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Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones relativo a la aplicación de la Recomendación 98/561/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1998 sobre la cooperación europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior

/* COM/2004/0620 final */
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52004DC0620

Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones relativo a la aplicación de la Recomendación 98/561/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1998 sobre la cooperación europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior /* COM/2004/0620 final */


INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES relativo a la aplicación de la Recomendación 98/561/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1998 sobre la cooperación europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior

1. Introducción

El 24 de septiembre de 1998, el Consejo de Ministros adoptó la Recomendación sobre la cooperación europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior [1]. La Recomendación insta a los Estados miembros a apoyar o establecer sistemas de garantía, así como a animar a las instituciones de educación superior y autoridades competentes a cooperar e intercambiar experiencias. También pide a la Comisión que apoye esta cooperación e informe sobre la aplicación de los objetivos de la Recomendación en los Estados miembros y en la Unión Europea.

[1] Recomendación del Consejo de 24 de septiembre de 1998 sobre la cooperación europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior (98/561/EC) DO L nº 270 de 7.10.1998, p. 56. Véase anexo 1

La Recomendación del Consejo de 1998 fue, en gran parte, fruto de un Proyecto Piloto Europeo organizado por la Comisión en los años noventa. La Recomendación estableció la base para la creación de la red ENQA (Red Europea para la Garantía de Calidad en la Enseñanza Superior) y para su cada vez mayor número de miembros.

Dos acontecimientos políticos impulsaron el programa sobre la calidad de la enseñanza: el proceso de Boloña y la estrategia de Lisboa. La importancia de la garantía de la calidad se subrayó más recientemente en el Informe intermedio conjunto del Consejo y la Comisión, presentado en marzo de 2004, sobre la aplicación del programa de trabajo detallado relativo al seguimiento de los objetivos educativos y de los sistemas de formación en Europa [2]. Un sistema riguroso y transparente de garantía de calidad es también un componente necesario del «Marco Europeo de Cualificaciones», al que se han comprometido los Ministros tanto en el proceso de Boloña como en la estrategia de Lisboa.

[2] "Educación y Formación 2010", el éxito de la estrategia de Lisboa depende de reformas urgentes. http://europa.eu.int/comm/education/policies/2010/doc/jir_council_final.pdf

El presente informe consta de dos partes. Primera parte: establecimiento de sistemas de garantía de calidad en los Estados miembros. Segunda parte: actividades de cooperación a un nivel europeo e internacional. El informe también trata el «Mandato de Berlín» presentado a la ENQA por los ministros de los estados firmantes de Bolonia. En el anexo, se ofrece una descripción de organismos por país.

2. Primera parte: Establecimiento de sistemas de garantía de calidad en los estados miembros

Resumen

Casi todos los Estados miembros y otros países europeos han puesto en marcha sistemas de garantía de calidad o están a punto de hacerlo. La experiencia varía desde el punto de vista de la duración y la intensidad pero todos consideran la garantía de la calidad como una característica esencial de sus sistemas de enseñanza superior. Los sistemas que están en funcionamiento actúan de acuerdo con las directrices establecidas en la Recomendación del Consejo de 1998.

2.1. La creación de organismos

La Recomendación insta a los Estados miembros a apoyar y, si fuere necesario, adoptar sistemas transparentes de garantía de calidad. La respuesta de la mayor parte de los Estados miembros ha sido la creación de uno o varios organismos de garantía de calidad cuyo objetivo es la mejora de la calidad a través de la evaluación externa. Se ha estimulado la participación de las instituciones de enseñanza superior en el establecimiento de sus propios mecanismos internos de garantía de calidad, entre otras cosas, a fin de proporcionar una base para la evaluación externa.

Las características de los sistemas nacionales de enseñanza superior ejercen una influencia sobre la propiedad, el campo de acción y los objetivos de los organismos y sus actividades, de ahí que existan diferentes modelos. Pocos países han optado por un «modelo en estrella» con un organismo de acreditación central que se ocupe de supervisar una serie de organismos de evaluación y acreditación más específicos. Otros países tienen un solo organismo responsable de la garantía de calidad o la acreditación.

La Recomendación del Consejo afirma que «la autonomía y/o la independencia de las estructuras relevantes del órgano responsable de la garantía de calidad (en lo que respecta a procedimientos y métodos) contribuirá probablemente a la eficacia de los procedimientos de garantía de calidad y a la aceptación de los resultados». Por otro lado, normalmente se reconoce que los organismos deben establecer un contacto estrecho con el sector académico y tener en cuenta las necesidades de la sociedad, los patrocinadores públicos o privados, la comunidad estudiantil, los padres y el mercado laboral.

Además de organismos regionales o nacionales existe un buen número de organizaciones profesionales acreditadas (por ejemplo para ingenieros, doctores en medicina y contables). Estas organizaciones existían mucho antes de la Recomendación del Consejo y ésta no ejercía influencia en su modus operandi. Sin embargo, sí existen similitudes y sinergias que merecen consideración. Esto también se aplica a organismos internacionales acreditados o instituciones como la europea EQUIS (estudios empresariales) y los organismo estadounidenses AACSB (estudios empresariales) y ABET (acreditación en ingeniería en los Estados Unidos y apoyo al desarrollo de sistemas de acreditación en otros países).

2.2. Tipos de evaluación

Se pueden distinguir ocho tipos de evaluación o acreditación: evaluación por materias, evaluación por programas, evaluación institucional, acreditación de programas, acreditación institucional, auditoría institucional (de mecanismos internos de garantía de calidad), evaluación comparada de las materias y evaluación comparada de los programas. La evaluación más frecuente es la evaluación por programas, seguida de cerca por la acreditación de programas. La auditoría institucional es el tercer tipo de evaluación más habitual. Mucho más reciente es el interés en la evaluación comparada de materias y programas que buscan las mejores prácticas en un campo determinado. Hay una clara tendencia hacia la variedad en los tipos de evaluación y la mayor parte de los organismos usan normalmente más de un tipo.

2.3. Criterios y metodologías

El Consejo aconsejó que los sistemas de garantía de calidad se basaran en las características contenidas en el Anexo de la Recomendación. Generalmente, los organismos operan de acuerdo a estas características, aunque su aplicación pueda variar según el contexto nacional o internacional. Se ofrece a continuación un pequeño análisis de su aplicación:

Criterios

La Recomendación vincula estrechamente los criterios de garantía de la calidad con los objetivos asignados a cada institución relacionándolos con las necesidades de la sociedad y del mercado laboral. El estudio ENQA [3] demuestra que hay un claro aumento en el uso de criterios y normas externos más objetivos en los ejercicios de evaluación y acreditación, en detrimento de la evaluación, en función de los objetivos establecidos de la institución. Se podría tratar de normas mínimas, normas medias o normas más exigentes, dirigidas al reconocimiento de la excelencia académica.

[3] Véase nota a pie de página 9

Autoevaluación por parte de las instituciones

La autoevaluación es un requisito de la mayor parte de los sistemas de evaluación y acreditación. El grupo de autoevaluación está integrado, en la mayor parte de los casos, por personal directivo y docente. Los estudiantes casi nunca toman parte y la participación de éstos y del personal administrativo varía.

Visitas por el grupo de expertos

Las visitas sobre el terreno son un elemento habitual del proceso de evaluación. Consisten en reuniones y entrevistas y se incluye a menudo una visita guiada de las instalaciones, además de una reunión con la dirección y un examen de las pruebas documentales.

Composición del grupo de expertos

Todos los organismos utilizan expertos externos y muy a menudo se incluyen expertos internacionales en el grupo de expertos, sobre todo en casos de países vecinos que comparten la misma lengua. Los expertos procedentes de ámbitos relacionados con el empleo se usan en menos de la mitad de los casos y las asociaciones profesionales, los estudiantes y los licenciados incluso menos. La inclusión de ciudadanos extranjeros en los órganos de gobierno es menos común pero va en aumento.

Información y seguimiento

Los informes se publican en la mayoría pero no en todos los casos de evaluación y acreditación. Es práctica habitual consultar a las instituciones evaluadas antes de que se publiquen los informes. En un 75% de los casos, las instituciones son consideradas responsables del seguimiento de las recomendaciones y en la mitad de los casos comparten esta responsabilidad con los organismos y la administración.

3. Parte segunda: cooperación europea e internacional

Resumen:

La mayoría de los países participan a varios niveles (cooperación bilateral, multilateral, europea y global) en la garantía de la calidad y la acreditación. Estas iniciativas transnacionales tienen objetivos similares: identificación de criterios y metodologías comparables y promoción del buen funcionamiento de los organismos de garantía de calidad con la intención de alcanzar más transparencia y, a la larga, el reconocimiento mutuo de las evaluaciones y los sistemas de garantía de la calidad.

3.1. Cooperación bilateral y regional

Los gobiernos de Bélgica (Flandes) y de los Países Bajos han decidido integrar sus actividades de garantía de calidad en un sistema de acreditación conjunto. Los organismos de garantía de calidad y las autoridades de enseñanza superior de 12 países [4] han decidido participar en la «iniciativa de calidad conjunta», una red informal que coopera para la garantía de la calidad y la acreditación de programas de licenciaturas y doctorados en Europa. 13 organismos de ocho países [5] han decidido fundar el Consorcio Europeo para la Acreditación ECA, que se ocupa de la acreditación dentro del proceso de garantía de la calidad y tiene como objetivo alcanzar un reconocimiento mutuo de sus respectivos sistemas y evaluaciones de garantía de calidad hasta el 2007. La Red de Organismos de Garantía de Calidad en la Enseñanza Superior de Europa Central y Oriental (red CEE) cuenta con 18 organismos miembros [6] y los organismos de garantía de calidad de cinco países nórdicos [7] decidieron en el año 2003 formalizar su cooperación creando una Red Nórdica de Garantía de Calidad en la Enseñanza Superior. Los organismos representados en todas estas agrupaciones forman parte de la Red Europea para la Garantía de la Calidad en la Enseñanza Superior (ENQA).

[4] Austria, Bélgica (Flandes), Dinamarca, Alemania, Irlanda, Italia, Países Bajos, Noruega, España, Suecia, Suiza, Reino Unido

[5] Austria, Bélgica (Flandes), Alemania, Irlanda, Países Bajos, Noruega, España, Suiza

[6] De Austria, Bulgaria, República Checa, Croacia, Estonia, Alemania (Baviera), Hungría, Letonia, Lituania, Macedonia, Polonia, Rumania, Rusia, República Eslovaca, Eslovenia

[7] Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia

3.2. La Red Europea para la Garantía de la Calidad en la Enseñanza Superior (ENQA)

La ENQA nació a raíz de la Recomendación del Consejo de 1998, por lo que puede considerarse tanto su resultado más concreto a nivel europeo, como un punto de partida y elemento clave para progresos futuros. La Asamblea General de la ENQA de junio de 2004 ha tomado la decisión de ampliar las posibilidades de afiliación en esta red a todos los organismos de los 40 estados firmantes de Bolonia y de introducir reformas necesarias para que la ENQA cumpla su tarea futura de proporcionar servicios a sus miembros y de trabajar hacia el reconocimiento mutuo de los sistemas de garantía de la calidad en Europa.

La ENQA se ha comprometido a trabajar estrechamente con las redes de evaluación de credenciales ENIC y NARIC a fin de examinar cómo una mejor información sobre la calidad puede acelerar el reconocimiento de títulos y periodos de estudio, sobre todo en lo que se refiere a la educación transnacional. La ENQA pretende, a través de sus miembros, facilitar evaluaciones transnacionales, en especial las de títulos dobles o conjuntos.

3.3. Redes de enseñanza superior

La Recomendación del Consejo solicita apoyo a las instituciones de enseñanza superior que deseen cooperar en el campo de la garantía de calidad sobre una base transnacional. Algunas iniciativas a este respecto se han tomado o han adquirido importancia gracias a la presión que ejercen la Recomendación y el proceso de Bolonia.

La Asociación Europea de Universidades (EUA) trabaja con un programa transnacional de evaluación institucional que tiene como objetivo ayudar a que sus miembros se aseguren de que toda la institución se responsabilice de la garantía y la mejora continuas de la calidad. La EUA también participa en el proyecto apoyado por la Comisión «Cultura de calidad», en el que un conjunto de universidades colabora para introducir mecanismos continuos de garantía de calidad, mejorar sus niveles de calidad y preparar mejor las evaluaciones externas.

A un nivel global, la Red Internacional para los Organismos de Garantía de la Calidad en la Enseñanza Superior INQAAHE está trabajando en la elaboración de una guía de buenas prácticas para los organismos y, por otro lado, la Asociación Inernacional de Rectores de Universidades IAUP está considerando la viabilidad de un «Registro de Calidad Internacional» para los organismos de garantía de la calidad.

3.4. Consejo de Europa

De acuerdo con el Convenio del Consejo de Europa/UNESCO sobre el Reconocimento de Cualificaciones en la Educación Superior en la Región Europea [8], cada país reconoce las cualificaciones como similares a otras correspondientes en su propio sistema, a menos que haya diferencias sustanciales entre sus propias cualificaciones y aquéllas para las que se busca reconocimiento. Entre estas diferencias sustanciales puede figurar la calidad de la enseñanza y del aprendizaje, de ahí la importancia de esta reciente cooperación estrecha entre los expertos en la garantía de la calidad (la red ENQA) y los expertos en la evaluación de credenciales (la red NARIC de la UE y la red ENIC del Consejo de Europa y UNESCO-CEPES).

[8] http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp? NT=165&CM=8&DF=10/02/04&CL=ENG

3.5. La OCDE y la UNESCO

La OCDE y la UNESCO cooperan en el desarrollo de directrices no vinculantes sobre la protección del consumidor en la enseñanza superior transfronteriza, haciendo un fuerte énfasis en la garantía de la calidad. La UNESCO ha creado un foro global sobre la garantía de la calidad, la acreditación y el reconocimiento y emplea redes y convenios regionales existentes para el reconocimiento de títulos. En Europa, la UNESCO-CEPES está elaborando un proyecto que recoge indicadores para la enseñanza superior que podrían ser de utilidad en ejercicios de garantía de calidad y evaluación.

4. El mandato de Berlín

El 19 de septiembre de 2003, los ministros responsables de la enseñanza superior de los 40 estados firmantes de Bolonia se reunieron en Berlín para adoptar un Comunicado en el que instaban a la ENQA «a través de sus miembros, en cooperación con la AEU, el EURASHE y el ESIB, a elaborar un conjunto acordado de normas, procedimientos y directrices sobre la garantía de la calidad y así poder estudiar formas de asegurar un sistema adecuado de revisión paritaria y/o organismos o instituciones de acreditación, con el objetivo de informar, a través del grupo de seguimiento, a los ministros en el 2005».

Dos grupos de trabajo organizados por la ENQA examinan los diversos elementos del Mandato. Uno de los grupos se ocupa de las normas, procedimientos y directrices y el otro de la creación de un sistema adecuado de evaluación paritaria. Los expertos recurren a estudios existentes y a experiencias de la ENQA y de sus miembros, organizados, estos últimos, en redes regionales (Europa del norte y del este) o especializadas (consorcios europeos para la acreditación). Son los encargados de examinar evaluaciones institucionales de la UCE, el enfoque basado en las capacidades del proyecto Tuning [9], así como el trabajo de organismos específicos de acreditación profesional de asignaturas. Se tendrán en consideración las experiencias en otras partes del mundo, especialmente en los Estados Unidos.

[9] Universidad de Deusto, Bilbao, España (www.relint.deusto.es/TuningProject/index.htm) o

Universidad de Groningen, Países Bajos (www.let.rug.nl/TuningProject/index.htm)

La ENQA informa a través del grupo de seguimiento de Bolonia y presentará un borrador de informe final a principios de 2005 antes de la reunión ministerial de Bergen en mayo de 2005.

5. Conclusión

La aplicación de la Recomendación del Consejo de 1998 ha sido un gran éxito, ya que la mayor parte de los países han creado efectivamente un sistema de garantía de calidad. Además, la cooperación europea en el ámbito de la calidad ha sido intensa. El trabajo sobre la garantía de la calidad ha recibido un impulso adicional debido a la posición central que se otrorgó al tema de la calidad, dados los asuntos de calidad en el proceso de Bolonia y la estrategia de Lisboa. Por otro lado, este trabajo se ha considerado un componente esencial del nuevo «Marco Europeo de Cualificaciones».

Se han hecho esfuerzos importantes a un nivel bilateral y regional para crear un clima de confianza que podría facilitar un reconocimiento mutuo de sistemas y evaluaciones de garantía de calidad. El Mandato asignado a la ENQA en Berlín podría tener también efectos positivos en una escala europea más amplia.

Ha llegado el momento de aplicar medidas decisisvas para conseguir un reconocimiento mutuo y genuino de los sistemas y evaluaciones de acreditación y garantía de la calidad, para de este modo, permitir que la garantía de la calidad contribuya eficazmente a la consecución de nuestro objetivo común de convertir la enseñanza superior europea en una «referencia de calidad mundial». Es posbile y necesario hacer progresos en este campo tan importante.

Anexos

1. Comunicado de Berlín, extracto sobre la garantía de la calidad

2. Organismos existentes de garantía de la calidad por país.

Anexo 1

«Realización del espacio europeo de la enseñanza superior»

Comunicado de la Conferencia de Ministros responsables de la enseñanza superior Berlín, 19 de septiembre de 2003

=Extracto relativo a la garantía de la calidad=

«La calidad de la enseñanza superior ha demostrado ser el elemento principal para la creación de un Espacio Europeo de Enseñanza Superior. Los ministros se comprometen a apoyar proyectos futuros de garantía de calidad a un nivel institucional, nacional y europeo. Subrayan la necesidad de desarrollar criterios y metodologías comunes sobre la garantía de la calidad.

También hacen hincapié en que, de acuerdo con el principio de autonomía institucional, la responsabilidad primaria de la garantía de la calidad en la enseñanza superior recae en cada institución en sí misma y esto constituye la base para la responsabilidad real del sistema académico dentro del marco de calidad nacional.

Por lo tanto, coinciden en que los sistemas nacionales de garantía de calidad deben incluir antes del 2005:

- Una definición de las responsabilidades de los órganos e instituciones implicados.

- Una evaluación de los programas o instituciones, incluyendo la evaluación interna, la revisión externa, la participación de los estudiantes y la publicación de los resultados.

- Un sistema de acreditación, certificación o procedimientos comparables.

- Participación internacional, cooperación y creación de redes.

A un nivel europeo, los ministros instan a la ENQA, a través de sus miembros y en cooperación con la UCE, el EURASHE y el ESIB, a establecer un conjunto acordado de normas, procedimientos y directrices sobre la garantía de la calidad con el objetivo de explorar maneras de asegurar un sistema adecuado de evaluación paritaria para la garantía de la calidad y/o para organismos o instituciones de acreditación y, al mismo tiempo, informar a los ministros a través del grupo de seguimiento en el año 2005.»

Anexo 2

Organismos existentes de garantía de la calidad por país

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