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LIBRO VERDE - EL FUTURO DE LAS NORMAS DE ORIGEN EN LOS REGÍMENES COMERCIALES PREFERENCIALES

ÍNDICE

El FUTURO DE LAS NORMAS DE ORIGEN EN LOS REGÍMENES COMERCIALES PREFERENCIALES

Resumen e Introducción

Objetivos del Libro Verde

Estructura y contenido del Libro Verde

Un amplio ejercicio de consulta

1. El origen preferencial en una encrucijada

1.1. Las normas de origen preferenciales en el contexto del comercio internacional y las políticas comunes

1.2. Gestión y control del cumplimiento de las normas de origen preferenciales

1.2.1. La difícil gestión de los instrumentos de la cooperación administrativa

1.2.2. La verificación del origen preferencial en el momento de la exportación: una seguridad ilusoria

1.2.3. Las dificultades del funcionamiento diario de la cooperación administrativa y del tratamiento de las solicitudes del control a posteriori

1.2.4. Dependencia mutua de las partes en las acciones que pueden emprender en función de la calidad y los resultados de la cooperación administrativa.

1.2.5. Un procedimiento incierto de solución de conflictos

1.3. Consecuencias económicas y financieras de fraudes o incumplimientos administrativos de las obligaciones inherentes a los regímenes preferenciales

2. búsqueda de un nuevo equilibrio en los intercambios preferenciales

2.1. Adecuar la definición y el marco de gestión de las normas de origen a los objetivos de los regímenes preferenciales y a su entorno internacional

2.2. Mejorar la protección contra los perjuicios económicos y financieros derivados de una incorrecta aplicación de los acuerdos

2.3. Compartir mejor las competencias en la concesión y el control de las preferencias

3. certificación, declaración y control de las normas de origen preferenciales

3.1. Certificación del origen preferencial en el momento de la exportación

3.1.1. Mejorar el sistema actual de elaboración de la prueba de origen

3.1.2. Certificación expedida únicamente por el exportador

3.1.3. Generalizar una fórmula intermedia de exportador «autorizado» o «registrado»

3.2. La declaración del origen preferencial en el momento de la importación y la responsabilidad del importador

3.2.1. Actuar sobre la deuda y su cobro

3.2.2. Actuar sobre la responsabilidad y la definición del riesgo comercial del importador

3.2.2.1. En caso de mantenimiento de una certificación del origen por las autoridades del país de exportación

3.2.2.2. En caso de certificación del origen sólo por el exportador (registrado/autorizado o no)

3.3. Control del origen preferencial

3.3.1. Reforzar los controles efectuados a los importadores

3.3.2. Efectuar los controles a los exportadores

3.3.2.1. En caso de mantenimiento de la certificación del origen por las autoridades del país de exportación

3.3.2.2. En caso de certificación del origen sólo por el exportador (registrado/autorizado o no)

a) Directamente por el país de importación

b) Por medio de una asistencia del país de exportación al país de importación

ANEXO I Las importaciones preferenciales de la Comunidad (1998 - 2001)

ANEXO II Inventario de los regímenes preferenciales - Zonas y tipos de acumulación de origen - Situación a 1. 09. 2003

Resumen e Introducción

La Unión Europea aplica, en el marco de las normas del GATT, derechos de aduana preferenciales a productos importados de muchos países, bien en virtud de acuerdos internacionales, o de manera unilateral. Estos regímenes comerciales sólo tienen sentido si las preferencias arancelarias concedidas de esta manera benefician a los productos efectivamente obtenidos en estos países, de los que son «originarios». Este vínculo entre productos y países beneficiarios de las preferencias queda garantizado por normas de origen, que no tienen valor más que si corresponden a las condiciones reales de la producción y el comercio y a las necesidades que se proponen cubrir los regímenes preferenciales.

Ahora bien, el marco actual para determinar, gestionar y controlar el origen preferencial ya no está adaptado plenamente ni a estas necesidades, ni a la evolución cuantitativa y cualitativa de la economía internacional. Esta evolución impone, en particular, trascendiendo una búsqueda de la aplicación correcta de las normas de origen [1], la necesidad de evaluar de nuevo su pertinencia económica, mejorar la fiabilidad del sistema para proteger los intereses financieros de la Comunidad y restablecer una división equilibrada de las responsabilidades entre los operadores beneficiarios de las preferencias y las autoridades encargadas de los controles.

[1] Mediante su Comunicación de 23.7.1997, relativa a la gestión de los regímenes arancelarios preferenciales (COM (97) 402 final), la Comisión había dado, inicialmente, prioridad a procurar un funcionamiento más eficaz de estos regímenes. Véanse también, después de esta Comunicación, las conclusiones del Consejo sobre Mercado interior de 18 de mayo de 1998 y la Resolución del Parlamento Europeo de 22 de octubre de 1998 (DO C341 de 9.11.1998).

Objetivos del Libro Verde

Las normas de origen preferenciales merecen revisarse en cuanto a su concepción propiamente dicha, en particular teniendo en cuenta el nivel de los derechos que puede resultar de la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales, el papel que debe darse a las normas de origen preferenciales en los acuerdos de libre comercio y la política de acceso a los mercados y de apoyo al desarrollo sostenible.

Además, interesa definir procedimientos de gestión y mecanismos de control y salvaguarda para garantizar la utilización leal de los regímenes preferenciales, proteger el entorno económico y garantizar la defensa de los intereses financieros en juego contra posibles abusos.

El objetivo del presente Libro Verde consiste en ayudar a la Comisión a formular estas orientaciones, teniendo en cuenta los distintos intereses y la previsión de contribuciones de las distintas partes que intervienen en los regímenes preferenciales.

Estructura y contenido del Libro Verde

El Libro Verde elabora en primer lugar un cuadro del contexto económico, jurídico y financiero de los regímenes comerciales preferenciales [2] y de las normas de origen que de ello se derivan. Enumera las dificultades y limitaciones debidas más específicamente a la variedad, la complejidad y la aplicación concreta de las normas y procedimientos actuales en materia de origen preferencial.

[2] Véase, en el anexo I, la parte correspondiente y la evolución de las importaciones preferenciales de la Comunidad, respecto de sus importaciones totales y, en el anexo II, los regímenes preferenciales aplicados por la Comunidad, así como el marco jurídico de las normas de origen correspondientes.

A continuación examina las distintas vías para encontrar una mejor adecuación, por una parte entre las normas de origen y los objetivos a los que se supone sirven y, por otra parte entre estas mismas normas y sus procedimientos de aplicación.

La Comisión determina tres ámbitos en los que considera que hay que encontrar un nuevo equilibrio:

- la definición de las condiciones de adquisición del origen y su marco jurídico, para que estas normas de origen cumplan mejor su papel y contribuyan al buen funcionamiento de regímenes cada vez más orientados a incrementar el acceso a los mercados y al desarrollo sostenible;

- el control de su aplicación leal, para mayor beneficio del comercio legítimo y la conservación de los intereses financieros de la Unión;

- la instauración de procedimientos que garanticen una división óptima de las funciones y competencias entre los operadores y las autoridades; este último punto presenta cambios especiales, poniendo de relieve las distintas posibles opciones para el futuro, por lo que se refiere a los tres aspectos siguientes: la certificación del carácter originario en el momento de la exportación, la declaración del origen en la importación y el control del origen.

Por lo que se refiere a la certificación, se impone elegir entre procurar mejorar el funcionamiento del sistema actual, que da un papel preponderante a las autoridades aduaneras del país de exportación, transferir únicamente esta responsabilidad al exportador y una fórmula intermedia que consiste en reservar la posibilidad de certificar el origen a los únicos exportadores autorizados o registrados ante las autoridades competentes.

En cuanto a los otros dos aspectos, las elecciones que hay que hacer y las mejoras que deben aportarse dependerán estrechamente de la fórmula elegida en cuanto a certificación. La responsabilidad del importador, la capacidad de control de las autoridades competentes del país de importación y los mecanismos de cooperación administrativa que se deben crear entre las partes tendrán diferente dimensión según el grado de responsabilidad conferido a los exportadores y a las autoridades aduaneras del país de exportación, respectivamente.

El Libro Verde pretende por lo tanto definir las combinaciones posibles con el fin de elaborar, después del proceso de consulta, un «modelo de procedimiento» que abarque de manera coherente y completa estos tres aspectos.

Un amplio ejercicio de consulta

La Comisión espera lograr que las partes interesadas aporten otros análisis y reacciones inteligentes a las preguntas planteadas y las opciones presentadas, e incluso propuestas alternativas.

Son destinatarios de este Libro Verde, en su calidad de protagonistas de tales regímenes, los operadores del comercio internacional y las administraciones competentes de los Estados miembros, de los países candidatos y de los países terceros asociados a la Unión en el marco de los regímenes preferenciales. Es intención de la Comisión también hacer participar a las instituciones de la Unión en el debate.

Al objeto de reunir las contribuciones generadas por el presente Libro Verde, y contribuir a un debate estructurado con las partes interesadas, la Comisión les ruega envíen sus comentarios escritos, antes del 1 de marzo de 2004, a la dirección siguiente:

Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera Política aduanera - Normas de origen TAXUD B-4 Comisión Europea B-1049 BRUSELAS

Se recomienda vivamente utilizar a tal efecto la siguiente dirección electrónica:

En los textos encuadrados en sombreado que aparecen a continuación de los puntos principales, el lector encontrará, una serie de preguntas que permitirán profundizar en la reflexión y estructurar la utilización de las contribuciones.

1. El origen preferencial en una encrucijada

La problemática del origen preferencial no se resume en las consecuencias sobre todo presupuestarias de un funcionamiento defectuoso de los procedimientos y mecanismos de cooperación administrativa, destinadas a garantizar el respeto de las normas de origen., sino en el contexto más amplio de la evolución del comercio internacional y la aplicación de las políticas comunes en materia comercial, industrial y de desarrollo. Las normas de origen se encuentran claramente hoy en «una encrucijada de caminos». [ENTR]

1.1. Las normas de origen preferenciales en el contexto del comercio internacional y las políticas comunes

Las preferencias arancelarias se establecen para desarrollar los intercambios comerciales entre socios y contribuir a su desarrollo económico y social sostenible. Benefician, de manera inmediata y compartida, a los operadores participantes en la transacción realizada al amparo de la preferencia. El exportador se beneficia de un mejor acceso al mercado del país de importación y el importador puede abastecerse a menor coste, garantizando al mismo tiempo a su proveedor una remuneración suficiente por el producto.

Es de esperar que el «Programa de Doha para el Desarrollo » (PDD) de noviembre de 2001 acabe produciendo una mayor liberalización del comercio, la búsqueda de un mejor acceso a los mercados y una integración de la dimensión del desarrollo sostenible en el comercio internacional. En esta nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales se podría llegar a una nueva reducción de los derechos de aduana y un mayor deterioro de las preferencias, lo que limitaría en gran manera los márgenes aún disponibles.

En este orden de cosas, es probable que el beneficio que se obtenga, en cuanto a la liberalización del comercio, tanto de las agrupaciones económicas regionales conforme a lo dispuesto en el artículo XXIV del GATT como de los regímenes preferenciales autónomos, dependerá cada vez más de las condiciones de producción que estos acuerdos o regímenes imponen a los productos para poder considerarse originarios y así beneficiarse de las preferencias. Por añadidura, la negociación en la OMC se referirá también al conjunto de las normas que afectan al regionalismo, en lo que se incluyen las normas de origen preferenciales.

Las normas de origen preferenciales son un instrumento de la política comercial. Su papel inicial era contribuir a la apertura, con o sin carácter recíproco, del mercado comunitario a las importaciones de los países socios pero de una manera equilibrada que garantice un nivel adecuado de protección de los intereses comunitarios en cuestión. Visto el proceso de reestructuración y deslocalización de varias industrias y el bajo nivel medio de derechos aplicados por la Comunidad, esta política se reorienta cada vez más hacia una dinámica global de facilitación del comercio mundial e igualdad de acceso de las exportaciones de la Comunidad a los mercados de los terceros países. Es probable que, en algunos sectores, las normas de origen preferenciales establecidas por la Comunidad en los años 70 no sean las más adecuadas a tal enfoque.

Las normas de origen preferenciales responden también al objetivo de mantener el desarrollo sostenible e integrar a los países en desarrollo en el comercio mundial, permitiendo a sus productos tener un mejor acceso al mercado comunitario generando al mismo tiempo suficiente valor añadido en el país de que se trate. Los esfuerzos realizados por la Comunidad para cumplir sus objetivos de desarrollo [3], como ponen de manifiesto las conclusiones de la experiencia y el anexo I, no obstante fracasan ante la imposibilidad de que los países en desarrollo, potencialmente beneficiarios de las preferencias, saquen todo el provecho de las mismas, y este fenómeno se explica, en parte, por la dificultad de ajustarse a algunas normas de origen [4]. La estructura de producción y las posibilidades de inversión o la organización administrativa de estos países a menudo no les permiten reunir las condiciones impuestas. Asimismo, pueden influir otros factores como la complejidad de algunas normas que hay que respetar, la dificultad de comprensión por parte de algunos operadores y los costes que suponen los correspondientes trámites. Se trata entonces de evaluar qué forma de desarrollo se quiere favorecer con una preferencia arancelaria en el momento de la importación y de definir las normas de origen y los procedimientos más adecuados a tal efecto y a los intereses en juego.

[3] Nuevos acuerdos preferenciales, mayores preferencias, Iniciativa «Todo excepto las armas» en favor de los Países Menos Avanzados, etc.

[4] Organismos no gubernamentales, como el Centro for European Policy Studies (Documento de trabajo del CEPS n° 183 «Making EU Trade Agreements Work - the role of rules of origin», marzo 2002, antes citado) u OXFAM (informe «Rigged Rules and Double Standards - trade, globalisation and the fight against poverty», antes citado, 2002) ponen de relieve la necesidad de una evaluación del impacto de los regímenes preferenciales y las normas de origen en el desarrollo.

Estas dificultades pueden, además, hacer que aumente la tendencia a no respetar las normas de origen. Ello va en contra de la Comunidad, ya que la preferencia realmente favorece a operadores que no respetan las normas o se benefician de manera «pasiva» de su aplicación fraudulenta o simplemente incorrecta o del insuficiente control ejercido por las autoridades de los países de exportación.

La diversidad de los regímenes preferenciales y de sus objetivos, ilustrada en el anexo II, impone una serie de dificultades de concepción y gestión de las normas de origen. A pesar de los progresos realizados desde hace tiempo en cuanto a armonización y simplificación, las normas de origen preferenciales, tanto materiales (criterios de adquisición del carácter originario) como de procedimiento (prueba y control del origen), siguen siendo complejas. El grado de uniformidad ya alcanzado sobre este tema casi desaparece ante la multiplicidad y diversidad de regímenes. La complejidad que presentan es aún mayor en cuanto a las condiciones de aplicación de la acumulación del origen, que aspira a una mayor integración económica a nivel regional [5]. Por último, resulta paradójico cómo la armonización ya realizada limita las posibilidades que tiene la Comunidad, y sobre todo la Comisión, de garantizar y negociar, a petición de sus operadores o sus Estados miembros, el que se mantengan y adapten permanentemente las normas a las necesidades de la industria, el comercio y las políticas comunes.

[5] La acumulación del origen permite a un exportador, al determinar el carácter originario de un producto exportado, poder dar por originarias del país de exportación las materias originarias de un país socio (acumulación bilateral) o de varios países socios (acumulación diagonal o total). Véase el anexo II para las distintas formas de acumulación del origen.

Cuestiones relativas al punto 1.1 :

1. En el contexto de una reducción importante del nivel de los derechos que podrá resultar de las negociaciones del PDD, ¿resultarán los derechos preferenciales reducidos aún atractivos para los operadores, habida cuenta de los costes y trámites que se derivarán de mantener las mismas normas y procedimientos actuales en cuanto a origen?

2. ¿Las normas de origen preferenciales consideradas globalmente, por sector económico, por país o grupo de países beneficiarios, se adecuan a los objetivos actuales de las políticas comunitarias en el ámbito comercial, industrial, agrícola y del desarrollo?

3. ¿No existen razones (escasez de inversión en la producción, estructuras y procedimientos administrativos internos, condiciones sanitarias o fitosanitarias, etc.) aparte de la complejidad o el carácter estricto de las normas de origen, para explicar el bajo índice de utilización de las preferencias establecidas para algunos países o grupos de países beneficiarios? ¿Por qué no se explota mejor la acumulación del origen, en particular por algunos grupos de países en desarrollo?.

4. El incumplimiento de las normas de origen, ¿tiene que ver principalmente con la ignorancia de estas normas, con la imposibilidad de respetarlas si se quiere exportar o con una voluntad deliberada de defraudar? ¿Facilitan este incumplimiento las escasas posibilidades de vigilancia de la aplicación correcta de las normas de origen preferenciales?

5. ¿Permite la multiplicidad y la diversidad actual de los regímenes preferenciales garantizar que las normas de origen correspondientes contribuyan de manera adecuada y continua a los objetivos contemplados por estos regímenes?

1.2. Gestión y control del cumplimiento de las normas de origen preferenciales

La diversidad de los regímenes preferenciales supone también limitaciones en cuanto a la capacidad de la Comunidad, y especialmente de la Comisión, para aplicarlos y controlar su uso de manera exhaustiva, garantizando, en particular, la supervisión del buen funcionamiento de los regímenes, la correcta aplicación de las normas y el respeto de las obligaciones de las autoridades de las Partes Contratantes, como destaca el Tribunal de Justicia.

1.2.1. La difícil gestión de los instrumentos de la cooperación administrativa

La aplicación propiamente dicha de los regímenes preferenciales supone un intercambio continuo de datos indispensables para la gestión de las normas de origen. La cooperación administrativa inherente a estas normas se basa en la certificación y los controles efectuados por las autoridades competentes lo que entraña, en particular, el conocimiento por las partes de los sellos utilizados y los nombres y direcciones de estas autoridades, y la actualización periódica de estos datos.

Con muchos países, este mecanismo no funciona bien, lo que crea de manera reiterada dificultades en el momento de la importación y entraña repeticiones continuas de los trámites para países con intereses y niveles de desarrollo económico y administrativo generalmente muy diferentes. De no producirse resultados en este ámbito, la única salida sería la suspensión o retirada de las preferencias al país que incumpla.

1.2.2. La verificación del origen preferencial en el momento de la exportación: una seguridad ilusoria

El sistema actual de certificación del carácter originario de los productos se basa en el principio de una verificación directa por las autoridades del país de exportación de este carácter originario en el momento de la expedición del certificado. En realidad, las exigencias de los flujos comerciales excluyen la posibilidad de que las autoridades puedan comprobar cada operación de exportación de manera exhaustiva bajo la perspectiva del origen preferencial de los productos. Como para la mayoría de los otros elementos declaratorios correspondientes a las mercancías, el origen se controla fundamentalmente a posteriori y de manera no sistemática sino aleatoria o específica. La intervención de las autoridades a partir de la primera fase de la certificación crea por lo tanto una falsa impresión de seguridad, tanto para el país de importación como para el importador.

1.2.3. Las dificultades del funcionamiento diario de la cooperación administrativa y del tratamiento de las solicitudes del control a posteriori

Los regímenes preferenciales vinculan a las partes en una estrecha asociación basada en la distribución de las tareas y la confianza mutua en el cumplimiento por parte de los otros de sus compromisos (véanse las sentencias «les Rapides Savoyards [6]» y «Huygen [7]». Así, los pilares del sistema son la certificación del carácter originario por las autoridades del país de exportación (directa o indirectamente, mediante «autorización» de un «exportador autorizado») y la cooperación administrativa entre las partes. Sobre estos dos elementos se sustenta la confianza que el sistema ofrece a las partes y a sus operadores. El procedimiento de control a posteriori del origen preferencial por el país de exportación propiamente dicho, a petición del país de importación, representa, por lo tanto, un ejercicio obligatorio para quien tenga intención de denegar una preferencia en casos distintos a aquellos en que el certificado presentado no es aplicable.

[6] Sentencia de 12 julio de 1984, Asunto 218/83.

[7] Sentencia de 7 de diciembre de 1993, De Haan (Asunto C-12/92).

1.2.4. Dependencia mutua de las partes en las acciones que pueden emprender en función de la calidad y los resultados de la cooperación administrativa.

La cooperación administrativa en el control del origen preferencial debe en principio permitir confirmar o invalidar la autenticidad de las pruebas de origen y el carácter originario de los productos exportados. La concesión o denegación definitiva de la preferencia arancelaria solicitada por el importador va a depender del proceso de control aplicado, de la actitud del país de exportación y de los resultados del procedimiento de cooperación. Esto es especialmente cierto en los sistemas convencionales en que existen mecanismos de solución de conflictos en materia de origen que excluyen a contrario toda retirada unilateral de las preferencias.

Además, en derecho comunitario, el fallo de las autoridades que intervienen en el proceso de certificación y comprobación del origen, es decir, el fracaso de la cooperación administrativa, puede conducir a una ausencia de recaudación efectiva de los derechos adeudados [8].

[8] El juez comunitario se basa así en la división actual de las competencias entre las partes y en la necesaria cooperación administrativa entre sus autoridades para asignar una responsabilidad cada vez mayor a las autoridades públicas encargadas de la gestión y el control del régimen preferencial. De ello se deriva una mayor protección del importador, en principio deudor de los derechos resultantes de la denegación de una preferencia no justificada, cuando no se asume correctamente esta responsabilidad. Véase a este respecto, la sentencia del TPI de 10 de mayo de 2001 relativa a los «televisores en color de Turquía» (Asuntos acumulados T -186/97 «Kaufring AG», e.a.) y el punto 1.3.

1.2.5. Un procedimiento incierto de solución de conflictos

Cuando está previsto en materia de origen, en el marco convencional o a veces autónomo (PTU), este procedimiento tiende a resolver litigios que ocurren en el marco del control a posteriori de las pruebas de origen o que tienen que ver generalmente con la interpretación de las normas de origen. No obstante, se utiliza generalmente poco y, en cualquier caso, con resultados decepcionantes. En realidad, estos conflictos surgen generalmente debido a que el país de exportación debe pronunciarse sobre el carácter no originario de productos que él mismo anteriormente certificó, permitió que se certificara o en los que no controló bien este mismo extremo, atendiendo a la petición de sus propios exportadores. Además, a falta de acuerdo entre las partes, es necesario recurrir a los mecanismos generales previstos por el acuerdo.

Cuestiones relativas al punto 1.2 :

6. ¿Está la Comunidad en condiciones de garantizar en todo momento la correcta aplicación de los regímenes preferenciales por sus socios comerciales? ¿Es posible, en aras de un buen uso de los regímenes y en interés mismo de los operadores comunitarios, aumentar o reorientar la capacidad de vigilancia de la Comunidad sobre este tema y cómo puede hacerse?

7. ¿Comparten, plenamente o en parte, este análisis de los límites del sistema actual de cooperación administrativa en cuanto al origen preferencial?

1.3. Consecuencias económicas y financieras de fraudes o incumplimientos administrativos de las obligaciones inherentes a los regímenes preferenciales

En el estado actual de las disposiciones y la jurisprudencia comunitarias en materia de origen preferencial y deuda aduanera derivada de una denegación de las preferencias, a su vez en relación con el reconocimiento del carácter no originario de los productos en cuestión, estas consecuencias pueden resumirse del siguiente modo:

- en virtud del derecho comunitario en materia de condonación, reembolso o no recaudación a posteriori de la deuda aduanera [9], un importador reconocido de «buena fe» [10] puede verse exento del pago de la deuda aduanera debido a un riesgo comercial juzgado «anormal»; este es el caso cuando se ve enfrentado a un error de las autoridades competentes en la certificación o el control del origen preferencial o a una situación particular de esta índole que no implique negligencia alguna de su parte;

[9] Veánse las disposiciones del Código Aduanero Comunitario (Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo) relativas a la no recaudación a posteriori (letra b9 del apartado 2 del artículo 220) o a la condonación o al reembolso (artículo 239) de los derechos de importación.

[10] Dicha «buena fe» no puede, no obstante, alegarse cuando la Comisión publica en el Diario Oficial de la Unión Europea un «anuncio para los importadores»: véase, a este respecto, la Comunicación COM(2000) 550 final de 8 de septiembre de 2000 (DO C 348 de 5.12.2000), en la que la Comisión precisa las condiciones de información a los agentes económicos y a las administraciones de los Estados miembros en materia de regímenes arancelarios preferenciales en caso de «duda fundada» sobre el origen de las mercancías.

- el presupuesto comunitario soporta las pérdidas financieras correspondientes;

- esta situación constituye una amenaza para el equilibrio de las preferencias y la lealtad de los intercambios y de la competencia;

- de él se deriva un sistema perverso en el que una parte sufre el perjuicio económico y financiero de una falta cometida por la otra parte.

Cuestiones relativas al punto 1-3 :

8. ¿Comparte Vd. este análisis? ¿Son estas consecuencias inherentes al sistema y debe el contribuyente sufragar su coste?

9. Cualquiera que sea la amplitud del fenómeno, ¿no puede perjudicar a la credibilidad de los regímenes preferenciales la concesión al importador de «buena fe», mediante los principios de equidad y protección de la confianza legítima, del beneficio de una preferencia para productos que no cumplen las condiciones para ello?

2. búsqueda de un nuevo equilibrio en los intercambios preferenciales

El contexto comercial y arancelario en evolución y los problemas estructurales de funcionamiento de los regímenes preferenciales requiere la búsqueda de nuevos equilibrios en:

- los criterios de determinación y el marco de aplicación de las normas de origen;

- los mecanismos de salvaguarda y protección de los intereses económicos y financieros de las Partes Contratantes respecto del objetivo de promoción del comercio preferencial legítimo;

- las responsabilidades de los distintos participantes en los procedimientos de certificación, declaración y control del origen preferencial.

A pesar de haber diferenciado, por comodidad, los distintos aspectos del análisis, éstos no deben interpretarse aisladamente. Los procedimientos de gestión y control, y el nivel de protección contra los riesgos por instaurar, dependen en gran parte, por tanto, del grado de exigencia y complejidad de las normas. Será necesario un enfoque global para garantizar la coherencia del ejercicio y la calidad de sus resultados.

2.1. Adecuar la definición y el marco de gestión de las normas de origen a los objetivos de los regímenes preferenciales y a su entorno internacional

Debe revisarse el marco económico y jurídico de concepción y aplicación de las normas de origen preferenciales a la luz de las siguientes consideraciones:

- la necesidad de reexaminar las normas de origen preferencial en cuanto al fondo (criterios) y la adecuación al entorno internacional y los objetivos de los regímenes preferenciales de la Comunidad;

- la conveniencia de que respondan a determinados intereses económicos, comerciales y de desarrollo que correspondan a los objetivos de las políticas comunes y las exigencias de la OMC;

- el interés que presenta desarrollar una estrategia para la asistencia técnica en materia de regímenes y normas de origen preferencial recurriendo al Fondo de la OMC en favor de la asistencia técnica al desarrollo. Cuando la asistencia se financia con cargo al presupuesto comunitario de la cooperación al desarrollo, esta estrategia debe tener en cuenta las prioridades establecidas en el marco de los «Informes estratégicos sobre el país» para el período en cuestión;

- la conveniencia de un enfoque más «integrado» a nivel regional del marco legal e institucional de las normas de origen mediante la instauración de convenios regionales que reflejen en un acto único las normas de origen preferencial correspondientes a las distintas zonas de acumulación del origen.

Cuestiones relativas al punto 2.1 :

10. En un contexto de tendencia a la reducción de los derechos de aduana, ¿parece compatible con el mantenimiento de una capacidad de producción y exportación comunitarias que garantice el crecimiento y el empleo una reorientación de las normas de origen preferencial principalmente hacia el acceso de los productos comunitarios a los mercados terceros y el acceso de los productos de los países en desarrollo al mercado comunitario?

11. ¿En qué condiciones, sobre todo en el contexto de los acuerdos recíprocos, podrían adaptarse las normas de origen propias de un producto determinado o un sector para facilitar las exportaciones comunitarias, sin que suponga una amenaza para la producción comunitaria correspondiente o los proveedores comunitarios de las materias primas utilizadas?

12. ¿En qué condiciones podrían adaptarse las normas de origen propias de un producto determinado o un sector para contribuir al desarrollo del país de exportación, sin que suponga una amenaza para la producción comunitaria correspondiente? ¿A qué forma de desarrollo y a qué tipos de actividades económicas realizadas en los países beneficiarios deberían contribuir las normas de origen?

13. ¿Es necesario precisar el enfoque según los sectores industriales o agrícolas de que se trate y de qué manera? ¿A este respecto, existen intereses diferentes entre las grandes empresas y las PYME?

14. ¿Cómo asegurar la coherencia de una estrategia de asistencia técnica financiada a escala mundial y enmarcada en una perspectiva principal de desarrollo y una asociación entre la Comunidad y países o grupos de países determinados? ¿Es previsible que la Comunidad organice una asistencia técnica «a la carta»? ¿Cómo utilizar de manera óptima los programas e instrumentos de financiación de la asistencia técnica, ya existentes o por crear? ¿Cómo se puede garantizar una programación y una entrega específica y prioritaria de la asistencia técnica?

15. ¿Ofrecería más transparencia a los participantes y una garantía de mejor aplicación la agrupación de las normas de origen y sus modalidades de gestión en instrumentos jurídicos únicos, establecidos, por ejemplo, por un gran grupo regional de países que se aplicaran mutuamente normas idénticas y la acumulación del origen?

2.2. Mejorar la protección contra los perjuicios económicos y financieros derivados de una incorrecta aplicación de los acuerdos

Esta protección tiene por objeto garantizar una aplicación leal y correcta de los regímenes, en interés mutuo de la Comunidad y de sus socios comerciales. La existencia de fraude o el incumplimiento de las condiciones para la concesión de un trato preferencial puede crear un perjuicio, no sólo en detrimento de los intereses estrictamente financieros del país que concede la preferencia sino también en detrimento de los intereses económicos legítimos de este país o sus socios, que se enfrentan a una situación de competencia falseada.

Para garantizar esa protección se requiere:

- una mayor capacidad de la Comunidad para prevenir y reaccionar ante los problemas de fraude o aplicación incorrecta de las normas de origen preferenciales [11]; Para que esta protección sea efectiva, debe haber, por lo que respecta a la Comunidad, un reparto claro de las tareas y competencias entre la Comisión y las administraciones de los Estados miembros que se encargan de controlar el cumplimiento de las normas de origen por parte de los operadores y de los países beneficiarios de las preferencias; implica, asimismo, una mayor coordinación y armonización de los controles y la asignación de los medios necesarios a tal fin.

[11] La Comisión ya ha demostrado esta capacidad de reacción en varios expedientes, de los cuales algunos (productos importados de las colonias establecidas en los territorios ocupados por Israel, azúcar importado de los países de los Balcanes occidentales) dieron lugar a la publicación de anuncios para los importadores en el Diario Oficial.

- una cláusula de suspensión de las preferencias, por fraude o falta de cooperación administrativa, que se integraría con carácter recíproco en los acuerdos preferenciales [12]; Se recurrirá a este instrumento en caso de dificultades reiteradas con consecuencias negativas sobre la aplicación del régimen y el cumplimiento de los objetivos. Tendrá carácter preventivo y disuasorio para aquellos que, llegado el caso, podrían abusar del régimen o descuidar la vigilancia del mismo.

[12] Algunos acuerdos (Croacia, Antigua República Yugoslava de Macedonia y, en breve, Argelia y el Líbano) llevan incorporada una cláusula específica que permite a una parte adoptar «medidas convenientes» en caso de fraude y/o incumplimiento por la otra parte de las obligaciones derivadas del acuerdo. Una cláusula por la que se establece explícitamente la posibilidad de una suspensión de las preferencias en esos casos ya existe en el contexto de los regímenes preferenciales autónomos (SPG y Balcanes occidentales). Este tipo de cláusula se ha introducido, por primera vez, en el nuevo acuerdo CE- Chile y la Comisión negociará su introducción en los otros acuerdos preferenciales.

- una cláusula de responsabilidad financiera de una parte contratante que incumpla sus obligaciones en la aplicación de un acuerdo preferencial y que cause con ello un perjuicio a la otra parte. Esta cláusula debe concebirse no como un instrumento de represalia a disposición de una parte, sino como elemento esencial de una aplicación leal de los acuerdos por todas las partes.

Estos instrumentos deben, además, poder operar en un contexto donde las normas y procedimientos a respetar y las respectivas obligaciones de las partes estén bien definidos y, cuando proceda, redefinidos para restaurar un mejor equilibrio del sistema.

Cuestiones relativas al punto 2.2 :

16. ¿Cómo es posible garantizar, en el contexto jurídico actual, una reacción rápida a los problemas de fraude o aplicación incorrecta definidos en materia de regímenes preferenciales, a fin de proteger a la vez los intereses económicos y financieros en juego?

17. ¿De qué manera puede contribuir a una mejor protección de los intereses en juego introducir en los acuerdos preferenciales cláusulas de suspensión de las preferencias y de responsabilidad financiera? ¿Pueden tener otro alcance aparte del financiero?

2.3. Compartir mejor las competencias en la concesión y el control de las preferencias

Para ello, los procedimientos en cuanto a origen preferencial, junto con las normas aplicables a la importación de productos en la Comunidad, deberían reflejar mejor el papel que desempeñan los respectivos agentes en los regímenes preferenciales:

- los operadores económicos son al mismo tiempo los mejores conocedores de la realidad económica e industrial de sus transacciones comerciales y los beneficiarios inmediatos de los regímenes preferenciales; por ello deben tener en cuenta la integración de las cadenas de suministro, producción y distribución en la determinación de sus responsabilidades y la dimensión preferencial en sus contratos comerciales; El importador no compra sin embargo a ciegas y dispone (o debería exigir de su proveedor) de todos los datos relativos a la producción, las características y en consecuencia el origen de los bienes, en el sentido industrial del término. Generalmente, él mismo, como mandante, gestiona el abastecimiento o la producción según sus necesidades, a menudo en el marco de una estructura (de grupo) integrada.

- las Administraciones públicas son los gestores de los regímenes preferenciales y, a este respecto, deben garantizar la «vigilancia» de los intercambios comerciales que pueden acogerse a la preferencia, el control del cumplimiento de los acuerdos y la solución de conflictos; en materia de origen, como para cualquier otro dato (valor o cantidad, clasificación arancelaria) que tenga un impacto en la fijación de los derechos, la cuestión es saber cuál debe ser el grado adecuado de implicación de estas administraciones en la determinación inicial del origen preferencial.

La certificación, la declaración y el control de las normas de origen podrían así tener en cuenta las consecuencias de los cambios producidos a nivel internacional en cuanto a la organización de la producción, la comercialización de los productos y la disponibilidad de la información sobre este tema. Las autoridades de un país, por sí mismas, no tienen ya la capacidad de interpretar, en el momento de la exportación, todos los elementos necesarios para la determinación del carácter originario de algunos productos.

Cuestiones relativas al punto 2.3 :

18. ¿Cómo se integra la existencia de una preferencia arancelaria para un producto, que tiene una incidencia en su precio, en las condiciones de una transacción comercial internacional? ¿Cómo se asegura el comprador/importador contra el riesgo de que esta preferencia sea finalmente rechazada en el momento de la importación o posteriormente, tras efectuar un control que ponga de manifiesto que el producto no es admisible para la preferencia o no es originario?

19. ¿Qué agentes de los regímenes preferenciales están en mejores condiciones de establecer el origen de un producto?

20. ¿El papel principal de las autoridades debe ser establecer el carácter originario de los productos o comprobar que se ha establecido correctamente?

3. certificación, declaración y control de las normas de origen preferenciales

Una vez definidas las normas de origen, desempeñan un papel fundamental en el buen funcionamiento de los mecanismos preferenciales sus procedimientos de aplicación, ya que la concesión o denegación de la preferencia, en efecto, se basará en una determinación correcta del carácter originario. Para llegar a dicha determinación, hay que poder establecerla a partir de fuentes y datos completos y estar en condiciones de comprobar la exactitud de la información utilizada.

Ahora bien, los procedimientos actuales en materia de origen no cumplen plenamente este doble objetivo.

Esta sección se propone, por ello, presentar las opciones posibles para una acción referida a los tres elementos fundamentales de la gestión y el control de las normas de origen:

- la certificación del origen preferencial en el país de exportación beneficiario de las preferencias,

- la declaración del origen preferencial en el momento de la importación y la responsabilidad del importador beneficiario de los derechos preferenciales,

- la comprobación de la exactitud a la vez de la declaración y la certificación.

La elección que debe hacerse para cada uno de estos elementos depende estrechamente de las opciones elegidas para los otros elementos, al tener los procedimientos de certificación repercusiones importantes en la responsabilidad del importador y el objeto o las formas del control que debe aplicarse.

Por ello, es esencial no evaluar la pertinencia de las opciones presentadas de manera aislada sino, por el contrario, en su globalidad, combinándolas para obtener un conjunto de procedimientos que garanticen la buena aplicación del trato preferencial, desde la emisión de la prueba de origen hasta las consecuencias de un control que ponga eventualmente en cuestión el carácter originario del producto de que se trate y que lleve finalmente a la denegación de la preferencia.

Observación importante: El presente documento no pretende ser exhaustivo sobre este particular y el proceso de consulta podría poner de manifiesto otras opciones a tener en cuenta.

3.1. Certificación del origen preferencial en el momento de la exportación

La certificación es el elemento en torno al cual gira todo el sistema preferencial, ya que es a la vez la base de la demanda, el criterio para la concesión de la preferencia y el elemento al que se referirá el control. Actualmente la realiza bien directamente la autoridad aduanera o gubernamental (certificados), bien el exportador, que debe estar autorizado por la administración cuando efectúe operaciones por un valor superior a un límite máximo determinado (declaración en factura). En los dos casos, la prueba del origen preferencial se establece bajo responsabilidad de la administración del país de exportación. Ya se han visto anteriormente los límites de este sistema híbrido.

Cualquiera que sea la opción finalmente elegida en cuanto a certificación, no podrá producir plenamente sus efectos si no se parte de un buen conocimiento por parte de los operadores afectados de las normas y procedimientos aplicables, de las obligaciones derivadas de su aplicación y de sus responsabilidades en caso de incumplimiento de estas obligaciones. Las empresas interesadas en sacar partido de los regímenes preferenciales ateniéndose a las normas deben por lo tanto poder disponer de toda la información necesaria.

Tres opciones son posibles para la certificación :

3.1.1. Mejorar el sistema actual de elaboración de la prueba de origen

Modalidades

- Desarrollar acciones de formación e información por lo que se refiere el contenido y el funcionamiento de las normas de origen, la expedición de los certificados y la verificación correlativa del carácter originario o a la autorización y el control de su utilización por los exportadores autorizados para la declaración en factura.

- Reforzar la vigilancia, la cooperación administrativa y la asistencia mutua, incluso mediante investigaciones conjuntas in situ.

- Aumentar la capacidad de determinación y de reacción ante las situaciones de fraude o incorrecta aplicación de las normas (véase el punto 2.2).

- Responsabilizar a las autoridades de los países beneficiarios mediante la aplicación de las cláusulas de suspensión de las preferencias y, cuando proceda, de responsabilidad financiera, en caso de incumplimiento de las normas y la cooperación administrativa.

Ventajas

- Con esta acción se garantizaría un mejor conocimiento por parte de las autoridades y los operadores de los países beneficiarios de las normas que deben aplicarse y una mejor utilización de las preferencias.

- Permitiría mejorar el funcionamiento de la cooperación administrativa y los controles.

Límites

- Es el enfoque adoptado hasta ahora, mediante acciones de formación o asistencia técnica o medidas de control e investigación que supuestamente responsabilizaban a las autoridades de los países de exportación y garantizaban el mejor uso de las preferencias. Entraña la movilización de recursos importantes.

- Esta orientación ha demostrado tener límites, tanto en cuanto a asegurar un buen funcionamiento de los regímenes preferenciales como a proteger los intereses financieros de las partes. Los recursos no permiten un control completo y permanente de la aplicación de los regímenes, si se tiene en cuenta el número de países beneficiarios y los constantes cambios en los marcos legales.

- Cualesquiera que sean los esfuerzos realizados en este sentido, presenta un riesgo de incumplimientos persistentes, con la desresponsabilización de los operadores y la posibilidad de (no) recaudación en la importación en la Comunidad.

3.1.2. Certificación expedida únicamente por el exportador

Modalidades

- Confiar únicamente al exportador la tarea de certificar el carácter originario de los productos que exporta, como elemento de su relación comercial con el importador, sin perjuicio de los controles efectuados por las autoridades competentes para el cumplimiento de las normas de origen.

- Recurrir a un formulario normalizado de certificado que contenga - para controles posteriores - todos los datos necesarios para la identificación del exportador, los productos y las condiciones de producción en las que se sustenta el carácter originario, que el exportador cumplimentaría y enviaría (eventualmente por vía electrónica) al importador.

Ventajas

- Esta opción confía el ejercicio de certificación a la persona que está en mejores condiciones de efectuarla en primera instancia, aunque a reserva del control posterior de las autoridades.

- Efectúa en el fondo una mejor distribución de las tareas y responsabilidades entre el sector privado que se beneficia de las preferencias, como comprador o como vendedor de los productos beneficiarios, y las autoridades públicas encargadas de garantizar la legalidad y la conformidad de las transacciones.

- Permite liberar a las autoridades de una tarea que no están en condiciones de poder realizar en la fase de exportación y presenta, por otro lado, el inconveniente, a nivel comunitario, de desresponsabilizar al importador.

- No debería, por otro lado, tener efectos disuasorios en los exportadores que deseen beneficiarse de las preferencias puesto que ya, en cualquier caso, tenían que comprometerse, declarándolo en su solicitud de certificado (o para obtener una autorización de exportador autorizado), a respetar las normas de origen preferenciales correspondientes a los productos de que se tratase.

- Este enfoque presenta además la ventaja, desde el punto de vista de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, de dejar de hacer depender del comportamiento de las autoridades del país de exportación el cobro de los derechos adeudados en caso de denegación de una preferencia.

Límites

- Pero también suprime el «filtro» que en principio constituye el visado de las autoridades gubernamentales (siempre que la prueba adopte la forma de un certificado y no de una declaración en factura) y corre el riesgo de aumentar, a falta de intervención previa de las autoridades del país de exportación y de registro de los certificados emitidos, las certificaciones fraudulentas en detrimento del país de importación y los importadores.

- Podría desembocar en una utilización abusiva o fraudulenta de los contingentes arancelarios preferenciales abiertos para algunos productos, en particular, agrícolas, y perjudicar así los intereses mismos de los países beneficiarios con los cuales convendría encontrar fórmulas de vigilancia conjunta.

- Reduce también las posibilidades de control a posteriori, al no estar identificado el exportador, que puede así desaparecer de la noche a la mañana. Hará recaer la responsabilidad financiera de una falsa certificación únicamente sobre el importador.

3.1.3. Generalizar una fórmula intermedia de exportador «autorizado» o «registrado»

Modalidades

- Suprimir toda certificación por las autoridades y confiar esta tarea a los exportadores identificados a tal efecto por el país de exportación.

- Elegir entre una fórmula de autorización con intervención de una auditoría (referente, en particular, a la estructura de gestión, la salud financiera y la longevidad de la empresa) y una autorización previa, así como un seguimiento de la aplicación y una fórmula de registro que se limitaría a enumerar - con el fin de facilitar los controles posteriores - a los exportadores susceptibles de certificar el origen preferencial.

Ventajas

- Este enfoque ofrece las ventajas del segundo (supresión de la certificación por las autoridades) manteniendo al mismo tiempo un contexto mínimo en el que deben intervenir los exportadores.

- Las autoridades competentes del país de exportación son así responsables de las condiciones en las que expiden la autorización y controlan el uso.

- Actuar de ese modo podría contribuir a una mayor seguridad de los importadores y a garantizar los controles sobre operadores que tienen una «longevidad» suficiente.

Límites

- El mantenimiento de una aprobación previa podría presentar inconvenientes similares a la certificación directa si el país de exportación no concede las autorizaciones correctamente o no controla su utilización;

- La fórmula del registro de los exportadores limita este riesgo pero debería acompañarse de la instauración de un sistema de información conveniente.

3.2. La declaración del origen preferencial en el momento de la importación y la responsabilidad del importador

Todo el mundo debería ponerse de acuerdo en que no es legítimo ni desde el punto de vista económico ni desde el presupuestario conceder la preferencia arancelaria a productos que no presenten el carácter originario requerido para esta preferencia. Existe por otro lado el principio general, establecido en derecho, de que un declarante se compromete con la exactitud de los datos y la autenticidad de los documentos proporcionados en apoyo de su declaración. Si no respeta esta obligación, hace una declaración falsa que le expone a ser deudor de una deuda aduanera por los derechos así eludidos o, incluso, a ser sancionado.

No obstante, por lo que se refiere al origen preferencial, el carácter vinculante de esta declaración (para la concesión de la preferencia) y sus consecuencias en la obligación de que el importador pague los derechos adeudados en razón de una posible denegación de la preferencia por falta de carácter originario de los productos serán obviamente diferentes según la opción elegida en cuanto a la naturaleza y los modos de establecimiento de la prueba de origen.

3.2.1. Actuar sobre la deuda y su cobro

Modalidades

- Sin afectar a los sistemas actuales de certificación y cooperación administrativa, suprimir en el cobro de la deuda originada por una denegación de la preferencia toda referencia a la confianza legítima del deudor o a la equidad.

o, si no,

- Precisar las condiciones (en particular, en sus relaciones con el exportador) que debe cumplir el importador/deudor para poder justificar un impago a posteriori o una condonación/devolución.

Ventajas

- La primera opción devolvería su carácter «objetivo» a la deuda aduanera privando al deudor de todo fundamento jurídico para un impago a posteriori o una devolución/condonación por un comportamiento administrativo de incumplimiento y/o la buena fe del operador (eliminación del «riesgo administrativo»).

- La segunda, menos radical, tendría por objeto encontrar un nuevo equilibrio entre «riesgo comercial» y «riesgo administrativo» permitiendo alegar el primero contra el deudor que solicita un impago/reembolso/condonación al reducir el impacto del segundo.

Límites

- Estas opciones, si se producen en el marco legal y de procedimiento actual en materia de origen, podrían ser interpretadas como intentos de limitar por la vía reglamentaria el alcance de lo que a partir de ahora aparece como los principios generales defendidos por el juez comunitario y que apelan a la protección de la confianza legítima y a la equidad.

- Estos principios no se limitan a las deudas aduaneras originadas en materia de origen preferencial y es probable que, en situaciones similares, el juez restableciera el derecho a la condonación/reembolso/impago, con carácter judicial.

3.2.2. Actuar sobre la responsabilidad y la definición del riesgo comercial del importador

3.2.2.1. En caso de mantenimiento de una certificación del origen por las autoridades del país de exportación

Modalidades

- imponer compromisos y obligaciones suplementarios al importador que solicita una preferencia (declaración especial que certifique el respeto de las normas de origen, cláusula de «origen» en el contrato con el exportador, etc.).

- modificar/reforzar las disposiciones de aplicación del código en materia de declaración en aduana y/o las normas de origen preferenciales (exigencia sistemática de una declaración específica del importador).

Ventajas

- Esta opción reforzaría el compromiso del importador en cuanto a la declaración de origen y su obligación de diligencia frente a su cocontratante-exportador, ya que su relación implica una parte de «riesgo comercial».

Límites

- En el derecho comunitario el declarante es ya responsable de lo que declara, incluido el origen preferencial: no obstante, mantener el papel de la autoridad en la certificación del origen puede hacer que persista un alto «riesgo administrativo», que puede justificar el impago/reembolso/condonación.

3.2.2.2. En caso de certificación del origen sólo por el exportador (registrado/autorizado o no)

Modalidades

- garantizar una responsabilidad del importador en cuanto a la declaración de origen preferencial basada en una relación comercial directa y exclusiva con el exportador

- precisar el compromiso del importador respecto del origen preferencial, que él declara bajo su responsabilidad con arreglo al certificado y la información recibidos del exportador; prever la obligación de poseer esta información y proporcionar elementos complementarios previa petición, en caso de dudas sobre el origen.

- prever un mecanismo de inversión de la carga de la prueba del origen preferencial, ofreciendo la posibilidad al país de importación de una denegación de la preferencia si no se puede confirmar el origen del producto, tras efectuar un control o en ausencia de cooperación por parte del país de exportación.

Ventajas

- Este enfoque sería complementario, para el importador y de cara a los controles del origen preferencial, del papel conferido al exportador en la certificación de este origen. Restablece el papel de los operadores en el intercambio preferencial.

Límites

- Esta opción la podrían percibir los importadores como un refuerzo de su responsabilidad.

3.3. Control del origen preferencial

El control de la realidad del origen preferencial de los productos debe producirse a la vez respecto del importador que la declara y solicita los efectos en términos de derechos, y del exportador que ha establecido las condiciones de su certificación. En ambos casos, la elección de las modalidades de esta certificación tendrá un impacto en la naturaleza y los resultados de las comprobaciones efectuadas y es indispensable el refuerzo de los controles en el momento de la importación.

3.3.1. Reforzar los controles efectuados a los importadores

Modalidades

- Desarrollar a escala comunitaria mecanismos y criterios con el fin de orientar los controles del origen preferencial declarado y dirigir las investigaciones hacia el importador y, cuando proceda, el exportador. Reforzar con arreglo a estas bases los controles en el momento de la importación. Garantizar el cuestionamiento de la responsabilidad del importador.

Ventajas

- Definir, respecto de la importación, las operaciones que presentan riesgos en términos de aplicación de los regímenes arancelarios preferenciales.

- Invertir en favor de la aduana la carga de la prueba para la concesión de la preferencia.

- Dirigir las solicitudes de asistencia al país de exportación y los controles aplicados a los exportadores.

Límites

- Las dificultades de todo enfoque coordinado a escala comunitaria.

3.3.2. Efectuar los controles a los exportadores

3.3.2.1. En caso de mantenimiento de la certificación del origen por las autoridades del país de exportación

Modalidades

- Poner en funcionamiento los procedimientos actuales de control a posteriori y de cooperación administrativa.

Ventajas

- No habría que introducir ninguna modificación legislativa.

Límites

- Los límites del sistema actual se han tratado en detalle.

3.3.2.2. En caso de certificación del origen sólo por el exportador (registrado/autorizado o no)

a) Directamente por el país de importación

Modalidades

- Prever los fundamentos jurídicos y los procedimientos que permitan un control directo del exportador por el país de importación mediante un cuestionario o en el domicilio, del tipo empleado por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte («TLCAN» o también «NAFTA»)

Ventajas

- Permitiría una investigación directa «en la fuente» de la información que permite confirmar o invalidar las dudas relativas al origen declarado.

Límites

- Pueden surgir dificultades de acceso al exportador por razones lingüísticas y jurídicas.

b) Por medio de una asistencia del país de exportación al país de importación

Modalidades

- Asistencia mutua y mecanismos de cooperación específicos para que el país de importación pueda obtener del país de exportación un control del origen de los productos exportados y participar en estas operaciones si es necesario.

- El control efectuado en el marco de esta asistencia debería permitir establecer que los productos declarados originarios lo son efectivamente. A falta de tal confirmación positiva y satisfactoria, el país de importación podrá rechazar la preferencia sobre la base de los elementos a su disposición.

- Los procedimientos de asistencia y control que deben aplicarse y las posibilidades de recurso de los operadores deberían ser objeto de una descripción más detallada que la actual.

Ventajas

- Esta nueva forma de asistencia y cooperación en los controles involucraría a las partes en el control del respeto de su aplicación por los operadores.

- Responsabilizaría al país de exportación y a los operadores del riesgo de ver la preferencia denegada en el momento de la importación en caso de falta de cooperación.

Límites

- Supone la elaboración de normas específicas detalladas para llevar a cabo la cooperación de cara a los controles.

- Implica siempre una colaboración por parte del país de exportación.

- Deben protegerse los derechos de los operadores en el procedimiento.

Cuestiones relativas al punto 3 :

21. ¿Qué piensa Vd. de las distintas opciones presentadas para las tres partes del procedimiento y del análisis de sus ventajas y sus límites?

22. ¿Qué combinación de opciones ofrecería, a su modo de ver, el procedimiento más equilibrado y más coherente para establecer el origen preferencial de un producto, comprobar su realidad y proteger los intereses económicos y financieros en juego?

23. ¿Son posibles otras opciones y combinaciones?

ANEXO I Las importaciones preferenciales de la Comunidad (1998 - 2001)

El objetivo del presente Anexo es dar al lector del Libro Verde una idea general de lo que representan las importaciones en la Comunidad de las mercancías beneficiarias de medidas arancelarias preferenciales. Sin pretender realizar un verdadero análisis estadístico, se formulan algunos comentarios a partir de los resultados presentados.

En el punto 1 se refleja la parte global de las importaciones preferenciales con relación a las importaciones mundiales y su evolución a lo largo de cuatro años.

En el punto 2 se presenta su distribución según las distintas categorías de regímenes preferenciales contempladas en el anexo II.

La cuota respectiva de los distintos regímenes preferenciales y los diferentes sectores económicos se presentan en el punto 3.

Por último, el punto 4 facilita algunas precisiones en cuanto a las fuentes, la terminología y la metodología utilizadas. Pone de relieve también los límites del ejercicio. Es aconsejable conocer estos detalles antes de examinar los puntos anteriores.

1. cuota global y evolución de las importaciones preferenciales con relación a las importaciones mundiales.

1.1. Cuota de las importaciones preferenciales en las importaciones mundiales en 2001

El cuadro T1 muestra, en 2001, la cuota en valor (V) y en cantidad (Q) de las importaciones preferenciales (preferencias al margen del SPG, el SPG y el conjunto de las preferencias acumuladas) respecto de las importaciones totales de los países beneficiarios y las importaciones mundiales en la Comunidad.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota : La suma de las importaciones totales de los países no SPG y SPG no representa el total de las importaciones de los países beneficiarios de las preferencias, debido a la doble pertenencia de algunos países al SPG y a otro régimen preferencial.

La división en valor en 2001, entre importaciones preferenciales (SPG o no SPG) y no preferenciales, se refleja en el gráfico C1 siguiente:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario

* La cuota en valor de las importaciones preferenciales en el total sigue siendo relativamente limitada (en torno al 21 %). Conviene, no obstante, tener en cuenta los elementos siguientes:

- para un gran número de productos, no se ha fijado un derecho de aduana o se ha establecido una exención o una suspensión de estos derechos a nivel autónomo, o bien los derechos consolidados en el GATT erga omnes son nulos o muy reducidos y/o tienen contingentes arancelarios abiertos;

- los principales socios comerciales de la Comunidad (los Estados Unidos, Japón, etc.) son países a los que no se aplica ningún régimen preferencial;

- cuando se establece un régimen preferencial con un país o un grupo de países determinado, no necesariamente afecta a todos los productos: algunos productos pueden quedar excluidos del ámbito de aplicación de un acuerdo o estar cubiertos por un acuerdo pero no ser objeto de preferencias arancelarias; en muchos países beneficiarios del SPG «se gradúan» sectores enteros que quedan, por lo tanto, excluidos del trato preferencial;

- incluso cuando está previsto un tratamiento arancelario preferencial, los productos en cuestión no siempre cumplen las condiciones para beneficiarse del mismo;

- incluso cuando se cumplen estas condiciones, los operadores del comercio internacional pueden optar por no recurrir al trato preferencial por razones de costes y dificultades de procedimiento.

* La cuota preferencial en valor de las importaciones procedentes de países no incluidos en el SPG con los que la Comunidad ha establecido relaciones preferenciales, oscila en torno al 45 %, lo que no es despreciable si se tiene en cuenta el hecho de que estos regímenes rara vez afectan a todos los productos.

* Por lo que se refiere al SPG, se determina la cuota preferencial de cerca del 45 % en valor con relación a los productos admisibles para estas preferencias y no con relación al total. Es necesario tener en cuenta el hecho de que muchos países beneficiarios del SPG son al mismo tiempo beneficiarios de otro régimen preferencial para los mismos productos u otros productos no admisibles para el SPG (véase el punto 4.2). No obstante, interesa señalar:

- la importante cuota de las importaciones, preferenciales o no, de países beneficiarios del SPG con relación al total mundial (alrededor del 40 %);

- la baja cuota de los productos admisibles para el SPG en comparación con el total de las importaciones procedentes de estos países (27 %), lo que sitúa la cuota de las importaciones preferenciales SPG en el total mundial en cerca del 12 %; se trata, tanto en las importaciones admisibles como en las importaciones preferenciales, no obstante, sólo de una media que aglutina grandes volúmenes de importaciones no admisibles de algunos países con sectores «graduados» y no refleja la diversidad de los países o grupos de países (PMA) beneficiarios.

* Teniendo en cuenta lo que se ha dicho de las importaciones de países con «doble régimen preferencial», «SPG» y «otros», solamente se puede extrapolar del cuadro T1 que en 2001 parecía existir una división aproximada en tres partes más o menos equivalentes del total de las importaciones mundiales en valor (alrededor de 900 000 millones de euros), que son las importaciones de países SPG, las importaciones de países beneficiarios de un régimen preferencial no SPG y las importaciones de países no beneficiarios de régimen preferencial alguno, y que cada parte oscila en torno a 300 000 millones de euros.

1.2. Evolución 1998/2001

1.2.1. Preferencias al margen del SPG

El cuadro T2 y el gráfico C2 muestran la evolución, en cuatro años, de las importaciones preferenciales y de las importaciones totales de los países beneficiarios de regímenes preferenciales, distintos del SPG, así como la proporción de las primeras con relación a las segundas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario

* Se observa a la vez una progresión del total de las importaciones de los países beneficiarios (no SPG) y una relativa estabilidad de las importaciones preferenciales, que aumentan en una proporción bastante comparable.

1.2.2. Sistema de preferencias generalizadas

El cuadro T3 y los gráficos C3a y C3b muestran, para los países beneficiarios del SPG, la evolución, en cuatro años, de las importaciones preferenciales, de las importaciones admisibles y de las importaciones totales, y la proporción de unas con relación a las otras.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota : La relación «PREF./ADMISIBLE» representa el índice medio anual de utilización de las preferencias generalizadas.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario:

* El aumento de las importaciones totales en valor no estuvo acompañado de un aumento de las importaciones preferenciales admisibles y preferenciales en la misma proporción. No obstante, convendría indicar que, por el contrario, las dificultades inherentes a la concesión de las preferencias generalizadas (admisibilidad y cumplimiento de las condiciones de concesión) no parecen haber frenado globalmente la progresión de las importaciones totales procedentes de los países en desarrollo, que se efectúan según el régimen arancelario erga omnes o, en algunos países, en el marco de otros regímenes preferenciales. Ello no significa, sin embargo, que cada uno de los países beneficiarios del SPG haya podido contribuir a esta progresión global en la misma proporción.

* Las cifras para 2001 no parecen poner de manifiesto el impacto global de la iniciativa «Todo excepto las armas» en el conjunto de las importaciones SPG (totales, admisibles o preferenciales), pero a este respecto hay que tener en cuenta que esta iniciativa sólo se refiere a los PMA y, fundamentalmente, a los productos agrícolas originarios de estos países y que además algunos de ellos se benefician también de otros regímenes preferenciales (ACP o PTU). Por otra parte, una evaluación correcta de una iniciativa tan reciente requiere una distancia suficiente en el tiempo, con el fin de tener en cuenta el período inevitable entre la aprobación de la medida y su explotación a nivel económico.

2. distribución de las importaciones preferenciales según los regímenes

2.1. Distribución del conjunto de los regímenes preferenciales

El cuadro T4 y los gráficos C4a a C4c muestran la cuota respectiva de las distintas categorías de regímenes preferenciales, incluido el SPG, en el total de las importaciones preferenciales en 2001.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario

* Se observa el peso de los socios europeos de la Comunidad en el total de sus importaciones preferenciales (AELC, PECO y Turquía representan juntos el 60 %), aunque la cuota del SPG (23 %) no es despreciable.

* La ampliación, que afectará a 8 PECO y 2 MED, sin duda trastocará esta distribución, al redistribuir el comercio exterior actual de los nuevos Estados miembros, parte en comercio interior de la Comunidad y parte en el comercio exterior de la Comunidad. Desde el punto de vista de las importaciones preferenciales, a la vista del peso actual de los intercambios de estos países con la Comunidad y de su elevada cuota preferencial (alrededor del 60 %, según el cuadro T4), es probable, no obstante, que la contribución de las importaciones preferenciales actuales de estos países a partir de terceros países no compense la reducción de las importaciones preferenciales que es consecuencia de su adhesión a la Unión.

* No se han reflejado en los gráficos las importaciones que representan menos del 1 %.

2.2. Distribución entre los regímenes preferenciales distintos del SPG

A partir del mismo cuadro T4, los gráficos C5a y C5b permiten una comparación de la cuota respectiva de los distintos países o grupos de países beneficiarios no SPG en las importaciones totales y preferenciales a partir de estos países en 2001.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario:

* Al margen del SPG, la cuota de los socios europeos es aún más evidente (el 66 % de las importaciones totales y el 78 % de las importaciones preferenciales).

* No se han reflejado en los gráficos las importaciones que representan menos del 1 %.

3. cuota de las importaciones preferenciales en las importaciones totales según el régimen o las categorías de productos de que se trate

3.1. Cuota de las importaciones preferenciales en las importaciones totales según el régimen preferencial de que se trate

El cuadro T4 proporciona también, en forma de porcentajes, los índices de las importaciones preferenciales con relación a las importaciones totales del país o del grupo de países afectados por un régimen preferencial determinado.

Por lo que se refiere al SPG, se efectúa una distinción entre tasa de importaciones preferenciales con relación a las importaciones admisibles para el SPG (SPG/ADMIS.: «tasa de utilización de las preferencias») y tasa de importaciones preferenciales con relación a las importaciones totales de países SPG (SPG/TOTAL).

Esta comparación entre importaciones preferenciales e importaciones totales o admisibles aparece ilustrada también en los gráficos C3a y C3b (SPG), C6a (no SPG) y C6b (recapitulación de los porcentajes para todos los regímenes, en valor).

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario:

* Los cuadros y gráficos muestran una enorme diversidad en la cuota preferencial de las importaciones, según el país o grupo de países beneficiarios de que se trate.

* Se constata una tasa muy alta de importaciones preferenciales en grupos de países como la AELC, los PECO, los MED, los Balcanes o países o territorios como Turquía o las Islas Feroe. Eso podría deberse a la vez al alcance de las preferencias, que afectan a grandes sectores de productos y a las preferencias propiamente dichas, lo que puede incrementar el atractivo para los importadores.

* Los datos relativos a los países con los cuales la Comunidad está en unión aduanera presentan un interés particular:

- Turquía presenta una gran proporción de importaciones preferenciales (62,35 %). Los regímenes preferenciales entre la Comunidad y Turquía, en principio, sólo se refieren a productos agrícolas, productos ex CECA y, cuando proceda, productos industriales declarados originarios de Turquía en virtud de la acumulación paneuropea del origen. No obstante, es probable que una parte importante de las importaciones inventariadas como «preferenciales» (casilla 36, código 3), incluso para productos industriales, se deban en realidad a la libre circulación en la unión aduanera (casilla 36, código 099) y que se hayan cometido algunos errores de codificación.

- Por el contrario, Andorra presenta un bajo índice (25,18 %), que parece corresponder mejor a la división de las importaciones entre los productos agrícolas, que son los únicos objeto de un régimen preferencial, y los productos industriales que dependen de la unión aduanera. No se pueden, sin embargo, excluir errores de código.

* En cambio, la cuota preferencial para países como los ACP o Sudáfrica es muy reducida, si bien debe tenerse en cuenta que una parte de las importaciones preferenciales de estos países está cubierta por el SPG.

3.2. Cuota de las importaciones preferenciales en las importaciones totales según las categorías de productos de que se trate

3.2.1. Preferencias al margen del SPG

El cuadro T5 y los gráficos C7a a C7c muestran la distribución de las importaciones preferenciales de los países beneficiarios no SPG por categorías de productos, en función de las secciones del Sistema Armonizado (véase la lista en el apéndice), y la cuota de estas importaciones preferenciales en las importaciones totales de estos productos procedentes de dichos países.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario

* Las secciones VI (química), XI (industrias textiles), XV (metales), XVI (máquinas) y XVII (transportes) se llevan la parte del león tanto por lo que se refiere a las importaciones preferenciales como a las importaciones totales de los países beneficiarios no SPG. La baja cuota de la sección V (minerales) en las importaciones preferenciales en comparación con las importaciones totales se debe únicamente al hecho de que estos productos están exentos de derechos y no requieren pues ningún trato preferencial.

3.2.2. Sistema de preferencias generalizadas

El cuadro T6 y los gráficos C8a a C8c muestran la distribución de las importaciones preferenciales de los países beneficiarios del SPG por categorías de productos, en función de las secciones del Sistema Armonizado, y la cuota de estas importaciones preferenciales en las importaciones de estos productos admisibles para el SPG en dichos países.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario

* Existe una correlación muy clara entre la distribución de las secciones en las importaciones admisibles y la de las importaciones preferenciales de estas mismas secciones. Las secciones XI (industrias textiles) y XVI (máquinas) están muy representadas. Las secciones VI (química), VII (plástico y caucho), XII (calzados), XV (metales), XVII (transportes) y XVIII (óptica y otros sectores) siguen siendo significativas, alcanzando, y a veces superando, el 5 % de las importaciones.

3.2.3. Las importaciones agrícolas

El cuadro T7 y el gráfico C9 muestran la cuota de las importaciones preferenciales en las importaciones de los productos agrícolas de secciones I a IV (capítulos 1 a 24) del SA en 2001.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentario

* Los datos reflejados en los puntos anteriores pusieron de relieve la escasa cuota relativa de los productos agrícolas (secciones I a IV, capítulos 1 a 24 del SA), tanto en las importaciones totales de los países beneficiarios no SPG (7 %) o en las importaciones admisibles de los países SPG (12 %) como en las importaciones preferenciales de estos países ( 8 % para los países no SPG y 11 % para los países SPG, respectivamente).

* La cuota de las importaciones preferenciales de productos agrícolas con relación al total de las importaciones (26 % en valor) proporcionalmente supera, no obstante, la media del conjunto de las importaciones preferenciales, sin distinción de productos (21 %: véase cuadro T1 y gráfico C1). Es también verdadero por lo que se refiere a las únicas importaciones agrícolas de países SPG (7 % en vez de 5 %).

4. fuentes, terminología y metodología

4.1. Fuentes

El presente anexo se ha elaborado a partir de los datos estadísticos existentes relativos a cuatro años (1998-2001), extraídos de las bases de EUROSTAT.

El soporte estadístico lo aportan las declaraciones en aduana de despacho a libre práctica de mercancías en la Comunidad, que facilitan:

- el código de las mercancías en la Nomenclatura Combinada (casilla 33 de la declaración);

- el valor (en aduana);

- la cantidad (masa neta, en casilla 38);

- el país de origen (casilla 16 o 34a, según el caso)

- el régimen arancelario, preferencial o no, solicitado (casilla 36 «Preferencia»).

Este último dato «Preferencia» se codifica de la siguiente manera, por lo que se refiere a la primera de sus tres cifras:

Código 1 // Régimen arancelario erga omnes (trato NMF, sin preferencia)

Código 2 // Sistema de preferencias generalizadas (SPG)

Código 3 // Otras preferencias arancelarias

Código 0 // Otros casos, incluida la no percepción de los derechos de aduana en virtud de las disposiciones comunitarias en la materia o que están incluidos en los acuerdos de unión aduanera celebrados por la Comunidad (código de 3 cifras: 099).

El declarante, en virtud de las disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario, está obligado a facilitar este dato incluso en ausencia de preferencias, y los Estados miembros tienen que transmitirlo a EUROSTAT en aplicación de los reglamentos estadísticos.

No obstante, a este respecto se han constatado una serie de anomalías. Algunos países no siempre cumplimentan la casilla 36 de la manera debida respecto del régimen arancelario previsto en relación con determinados países (por ejemplo, se indica un código 2 «SPG» para una importación en la que se menciona a los Estados Unidos como país de origen o un código 3 «Otras preferencias» para importaciones realizadas en el marco de una unión aduanera). Al no filtrar los Estados miembros la información estadística antes de transmitirla a EUROSTAT, sigue apareciendo este tipo de anomalía en los datos agregados a nivel comunitario. No obstante, la misma EUROSTAT procede a este filtrado de las incoherencias más obvias por lo que se refiere al SPG, que además supone para las importaciones de los países beneficiarios del SPG la selección únicamente de las importaciones de productos «admisibles» para estas preferencias en el país de que se trate (véase lo expuesto a continuación).

En algunos Estados miembros, no se rellena en absoluto esta casilla, lo que crea una incertidumbre en cuanto al régimen arancelario efectivamente aplicado al producto en cuestión. En el presente análisis estas importaciones «indeterminadas» se han tratado como «no preferenciales» (código 1).

4.2. Terminología y metodología

Se agruparon los datos por país o grupo de países que se benefician de regímenes preferenciales autónomos o convencionales idénticos o similares (SPG, ACP, PTU, AELC, PECO, MED, Balcanes) o por secciones de la Nomenclatura Combinada (NC), que son también las del sistema armonizado de designación y codificación de las mercancías (SA) (véase el resumen de estas secciones en el apéndice). Se facilitan los datos en valor (valor en aduana expresado en miles de euros) y en cantidad (masa neta en toneladas).

En la presentación de los datos, entiéndase:

- por importaciones preferenciales, las importaciones para las que se ha solicitado un trato arancelario preferencial en razón del origen de los productos (código 2 ó 3) ; no se reflejan como importaciones preferenciales las efectuadas al amparo de una libre circulación de mercancías en el marco de uniones aduaneras (Turquía, Andorra y San Marino: código 099);

- por importaciones totales de un país o de un grupo de países beneficiarios, las importaciones de este país o grupo de países, ya se haya solicitado una preferencia o no;

- por importaciones no preferenciales de un país o de un grupo de países beneficiarios, la diferencia entre las importaciones totales y las importaciones preferenciales de estos países;

- por importaciones mundiales, el conjunto de las importaciones procedentes del exterior de la CE, es decir la suma de las importaciones totales de países beneficiarios y no beneficiarios de preferencias.

Por lo que se refiere al sistema de preferencias generalizadas, conviene realizar otra distinción entre:

- las importaciones totales de países beneficiarios del SPG, que abarcan todas las importaciones de estos países, tanto si hay una preferencia como si no e independientemente del régimen preferencial que, en su caso, se aplique;

- las importaciones admisibles para el SPG de países beneficiarios del SPG, que sólo se refieren a los productos para los que se ha establecido una preferencia SPG en el país en cuestión, se haya solicitado o no;

- las importaciones preferenciales (código 2) de países beneficiarios del SPG, para las que se ha establecido y solicitado una preferencia SPG; se ha tratado a los países SPG como un solo grupo, sin subdividirlos en regímenes especiales, lo que habría añadido demasiada complejidad a la presentación; no se ha presentado separadamente el régimen especial en favor de los países menos adelantados («Todo excepto las armas») ya que es aún demasiado reciente, en particular desde la perspectiva de los productos agrícolas, como para poder medir una evolución significativa.

- el índice de utilización de las preferencias generalizadas, que representa la relación entre importaciones preferenciales e importaciones admisibles al régimen.

Sigue sin ser posible presentar una imagen global de la situación de las importaciones preferenciales con relación a las importaciones totales de los países beneficiarios o con relación a las importaciones mundiales, dado que algunos países y productos originarios de estos países pueden estar incluidos a la vez en un régimen preferencial propio y en el SPG. Es el caso, en particular, de los países ACP, los PTU, Sudáfrica, México y la mayoría de los países mediterráneos. Aunque generalmente los exportadores de estos países prefieren recurrir al régimen preferencial que les es propio, más ventajoso que el SPG, esta doble pertenencia significa que dentro de las importaciones totales en la Comunidad procedentes de estos países, las importaciones preferenciales pueden estar incluidas en parte en el SPG y en parte en otro régimen preferencial. Las importaciones totales a partir de estos países de «doble régimen preferencial» se contabilizan, por lo tanto, tanto en el total de las importaciones a partir de países beneficiarios SPG como en las importaciones a partir de países no beneficiarios del SPG, lo que no permite acumular las dos cifras.

APÉNDICE

Contenido de las secciones del Sistema Armonizado

Sección // Título (resumido)

I // Animales vivos y productos del reino animal

II // Productos del reino vegetal

III // Grasas y aceites, animales o vegetales ... ; grasas alimenticias elaboradas; ceras...

IV // Productos de las industrias alimentarias; Bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre, tabacos...

V // Productos minerales

VI // Productos de las industrias químicas o de las industrias conexas

VII // Materias plásticas y manufacturas de estas materias; caucho y manufacturas de caucho;

VIII // Pieles, cueros, peleterías... ; artículos de guarnicionería o de talabartería; artículos de viaje

IX // Madera, carbón de madera... ; corcho... ; manufacturas de espartería o de cestería

X // Pasta de madera o de otras materias fibrosas celulósicas; ... ; papel y sus aplicaciones

XI // Materias textiles y manufacturas de estas materias

XII. // Calzados, peinados, paraguas, parasoles, cañas, látigos... ; plumas... ; flores artificiales; ...

XIII. // Obras en piedra, yeso, cemento... ; productos cerámicos; vidrio y manufacturas de vidrio;

XIV // Perlas..., piedras..., metales preciosos... ; bisutería; monedas;

XV // Metales comunes y manufacturas de estos metales

XVI // Máquinas, aparatos y material eléctrico y sus partes; combinados grabadores o reproductores de sonido; de imágenes y del sonido en televisión...

XVII // Material de transporte

XVIII // Instrumentos y aparatos de óptica, fotografía o cinematografía, de medida, control o de precisión; instrumentos y aparatos médico-quirúrgicos; relojería; instrumentos de música; ...

XIX // Armas y municiones, y sus partes y accesorios

XX // Mercancías y productos diversos

XXI // Objetos de arte, de colección, o antiguos

ANEXO II Inventario de los regímenes preferenciales - Zonas y tipos de acumulación de origen - Situación a 1. 09. 2003

Breve introducción a las normas de origen preferenciales

Regímenes preferenciales

En este anexo se enumeran los regímenes preferenciales autónomos y convencionales (acuerdos por los que se establece una zona de libre comercio) que aplica la Comunidad. Estos regímenes se basan en el origen de los productos beneficiarios de las preferencias arancelarias, y, por lo tanto, en el anexo no figuran los acuerdos de unión aduanera entre la Comunidad, por una parte, y Turquía, Andorra y San Marino, por otra parte.

El anexo presenta, respecto al régimen preferencial de que se trate (país o grupo de países beneficiarios, marco jurídico, referencias de publicación en el DO), el texto que recoge las normas de origen correspondientes y el tipo de acumulación de origen aplicable.

Dado que se refiere a la situación actual de los regímenes preferenciales, el anexo no está organizado en función del posible estatuto de países candidatos a la adhesión a la Unión Europea de algunos de los países con los cuales la Comunidad ha celebrado acuerdos preferenciales.

Origen de un producto

Las normas de origen son los medios por los cuales se determina el país del que son originarias las mercancías, es decir, no desde el que se han expedido sino el país donde se piensa que han sido producidas o fabricadas, con el fin de aplicarles determinadas medidas arancelarias o no arancelarias. Las normas de origen preferenciales se aplican cuando hay que asegurarse de que un producto cumple las condiciones para beneficiarse de un tratamiento arancelario preferencial, autónomo o convencional, y de que sólo se aprovechan de la preferencia los productos de los países a los cuales va destinada la misma.

Algunos productos son manifiestamente originarios de un país determinado, porque se obtienen enteramente a partir de materias primas locales. En la mayoría de los casos, sin embargo, los productos son resultado de una elaboración o una transformación a la que han sido sometidas mercancías importadas, no originarias, en el país en cuestión. Para conferir el carácter originario a un producto, esta transformación debe ser suficientemente importante para establecer un vínculo real entre el producto y el país. Se han fijado, por ello, algunos criterios (cambio de partida arancelaria en el SA, porcentaje en valor, proceso específico, o combinación de estos criterios), para cada categoría de productos, con el fin de determinar si las operaciones efectuadas en un país determinado a materias no originarias utilizadas para su obtención son suficientes para conferirles el origen de este país. No obstante, algunas operaciones menores (denominadas «insuficientes» o «mínimas») nunca confieren el carácter originario.

Acumulación del origen

Los criterios de transformación suficiente para la determinación del origen de un producto se aplican en principio a toda materia importada de un tercer país que se haya utilizado para la obtención del producto en el país de exportación. Para favorecer la integración económica regional, los sistemas de acumulación del origen permiten, sin embargo, no someter a estos criterios las materias originarias de países socios, con lo que se facilitan las posibilidades de suministro a partir de estos países. Siempre que el producto terminado adquiera el carácter originario, se asigna éste a cualquiera de los países socios participantes en la operación, conforme a disposiciones concretas:

- la acumulación bilateral se produce entre dos socios y permite a un operador del país A utilizar materias originarias del país B como si fueran originarias de A, y al contrario, ya que los criterios de determinación del origen sólo se aplican a las mercancías no originarias; así, basta que la operación efectuada sea «más que mínima» para conferir el origen de A; esta forma de acumulación se aplica en todos los acuerdos bilaterales celebrados por la Comunidad, así como en sus regímenes preferenciales autónomos (SPG, Balcanes occidentales, PTU).

- la acumulación diagonal obedece al mismo principio, pero se produce entre tres socios, como mínimo, que deben haber establecido entre ellos una red de acuerdos de libre comercio que contengan las mismas normas de origen y que dispongan este tipo de acumulación; el prototipo de esta forma de acumulación es la acumulación «paneuropea» que asocia a la Comunidad, los países de la AELC, los PECO y Turquía.

- la acumulación regional SPG es una forma de acumulación diagonal que se produce en un grupo regional de países beneficiarios (la ASEAN, por ejemplo) para conferir el carácter originario a productos que van a exportarse a la Comunidad con el fin de beneficiarse de las preferencias generalizadas; en este caso, el carácter originario se asignará al país del grupo en el que se efectuó una operación más que mínima y en el que se aportó un valor añadido al menos igual al valor en aduana de las materias originarias de los otros países del grupo utilizadas en la fabricación.

- La acumulación total, en cambio, se basa en una «acumulación de elaboraciones», determinándose el carácter originario del producto en referencia al conjunto de las elaboraciones o transformaciones efectuadas en la zona que constituyen los países participantes en la acumulación; a tal efecto, las transformaciones efectuadas en el país A se dan por efectuadas en el país B, cuando el producto no originario obtenido es objeto de una nueva elaboración en B; este tipo de acumulación se encuentra, con variaciones, en el marco de los regímenes preferenciales ACP, PTU, el Magreb y EEE (en este último caso, el Espacio Económico Europeo constituye un único territorio en el seno del cual los productos pueden, fundamentalmente mediante la acumulación total, adquirir el carácter originario del Espacio Económico Europeo).

REGÍMENES PREFERENCIALES BASADOS EN EL ORIGEN DE LOS PRODUCTOS

Acuerdos preferenciales // Normas de origen/acumulación

País de la AELC

Suiza //

- Productos industriales (1.1.1973) (Acuerdo de libre comercio de 22.7.1972, DO L300 de 31.12.1972) // Protocolo nº 3

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

- Productos agrícolas (1.6.2002) (Acuerdo relativo a los intercambios de productos agrícolas de 21 de junio de 1999, DO L 114 de 30.4.2002) // Artículo 4 del acuerdo agrícola (remisión al Protocolo n° 3 ALE)

ISLANDIA (1.4.1973)

(Acuerdo de libre comercio de 14.5. 1972, DO L 301 de 31.12). // Protocolo nº 3

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

NORUEGA (1.7.1973)

(Acuerdo de libre comercio de 14.5.1973, DO L 171 de 27.6.1973). // Protocolo nº 3

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO (CE-IS-NO-LI)

(Acuerdo de asociación de 2.5.1992, DO n° L1 de 3.1.1994) // Protocolo 4

Acumulación total y diagonal «paneuropea» [a]

Países de Europa Central y Oriental

HUNGRÍA (1.3.1992)

(Acuerdo europeo de asociación de 16.12.1991, DO L 347 de 31.12.1993) // Protocolo nº 4

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

POLONIA (1.3.1992)

(Acuerdo europeo de asociación de 16.12.1991, DO L 348 de 31.12.1993). // Protocolo nº 4

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

REPÚBLICA CHECA (1.3.1992)

(Acuerdo europeo de asociación de 4.10.1993, DO L 360 de 31.12.1994). // Protocolo nº 4

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

REPÚBLICA ESLOVACA (1.3.1992)

(Acuerdo europeo de asociación de 4.10.1993, DO L 359 de 31.12.1994). // Protocolo nº 4

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

BULGARIA (31.12.1993)

(Acuerdo europeo de asociación de 8. 3.1993, DO L 358 de 31.12.1994). // Protocolo nº 4

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

RUMANIA (1.5.1993)

(Acuerdo europeo de asociación de 1.3.1993, DO L 357 de 31.12.1994) // Protocolo nº 4

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

ESTONIA (1.1.1995)

(Acuerdo europeo de asociación de 12.6.1995, DO L 68 de 9.3.1998) // Protocolo nº 3

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

LETONIA (1.1.1995)

(Acuerdo europeo de asociación de 12.6.1995, DO L 26 de 2.2.1998) // Protocolo nº 3

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

LITUANIA (1.1.1995)

(Acuerdo europeo de asociación de 12.6.1995, DO L 51 de 20.2.1998) // Protocolo nº 3

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

ESLOVENIA (1.1.1997)

(Acuerdo europeo de asociación de 10.6.1996, DO L 51 de 26.2.1999) // Protocolo nº 4

Acumulación diagonal «paneuropea»[a]

Países de los Balcanes occidentales

MACEDONIA (Antig. República Yugoslava de) (1.6.2001)

(Acuerdo interino de 9.4.2001, DO L 124 de 4.5.2001) // Protocolo nº 4

Acumulación bilateral

CROACIA (1.1.2002)

(Acuerdo interino de 29.10.2001, DO L 330 de 14.12.2001) // Protocolo nº 4

Acumulación bilateral

Países del Mediterráneo

TURQUÍA (productos al margen de la unión aduanera) //

- Productos de la CECA (1.1.1997)

(Acuerdo de 25.7.1996, DO L 227 de 7.9.1996) // Protocolo nº 1

Acumulación diagonal «paneuropea»

- Productos agrícolas (1.1.1998)

(Decis. n° 1/98 del Consejo de asociación de 25.2.1998, DO L 86 de 20.3.1998) // Protocolo nº 3

Acumulación bilateral

MALTA (1.4.1971)

(Acuerdo de asociación de 5.12.1970, DO L61 de 14.3.1971) // Protocolo

Acumulación bilateral

CHIPRE (1.6.1973)

(Acuerdo de asociación de 19.12.1972, DOCE n° L133 de 21.5.1973) // Protocolo

Acumulación bilateral

ARGELIA (1.7.1976 )[b]

(Acuerdo de cooperación de 26.4.1976, DO L 263 de 27.9.1978) // Protocolo nº 2

Acumulación bilateral

TÚNEZ (1.3.1998)

(Acuerdo euromed. de asociación de 17.7.1995, DO L 97 de 30. 3. 1998) // Protocolo nº 4

Acumulación bilateral, diagonal y total «el Magreb»

MARRUECOS (1.3.2000)

(Ac. euromed. de asociación de 26.2.1996, DO L 70 de 18.3.2000) // Protocolo nº 4

Acumulación bilateral, diagonal y total «el Magreb»

ISRAEL (1.6.2000)

(Acuerdo euromed. de asociación de 20.11.1995, DO L 147 de 21.6.2000) // Protocolo nº 4

Acumulación bilateral

AUTORIDAD PALESTINA (1.7.1997)

(Acuerdo euromed. interino de 24.2.1997, DO L 187 de 16.7.1997) // Protocolo nº 3

Acumulación bilateral

EGIPTO (1.7.1977) [b]

(Acuerdo de cooperación de 18.1.1977, DO L 266 de 27.9.1978) // Protocolo nº 2

Acumulación bilateral

JORDANIA (1.5.2002)

(Acuerdo Euromed. de 24.11.1997, DO L 129 de 15.5.2002) // Protocolo nº 3

Acumulación bilateral

LÍBANO (1.3.2003) [ d ]

(Acuerdo euromed. interino de 17.6.2002, DO L 262 de 30.9.2002) // Protocolo nº 2

Acumulación bilateral

SIRIA (1.7.1977) [c]

(Acuerdo de cooperación de 18.1.1977, DO L 269 de 27.9.1978) // Protocolo nº 3

Acumulación bilateral

Otros países o territorios

ANDORRA (productos agrícolas al margen de la unión aduanera)

(Acuerdo, DO L 374 de 31.12.1990) // Apéndice del Acuerdo

Acumulación bilateral

ISLAS FEROE - Dinamarca (1.1.1997)

(Acuerdo de 6.12.1996, DO L 53 de 22.2.1997) // Protocolo nº 3

Acumulación bilateral

ÁFRICA, CARIBE, PACÍFICO (1.4.2003)

(Acuerdo de asociación ACP-CE-Estados miembros de Cotonú, de 23 de junio de 2000, DO. no L65 de 8.3.2003 y L83 de 1.4.2003; aplicación provisional a partir del 01.03.2000) // Protocolo 1 del anexo V)

Acumulación bilateral y total «CE-ACP-PTU» [f]

SUDÁFRICA (1.1.2000)

(Acuerdo de comercio, desarrollo y cooperación: aplicación provisional, DO L 311 de 4.12.1999 // Protocolo 1

Acumulación bilateral [g]

MÉXICO (1.7.2000)

(Decis. 2/2000 del Consejo conjunto CE-México: aplicación provisional del Acuerdo de Asociación..., DO L 157 de 30.6.2000 y L 245 de 29.09.2000) // Anexo III de la Decisión

Acumulación bilateral

Chile (1.2.2003)

(Aplicación provisional del Acuerdo de asociación, DO. n° L352 de 30.12.2002 y L26 de 31.1.2003) // Anexo III al Acuerdo

Acumulación bilateral

regímenes preferenciales autónomos // Normas de origen/acumulación

PAÍSES Y TERRITORIOS DE ULTRAMAR (2.12.2001)

(Decis. nº 2001/822/CE del Consejo de 27 de noviembre de 2001, DO L314 de 30.11.2001 y DO L 324 de 7.12.2001: Apéndice II del anexo III // Anexo III de la Decisión

Acumulación bilateral y total «CE-PTU-ACP»

SISTEMA DE PREFERENCIAS GENERALIZADAS

(Regl. (CE) n° 2501/2001 del Consejo de 10.12.2001, DO L 346 de 31.12.2001) // Artículos 66 a 97

(Regl. (CEE) n° 2454/93 de la Comisión de 2.7.1993)

Acumulación bilateral, regional y diagonal CE-NO-CH [h]

PAÍSES DE LOS BALCANES OCCIDENTALES (Albania, Bosnia y Hercegovina, Serbia y Montenegro)

(Regl. (CE) n° 2007/2000 del Consejo de 18.9.2000, DO L 240 de 23.9.2000) // Artículos 66 y 98 a 123) :

(Regl. (CEE) n° 2454/93 de la Comisión de 2.7.1993)

Acumulación bilateral

Ceuta y Melilla

(Protocolo n° 2 del Acta de adhesión de España) // Reglamento (CEE) nº 82/2001 del Consejo, de 5.12.2000. (D.O.C.E. (DOCE n° L20 de 20.01.2001

Acumulación bilateral con la CE y acumulación diagonal o total, según el caso, con los países socios de la CE [i ]

Notas:

[a] La acumulación diagonal de origen denominada «paneuropea» incluye los productos originarios de la Comunidad, Bulgaria, Suiza (incluido Liechtenstein), la República Checa, Estonia, Hungría, Islandia, Lituania, Letonia, Noruega, Polonia, Rumania, Eslovenia, la República Eslovaca y Turquía (a excepción de los productos agrícolas contemplados en el anexo I del Tratado CE) (para la situación de los acuerdos que permiten esta acumulación, véase DO C 100 de 25.4.200, p. 5; se refiere también a los productos industriales de los capítulos 25 a 97 del SA, originarios del Principado de Andorra así como los productos originarios de la República de San Marino.

[b] Nuevo Acuerdo euromediterráneo de Asociación firmado pero aún no ratificado ni en vigor.

[c] Nuevo Acuerdo euromediterráneo de Asociación en vías de negociación.

[d] La acumulación del origen con Sudáfrica, también prevista por este acuerdo, aún no ha entrado en vigor.

[e] La acumulación del origen con los Estados ACP, también previsto por este acuerdo, aún no ha entrado en vigor.

[f] La acumulación bilateral SPG se aplica entre la CE y el país beneficiario, la acumulación «diagonal» se aplica entre la CE, Noruega o Suiza y el país beneficiario y la acumulación regional se aplica entre los países beneficiarios que pertenecen a uno de los cuatro grupos regionales de acumulación SPG (Asociación de naciones del Sudeste asiático, Mercado común de Centroamérica, Comunidad andina, Asociación para la Cooperación Regional en Asia Meridional). Pueden combinarse estos tipos de acumulación en una misma operación.

[g] Las distintas acumulaciones se aplican, en virtud del Reglamento n° 82/2001, a los intercambios entre la Comunidad y Ceuta y Melilla; pero afectan también, en virtud de las normas de origen de los regímenes preferenciales establecidos por la Comunidad con terceros países, a los intercambios entre estos terceros países y Ceuta y Melilla (para la lista de los países con los que se pueden hacer estas distintas acumulaciones, véase DO C 108 de 4.5.2002, p.3.

FICHA FINANCIERA

El presente Libro Verde no constituye una propuesta legislativa sino un documento de reflexión para la apertura de un debate, por lo que no tiene repercusiones financieras.

FICHA DE EVALUACIÓN DEL IMPACTO IMPACTO DE LA PROPUESTA SOBRE LAS EMPRESAS Y, EN PARTICULAR, SOBRE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (PYME)

El presente Libro Verde no constituye una propuesta legislativa sino un documento de reflexión para la apertura de un debate. No tiene pues como tal ningún impacto en las empresas y, en particular, en las PYME.

El ejercicio de consulta sobre el futuro de las normas de origen en los regímenes comerciales preferenciales, que va a emprenderse gracias al Libro Verde, no obstante, se dirigirá principalmente a los medios económicos. Tanto en las distintas empresas como en sus organizaciones de representación, estos medios podrán contribuir a la reflexión y dejar constancia de sus necesidades sobre este particular.