumentar la eficacia de la ayuda. En efecto, la política de desarrollo es uno de los componentes en la consecución de los objetivos de las políticas exteriores de la UE, junto con otros instrumentos tales como las políticas de defensa y seguridad, las políticas comerciales, ambientales, etcétera.

1.1. El marco común y la programación plurianual común: elementos de la contribución de la Unión Europea

Con ocasión del Foro de alto nivel celebrado en París en febrero/marzo de 2005, la UE presentó un proyecto de trabajo que agrupa los compromisos concretos para una aplicación rápida y colectiva de los principios de la Declaración de París. Uno de los pilares de esta contribución voluntaria es el compromiso de aplicar progresivamente una programación plurianual común mediante la revisión del marco para los documentos estratégicos nacionales (DEN) de 2000, que constituye uno de los componentes del plan de acción de la UE para la eficacia de la ayuda.

Los Consejos de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de noviembre de 2004 y de abril y noviembre de 2005 desarrollaron, respectivamente, el principio, la naturaleza y el calendario del proceso.

Antes de sentar las bases de esta programación plurianual común era esencial completar las informaciones disponibles con el fin de comprender los diferentes sistemas de programación de los Estados miembros (y de los otros donantes), incorporar las buenas prácticas existentes reconocidas por la OCDE e integrar plenamente la realidad de este tipo de planteamiento sobre el terreno.

Con este objeto, en 2005 se realizaron tres estudios de fondo en Uganda, Tanzania y Zambia, respectivamente. También se han sacado conclusiones de la experiencia adquirida y de los balances efectuados en el marco del programa de armonización realizado por la UE en cuatro países pilotos: Vietnam, Nicaragua, Marruecos y Mozambique.

Los tres estudios, cuyos resultados han sido analizados con la participación de los Estados miembros, han proporcionado una sólida base de análisis suplementaria para la revisión del marco para los DEN de los que nos ocupamos en el presente documento

1.2. El contexto del marco para los documentos estratégicos nacionales y para la programación plurianual común

El marco de programación para los DEN comunitarios (generalmente denominado «el marco para los DEN») fue aprobado en 2000 en el contexto de la reforma RELEX, como instrumento para la programación plurianual. En efecto, el marco debía servir como base para orientar la estructura de todos los DEN comunitarios y constituir una fuente de información para la elaboración de los documentos estratégicos sobre los Estados miembros[1]. Su objetivo era mejorar la coherencia y la calidad de la programación de la ayuda exterior, hacer dicha ayuda más previsible y eficaz y favorecer una mayor complementariedad con los Estados miembros en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, en virtud de los artículos 177 a 181 del Tratado CE.

La Comisión aplicó inmediatamente este marco para la programación de los DEN/DER de primera generación (2002-2006), así como las revisiones intermedias (2004) para todos los países en desarrollo que se benefician del Fondo Europeo de Desarrollo y de los programas ALA, MEDA, TACIS y CARDS.

Los informes sobre el progreso de la aplicación del marco para los DEN elaborados por la Comisión a petición del Consejo en 2001, 2002 y 2005, permitieron a la UE constatar que la utilización rigurosa de los DEN/DER era un medio eficaz y adecuado de mejorar el nivel de calidad de sus procesos de programación.

En este caso, el Consejo concluyó en 2003[2] que el marco para los DEN había contribuido efectivamente de manera significativa al objetivo de la programación plurianual y al refuerzo de la eficacia y de la calidad de la ayuda exterior de la UE. El Consejo observa que el ejercicio ha mejorado la coordinación y la complementariedad entre la ayuda comunitaria y la bilateral, en particular con la de los Estados miembros[3], que han participado ampliamente sobre el terreno. En la mayoría de los casos, las autoridades de los países socios han estado estrechamente vinculadas al proceso de programación, lo cual ha aumentado el sentimiento de apropiación y la coherencia entre la estrategia de la Comisión y el proceso de desarrollo nacional.

Las revisiones intermedias de 2004 permitieron reforzar aún más la calidad y la eficacia de los DEN, entre otros instrumentos, mediante la mejora de la coherencia entre la política de desarrollo y las otras políticas externas e internas de las CE/UE, o mediante la consolidación del planteamiento basado en los resultados, gracias a la integración más rigurosa de indicadores de resultados que permiten evaluar los logros de los países socios, en particular lo que se refiere a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

El marco para los DEN se ha de considerar un proceso continuado, que debe mejorar y adaptarse constantemente para seguir la evolución del programa y de la eficacia de la ayuda. En este contexto, resulta cada vez más claro que un ejercicio de programación coordinado y elaborado en común a nivel europeo podría contribuir de manera aún más significativa a la eficacia de la ayuda y a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

En efecto, en 2004, el grupo ad hoc «Armonización», encargado de proponer una contribución de la UE al incremento de la coordinación, la armonización y la equiparación, hizo hincapié en que una programación plurianual común debe poder facilitar la coordinación de las políticas, hacer avanzar la armonización de los procedimientos y ofrecer posibilidades de toma de decisiones relacionadas con la complementariedad. Debe permitir un alineamiento progresivo de los donantes con los ciclos de programación multianuales del país socio (estrategia de reducción de la pobreza y procesos presupuestarios) y un aumento de las posibilidades de sincronizar los procesos de programación de los Estados miembros y de la Comisión favoreciendo, a largo plazo, una reducción sustancial de los costes de transacción.

La programación plurianual común se desarrolló en las conclusiones del Consejo de noviembre de 2004, en las que se invitaba expresamente a la Comisión a revisar el marco para los DEN de 2000 integrando en el mismo la posibilidad de ese tipo de programación.

El principio de programación común se reafirmó y reforzó en el marco del nuevo «consenso europeo para el desarrollo», que constituye la nueva declaración de política del desarrollo de la UE de diciembre de 2005.

1.3. Observaciones preliminares

De conformidad con las conclusiones del Consejo de noviembre de 2004, « El marco común de los documentos estratégicos nacionales después de la revisión será uno de los instrumentos para la ejecución de la programación plurianual en relación con toda la asistencia facilitada por los Estados miembros y la Comisión. […] proporcionará orientación para la ejecución de la programación plurianual conjunta a nivel nacional»[4].

La adopción por la UE de los nueve componentes esenciales de los DEN concretados en la sección 2.2 y que constituyen el modelo del formato común que se propone en el anexo, constituye la primera etapa clave hacia un incremento de la eficacia de la ayuda exterior. Representa un punto de apoyo fundamental para un proceso de armonización y de coordinación de dicha ayuda

En cuanto a la programación plurianual común, es un proceso flexible que deberá poder aplicarse al ritmo de la evolución de la situación concreta del país socio. Su forma y estructura variarán según el país. La presentamos en la sección 2 .3.

2. UN MARCO REVISADO AL SERVICIO DE UNA PROGRAMACIÓN MÁS EFICAZ

El presente documento constituye la actualización del marco para los DEN de 2000 que define los elementos de base que habrá que incluir en los DEN y las etapas que habrá que seguir en su formulación.

Este marco revisado se divide en tres secciones:

- la primera (sección 2.1) evoca los principios que deben guiar el ejercicio de programación.

- La segunda (sección 2) resume los nueve componentes esenciales de los futuros DEN. Se adjunta al presente documento un anexo con una propuesta del formato común.

- La tercera (sección 2.3) esboza las etapas principales del procedimiento que habrá que seguir para la formulación de los futuros DEN y las posibles modalidades en una perspectiva de programación plurianual común.

2.1. Principios de una programación eficaz

Determinados principios elaborados y perfeccionados a nivel europeo en los últimos años deben guiar la programación y servir de base a la misma; muchos de ellos figuran también como compromisos de asociación en la Declaración de París (la apropiación, la armonización, la equiparación, la gestión basada en los resultados y la responsabilidad recíproca). Orienta la estructura de los DEN y de sus componentes esenciales descritos en la sección siguiente:

- El marco de la asociación. Las estrategias deben apoyarse en los acuerdos de cooperación y colaboración y ser conformes a las estrategias regionales.

- El respeto de los objetivos del consenso europeo . La política de desarrollo tendrá como principales objetivos la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo sostenible, sobre todo la realización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así como el fomento de la democracia, de la buena gobernanza y del respeto de los derechos humanos. Se perseguirá estos objetivos en todos los países en desarrollo y se los aplicará al componente «ayuda del desarrollo» de todas las estrategias comunitarias de cooperación con terceros países.

- La coherencia . La estrategia y los documentos de programación deberán ser exhaustivos y tomar en cuenta los objetivos de la política de desarrollo y de las otras políticas que definen las relaciones con el país socio.

- La diferenciación es una necesidad, a la vista de la diversidad de los socios y de los retos. Se aplica tanto a la política general como a los programas de cooperación.

- Hay que tener en cuenta las cuestiones transversales conforme al consenso europeo (democracia, buena gobernanza, derechos humanos, derechos del niño y de los pueblos indígenas, igualdad entre hombres y mujeres, medio ambiente sostenible, VIH/sida).

- La eficacia de la ayuda comporta asimismo otros elementos importantes, como la división del trabajo, la complementariedad y la armonización . Todos los esfuerzos deben converger hacia una maximización de la puesta en común de la información con todos los participantes interesados y hacia una complementariedad con las intervenciones de los Estados miembros y con las actividades de los otros donantes y de las agencias multilaterales. La coordinación debe tener lugar prioritariamente en el país socio en cuestión.

- El recurso a la ayuda presupuestaria general y/o sectorial como modalidad de ejecución, siempre que sea posible, sigue siendo el principio clave del aumento de la eficacia de la ayuda y habrá que reforzarlo.

- La concentración (conservando la flexibilidad) implica la selección de un número limitado de ámbitos en el marco del proceso de programación de la ayuda comunitaria.

- La apropiación por el país socio y el alineamiento . El programa del país socio ha de ser esencial en la preparación de la estrategia de la programación, que se habrá de alinear progresivamente con dicho programa.

- Un planteamiento basado en los resultados . La programación, la aplicación y el proceso de evaluación deben incluir sistemáticamente indicadores clave de resultados definidos para medir a largo plazo las repercusiones de la ayuda.

- La participación de la sociedad civil y de los otros participantes. La colaboración se ha de extender a los participantes no estatales, al sector privado, que deberían asociarse al diálogo sobre las políticas, a la elaboración de la estrategia de cooperación y a la ejecución de los programas. Habrá que garantizar la participación de otros protagonistas del desarrollo, en particular las autoridades locales y el Parlamento.

- Las lecciones del pasado y el principio de revisión . Las lecciones extraídas de la experiencia pasado del país socio, de las observaciones del donante in situ y de los servicios de la sede del donante y los resultados de las evaluaciones externas e internas correspondientes deberán tenerse en cuenta sistemáticamente e influir en las decisiones adoptadas en el ejercicio de programación. Por otra parte, los DEN sólo serán instrumentos eficaces si se evalúan regularmente sus resultados y se reorienta la estrategia en función de los mismos.

2.2. Los nueve componentes esenciales de los documentos estratégicos nacionales

El nuevo marco para los DEN propone mantener en su conjunto el planteamiento lógico ya desarrollado en el marco de 2000, de probada eficacia. Este planteamiento se ha actualizado incorporando las nuevas prácticas aparecidas en la escena internacional y los nuevos compromisos de la UE explicitados en la sección anterior. Dicho marco establece los elementos indispensables para poder plantear una programación plurianual común país por país.

En el anexo se propone un formato detallado para los DEN, que incluye los componentes esenciales siguientes, los cuales garantizan, como atestigua la experiencia, una programación de calidad[5]:

1. el marco de las relaciones entre el donante y el país socio;

2. un análisis de la situación política (interior y exterior), económica y comercial, social y ambiental del país socio;

3. el programa del país socio, incluida la estrategia de desarrollo;

4. un análisis de la viabilidad de las políticas actuales y de los retos que habrá que aceptar a medio plazo, basado en el análisis de la situación del país y de su programa;

5. una visión de conjunto de la cooperación pasada y presente del donante (lecciones aprendidas y experiencias), teniendo en cuenta todos los instrumentos de ayuda exterior, la complementariedad con los programas de los otros donantes y la coherencia con los otros instrumentos de ayuda exterior y de las políticas;

6. una descripción de la situación de la colaboración con el país socio, incluido el diálogo político y los progresos en el proceso de armonización;

7. la estrategia de cooperación del donante, sus objetivos concretos, su coherencia con los otros instrumentos de la ayuda exterior y de las políticas, su complementariedad respecto de los otros donantes;

8. un programa de trabajo o un programa indicativo nacional (PIN) basado en los elementos anteriormente citados y que defina objetivos mensurables con ayuda de indicadores de resultados, la contribución específica del donante y la naturaleza de y alcance de los mecanismos de apoyo más apropiados;

9. anexos: un cuadro sinóptico del país, un resumen del perfil ambiental, una matriz financiera prospectiva de los donantes, un perfil de la migración (si lo hubiera), incluido el aspecto de la protección internacional, una descripción de la consulta a los participantes no estatales y, si hubiera lugar, la hoja de ruta relativa a la armonización.

La Comisión se propone elaborar sus DEN sobre la base de estos nueve componentes esenciales y del formato propuesto en el anexo que los desarrolla. Lo hará de manera progresiva: inmediatamente para los países ACP y más tarde (revisión intermedia) para las regiones de Asia y América Latina y para los países cubiertos por la Política Europea de Vecindad y Rusia, en los que el proceso de elaboración de los DEN (y DER) de segunda generación se ha basado en el antiguo formato y está casi terminado.

La Comisión constata que la mayoría de estos componentes están presentes en los documentos de estrategia elaborados por los Estados miembros en el plano bilateral. Estima, pues, que el nuevo marco para los DEN, que comprende estos componentes esenciales, también podría ser utilizado por los Estados miembros para su ayuda bilateral sin modificar sustancialmente los procedimientos y con la flexibilidad necesaria para permitir su adaptación al contexto concreto del país. Por otra parte, los Estados miembros que están introduciendo instrumentos de programación podrían aplicar directamente el nuevo marco para sus DEN.

Pero, más allá de la posibilidad para los Estados miembros de apoyar sus estrategias bilaterales en estos nueve componentes y en el nuevo marco para los DEN, la Comisión considera que el formato que presentamos en el anexo constituye sin duda la base más adecuada para progresar en la vía de la programación plurianual común, sobre todo en lo que se refiere a la puesta en común de determinados aspectos de la programación (sección 2.3.2.). Por lo tanto, en la medida de lo posible, debería ser utilizado también por los Estados miembros.

Por último, también es importante hacer que los mecanismos de programación sean lo más flexibles posible con objeto de poder sincronizarlos progresivamente entre sí y adaptarlos al programa político y presupuestario del país socio.

2.3. Procedimiento de elaboración de los documentos estratégicos nacionales en la perspectiva de una programación plurianual común

El nuevo marco para los DEN debe permitir facilitar una gestión de programación bianual común entre la Comisión, los Estados miembros, y, si ha lugar, otros socios.

Compete a la CE/UE facilitar esta gestión, estimular la participación más amplia posible y favorecer la participación del país socio.

2.3.1. Principios de base

La programación común debe ser un proceso flexible, gradual y abierto en el que el país socio desempeñe una función motriz, y debe emanar del propio país.

- Flexible , porque puede adoptar diferentes formas adaptadas a la situación de los países socios (sobre todo en términos de capacidad institucional y, en consecuencia, de calidad de la política nacional de desarrollo) y de los donantes, que pueden estar más o menos preparados, desde el punto de vista político y procedimental, para la armonización.

- Gradual , es decir, que prevé etapas progresivas de «integración» según la evolución de la situación. Podrá incluir a todos los Estados miembros o a algunos de ellos.

- Abierto , es decir, que no se limita estrictamente a los Estados miembros. La programación común se inscribe en el movimiento internacional que se propone dinamizar. Cuando un proceso dirigido a instaurar una programación conjunta está ya en curso, la programación conjunta europea ha de poder integrarse en el mismo e impulsarlo mediante la coordinación y la imposición de una visión común europea.

- La función motriz del país socio es esencial para la preparación y la coordinación de la programación común, porque debe basarse en la estrategia de reducción de la pobreza o en otras estrategias equivalentes y en el ciclo presupuestario del país en cuestión. Sobre esta base, los asociados podrán alinearse realmente y convergir hacia una mejor complementariedad (división del trabajo) y hacia una reducción de los costes de transacción a largo plazo. Si el país no tiene la capacidad para desempeñar esta función motriz, deberá prestársele el apoyo necesario para que pueda adquirirla. Entretanto, los donantes podrán desarrollar una programación común en línea con las prioridades y los ciclos de programación emergentes, según el principio del alineamiento oficioso (« shadow alignment », países con pocos ingresos o Estados frágiles) o existente (países con ingresos medios).

- La decisión sobre la oportunidad, la forma y las orientaciones de la programación común emanarán, en cada país, de las delegaciones de la Comisión y de los otros socios en desarrollo in situ . En efecto, éste es el nivel al que deben organizarse la coordinación y la armonización en este punto. La programación común será un elemento que se habrá de integrar, si fuera necesario, en la hoja de ruta para la coordinación y la armonización elaborada en los respectivos países. Serán necesarios intercambios frecuentes entre la sede y las representaciones locales, así como un seguimiento regular, para volver a esbozar el proceso al más alto nivel político.

2.3.2. Diferentes etapas de la programación plurianual común

El carácter flexible y gradual de la programación plurianual común debe expresarse en la gradación de las etapas que dicha programación implica a partir de una concepción común o armonizada de los DEN, es decir, de la utilización por los Estados miembros, con la flexibilidad necesaria, de los nuevos componentes esenciales de los DEN enumerados en el formato revisado que figura en el anexo.

Primera etapa: un análisis común

La experiencia y los análisis realizados muestran que, cualesquiera que sean los modelos utilizados, hay una serie de elementos considerados esenciales para definir una estrategia de cooperación común para los diferentes donantes que intervienen en un país. La reducción de los costes de transacción para el país socio impone, obviamente, compartir estos elementos y ponerlos en común.

Estos elementos corresponden a los capítulos 1, 2 y 3 de la parte I del formato común (véase el anexo) y son: la evaluación de la situación política global, la apreciación del contexto macroeconómico, social y ambiental del país (con una lista de indicadores macroeconómicos y de pobreza armonizados sobre la base del programa del Gobierno), la exposición de las prioridades del país socio, el análisis de las lecciones aprendidas de la cooperación en el pasado, el análisis de la coherencia de las otras políticas en el país socio, el análisis de la complementariedad entre las acciones de los diferentes socios y la formulación del programa de armonización.

Segunda etapa: además de un análisis común, una respuesta estratégica común

Si el proceso de programación común exige la participación de todos en todos los elementos del análisis (véase la primera etapa), esa participación no excluye un nivel más ambicioso que consiste, para todos los Estados miembros representados a nivel de un país o para parte de ellos, en elaborar una estrategia de respuesta común.

La estrategia comportará los elementos contenidos en el capítulo 4 de la parte I del formato común presentado en el anexo: una definición común de los objetivos de la cooperación con el socio, una definición de los ámbitos de concentración con una división del trabajo entre los socios (matriz financiera de los donantes), indicaciones sobre las asignaciones financieras y sobre el análisis de los riesgos y los compromisos de los países socios contraídos de común acuerdo. Los indicadores de resultados se definirán en común basándose en la medida de lo posible en los documentos estratégicos de los países interesados y serán objeto de un diálogo con el gobierno. Se arbitrarán planteamientos comunes en materia de seguimiento y evaluación, de revisiones anuales conjuntas de los resultados y de la aplicación de la estrategia de reducción de la pobreza.

ANNEX: Common format for country strategy papers (CSPs)

PART 1: COUNTRY STRATEGY PAPER

1. CHAPTER 1: framework for relations between the donor and the partner country

For the EC/EU

1.1. General objectives of the donor’s external policy

1.2. Strategic objectives for cooperation with the partner country

Strategy papers must reflect the policy guidelines set out in the “European Consensus on Development”. They must also reflect the EU’s commitments with regard to the effectiveness of aid (Paris Declaration, additional EU commitments).

They will also set out the donor’s main objectives in its dealings with the partner country in the regional context (in the case of the EU, these include the European Neighbourhood Policy, the Cotonou Agreement, the Asia, Latin America and Africa Strategies and the European Programme for Reconstruction and Development in South Africa).

1.3. Main bilateral agreements

Describe the association and partnership agreements (e.g. the Economic Partnership Agreements – EPAs) binding the donor and the partner country, stating the fields covered and the objectives pursued.

2. CHAPTER 2: COUNTRY DIAGNOSIS

2.1. Analysis of the political, economic, social and environmental situation in the partner country

This analysis should include all major domestic policy developments and issues and all significant external factors.

2.1.1 Political situation

The CSP must analyse the country’s political, institutional and security situation in a broad context, including governance, progress towards democracy, the rule of law and observance of human rights. The regional context must be specifically addressed here. This section should therefore examine the following aspects:

- The main obstacles at national level to progress towards a situation in which human rights are respected, protected and promoted. The analysis will identify the priorities and objectives permitting progress towards respect for fundamental human rights in all circumstances.

- The content and any shortcomings of the partner country’s plans/policies concerning social cohesion, employment and gender equality; the gender representativeness of the administration and the position with regard to international commitments on gender equality. Commitments and compliance under international conventions concerning children’s rights must also be described. Special attention must be paid to child labour and to trafficking and violence against women and children. The protection afforded for the rights of minorities and indigenous peoples must also be examined.

- Observance of democratic principles, including in particular an assessment of the electoral process and public participation in the democratic process (free elections by universal suffrage, multiparty system, equal access to political activity, participatory decision-making process, the role of the media, civil society and other non-state actors, etc.), the possibility of changing the government without violence, etc.

- The organisation of government, the authorities’ decision-making procedures. Particular attention must be paid to examining the various levels of power and the division of powers between central, regional and local tiers of government and the effectiveness of their interaction (decentralisation and devolution). The main constraints faced by “key institutions” in fulfilling their respective mandates (including the capacities the national statistical system to provide statistics and indicators in the different domains), institutional transparency and accountability for the management of public resources and affairs; the institutional capacity to draw up and implement measures against corruption money laundering, fraud and tax avoidance; the rule of law and the independence of the judiciary. The role of parliaments in their dual function of making law and overseeing the executive must be examined, as must the degree to which civil society is involved in the political and social debate.

- The government’s position with regard to the key international conventions, especially those concerning the environment, human rights, gender equality, refugees, labour law, the International Criminal Court, terrorism, organised crime and corruption.

- Potential factors for conflict, the risk of national or regional conflict breaking out, continuing or flaring up again, and key cultural and social factors directly influencing the political process (e.g. ethnic tensions or migratory flows).

- The security system, including the division of powers between the difference agencies,[6] and the decision-making procedure and democratic and civilian oversight over the security system.

- The overall security situation. The following questions must be posed: Are there signs of violent conflict in the country and/or region? Is the country’s stability threatened by armed violence? What is the influence of neighbouring countries? Is there a national small-arms manufacturing industry? Does the level of crime in the country threaten its development? What is the situation with regard to the various forms of organised crime and illegal drugs? Is there a threat of terrorism in the country or region?

- Any evidence pointing to a fragile state, e.g. the incapacity to perform the basic functions of government (security, basic social services, human rights); identify support measures, such as government reform.

- The regional context of the country, its relations with its neighbours and the impact of these factors on the political, institutional and security situation in the country.

This analysis should serve to identify the type of partnership: efficient, difficult/fragile state, post-conflict.

Accordingly, in fragile states, post-conflict countries and specific cases of countries that have yet to achieve “structural stability” or are showing signs of increasing instability, greater attention should be given to analysing measures taken to ensure security and stability, including conflict prevention and management, post-conflict intervention strategies (demobilisation, disarmament, re-integration (in particular of women and child soldiers), rebuilding, humanitarian mine clearance, support for action against illegal arms trafficking and dissemination of small arms and light weapons, etc.), and the introduction of the rule of law and democracy (including broader participation of civil society and a more equitable distribution of power). The issues of transition and LRRD will have to be taken into account.

A chronology of recent events and the national and regional agenda will be annexed as basic information.

2.1.2. Economic and social situation

The CSP must include an analysis of macroeconomic performance, covering both the public and the private sectors, an analysis of structural change and of important sectoral changes. It must also include an analysis of the structure of the country’s trade at bilateral, regional and multilateral levels, including the foreseeable impact of economic partnership agreements.

It must analyse issues of good governance in the financial, tax and legal fields. The aim is to gauge the extent to which the country is implementing international recommendations on transparency and the effective exchange of information to prevent and counter financial and corporate malpractice, including in the tax field.

Economic situation, structure and performance

This part must analyse the partner country’s economic performance in a manner permitting comparison with other countries. It will identify the principal economic sectors contributing to gross domestic product and assess trends in their competitiveness, especially in the light of the prospects for the liberalisation of bilateral, regional and multilateral trade. Particular attention should be given to analysing the respective roles of the public and private sectors and the state of infrastructure, especially as regards transport, water, energy and information and communications technologies. The analysis must also address variations in the terms of trade, the external debt burden, the degree of diversification of export earnings and dependency on public and private external transfers, including remittances from migrants. The importance of service activities, especially financial services, and in particular those specifically offered to non-residents (offshore centres), will also be addressed. The employment situation will be studied with particular attention to equal economic opportunities for men and women.

The analysis should also highlight the potential sources of macro-economic and social instability in order to make the EC/EU planning process flexible enough to deal with such instability if and when it occurs.

A table with key macroeconomic indicators will be annexed to facilitate and structure the overview of the situation and any forecasts for the years ahead.

Structure and management of public finances

This section will examine the state of public finances and the external debt, analyse the quality of public finances and the structure of budget revenue and expenditure, point out any imbalances and indicate whether measures have been taken to remedy them.

Assessment of the reform process

As a general rule, the objectives of economic reform programmes, and in particular economic stabilisation and structural adjustment programmes, are to balance the economy, eliminate distortions, introduce appropriate incentives and create favourable conditions for the development of the private sector, while allowing and guaranteeing the effective and efficient working of the public sector. A key aspect of such programmes is the need to ensure that markets are open and that the economy is able to profit from, and manage successfully, external competitive forces (including those generated by regional integration initiatives).

The analysis must check the overall consistency of the policy pursued and identify possible weaknesses and inconsistencies. It is important to analyse the impact and viability (including the issue of institutional capacities) of the main sectoral reforms and to consider how these reforms might influence growth and development. In this context, the impact of reforms aimed at increasing transparency, effective information exchange and international administrative and judicial cooperation in the field of services, especially financial services, will also be examined, among others, in relation to the fight against money laundering, fraud and tax avoidance and corruption.

Particular attention must be given to reforms in the fields of political, administrative and fiscal decentralisation and issues relating to regional planning, given their potential impact on poverty, especially in rural areas.

Trade policy and external environment, in particular regional cooperation agreements

The country’s trade policy must be analysed, especially the country’s openness (tariff and non-tariff) and the regulatory framework’s consistency with the country’s commitments. Consistency with the country’s development aims and foreign trade agreements, especially regional integration schemes involving the country, the impact of such schemes on the economy and actual progress towards the creation of a regional market will also be examined.

This analysis could, where relevant, use the results of trade-policy reviews by the World Trade Organisation (WTO).

Particular attention must be paid to the demands of economic transition, regional convergence and trade opening. The assessment of reform must take such undertakings or obligations into account. It must include an analysis of the country’s economic performance in the framework of the regional integration process to which it belongs (e.g. macroeconomic convergence criteria) and its influence on the country’s economy. This section also includes an analysis of the scope for integration, ways of increasing the benefits, and related issues such as infrastructure, regional markets and financial and economic structures.

2.1.3. Social situation, including decent work and employment

CSPs must analyse the situation, trends and progress or delays in the social sectors and in terms of food security. They must therefore cover demographic factors (population growth, breakdown by age, relationship between rural and urban population and trends, the existence and nature of migratory flows) and such sectors/fields as education, research, health (including sexual and reproductive health, HIV/AIDS, malaria and tuberculosis), social protection, including social security networks, support programmes for disadvantaged and vulnerable groups, including the disabled, employment opportunities and working conditions and housing, rural development and access to agricultural markets. All these aspects, and in particular employment policy and the fairness of the tax system, are crucial to achieving a satisfactory level of social cohesion.

A major part of the analysis will involve reviewing the fairness of access to services and their use for disadvantaged and vulnerable groups, such as children, women and indigenous peoples, and determining whether the policies pursued address the concerns of these groups, gender equality or HIV/AIDS issues and the needs of indigenous communities.

The strategy papers will examine the country’s progress towards eradicating poverty in terms of the MDGs, analyse the reasons for the trends observed, in particular gender differences, and review the main challenges and issues, their magnitude and their breakdown (by age, sex and geography).

To facilitate and structure this overview, a table setting out the key social development indicators will be annexed. This table will include at least the 10 key indicators chosen for monitoring the MDGs, which gauge the country’s performance and progress in the matter of poverty reduction and social development. Where possible, it will provide data for the reference year 1990, data for the most recent years, estimates for the years ahead and intermediate and final objectives for 2015. These indicators can be supplemented by other indicators monitored in the PRSP.

Comments must be made on the quality of data and the frequency with which it is updated. To ensure comparability in time, data sources must be used as consistently as possible and any change in indicators and/or sources accounted for.

2.1.4. The country in the international context

Where relevant, this section will refer to any regional or international developments that might affect cooperation between the donor and the country concerned.

These include the country’s political relations in the region, and in particular international and/or regional agreements, regional policies and any progress towards regional integration, or the existence of armed conflicts in the region.

It is also important to highlight the role actually or potentially played by the country in the regional and multilateral context (beacon, pole of stability), its capacity to play a leading role in the provision of public goods (e.g. peacekeeping, managing water resources in cross-border water basins to protect the environment, etc.) and its capacity to take part in international cooperation on such issues as terrorism, non-proliferation of weapons of mass destruction and their means of delivery, trafficking and dissemination of small arms and light weapons, people trafficking, illegal migration, etc., which have a tendency to spill over.

2.1.5. Environmental situation

This chapter will be based on an analysis of the environmental conditions in the country and the recommendations made in the “Country Environmental Profile”, a summary of which will be annexed.

This section will give an overview of trends in the availability and use of environmental/natural resources and in pollution in the country and, possibly, the region that directly affect or influence poverty reduction (link with MDG 7) and food security. It will show clearly the main environmental challenges facing the country and the main obstacles to be overcome. Particular attention will be given to problems and needs arising from climate change.

The country’s institutional situation and its specific capacities in the area of managing the environment and natural resources will be described along with the legislative framework. The CSP will also examine the existence or lack of regulatory reforms in the area. Lastly, the environmental impact, if any, of national sectoral policies will be described.

Achievements in the area of the environment and the management of natural resources will be examined, either as cross-cutting issues in major cooperation programmes (including their environmental impact) or as specific projects or programmes.

Stock will be taken of the country’s accession to international agreements in the different domains (climate change, biodiversity, desertification, chemical products, etc.) and the measures actually taken to apply them. The country’s specific needs in the matter will also be indicated. The “Country Environmental Profile” will take account of vulnerability to natural disasters (risk profile) accompanied, where appropriate, by a specific analysis identifying needs and measures in relation to prevention and preparedness, etc.

2.2. Development strategy of the partner country

This section must provide a summary of the aims and objectives of the government of the country concerned, as defined (a) in the official documents presenting the range of policies implemented, (b) in any national plan, reform strategy or medium- or long-term development programme and (c) in any sectoral development programme. This statement should be supplemented by an indication of how the government proposes to achieve these objectives.

This section must review the country’s commitments under the framework of the regional integration process of which it is a member (e.g. creation of a customs union, economic convergence, common market, sectoral policies, including those relating to security matters, partnership with the EU) and multilaterally (e.g. African Union, WTO, etc.).

Particular attention must be given, where relevant, to the policies pursued by the country to develop ties with the diaspora and foster its involvement, to channel remittances, to promote economic emigration or to limit the impact of the brain drain.

2.3. Analysis of the viability of current policies and the medium-term challenges

In the light of the analysis of the country’s situation and political agenda, and especially its poverty reduction strategy (PRSP), a critical summary will be provided of the viability of the country’s current policies and medium-term prospects, showing both strengths and weaknesses.

This section will help clearly identify future challenges facing the government and the budgets it will be making available to tackle them, with due regard for complementarity. The most promising fields for future cooperation between the partner country and the donor will be chosen with a view to reducing poverty, i.e. fields in which national priorities realistically and viably match the objectives of the donor and the donor’s specific comparative advantages compared to other donors.

In the case of low-income countries, e.g. those eligible for IDA, especially the HIPC initiative, the national agenda will be linked to, or treated as, a poverty reduction strategy paper (PRSP). Under the principle of ownership, the CSP will support the partner country’s PRSP and its strategy of development or reforms in pursuit of the MDGs and align itself as far as possible on the systems and procedures of the country’s other partners. This principle of ownership must be adapted in the event of difficult partnerships or post-crisis situations in particular, and alternative approaches must be sought (shadow alignment, work with civil society, etc). Where this foundation exists, the EC, Member States and, possibly, other donors will harmonise their cooperation aid as far as possible.

3. CHAPTER 3: OVERVIEW OF COOPERATION AND POLITICAL DIALOGUE, COMPLEMENTARITY AND CONSISTENCY

3.1. Overview of the donor’s past and present cooperation (lessons learned)

In the event of joint programming, each donor will draw up a separate chapter providing an overview of its cooperation with the partner country.

The CSP must contain a summary of the results of the donor’s past and present cooperation with the partner country and of the lessons learned in order to update knowledge and incorporate best practices. It is important that this statement should cover all external aid instruments for the country, including regional cooperation, issue-based programmes, global initiatives and humanitarian aid.

The previous CSP’s sectors of intervention must be evaluated in the light of the results obtained so far on the basis of progressive qualitative and quantitative performance indicators, with due regard for the requisite flexibility.

Account will be taken of general recommendations specifically made in evaluations of strategies by the partner country, if there are any, evaluations of specific sectors and projects and annual reports.

3.2. Information on the programmes of other donors (complementarity)

This section must provide as accurate and comprehensive a picture as possible of the programmes of the Member States and other donors, indicating how they complement each other. Specify as far as possible the amounts involved and their breakdown by intervention sector. Where they exist, the partner country’s analytical instruments (PRSP, etc.) will be used.

This section should also discuss what type of instruments the donors are using in their cooperation and whether there is a sectoral or regional focus to their efforts.

A prospective financial matrix of donors will be annexed for detailed information.

3.3. Description of the political dialogue between the donor and the partner country

This section will cover the development of the political dialogue between the government and the donor, in particular concerning aspects such as the human rights situation, governance, the rule of law, etc.

3.4. Description of the state of the partnership with the partner country and progress towards harmonisation

The CSP must describe progress towards improving the coordination of policies, the harmonisation of procedures for programming rounds and the alignment on the partner country’s budget cycles. This analysis will be based inter alia on the progress indicators laid down in the Paris Declaration.

More specifically, this section will report on the progress of any coordination/harmonisation process in the country at European level, and in particular on the dialogue between the Commission and the Member States and the existing coordination system, briefly describe the guidelines in the “road map” on the EU’s harmonisation and alignment in the partner country, describe the application of the common framework at European level and explain the stage/type of joint programming chosen for the country. It will state the future guidelines and implementation plan for joint programming. Where relevant, it will describe the other harmonisation processes under way in the country and the donors’ position on these initiatives, and their complementarity and links with the harmonisation process at European level.

This section will provide information on the donors’ initiatives to align on the partner country’s multiannual programming rounds (poverty reduction strategies and budget processes).

It will describe the role, attitude and position of the partner country in the harmonisation and alignment process and its capacity/willingness to play a leading role.

3.5. Analysis of consistency with the donor’s other policies

It is widely recognised that development policy alone will not enable the developing countries to progress.

Policies other than aid policy are at least as important in so far as they contribute or affect developing countries in their efforts to achieve the Millennium Development Goals.

The principle of consistency with other EU policies requires special attention. This section must, where relevant, address the following areas: trade, the environment, climate change, security, agriculture, fish, the social dimension of globalisation, employment and decent work, migration, research and innovation, the information society, transport and energy.

The objective is to promote the possible synergies between other EU policies and development policy in the response strategy.

4. CHAPTER 4: THE DONOR’S RESPONSE STRATEGY

This section should set out the strategic choices for cooperation in the partner country on the basis of its needs, strategies, priorities and resources and according to the evaluation of:

- the partner country’s development strategy and the viability of interventions in the light of the country’s political and institutional, economic, trade, social and environmental situation;

- the objectives of the donor’s development policy, other aspects of external action and other policies;

- the country’s needs and progress towards the MDGs and its commitment to achieving them, referring where possible to indicators and statistics delivered by the national statistical system;

- the relative magnitude of the financial and administrative resources to be made available and their potential impact (for example, in terms of improved country economic performance and poverty reduction);

- the comparative advantages of the donor in relation to complementarity/the division of labour between development partners, especially vis-à-vis the Member States and/or the Commission;

- where relevant, the results of the analysis of the consistency between the donors’ other policies and the development objectives;

- any risks associated with the strategy that could jeopardise its success (political, economic, security, environmental impact).

The programming process must be guided by the principle of concentration. This means selecting a limited number of sectors of intervention rather than scattering efforts across too many different sectors. This is crucial to the effectiveness of aid.

The choice of implementation method must also be explained, given the principle of switching from a project-based to a programme-based approach, accompanied, wherever possible, by structural/sectoral aid.

For each selected focal area, the CSP should define overall and specific objectives.

If there is a joint response strategy, this section must contain a division of labour between development partners. If not, it must provide a specific justification of the value added by the EC as compared to other donors.

Cross-cutting issues must be mainstreamed in each priority area: i) democracy, good governance, human rights, the rights of the child and the rights of indigenous peoples; ii) gender equality; iii) environmental sustainability; iv) HIV/AIDS.

The partner country’s commitments, drawn up in cooperation with the government, will be listed and the risks of the response strategy analysed.

In order to determine whether the priority sectors have a potential environmental impact, a reference will be made to a clear commitment to carry out a strategic environmental assessment.

PART 2: WORK PROGRAMME

All the aspects examined in the CSP feed into a work programme or NIP.

The NIP is essentially a management tool covering a period of several years to identify and define, in a transparent manner, the selected areas/sectors of cooperation for financing and appropriate measures and actions for attaining the objectives set down. More specifically, it must set out the overall and specific objectives, the target groups, the expected results, the programmes to be implemented to achieve the objectives, the type of assistance to be provided and a calendar. The commitments agreed with the partner country will be reiterated.

In this connection, performance indicators must be fixed for each sector in partnership with the partner country and the other partners. These indicators must be confined to a few essential indicators of different types (inputs, direct achievements, results and impact). There should be a particular emphasis on results-based indicators, which have the advantage of increasing the partner country’s ownership of the policies to be applied to achieve the objectives. The indicators must also be clearly defined and measurable. In this connection, the donors need to agree to use common indicators to assess performance in each sector against the objectives. In the countries concerned, this should be done using the monitoring system laid down in the PRSP, which should be incorporated into the national budget cycle.

Where appropriate, the work programme should also give an approximate idea of the resources allocated, the financing method (aid, projects, budget support) and the financial legal basis.

ANNEXES

1. Summary table for the country

This table provides basic information on the country concerned. The tables showing the macroeconomic indicators and the 10 key poverty indicators will be included in it.

2. Country environmental profile

This analysis of the environmental conditions in a country or sector includes the following information: a description of the natural and human environment, including the profile of vulnerability and exposure to the risk of natural disaster, the legislative and institutional framework, information on the links between the social, economic and environmental situations, key data on areas where environmental action is needed and recommendations for the future, an analysis of the cooperation from an environmental point of view as to its integration in programs and projects in other areas and/or as to its integration as focal sector.

3. Prospective financial matrix of donors

This annex summarises the known interventions of other donors, including the Member States and multilateral donors. It will transparently reflect at least the results of the local coordination/harmonisation referred to above. It will highlight, where relevant, the division of labour and/or complementarity. The matrix will be both retrospective and prospective, covering both the past and the period 2006-2013.

This matrix will also be a useful contribution to the CDF/PRSP exercise if that is being developed in the partner country.

4. Country migration profile (where necessary)

A migration profile must be drawn up for every country in which migration (South/North or South/South) and/or asylum issues could influence development prospects.

It contains any information relevant to the design and management of a common migration and development policy. It includes information on migratory flows (refugees and economic migrants), taking in gender issues and the situation of children. It also provides information on the country’s skills needs, skills available in the diaspora and remittances to the country. Where relevant, the profile will analyse the routes taken by illegal migrants and the activities of people-trafficking networks.

5. Description of the CSP drafting process, stressing the involvement of non-state actors and local authorities

This involves, in particular, explaining how non-state actors and local authorities were involved in the programming discussions and, more generally, assessing the progress made and to be made towards consolidating the involvement of these actors in the development process (discussion of the country’s development priorities in the framework of the PRSP, the participatory nature of the budgetary processes, the capacities, potential and constraints of different types of actors, etc.).

6. Harmonisation road map (where there is one)

[1] Conclusiones del Consejo de 10 de noviembre de 2000 relativas al marco armonizado de los documentos de estrategia nacionales, punto III, SEC(2000)/1049.

[2] Conclusiones del Consejo adoptadas en el CAGRE de 18 de marzo de 2003, doc. 6941/03.

[3] De conformidad con las líneas directrices para fortalecer la coordinación operativa entre la CE y los Estados miembros adoptadas por el Consejo en enero de 2001.

[4] Informe presentado por el Grupo ad hoc «Armonización»: «Avances en la coordinación, armonización y equiparación: la contribución de la UE», 14670/04, 15 de noviembre de 2004, p. 37.

[5] El encabezamiento de cada título se adaptará en función del autor del DEN y del país socio. Es decir, se sustituirá la palabra «donante» por el nombre del autor y las palabras «país socio» por el nombre del país en cuestión.

[6] The OECD-DAC defines the security system as the body of institutions and other agencies involved in maintaining the security of the state and its citizens. Security System Reform and Governance, Policy and Practice , DAC Guidelines and Reference Series (Paris: OECD 2004).

Top