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Comunicación de la Comisión al Consejo - Proyecto de informe conjunto sobre el empleo 2004/2005 {SEC(2005)67}

/* COM/2005/0013 final */
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52005DC0013

Comunicación de la Comisión al Consejo - Proyecto de informe conjunto sobre el empleo 2004/2005 {SEC(2005)67} /* COM/2005/0013 final */


Bruselas, 27.01.2005

COM(2005)13 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

Proyecto de informe conjunto sobre el empleo 2004/2005

{SEC(2005)67}

RESUMEN

El presente proyecto de informe conjunto sobre el empleo forma parte del «paquete de aplicación» y servirá, junto con el informe de primavera de 2005 de la Comisión, para la revisión intermedia de la estrategia de Lisboa. Su elaboración responde a la invitación formulada por el Consejo Europeo de primavera de 2004, en la que instaba al Consejo y a la Comisión a que le presentaran, para su sesión de 2005, un informe de síntesis sucinto sobre la aplicación de las directrices europeas de empleo y las recomendaciones del Consejo.

Anteriores reformas del mercado de trabajo han reforzado la resistencia del empleo a la desaceleración económica. Asimismo, los factores de convergencia han favorecido el incremento de la productividad de la mano de obra en algunos Estados miembros relativamente más pobres. Pero pocos avances más cabe destacar de cara a la consecución de los tres objetivos de la estrategia europea de empleo (EEE), a saber, el pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad del trabajo y la consolidación de la cohesión y la inclusión sociales.

- La tasa de empleo global se ha estancado en un 63 %, a pesar de aumentos sostenidos para las mujeres y, recientemente, también para los trabajadores de más edad. El objetivo del 70 % para 2010 fijado en Lisboa es un reto cada vez más arduo. La tasa de empleo de los trabajadores de más edad, que creció hasta superar apenas el 40 % en 2003, es la más distante del 50 % marcado como objetivo para 2010, mientras que el avance hacia el objetivo de empleo femenino del 60 % se ha ralentizado.

- El crecimiento de la productividad de la mano de obra ha caído drásticamente. Es imperativo invertir cuanto antes esta tendencia. Los avances registrados en la mejora de la calidad del empleo son dispares. No se aprovechan plenamente las sinergias entre la calidad del empleo y la productividad.

- La ralentización económica ha puesto más en evidencia los problemas de inclusión social, al tiempo que, con la ampliación, aumentaban la complejidad y la diversidad de situaciones que imperan en la Unión, especialmente por lo que hace a las cifras nacionales y regionales de empleo y de paro.

La capacidad de la Unión Europea para impulsar simultáneamente el crecimiento del empleo y de la productividad dependerá de la realización de nuevas reformas estructurales, no sólo en el mercado de trabajo, sino también en los mercados de servicios y productos y en los mercados financieros. En la actualidad, esta capacidad se halla inhibida por una demanda interior débil, así como por los ajustes macroeconómicos que imponen los desequilibrios globales.

Por lo que se refiere al mercado de trabajo, es absolutamente necesario aumentar la productividad de la mano de obra y elevar, en particular, la tasa de empleo de los trabajadores de más edad. El presente informe confirma las conclusiones del informe del Grupo europeo de empleo, según las cuales conviene centrarse en cuatro grandes prioridades: aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas; atraer a más personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo; invertir más, y de forma más eficaz, en capital humano y educación permanente; y garantizar una aplicación eficaz de las reformas mediante una mejor gobernanza.

Se realiza una evaluación de las respuestas políticas de los Estados Miembros a los que se transmitieron recomendaciones específicas. No se trata de una evaluación de las políticas globales o de los sistemas en asuntos relevantes.

Las medidas más enérgicas adoptadas por los Estados miembros en respuesta a las directrices y las recomendaciones del empleo consisten en:

- desarrollar incentivos financieros para que trabajar resulte rentable;

- reformar los servicios públicos de empleo;

- diseñar nuevas estrategias de aprendizaje permanente y revisar las existentes;

- facilitar la creación y el desarrollo de empresas.

Se han tomado asimismo medidas importantes encaminadas a:

- asegurar que los salarios y otros costes de la mano de obra sean favorables al empleo;

- promover conjuntamente la flexibilidad y la seguridad en el mercado de trabajo, aunque persiste el riesgo de segmentación;

- promover los servicios de guardería y otros análogos a fin de potenciar la participación femenina;

- consolidar las políticas activas de mercado de trabajo, si bien los esfuerzos parecen insuficientes en un contexto de desempleo en alza, sobre todo entre los jóvenes;

- abordar la situación de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo.

Las medidas adoptadas por los Estados son mucho menos decididas cuando se trata de:

- poner a punto estrategias de envejecimiento activo;

- mejorar el nivel, la eficacia y la distribución de la inversión en capital humano, lo que incluye, en particular, reducir el abandono escolar y potenciar la participación en la formación de las personas poco cualificadas:

- actuar en favor de la desaparición de las diferencias de retribución entre hombres y mujeres;

- regularizar el trabajo no declarado;

- prever y gestionar las reestructuraciones económicas.

Es preciso colmar el desfase que existe entre las prioridades fijadas a escala de la UE en materia de empleo y las medidas concretas de aplicación en los Estados miembros. Es absolutamente necesario que los Gobiernos hagan suyos los objetivos de la Unión y procuren convencer a la opinión pública de la necesidad de traducir en acciones a escala local y nacional los compromisos de la UE. En ese sentido, desempeñan un papel decisivo las asociaciones para la reforma, la fijación de objetivos nacionales y un apoyo financiero apropiado.

Es preciso dotar a los planes nacionales de acción (PNA) para el empleo de una mayor legitimidad política e integrarlos como pieza destacada dentro del proceso de toma de decisiones. La respuesta de muchos de los nuevos Estados miembros es alentadora. De lo que se trata es de potenciar la transparencia y la visibilidad de los PNA, de modo que puedan propiciar el aprendizaje mutuo, tanto en los Estados miembros como a escala de la UE.

Un aspecto al que no siempre se presta toda la atención que merece es el papel predominante que desempeña la EEE de cara a la consecución de los objetivos de empleo de la estrategia de Lisboa. La revisión intermedia es una buena ocasión para darla a conocer a todos los niveles, para simplificar el proceso de coordinación y para concentrarse en su puesta en práctica.

1. EL PAPEL DEL INFORME CONJUNTO SOBRE EL EMPLEO 2004/2005

A raíz de la publicación del informe conjunto sobre el empleo 2003/2004 y del informe del Grupo europeo de empleo[i], el Consejo Europeo de primavera de 2004 pidió que se realizaran avances reales en la puesta en práctica de la estrategia europea de empleo (EEE). Además, anunció su intención de evaluar los avances registrados y pidió que se preparara un informe de síntesis sucinto para su sesión de 2005. El Grupo de alto nivel sobre la estrategia de Lisboa subrayó la necesidad de centrarse en la aplicación de las recomendaciones.

El presente informe se nutre principalmente de los datos de los planes nacionales de acción (PNA) para el empleo presentados en el otoño de 2004, los cuales se basan, a su vez, en las directrices y las recomendaciones en materia de empleo. Es la primera vez que los nuevos Estados miembros, que se adhirieron a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004, presentan un PNA. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al presente informe analiza de forma más pormenorizada la evolución registrada por lo que respecta al empleo y a la aplicación de las políticas.

El presente informe forma parte integrante del «paquete de aplicación» de la Comisión, junto con los informes sobre la aplicación de las Orientaciones Generales de Política Económica y de la estrategia para el mercado interior, que contribuirán en 2005 a la revisión intermedia de la estrategia de Lisboa.

2. CONTEXTO ECONÓMICO Y AVANCES HACIA LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LA UE EN MATERIA DE EMPLEO

En el marco de la EEE, los Estados miembros se han comprometido a perseguir de manera equilibrada tres objetivos generales e interdependientes: el pleno empleo; la calidad y la productividad del trabajo y la cohesión e inclusión sociales.

Tras un período de crecimiento económico favorable entre 1997 y 2001, la ralentización económica ha dejado sentir sus efectos en el mercado de trabajo, al tiempo que frenaba los avances hacia la consecución de los objetivos de la UE en materia de empleo[ii]. Pese a ser esencial, la reactivación económica no será suficiente para contrarrestar estos efectos. El potencial económico subyacente de Europa depende de su capacidad para estimular simultáneamente el crecimiento del empleo y de la productividad, lo que requiere nuevas reformas estructurales no sólo en el mercado laboral, sino también en los mercados de servicios y productos y en los mercados financieros.

Si de lo que se trata es de atraer y mantener a un mayor número de personas ocupadas y de reforzar la productividad, es imperativo mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, potenciar la calidad del empleo, combatir la exclusión social y reducir las disparidades regionales. La Unión Europea debe redoblar sus esfuerzos en este sentido y aprovechar plenamente las sinergias que existen entre los tres objetivos que se ha marcado en materia de empleo, así como entre la EEE y la actuación en el campo de la inclusión social.

PLENO EMPLEO

Para conseguir el objetivo de una tasa de empleo del 70 % para 2010, la Unión debe crear aún más de 22 millones de empleos. Será imposible conseguir el objetivo intermedio fijado para 2005 (una tasa del 67 %) y, salvo que la situación cambie drásticamente, el objetivo marcado para 2010 parece inalcanzable.

Como consecuencia de la prolongada desactivación de la economía, se ha interrumpido la tendencia alcista de la tasa de empleo global, que en 2003 se estancó en un 63 % para EU-25 (55 % para las mujeres y 40 % para los trabajadores de más edad). Sin embargo, anteriores reformas del mercado de trabajo han reforzado la resistencia del empleo. En cifras netas, mientras que durante la recesión de 1992-1993 desaparecieron más de tres millones de empleos, durante la reciente desactivación no se ha perdido ninguno en EU-15. En los últimos años, los nuevos Estados miembros han experimentado un crecimiento económico bastante sólido, que viene determinado, sin embargo, por fuertes alzas de la productividad, mientras que el crecimiento del empleo ha sido modesto o incluso negativo.

Cuadro Tasas generales de empleo

Progreso desde 1997 Tasas en 2003 (%) | Bajo | Próximo a la media | Alto |

< 70 | DK | SE, UK | NL |

65-70 | AT, CY, DE, PT | FI, IE |

< 65 | CZ, EE, LT, MT, PL, SI, SK | BE, EL, FR, LU, LV | ES, HU, IT |

La tasa de empleo femenina siguió mejorando en 2003, pero a un ritmo más lento. Para alcanzar el objetivo de al menos un 60 %, deberá mantenerse cada año hasta 2010 el ritmo medio de incremento anual registrado desde 1997.

Cuadro Tasas de empleo femenino

Progreso desde 1997 Tasas en 2003 (%) | Bajo | Próximo a la media | Alto |

< 60 | DK | AT, FI, PT, SE, UK | CY, NL |

55-60 | CZ, EE, LT, SI | DE, FR, LV | IE |

< 55 | MT, PL, SK | BE, EL HU | ES, IT, LU |

A pesar de los evidentes avances realizados, la tasa de empleo de los trabajadores de más edad dista mucho del objetivo del 50 %. De no mejorar de forma espectacular, el objetivo marcado (una tasa de empleo global del 70 %) seguirá siendo inalcanzable.

Cuadro Tasas de empleo de los trabajadores de más edad (55-64)

Progreso desde 1997 Tasas en 2003 (%) | Bajo | Próximo a la media | Alto |

< 50 | CY, EE | PT, SE | DK, UK |

40-50 | EL | CZ, ES, LT | FI, IE, LV, NL |

< 40 | AT, DE, PL, SI, SK | BE, IT, LU, MT | FR, HU |

Aunque la recuperación económica va tomando fuerza en la UE, el crecimiento del empleo fue débil en 2004, y las perspectivas para 2005 siguen siendo poco halagüeñas. Al igual que el crecimiento económico, el retorno a una situación de mayor crecimiento del empleo dependerá en gran medida de la evolución de la demanda interna y externa, sin olvidar los desequilibrios de la economía estadounidense, que pueden actuar como un freno.

MEJORAR LA CALIDAD Y LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO

El crecimiento de la productividad de la mano de obra, que es esencial para la competitividad de la UE y para su capacidad de generar un crecimiento duradero, ha caído drásticamente en EU-15. Si a principios de los años noventa, la Unión Europea superaba a los EE.UU., la situación se ha invertido desde mediados de esa década. Los Estados Unidos han sabido conjugar un fuerte crecimiento del empleo y de la productividad, mientras que en la Unión, la subida de la tasa de empleo se ve acompañada por una caída del crecimiento de la productividad. Esto puede deberse en parte a la entrada de trabajadores en sectores con niveles más bajos de productividad, aunque la ralentización de la productividad hace pensar en dificultades subyacentes más extensas de las economías de la UE para estimular y asimilar la innovación.

Cuadro 4. crecimiento del PIB, del empleo y de la productividad laboral (medias anuales)

1990-1996 EU-15 EE.UU. | 1997-2000 EU-15 EE.UU. | 2001-2003 EU-15 EE.UU. |

≥ 110 | IT | AT, FI, BE, FR, LU, NL | IE |

75-110 | ES | DE, DK, SE, UK | CY, EL, MT |

50-75 | PT | CZ, HU, PL, SI, SK |

≤ 50 | EE, LV, LT |

Si bien existe un vínculo positivo entre la productividad y la calidad del empleo, la evolución de este último factor en los últimos tiempos ha sido desigual. Los modelos de transición en el mercado de trabajo y el volumen del trabajo no declarado varían considerablemente y en numerosos Estados miembros se observan signos evidentes de segmentación. Sigue existiendo una gran disparidad entre las retribuciones medias de los hombres y de las mujeres (cifrada, desde hace varios años, en un 16 %). La escasa participación de los adultos en la formación es motivo de preocupación, como también lo es el hecho de que son las personas que más lo necesitan (trabajadores poco cualificados, trabajadores de más edad y trabajadores de PYME) las que menos probabilidades tienen de participar en actividades de formación. Aunque en retroceso, la incidencia de la siniestralidad laboral sigue siendo alta y la evolución registrada en este campo es desigual.

REFORZAR LA COHESIÓN Y LA INCLUSIÓN SOCIALES

La desactivación económica se ha visto acompañada por un moderado repunte del desempleo. Tras un retroceso constante desde 1997, el paro de larga duración también ha aumentado y se vislumbran síntomas inquietantes de un deterioro de las perspectivas de empleo de los jóvenes, las personas poco cualificadas y otras categorías vulnerables, tales como las personas con discapacidad, los inmigrantes y las minorías, en cuya situación inciden, además, múltiples elementos, entre ellos los riesgos de discriminación.

Se impone la necesidad de contrarrestar estas tendencias, para lo que será necesario dar prioridad a la integración de las personas excluidas del mercado de trabajo, especialmente por medio de estrategias que combinen políticas activas de mercado de trabajo, redes de seguridad y medidas para facilitar el acceso a los servicios sociales.

Si bien es cierto que la mejor protección contra la exclusión social es poseer un empleo, no lo es menos que alrededor de una cuarta parte de las personas amenazadas de pobreza en EU-25 ejercen una actividad profesional. La inclusión social pasa forzosamente por promover el acceso a un empleo de calidad, que ofrezca, en particular, la posibilidad de seguir actividades de formación y una retribución que permita participar plenamente en el mundo laboral y social.

La ampliación ha agudizado el desafío que plantea la cohesión. Las disparidades regionales, tanto en lo tocante al empleo como al desempleo, siguen siendo importantes, y las tasas de desempleo son muy elevadas en numerosas regiones. Por lo general, las regiones con bajos niveles de empleo suelen registrar igualmente tasas más bajas de productividad.

3. APLICACIÓN DE LAS DIRECTRICES Y RECOMENDACIONES

Las recomendaciones del Consejo de 2004 se articulaban en torno a las cuatro grandes prioridades definidas por el Grupo europeo de empleo. El presente capítulo ofrece un resumen de las evoluciones recientes más importantes. En el anexo 1 del informe se resume la evaluación de las medidas adoptadas en cada Estado miembro en respuesta a las recomendaciones. Esa evaluación tiene por objeto la aplicación de las recomendaciones específicas formuladas, para cada categoría, a cada Estado miembro, y no refleja una apreciación de políticas o sistemas generales con respecto a la categoría de que se trate.

3.1 AUMENTAR LA ADAPTABILIDAD DE LOS TRABAJADORES Y LAS EMPRESAS

Promover la flexibilidad en combinación con la seguridad en el mercado de trabajo

Cada vez más, los Estados miembros tratan de alcanzar un equilibrio entre la flexibilidad y la seguridad, para lo cual recurren a menudo al diálogo con los interlocutores sociales. La ordenación del tiempo de trabajo permite tener mejor en cuenta las necesidades de las empresas y de los trabajadores. Cabe destacar la modernización de la organización del trabajo en Finlandia y Suecia. Sin embargo, las medidas adoptadas para combatir la segmentación del mercado de trabajo en el conjunto de la Unión son limitadas y se observan notables diferencias entre los tipos de contratos, las situaciones profesionales y las categorías de edad. En suma, es mucho aún lo que queda por hacer para mejorar la organización del trabajo y facilitar la movilidad y las transiciones dentro del mercado laboral, especialmente para los jóvenes.

Diez Estados miembros habían recibido una recomendación específica en relación con la modernización del Derecho del trabajo. La mayoría de los nuevos Estados miembros están introduciendo un mayor grado de diversidad por lo que respecta a la jornada laboral y a los contratos. Aunque cada vez se considera más prioritario hacer atractivo el trabajo a tiempo parcial, sigue siendo una modalidad infrautilizada. La aplicación de la reforma del código del trabajo en Portugal abre la posibilidad de controlar mejor los contratos de duración determinada y el trabajo por cuenta propia. En España, el alto porcentaje de contratos de duración determinada necesita abordarse en un futuro próximo a través del diálogo social, adaptando los niveles de protección de los empleos estándar a fin de reforzar su atractivo. Italia aún debe poner en aplicación una parte sustancial de las reformas encaminadas a prevenir y contrarrestar la segmentación del mercado de trabajo. Solamente en Francia se ha comenzado a adoptar medidas.

Otra recomendación específica, relativa en este caso a la modernización de la organización del trabajo y a la difusión de la innovación, había sido dirigida a tres Estados miembros. Este aspecto sigue representando un reto considerable, sobre todo para las PYME. Para seguir avanzado en este sentido , es esencial garantizar la participación de los interlocutores sociales. Apenas se han señalado medidas destinadas a mejorar las condiciones de trabajo, aunque se acoge favorablemente la fijación de objetivos nacionales en materia de salud y seguridad y la reducción de la siniestralidad laboral[iii].

Facilitar el desarrollo de empresas

Sobre este punto, la respuesta de los Estados miembros para mejorar su entorno empresarial es, en general, buena y se centra sobre todo en la reducción de los obstáculos administrativos y reglamentarios a la creación de nuevas empresas, prestando menor atención a su expansión y capacidad para durar. Dinamarca, los Países Bajos y Suecia han colaborado a fin de evaluar la carga administrativa que supone la regulación.

Diez Estados miembros habían recibido una recomendación específica. La puesta a punto de ventanillas únicas, de servicios en línea y de mecanismos de consulta avanza por buen camino, pero la dificultad a la hora de obtener financiación y la escasa inversión en innovación e I+D siguen siendo obstáculos nada desdeñables. Por ello, a pesar de que la mayoría de los Estados miembros han adoptado medidas para promover el espíritu de empresa y la actividad por cuenta propia, su eficacia debe mejorar. Además, la primacía concedida a la reducción de los obstáculos administrativos debe llevarse a la práctica plenamente, en concreto, facilitándose los procedimientos de contratación de personal.

Asegurar costes de la mano de obra que sean favorables al empleo

En 2003 y 2004, la evolución global de los salarios coincidió en líneas generales con la de la productividad y con una estabilidad de precios a medio plazo, al tiempo que se desplegaban esfuerzos ininterrumpidos a fin de reducir o contener los costes laborales no salariales.

Nueve Estados miembros habían recibido una recomendación específica relativa a la evolución de los salarios y de los sistemas de negociación salarial. Aunque se observan algunos pasos adelante en países que recibieron esa recomendación, sería conveniente dar seguimiento a esta evolución. Pese a la recomendación que se les había formulado de revisar sus mecanismos de fijación de salarios, ni Italia ni España, países en los que la responsabilidad en este campo se confía a los interlocutores sociales, han informado de ninguna iniciativa importante es ese sentido. En Alemania se recurre cada vez más al margen de maniobra previsto en los convenios colectivos para abordar esta cuestión.

Catorce Estados miembros habían recibido una recomendación específica sobre la reducción de los costes laborales no salariales, especialmente por lo que respecta a los trabajadores con bajos salarios. La mayoría de ellos han tomado medidas al respecto, sobre todo en lo tocante a las cotizaciones a la seguridad social de los empresarios, pero los avances realizados son escasos, sobre todo en muchos de los nuevos Estados miembros.

Anticipar y gestionar las reestructuraciones económicas

En numerosos PNA se destaca la necesidad de gestionar las reestructuraciones de forma positiva, sobre todo en caso de despidos colectivos, pero este aspecto no es el único que es preciso considerar. Se están tomando medidas para mejorar la capacidad de anticipación y de coordinación de los poderes públicos. En Eslovenia se han creado «fondos laborales» para ayudar a los trabajadores amenazados de despido.

Sobre este extremo, cinco Estados miembros habían recibido una recomendación específica. Bélgica, Francia y Portugal han pedido a los interlocutores sociales, con diferentes grados de éxito, que pongan a punto mecanismos eficaces a nivel sectorial y local.

Regularizar el empleo no declarado

Las medidas encaminadas a transformar el empleo no declarado en empleo regular son desiguales. Cabe destacar, en este sentido, la labor que se está llevando a cabo en Francia para poder documentar mejor la naturaleza del trabajo no declarado.

Ocho Estados miembros habían recibido una recomendación específica al respecto. Se han señalado algunos tímidos avances en Italia y en Lituania. Es preocupante la poca prioridad que se da a esta cuestión en muchos de los nuevos Estados miembros.

3.2 ATRAER A MÁS PERSONAS PARA QUE SE INCORPOREN Y PERMANEZCAN EN EL MERCADO DE TRABAJO: HACER QUE EL TRABAJO SEA UNA VERDADERA OPCIÓN PARA TODOS

Potenciar las políticas activas de mercado de trabajo (PAMT)

La evolución de la oferta de servicios preventivos para desempleados presenta luces y sombras. Por lo que respecta al porcentaje de desempleados de larga duración que han participado en una medida activa, diez Estados miembros han alcanzado el objetivo del 25 %[iv], si bien en Austria, Dinamarca, Alemania, Francia, el Reino Unido y Eslovenia[v] la proporción es inferior a la registrada el año pasado. Diez Estados miembros[vi] no suministran datos comparables.

Veinte Estados miembros habían recibido una recomendación relativa a la modernización de los servicios públicos de empleo (SPE), la mejora del acceso a las PAMT, la promoción de la integración de las personas desfavorecidas y la potenciación de la movilidad geográfica y profesional. Ya se ha emprendido la reforma de los SPE, pero, por lo que respecta a las PAMT, las respuestas son desiguales. Esta situación es particularmente preocupante en un contexto de desempleo al alza, sobre todo entre los jóvenes.

Hacer que trabajar resulte rentable

Ha habido una respuesta política real por parte de los Estados Miembros pero los resultados han sido de distinto tipo. Muchos de ellos se han comprometido a mejorar los efectos combinados de la fiscalidad y de las prestaciones en el empleo y su relación con la activación. También se observa una voluntad más decidida de abordar el problema de los «trabajadores pobres» mediante la introducción de prestaciones vinculadas al trabajo y la subida de los salarios mínimos. Menos enérgicas son las medidas destinadas a mejorar los incentivos al trabajo en los regímenes de prestaciones, incluidas las normas de cobertura, y los incentivos financieros relacionados (como los gastos de transporte y vivienda).

Se había formulado una recomendación específica sobre este extremo a quince Estados miembros. La mayoría de ellos han tomado medidas en consecuencia. Algunos de los nuevos Estados miembros deben trabajar con ahínco para reducir el volumen del trabajo no declarado. En otros, se hace hincapié en la reforma de los regímenes de prestaciones de enfermedad e invalidez.

Potenciar la participación femenina

La tasa de empleo femenino ha registrado una subida, al tiempo que mejoraba la oferta de servicios de guardería y otros servicios de cuidados. Persisten grandes diferencias por lo que respecta a la retribución de hombres y mujeres y las medidas encaminadas a reducirlas no son suficientemente enérgicas. En la mitad de los Estados miembros se han fijado objetivos nacionales[vii], pero Suecia es el único que ha adoptado un planteamiento basado en la integración del factor de género en el conjunto de las políticas.

Siete Estados miembros habían recibido una recomendación específica al efecto. Por lo general, no se presta la debida atención a las disparidades entre hombres y mujeres en los ámbitos del empleo y del desempleo. Si bien se reconoce unánimemente que la diferencia de retribución entre ambos sexos constituye un problema grave, son pocos los nuevos objetivos y las acciones concretos que se han adoptado en este sentido. La conciliación de la vida profesional y de la vida privada despierta gran interés, pero se desatiende la distribución equitativa de las responsabilidades entre el hombre y la mujer.

Elaborar estrategias globales de envejecimiento activo

A pesar de que se han registrado algunos avances, falta mucho para poder alcanzar la tasa de empleo para los trabajadores de más edad que se fijó como objetivo para 2010 y las políticas adoptadas en ese sentido no responden a las expectativas. La tasa de empleo de la Unión Europea supera actualmente el 40 %, pero sigue siendo pertinazmente baja en muchos Estados miembros, sobre todo para las mujeres.

La mayor parte de los Estados miembros habían recibido una recomendación específica relacionada con este objetivo. Se está trabajando en la definición de estrategias nacionales de envejecimiento activo[viii], pero estas medidas, más que buscar una mayor empleabilidad y participación en las diferentes edades —incluida la juventud—, consisten a menudo en reformas fragmentarias de los sistemas fiscales y de prestaciones y de los regímenes de pensiones encaminadas a disuadir a las personas que desean acogerse a la jubilación anticipada. Francia e Italia parecen confiar mucho en los efectos de las reformas de los sistemas de pensiones. Por otra parte, Estados miembros como Bélgica y Luxemburgo se han limitado esencialmente a formular propuestas de diálogo social tripartito.

Promover la integración de los inmigrantes y las personas desfavorecidas

Aún no se reconoce suficientemente el potencial que encierran los migrantes y las personas desfavorecidas, como los miembros de minorías y las personas con discapacidad, y sigue sin resolverse el problema de la exclusión del mercado de trabajo.

Seis Estados miembros habían recibido una recomendación específica al efecto. Algunos han diseñado estrategias encaminadas a potenciar la participación laboral de todos los grupos que están infrarrepresentados en el mercado de trabajo. Están en curso de elaboración políticas específicas en favor de la integración de los migrantes y de las minorías que priman sobre todo las medidas de asimilación y acceso al mercado de trabajo, en particular la formación lingüística, los programas de alfabetización o la orientación profesional. A menudo, sin embargo, se hace recaer la responsabilidad en las personas que han de adaptarse. Los gitanos y los migrantes, por ejemplo, suelen ser considerados en gran medida responsables de su propia situación.

3.3 INVERTIR MÁS, Y DE FORMA MÁS EFICAZ, EN CAPITAL HUMANO Y EDUCACIÓN PERMANENTE

Definir estrategias de aprendizaje permanente y potenciar la inversión en capital humano

La Unión Europea no asegura el incremento de la inversión en recursos humanos que se había pedido. Los PNA facilitan poca información sistemática sobre el nivel o la eficacia de los recursos. La inversión pública en este campo sólo registra un incremento muy ligero (un 5,1 % del PIB para EU-15), que oscila entre el 8,5 % de Dinamarca y el 3,9 % de Grecia y Luxemburgo.

El volumen de la inversión y la firmeza del compromiso en Suecia, Finlandia y Dinamarca superan con creces la media de la UE, y generan acciones eficaces según los criterios establecidos en la UE, al tiempo que los Estados miembros que registran peores resultados tienden a invertir menos y aplican estrategias poco desarrolladas para reforzar su capital humano.

Si bien se reconoce la necesidad de que los diferentes agentes implicados compartan las responsabilidades, ningún Estado miembro ha puesto en marcha un planteamiento auténticamente global. Algunos de ellos recurren a planteamientos recaudatorios para animar a los empresarios (particularmente las PYME) a invertir. En Bélgica, Italia y los Países Bajos se utilizan asimismo fondos sectoriales, mientras que en otros Estados miembros (Estonia, Irlanda, Eslovaquia y el Reino Unido) se estudia la posibilidad de emprender una reforma fiscal.

Sobre este punto habían recibido una recomendación específica siete Estados miembros. En gran medida, aún no se ha pasado de la fase de diseño y desarrollo. Es importante imprimir un ritmo más acelerado a todo el proceso y pasar lo más rápidamente posible a la aplicación de medidas concretas, sobre todo si se tiene en cuenta que la mayoría de estos Estados todavía tienen que dotarse de sistemas y medios que permitan ofrecer posibilidades de aprendizaje permanente para todos.

Ampliar la oferta de educación y formación y la participación en ellas

El objetivo de la UE consistente en lograr que, para 2010, el 85 % de las personas de veintidós años haya completado el segundo ciclo de la enseñanza secundaria representa un desafío importante. La media de la UE (76,7 % en 2003) apenas ha progresado desde 2000. Existen grandes disparidades entre los distintos Estados miembros, con índices que van desde el 94,1 % de Eslovaquia hasta el 43 % de Malta. Los índices de conclusión de los estudios son asimismo muy bajos en España, Italia, Luxemburgo y Portugal.

A pesar de progresos recientes y prometedores, el objetivo fijado para 2010 de que un 12,5 % de los adultos participe en el aprendizaje permanente requerirá continuos esfuerzos. La mayoría de los Estados miembros han de seguir reformando sus medidas encaminadas a estimular la participación. Los índices de participación han ido creciendo desde 2001 (7,9 %) hasta 2003 (9,3 %). Sin embargo, la participación sigue siendo particularmente baja en Chequia, Grecia, Italia, Lituania, Malta, Portugal y Eslovaquia y varía considerablemente en función de la edad y el nivel de educación.

Se echa en falta un compromiso sistemático con vistas a la mejora de la situación de las personas desfavorecidas. Suecia constituye una notable excepción a este respecto: en el país escandinavo, las municipalidades están obligadas a ofrecer el segundo ciclo de la enseñanza secundaria a todos los jóvenes hasta la edad de veinte años. A partir de esa edad, se pueden obtener cualificaciones en el marco de la educación de adultos. Además, todos los asalariados tienen derecho a un permiso por formación.

Veinte Estados miembros habían recibido una recomendación específica a este respecto. En Chipre se está reformando el sistema de formación en aprendizaje. Enfrentada a una falta de puestos de aprendices, Alemania ha suscrito con la industria un acuerdo nacional en virtud del cual podrán participar en la formación profesional todos los jóvenes que lo deseen. Hungría, por su parte, ha anunciado un incremento importante de los medios de financiación disponibles para la educación de adultos.

Reducir el número de alumnos que abandonan prematuramente la escuela

Pese a que se reconoce la importancia que reviste esta cuestión, las acciones llevadas a cabo en este ámbito adolecen a menudo de un carácter fragmentario. Se trata, en su mayoría, de medidas específicas en apoyo de los estudiantes más vulnerables fuera del sistema de educación y formación ordinario.

Se había dirigido una recomendación específica sobre este punto a diecisiete Estados miembros. En 2003, el porcentaje de jóvenes que abandonan prematuramente el sistema escolar[ix] disminuyó ligeramente hasta situarse en un 15,9 %, muy por encima del objetivo del 10 % fijado para 2010. En siete Estados miembros[x], los índices han registrado un aumento constante desde 2002. La consecución del objetivo de la UE pasa imperativamente por la mejora de la situación en España, Italia, Malta y Portugal, países cuyos porcentajes superan con creces la media de la UE. Se han registrado descensos importantes en los Estados miembros que presentan los índices más elevados, especialmente Portugal y Malta (cuyos índices siguen superando el 40 %).

3.4 GARANTIZAR UNA APLICACIÓN EFICAZ DE LAS REFORMAS MEDIANTE UNA MEJOR GOBERNANZA

Crear asociaciones para la reforma

La aplicación de la estrategia de Lisboa y de la EEE requiere una acción coordinada y la adhesión de la opinión pública a un programa de reformas más completo, en particular por lo que respecta a la gestión de los cambios económicos. El Consejo Europeo instó a los Estados miembros a crear asociaciones para la reforma. Si bien en muchos Estados miembros se han adoptado planteamientos asociativos, Irlanda fue el único país que mencionó expresamente en su PNA la creación de asociaciones para la reforma.

Promover el papel y la visibilidad de los planes nacionales de acción

Para que puedan tener la repercusión que de ellos se espera, es preciso dotar a los PNA de legitimidad política. La participación de los parlamentos resulta insuficiente, pues éstos, con la notable excepción de Malta, no desempeñan prácticamente ningún papel en el procedimiento de aprobación. Este bajo perfil puede ser una de las razones por las cuales los PNA no reciben aportaciones ni apoyos significativos de la sociedad civil.

Los PNA son esencialmente informes de síntesis. Sin embargo, revisten mayor importancia en muchos de los nuevos Estados miembros, en los que suelen tener un carácter más prospectivo y desempeñar un papel central en el ciclo político. Deben ser más atractivos y accesibles a fines de difusión (por ejemplo en Bélgica).

Definir compromisos y objetivos nacionales

Se recomendó a los Estados miembros que definiesen objetivos nacionales capaces de reflejar los adoptados a escala de la Unión. En este sentido se han dado algunos pasos positivos en 2004, pues España y siete de los nuevos Estados miembros[xi] han fijado objetivos nacionales en materia de empleo. Menos de la mitad se han marcado objetivos relativos al aumento de la tasa de empleo de los trabajadores de más edad. Francia, Finlandia y Portugal ya contaban con objetivos relacionados con la edad de salida del mercado de trabajo, y Chipre acaba de fijar uno. Un mayor número de Estados miembros se han marcado objetivos relacionados con el refuerzo de su capital humano.

Garantizar la adecuación, la transparencia y la rentabilidad en la asignación de los recursos financieros

Las reformas deben apoyarse en una adecuada asignación de recursos financieros y en una eficaz utilización de los fondos públicos. La información que a este respecto contienen los PNA es insuficiente; debería incluir los gastos reales, los presupuestos asignados y las principales medidas previstas.

Alrededor de la mitad de los Estados miembros facilitan algunos datos comparables sobre los gastos relacionados con las PAMT y, en menor medida, sobre la inversión en recursos humanos[xii]. Dinamarca y Chipre describen bastante bien la situación basándose en datos nacionales. Algunos otros[xiii] proporcionan datos financieros desglosados por directriz. Se resalta el papel del Fondo Social Europeo (FSE), pero los informes relacionados son desiguales.

Desarrollar un aprendizaje mutuo más eficaz

El hecho de que los Estados miembros aprendan unos de otros y compartan experiencias enriquece la formulación de las políticas. Algunos de ellos comparan sus resultados en el ámbito del empleo con la media de la UE, así como con otras cifras. En los PNA apenas se mencionan ejemplos de políticas inspiradas en las experiencias de otros. El nuevo programa de aprendizaje mutuo de la UE ofrece una buena ocasión para reforzar este elemento clave.

[i] En el informe conjunto sobre el empleo se hace balance de los avances registrados por los Estados miembros en la aplicación de las directrices y de las recomendaciones en materia de empleo adoptadas en virtud del artículo 128 del Tratado. Todos los documentos relativos a la estrategia europea de empleo, entre ellos el informe del Grupo europeo de empleo, las directrices y recomendaciones de la UE y los planes nacionales de acción para el empleo 2004, pueden consultarse en la siguiente dirección: http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/index_en.htm.

[ii] Para un análisis pormenorizado de los últimos resultados y tendencias del mercado de trabajo de la UE, véase el informe «El empleo en Europa 2004» (http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/employ_en.htm). Para datos actuales sobre la coyuntura macroeconómica, véanse las previsiones económicas del otoño de 2004 («Economic Forecasts Autumn 2004») de la Comisión Europea (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/forecasts_en.htm). Las fuentes y los métodos utilizados para elaborar los cuadros que aquí figuran se describen en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al presente informe.

[iii] DK, CY, EL, FR, LV, PT y UK.

[iv] BE, DE, ES, FI, IT, LU, LV, SE, UK y FR (según cifras de 2002).

[v] La cifra correspondiente a SI está pendiente de confirmación.

[vi] CY, CZ, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SI y SK.

[vii] AT, CY, EE, ES, FR, HU, IE, IT, LT, LV, PL y PT (EL no ha confirmado el objetivo fijado en su PNA 2003).

[viii] CY, CZ, EE, FI, FR, LV, NL, PT y UK.

[ix] Porcentaje de jóvenes de edades comprendidas entre los dieciocho y los veinticuatro años que ha completado como máximo el primer ciclo de la enseñanza superior y que no sigue otros estudios o actividades de formación.

[x] BE, CZ, CY, DE, DK, ES y FR.

[xi] CY, EE, HU, LT, LV, SI y SK.

[xii] AT, BE, DE, EE, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, PT y SE.

[xiii] BE, ES, HU, IE y PL.

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