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Comunicación de la Comisión al Consejo sobre la gestión de riesgos y crisis en la agricultura {SEC(2005) 320}

/* COM/2005/0074 final */
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52005DC0074

Comunicación de la Comisión al Consejo sobre la gestión de riesgos y crisis en la agricultura {SEC(2005) 320} /* COM/2005/0074 final */


Bruselas, 09.03.2005

COM(2005) 74 endelig

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre la gestión de riesgos y crisis en la agricultura {SEC(2005) 320}

1. INTRODUCCIÓN

La Política Agrícola Común (PAC) ha perseguido durante muchos años el objetivo de garantizar los ingresos agrarios mediante una serie de medidas de estabilización del mercado y de los precios. Reformas sucesivas han ido transfiriendo el apoyo de la gestión del mercado y de los precios a los pagos directos, que a partir de 2005 estarán ampliamente disociados. Ahora que la reforma de la PAC ha roto el vínculo entre los pagos directos y el tipo y el volumen de producción, los agricultores podrán ajustar mejor sus decisiones de producción a criterios económicos y agronómicos.

El régimen de pago único disociado seguirá contribuyendo de manera importante y estable a la renta agrícola, aunque con diferencias notables dependiendo del reparto tradicional del apoyo entre los diversos sectores de la producción agrícola. Los agricultores podrán prestar más atención al mercado, con la ventaja de recibir unas ayudas a la renta más precisas y eficaces.

Estos aspectos económicos y sociales, así como las consideraciones ambientales incorporadas al nuevo régimen de pago único, se traducirán en una nueva PAC más sostenible, pero obligará a los agricultores a asumir la responsabilidad de gestionar los riesgos que antes amortiguaba la política de apoyo al mercado y a los precios. Al mismo tiempo, los agricultores de la UE están cada vez más expuestos a la competencia y a las fluctuaciones de los precios agrarios debido a la liberalización comercial.

Como antes, el negocio agrario seguirá siendo vulnerable a crisis y riesgos específicos fuera del control del agricultor. Mientras que la aceptación de unos riesgos calculados puede arrojar resultados positivos, los agricultores tienen que blindarse contra las posibles consecuencias negativas de sus decisiones, así como contra las crisis provocadas por catástrofes naturales y otros acontecimientos imprevisibles. En el marco de la reforma de la PAC, algunos nuevos instrumentos, que no frenarán ningún eventual ajuste estructural necesario, podrían ayudar a los agricultores a mejorar su capacidad de hacer frente a riesgos y crisis.

La presente comunicación examina estos extremos y estudia qué otras medidas podría introducir la PAC para apoyar a los agricultores en lo relacionado con la gestión de riesgos y crisis. Las opciones sometidas a debate se ajustan al mandato de la presente comunicación y a las conclusiones del Consejo de Agricultura de diciembre de 2003. Hay que insistir en que no suponen ningún gasto suplementario.

Acompaña a la comunicación un documento de trabajo del personal de la Comisión que describe los instrumentos de gestión de riesgos y crisis que ya están a la disposición de la agricultura comunitaria.

2. ANTECEDENTES

EN ENERO DE 2001, LA COMISIÓN EUROPEA PROCEDIÓ A UN PRIMER ANÁLISIS [1] de los instrumentos de gestión de riesgos de la agricultura comunitaria, que debatieron las instancias pertinentes del Consejo durante la Presidencia sueca de 2001. La Presidencia española examinó el tema del seguro agrario como instrumento de la gestión de riesgos en la cría de ganado y los cultivos herbáceos en un memorando de marzo de 2002, al que sucedió una conferencia internacional sobre «Los seguros agrarios y la garantía de rentas», celebrada en Madrid los días 13 y 14 de mayo de 2002. Un memorando de la Presidencia griega sobre los riesgos naturales y los seguros en el sector agrícola se presentó al Consejo en mayo de 2003 y se celebró en Tesalónica el 6 de junio de 2003 un seminario para estudiar posibles reacciones ante las catástrofes naturales en el sector agrario. Hace poco, el 15 y el 16 de diciembre de 2004, la Presidencia holandesa organizó una conferencia sobre los «Costes materiales e inmateriales de la erradicación de las enfermedades de los animales».

La reforma de la PAC decidida en Luxemburgo en junio de 2003 prevé un régimen modificado de ayudas a la renta agraria abonadas a los agricultores y disociadas de la producción. Las conclusiones del Consejo sobre esa reforma incorporan una declaración de la Comisión, que «estudiará medidas específicas para hacer frente a los riesgos, crisis y desastres naturales que se producen en la agricultura» y «presentará al Consejo un informe junto con las propuestas adecuadas antes del final de 2004».

La declaración de la Comisión señala otros dos temas concretos que deben estudiarse: « [ … ] la financiación de dichas medidas mediante el único punto porcentual de modulación directamente redistribuido a los Estados miembros, así como la inclusión en cada organización común de mercados de un artículo que faculte a la Comisión para actuar, en caso de producirse una crisis a escala de la Comunidad, con arreglo a los procedimientos establecidos en tales casos en la organización común de mercados de la carne de vacuno».

Las conclusiones del Consejo de Agricultura celebrado en diciembre de 2003 bajo la Presidencia italiana[2] invitan a la Comisión a:

1. continuar dirigiendo el debate sobre instrumentos de gestión de riesgos de la agricultura y proporcionar un inventario actualizado de los diferentes instrumentos de gestión de riesgos existentes en los Estados miembros;

2. estudiar las ventajas y los inconvenientes de las distintas opciones de gestión de riesgos, a pesar de que la responsabilidad recae sobre el propio sector agrícola; habría que tener en cuenta posibles nuevos instrumentos que sustituyan, si procede, a las medidas actuales y estudiarlos teniendo presente que hay que evitar la distorsión de la competencia, que hay que cumplir las normas de la OMC y que la financiación de cualquier posible nueva medida debe ajustarse a los compromisos financieros vigentes;

3. sopesar las oportunidades que proporcionan las directrices comunitarias sobre ayudas estatales en el sector agrícola y, si lo considera necesario, proponer ajustes.

3. Gestión de riesgos y crisis: Opciones

El riesgo implica una situación que puede tener consecuencias diversas, cuyas distintas probabilidades pueden calcularse. Aunque el riesgo sea a menudo una condición del progreso, unos resultados negativos podrían tener graves consecuencias económicas para una empresa.

La amplia gama de instrumentos de gestión de riesgos disponibles se explica en un documento de trabajo del personal de la Comisión adjunto a la presente comunicación. Esos instrumentos pueden seguir perfeccionándose para contribuir a la mejora de la competitividad y a la sostenibilidad económica de las empresas agrarias, especialmente de aquéllas con un alto porcentaje de recursos ajenos como, por ejemplo, las de los agricultores jóvenes. Sin embargo, estos instrumentos ni pueden ni pretenden ofrecer la clase de garantías proporcionadas por la PAC anterior, sino que ayudarán más bien a las empresas agrarias a superar choques temporales y a mejorar su acceso a la financiación para el fomento de sus actividades. Es así como podría estimularse provechosamente la creación y disponibilidad de instrumentos de gestión de riesgos.

Mientras que los riesgos pueden tener consecuencias positivas o negativas, se supone siempre que una crisis tiene importantes repercusiones negativas. En la presente comunicación se entiende por crisis una situación imprevista que ponga en peligro la viabilidad de las explotaciones agrarias, localmente o en todo un sector productivo.

Existen, o se han creado hace poco, varios instrumentos de gestión de crisis para prestar ayuda en la eventualidad de que resulte insuficiente la capacidad individual de hacer frente a pérdidas sustanciales de activos o de renta provocadas por acontecimientos imprevisibles. Estos instrumentos se describen en el documento de trabajo del personal de la Comisión adjunto a la presente comunicación. No obstante, la mayoría de estos instrumentos se basan en medidas ad hoc .

A este respecto, y conforme al compromiso de la Comisión de junio de 2003, el tema de la generalización de la cláusula de la crisis de la carne de vacuno se trata en la sección 3.1.

La Comisión ha examinado varias posibilidades de fomento de la creación de instrumentos de gestión de riesgos y de mejorar la respuesta en caso de crisis. El uso de fondos procedentes de la modulación con este fin, que no requeriría ningún gasto comunitario adicional, se trata pormenorizadamente en la sección 3.2.

Por último, se describen tres opciones que, juntas o por separado, podrían completar o reemplazar en parte un día las medidas de urgencia ad hoc de la Comunidad y de los Estados miembros. Estas posibles nuevas medidas se presentan en la sección 3.3.

3.1 Generalización de las disposiciones de protección en caso de crisis del mercado

Mientras que la reforma de la PAC ha disociado las ayudas a la renta en los principales sectores productivos, subsisten varios instrumentos que pueden influir en la situación del mercado y de los precios y tratar posibles crisis. Esos instrumentos varían considerablemente entre las organizaciones de mercados, según las características específicas de cada mercado y la evolución del enfoque sectorial anterior.

Ya en 1974 se introdujo una disposición general sobre la gestión de las crisis en la OCM de la carne de vacuno . En el artículo 38 de la organización común de mercados[3] en el sector de la carne de vacuno figura lo siguiente: « 1. Se podrán adoptar las medidas necesarias cuando se registre un alza o una caída notable de los precios en el mercado de la Comunidad y dicha situación pueda persistir con la consiguiente perturbación o riesgo de perturbación del mercado. 2. La Comisión adoptará las normas de desarrollo del presente artículo […]».

Nunca se ha adoptado una cláusula similar en otra OCM, por considerarse que eran suficientes otros instrumentos. Con la reforma de la PAC, siguen existiendo disposiciones de protección en caso de crisis en varios sectores afectados por la reforma. En otros sectores (frutas y hortalizas, vino, cerdos y aves de corral) no se justifica hoy la introducción de una disposición general suplementaria de protección. Si procede, podrían estudiarse necesidades concretas caso por caso en el marco de la revisión de cada OCM.

Más importante es que la estabilización de la renta depende ahora en gran parte del nuevo régimen de pagos disociados. Con la introducción del nuevo pago único, la mayoría de los agricultores tienen garantizada una base segura para sus planes hasta 2013.

La reforma de la PAC ha roto el vínculo entre las ayudas a la renta y el tipo y volumen de producción, con lo cual los agricultores podrán orientar su producción según criterios económicos y agronómicos sin perder esas ayudas a la renta. El nuevo régimen permitirá que ajusten mejor su producción a los riesgos climáticos o sanitarios, así como a la evolución del mercado.

Por consiguiente, la Comisión no tiene previsto proponer una introducción general de cláusulas de protección en cada organización común de mercados. La Comisión insta más bien al Consejo, al Parlamento Europeo y a otras instituciones comunitarias a debatir las opciones alternativas de gestión de crisis que se presentan en la sección 3.3.

3.2 Financiación de las medidas de gestión de riesgos y crisis mediante la modulación

Un objetivo fundamental de la presente comunicación es examinar cómo se podrían cofinanciar medidas adicionales de gestión de riesgos y crisis mediante un punto porcentual de modulación. Planeada como mecanismo para consolidar el segundo pilar de la PAC, la modulación reduce los pagos directos y transfiere los fondos ahorrados al desarrollo rural. Con arreglo a la reforma de la PAC de 2003, la modulación reducirá progresivamente los pagos directos, obligatoriamente en toda la Comunidad, en un 3 % en 2005, un 4 % en 2006 y un 5 % en los años de 2007 a 2012.

El Derecho comunitario establece que todos los fondos liberados por la modulación sólo podrán utilizarse en programas de desarrollo rural , incluidas las cantidades que podrían servir para medidas de gestión de riesgos y crisis.

Las nuevas medidas de gestión de riesgos cofinanciadas mediante el único punto porcentual de modulación tendrían por objeto mejorar la competitividad del sector agrícola y forestal, reforzando la sostenibilidad económica de las explotaciones agrarias, y ampliarían por tanto el ámbito del «eje prioritario 1» de la propuesta de la Comisión de nuevo reglamento sobre desarrollo rural. Es en este contexto donde los Estados miembros tendrían la posibilidad de introducir nuevas medidas de gestión de riesgos y crisis en sus programas de desarrollo rural.

De conformidad con el nuevo Reglamento financiero, y en especial con el principio de anualidad , el nuevo régimen de modulación obligatoria ya no permite a los Estados miembros retener fondos con miras a su redistribución en años posteriores.

El recurso a la modulación para financiar nuevos instrumentos de gestión de riesgos y crisis no exigiría nuevos gastos comunitarios, sino que permitiría simplemente a los Estados miembros utilizar con estos fines una cantidad máxima de fondos de desarrollo rural. El uso de ayudas estatales o de suplementos para este tipo de medidas estaría sujeto a las normas comunitarias de competencia pertinentes.

La política de desarrollo rural de la UE se ha planeado de forma que respete todos los criterios de la caja verde fijados por la OMC. Por consiguiente, cualquier medida adicional financiada mediante la modulación también debe cumplir esos criterios.

A este respecto y en todos los casos, las cantidades que sirvan para la gestión de riesgos y crisis se limitarán a un punto porcentual de modulación en los Estados miembros donde se aplique ésta. En los Estados miembros donde aún no se aplique, se podría recurrir a un método equivalente para fijar el porcentaje máximo de fondos de desarrollo rural que podría destinarse a esas medidas.

3.3 Posibles nuevas opciones de instrumentos de gestión de riesgos y crisis

La Comisión propone que se evalúe el potencial de tres opciones, con miras a sustituir por separado o conjuntamente, en parte o completamente, las medidas de urgencia ad hoc de la Comunidad y de los Estados miembros. La Comisión insta al Consejo, al Parlamento Europeo y a otras instituciones de la UE a debatir las opciones siguientes, que se formularían de forma que cumpliesen los criterios de la caja verde de la OMC. Si se introdujeran en el menú de medidas de desarrollo rural, los Estados miembros y las regiones podrían adoptar y usar estas opciones según sus prioridades específicas durante el próximo período de la programación.

Independientemente de cualquier decisión sobre las opciones siguientes, las causas del más bien escaso desarrollo y uso de los instrumentos de mercado de gestión de riesgos (seguros, mercado de futuros, agricultura de contrato) se podrían tratar mediante medidas de formación dentro de los programas de desarrollo rural, lo que contribuiría a ampliar el conocimiento de los riesgos actuales, a mejorar las estrategias de gestión de riesgos y a aportar conocimientos técnicos, por ejemplo sobre el recurso a los futuros financieros y las opciones, lo cual también podría tener como consecuencia contratos más numerosos entre la industria alimentaria, los comerciantes y los agricultores.

Opción 1: Seguros contra catástrofes naturales - Participación financiera en el pago de las primas por los agricultores

Los seguros representan una alternativa al pago a posteriori de compensaciones por pérdidas debidas a catástrofes naturales en la UE y en las regiones y países. Algunos Estados miembros han instaurado regímenes nacionales de ayudas destinados a fomentar la celebración de contratos de seguro por parte de los agricultores con el fin de dar cobertura a tales fenómenos.

Una nueva medida, subvencionable en virtud del Reglamento sobre desarrollo rural, podría así contribuir financieramente al pago por los agricultores de primas de seguro contra la pérdida de ingresos debida a catástrofes naturales o enfermedades.

La cantidad concedida por la UE a cada agricultor con arreglo a esta medida y las ayudas nacionales o regionales no deberían superar el 50 % del coste total de la prima de seguro correspondiente.

Para poder acogerse a la financiación del desarrollo rural, los regímenes de seguro contra catástrofes deben cumplir las directrices comunitarias sobre ayudas estatales en el sector agrario y los requisitos de la caja verde de la OMC. Los regímenes de seguro que podrían disfrutar de cofinanciación determinarían el nivel de compensación por las pérdidas de producción debidas a la catástrofe natural de que se trate, pérdidas que excederán del 30 % de la producción agrícola media de los tres años anteriores o de una media de tres años dentro de los cinco años anteriores, con exclusión del ingreso más alto y más bajo. Esta medida exigiría que los Estados miembros establecieran un sistema de referencias anteriores de las explotaciones agrarias.

Los pagos del seguro deben compensar como máximo el 100 % de la pérdida de ingresos para el beneficiario en el año de la catástrofe. El pago no debe requerir o especificar el tipo de producción futura ni su cantidad. Si la catástrofe natural, además del seguro, diera lugar a la posibilidad de acogerse a otra compensación pública, la compensación global por todos los regímenes no debe superar el 100 % de la pérdida de ingresos en el año de la catástrofe.

Como muchos riesgos en la agricultura afectan normalmente a un gran número de explotaciones agrarias (riesgo sistémico), las compañías de seguros tienen que concertar reaseguros relativamente costosos y ésta es una de las razones del escaso desarrollo de los mercados privados de seguros agrarios. Así pues, una medida política que facilite el acceso a los reaseguros también podría contribuir al fomento de los regímenes privados de seguro agrario. Asimismo, podría considerarse fomentar los regímenes nacionales de reaseguro como alternativa a las ayudas a las primas de seguro. A escala nacional, además de los acuerdos de coaseguro entre compañías de seguros privadas, los Gobiernos podrían: 1) ofrecer un reaseguro completo a precios reducidos, 2) ofrecer gratuitamente parte del reaseguro, de modo que disminuiría la necesidad general de reaseguro para las compañías de seguros, y 3) convertirse en socios en el reaseguro mediante acuerdos de exceso de siniestralidad.

Opción 2: Apoyo a las mutualidades

Las mutualidades representan un procedimiento de reparto del riesgo entre los grupos de productores que deseen asumir su propia responsabilidad en la gestión de riesgos. Los miembros pueden recurrir al capital de la mutualidad en caso de pérdidas graves de ingresos de una cuantía especificada por normas definidas previamente.

Hasta ahora, las mutualidades agrarias, creadas por iniciativa privada, son principalmente de carácter sectorial y los productores comparten riesgos comparables. Si bien no están abiertos en la actualidad a todas las explotaciones agrarias, pueden convertirse en un instrumento más común de gestión de riesgos para cubrir pérdidas de ingresos.

Teniendo esto presente, la Comunidad podría prever facilitar ayudas a la creación de mutualidades en el sector agrícola. Según esta opción, podrían concederse ayudas temporales y decrecientes para el funcionamiento administrativo a los agricultores que participen en mutualidades que gocen del reconocimiento oficial de la autoridad competente del Estado miembro.

Opción 3: Prestación de una cobertura básica contra las crisis de ingresos

Puesto que la reforma de la PAC se centra en estabilizar la renta y en disociar las ayudas de la producción agrícola, un planteamiento general de reacción ante las crisis de ingresos parece convenir más que cualquier planteamiento sectorial. Una cobertura más general contra las crisis que provoquen graves pérdidas de ingresos facilitaría una mayor simplificación de las disposiciones vigentes de protección y mejoraría el equilibrio entre los diversos sectores agrarios.

Una mayor atención al mercado y una producción de calidad, tal como promueve la reforma de la PAC, suponen que muchos agricultores de la UE tendrán que invertir sumas cuantiosas en reestructuración. Los programas de desarrollo rural podrán apoyar los ajustes estructurales pero, si el alcance de las medidas de desarrollo rural resultara insuficiente, se debería plantear la conveniencia de nuevos instrumentos para hacer frente a los problemas de tesorería y a las pérdidas graves de ingresos. Estas medidas deben cumplir las condiciones siguientes:

- todos los agricultores afectados por una crisis han de poder acceder a ellas;

- los agricultores sólo podrán acogerse a las ayudas de tesorería si sus ingresos procedentes de la agricultura en un año concreto son inferiores al 70 % de su renta bruta media o al equivalente en ingresos netos de los tres años anteriores o de una media de tres años dentro de los cinco años anteriores, con exclusión del ingreso más alto y más bajo;

- el importe de los pagos será inferior al 70 % de la pérdida de ingresos del productor en el año en que el productor pueda acogerse a las ayudas a la renta;

- el importe de los pagos destinados a la estabilización de la renta se referirá solamente a ésta, no al tipo o volumen de producción del productor concreto, ni a los precios nacionales o internacionales que se apliquen a dicha producción, ni a los factores de producción empleados;

- en los casos en que el productor perciba pagos de otros regímenes de compensación, por ejemplo ayudas para paliar catástrofes naturales, el pago total será inferior al 100 % de las pérdidas.

Esta medida requeriría el acuerdo sobre una definición contable exacta de los ingresos y que los Estados miembros establecieran un sistema de renta de referencia de las explotaciones agrarias.

Por último, para garantizar una competencia leal en toda la Comunidad, la Comisión tendría que valorar cuidadosamente la posibilidad de recurrir a ayudas estatales o a suplementos en este contexto.

[1] «Risk Management Tools for EU Agriculture», documento de trabajo (en inglés) de la DG Agricultura: http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/insurance/index_en.htm.

[2] DO C 34 de 7.2.2004, p. 2.

[3] Artículo 38 del Reglamento (CE) n° 1254/1999 del Consejo (DO L 160 de 26.6.1999, p. 21).

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