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Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo , al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Progresos registrados en la aplicación de los documentos de evaluación conjunta relativos a las políticas de empleo en los países adherentes

/* COM/2003/0663 final */
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52003DC0663

Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo , al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Progresos registrados en la aplicación de los documentos de evaluación conjunta relativos a las políticas de empleo en los países adherentes /* COM/2003/0663 final */


COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - Progresos registrados en la aplicación de los documentos de evaluación conjunta relativos a las políticas de empleo en los países adherentes

Resumen

La presente Comunicación actualiza la evaluación presentada en la Comunicación de la Comisión titulada «Situación sobre la aplicación de los documentos de evaluación conjunta relativos a las políticas de empleo en los países candidatos» [COM(2003) 37 final] para los diez países adherentes. El análisis resume las conclusiones de los exámenes exhaustivos que tuvieron lugar entre la Comisión y los países adherentes en la primavera y el verano de este año. Estos exámenes, con los que culminó el proceso de cooperación DEC, tenían como objetivo asistir a los futuros Estados miembros a prepararse de cara a la participación en la estrategia europea de empleo y a la elaboración de sus planes nacionales de acción en 2004.

En la presente Comunicación se destacan los retos estratégicos a los que se enfrentan los mercados de trabajo de los países adherentes: incrementar las tasas de ocupación y la oferta de mano de obra, velar por que el funcionamiento del mercado de trabajo contribuya a la reestructuración en curso de la economía y adaptar las cualificaciones de la mano de obra. Asimismo, se evalúan los progresos registrados en el proceso de reforma del mercado de trabajo y se llega a la conclusión de que son necesarios esfuerzos y reformas importantes para desarrollar políticas que permitan avanzar en pos de los objetivos y metas de la UE establecidos en la nueva estrategia europea de empleo.

La Comunicación pasa revista asimismo a ciertos aspectos relacionados con la gobernanza y la cooperación. Habrá que redoblar esfuerzos para seguir avanzando hacia una mejor coordinación del diseño y la puesta en práctica de las políticas de empleo, para actualizar la capacidad administrativa en materia de planificación y ejecución de las políticas y para promover la participación de los interlocutores sociales. También son motivo de preocupación los recursos financieros y administrativos necesarios para asegurar el pleno uso de los Fondos Estructurales, en particular el FSE.

I Introducción

Tras la adhesión, los nuevos Estados miembros empezarán a participar en el proceso de coordinación de las políticas de empleo a escala europea, debiendo presentar sus primeros planes nacionales de acción (PNA) en octubre de 2004. Las nuevas Directrices para las políticas de empleo (DE), que actualmente forman parte del paquete «Directrices» junto con las Orientaciones generales de política económica (OGPE), ofrecen a los futuros Estados miembros una referencia clara para emprender las reformas requeridas en los mercados de trabajo (véase el anexo 1).

Los países adherentes participan como observadores en el Comité de Empleo (CE) y en sus grupos de trabajo desde abril de 2003. De esta forma, han podido familiarizarse con aspectos importantes de la estrategia europea de empleo (EEE) y contribuir, ya antes de la adhesión, a la elaboración de las políticas comunitarias en este campo.

En la Comunicación de la Comisión titulada «Situación sobre la aplicación de los documentos de evaluación conjunta relativos a las políticas de empleo en los países candidatos» [1] (en lo sucesivo el «Informe de situación DEC») se pasaba revista de forma resumida a la cooperación llevada a cabo en el ámbito del empleo, tomando como base los documentos de evaluación conjunta (DEC) relativos a las prioridades de las políticas de empleo. En un documento de apoyo [2] se describió la evolución en los diferentes países.

[1] COM(2003) 37 final.

[2] SEC(2003) 200.

Para completar la cooperación en torno a los DEC, en el Informe de la Comisión se proponía que cada uno de los países adherentes organizara un seminario para examinar a fondo el estado de las políticas de empleo y el marco institucional y las capacidades administrativas para poner en práctica la política de empleo y las actividades del FSE. En estos seminarios, que tuvieron lugar entre los meses de mayo y julio de 2003, se analizó la forma en que los futuros Estados miembros podrían adaptar sus políticas de empleo a las nuevas DE y preparar sus primeros PNA.

En el presente documento se actualizan, teniendo en cuenta los resultados de estos exámenes exhaustivos, las conclusiones del Informe de situación DEC sobre las cuestiones políticas comunes, el marco institucional y las capacidades administrativas. En el documento de apoyo se describe la evolución en cada país.

II Tendencias y retos de los mercados de trabajo

En el contexto de rápida y profunda reestructuración económica que caracteriza a la mayoría de los países candidatos, el Informe de situación DEC determinó cuatro grandes desafíos estratégicos para el mercado de trabajo. Estos desafíos apenas han perdido vigencia:

* Incrementar la oferta de mano de obra como condición previa para el desarrollo económico y social

Si bien a mediados de 2002, cuando se redactó el Informe de situación DEC se percibían ciertos indicios que parecían sugerir un repunte de las tasas de actividad en algunos países, faltan elementos que confirmen que se trataba de una evolución duradera. En 2002, la participación en el mercado de trabajo siguió registrando, como en años anteriores, una tendencia al estancamiento o a la baja --sobre todo en la categoría de edad de máximo rendimiento-- en todos los países salvo en Letonia.

* Incrementar las tasas de ocupación para promover el crecimiento económico y alcanzar una verdadera convergencia del nivel de ingresos en la UE ampliada

Pese al fuerte crecimiento económico real registrado en 2002 (un 2,4 % en los diez países adherentes [PA-10] frente a un 1,3 % en EU-15), no se ha observado ningún cambio significativo en el modelo de crecimiento basado en el empleo, que sigue impulsado por fuertes incrementos de la productividad, mientras que el empleo crece débilmente o se estanca.

Los tres países bálticos fueron los únicos que registraron aumentos significativos de sus tasas de ocupación en 2002. Excepto en Chipre y en la República Checa, las tasas de ocupación se mantuvieron por debajo de la media de la UE (véase el gráfico 1).

Elevar las tasas de ocupación de los trabajadores de más edad sigue siendo un reto importante en la mayoría de los países, especialmente en Eslovenia, Eslovaquia, Hungría, Malta y Polonia, (véase el gráfico 3); las tasas de ocupación de las trabajadoras de más edad son igualmente muy bajas en estos países y excepcionalmente bajas en Eslovaquia, Eslovenia y Malta. Será preciso realizar esfuerzos considerables para poder alcanzar los objetivos acordados en Estocolmo y Barcelona para la UE, es decir elevar la tasa media de ocupación de los hombres y mujeres de más edad hasta el 50 % y elevar progresivamente en torno a 5 años la edad media efectiva a la que las personas dejan de trabajar para 2010. Una de las medidas para promover la prolongación de la vida activa consiste en limitar el uso de los regímenes de jubilación anticipada.

* Velar por que el funcionamiento del mercado de trabajo contribuya a la reestructuración en curso de la economía

En la mayoría de los nuevos Estados miembros proseguirá el proceso de rápida reestructuración y de transferencia de puestos de trabajo desde la agricultura y las industrias tradicionales hacia los servicios. Estos cambios se producen en sociedades y culturas de trabajo que, en ciertos aspectos, aún no están totalmente adaptadas a la economía de mercado y al mercado único. Esta situación beneficiará a las personas cualificadas y capaces de adaptarse, mientras que los trabajadores poco cualificados que tienen dificultades para responder al cambio y las personas desfavorecidas podrían sufrir sus efectos. Consecuencia de todo ello será la aparición y la persistencia de bolsas de desempleo --eventualmente importantes--, de bajas tasas de actividad y de perfiles de pobreza.

En el Informe de situación DEC ya se llamaba la atención sobre la tendencia de los mercados de trabajo a una fuerte segmentación, con una fractura entre las capitales y las áreas metropolitanas, donde se concentran la economía moderna y dinámica y la mano de obra cualificada, por una parte, y el resto de las regiones, por otra. Hoy este problema concita mayor reconocimiento. En efecto, los déficits de mano de obra en las regiones más desarrolladas coexisten con altas tasas de desempleo en otras regiones. Subsisten grandes disparidades entre los trabajadores altamente cualificados y los trabajadores poco cualificados por lo que respecta a sus resultados en el mercado de trabajo. A menos que se logre invertir esta tendencia, en la mayoría de los países adherentes existe un alto riesgo de que partes importantes de la población queden marginadas y excluidas de un empleo regular. La promoción de la movilidad regional y profesional sigue siendo un desafío crucial.

La baja tasa de actividad (véase más arriba) y la elevada tasa de desempleo de larga duración parecen confirmar esta creciente segmentación: en los países adherentes, el desempleo de larga duración pasó de un 6,5 % en 1997 a un 8,1 % en 2002, superando incluso el 10 % en Eslovaquia y en Polonia.

Otro signo de graves distorsiones en el mercado de trabajo es la persistencia de un amplio sector informal y de trabajo no declarado, lo que refleja no sólo una baja productividad, especialmente en la agricultura, sino también la incapacidad política de crear un marco institucional y jurídico estable y de resolver los problemas socioeconómicos derivados de la transición.

* Mejorar y adaptar las cualificaciones de la mano de obra en el marco de la reestructuración y de las futuras presiones ligadas al mercado único

La adaptación y actualización de las cualificaciones siguen siendo una necesidad imperiosa, como lo demuestra la persistencia de déficits y desequilibrios en esta materia. El ajuste recaerá esencialmente en una mano de obra en proceso de envejecimiento, que no posee ni las cualificaciones ni la capacidad de adaptación necesarias en un entorno en rápida evolución. El aprendizaje permanente ocupa, pues, un lugar destacado en los programas de todos los países.

La adaptación y la actualización de las cualificaciones constituyen asimismo una necesidad para las generaciones más jóvenes. Prueba de ello es la persistencia de una elevada tasa de desempleo juvenil, y ello pese al nivel de estudios relativamente elevado que se desprende de la proporción de jóvenes de edades comprendidas entre los 20 y los 24 años que han completado al menos la enseñanza secundaria superior. Ello pone de manifiesto, entre otras cosas, la escasa capacidad de respuesta de la educación y la formación profesionales a las necesidades del mercado de trabajo.

III Progresos registrados en la resolución de los grandes problemas políticos

Será necesario redoblar esfuerzos para garantizar que la evolución salarial y los sistemas de formación de los salarios son favorables al empleo ...

En el Informe de situación DEC se llamaba la atención sobre la necesidad de que los interlocutores sociales y los Gobiernos promuevan una evolución salarial favorable al empleo y supervisen la incidencia en el empleo de los incrementos salariales y de los regímenes de salario mínimo.

La reciente evolución de los salarios en Estonia, Hungría y la República Checa, que ha rebasado las tendencias en materia de productividad, hace aún más apremiante esta necesidad. Mientras que las disparidades salariales por cualificaciones continúan fomentando la formación, el aspecto que más preocupa ahora son las diferencias salariales entre regiones. Combinados con los altos costes de la vivienda y del transporte, los niveles salariales actuales apenas parecen contribuir a atraer mano de obra hacia las regiones con déficits de cualificaciones y de mano de obra.

Las subidas regulares del salario mínimo, que al distanciarlo de los niveles de las prestaciones sociales estimulan la búsqueda de un empleo, deberían contribuir asimismo a prevenir el trabajo informal y la declaración de ingresos salariales por debajo de su valor real. Es preciso velar por que los trabajadores poco cualificados no queden excluidos del mercado de trabajo. Polonia ha implantado un salario mínimo reducido para los jóvenes y Eslovaquia estudia la implantación de un salario mínimo diferenciado por regiones.

... y que los sistemas fiscales y de prestaciones apoyan el empleo.

Al tiempo que reconocía la complejidad de esta tarea, el Informe de situación DEC resaltaba la necesidad de reducir la elevada carga fiscal que grava el trabajo, especialmente los bajos salarios, a fin de fomentar la creación y la aceptación de empleos en el sector formal. Por lo que respecta a los sistemas de prestaciones, el Informe insistía en la necesidad de articular las políticas de activación con las políticas de protección de ingresos con vistas a estimular la búsqueda, la ocupación y la preservación de un puesto de trabajo.

Los recientes intentos de reducir la presión fiscal sobre el trabajo se centran en elevar el nivel de renta no imponible, pero esta solución tiene una incidencia limitada en la cuña fiscal, que, en el caso de pequeños ingresos, suele estar compuesta casi exclusivamente de cotizaciones de seguridad social. Sólo Hungría y Letonia han reducido las cotizaciones sociales, mientras que en la mayoría de los países estas cotizaciones hacen más pesada la carga fiscal general sobre el trabajo. A la vista de la necesidad de apoyar el saneamiento de las finanzas públicas, los esfuerzos deberían centrarse en conseguir una reducción significativa de la presión fiscal que pesa sobre los trabajadores con salarios más bajos, tal y como propugna la DE nº 8.

La reforma de los subsidios de desempleo avanza a buen paso. En los regímenes actuales, los niveles de prestaciones son bajos, pero pueden tener todavía un efecto desincentivador a la hora de buscar, conservar y preservar un puesto de trabajo, especialmente entre los desempleados con hijos. Hungría ha complementado el subsidio de desempleo ordinario con una prima a la búsqueda de empleo. En Chipre, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia y la República Checa se han emprendido o están previstas reformas de los sistemas de asistencia social a fin de reducir la dependencia y fomentar la búsqueda, la ocupación y el mantenimiento de un puesto de trabajo.

Recientes estudios sobre los sistemas de prestaciones, principalmente en Polonia y Hungría, han puesto de manifiesto que otros mecanismos de asistencia social, como las prestaciones de invalidez y otras prestaciones relacionadas con la salud a las que pueden acogerse las personas en edad de trabajar, son a menudo más apropiados que los subsidios de desempleo o la ayuda social y merecen un examen detenido con vistas a su posible reforma. Si de lo que se trata es de asegurar la protección social, un seguro de desempleo claramente articulado con otros elementos, como la búsqueda de un empleo y la activación, es preferible a otras prestaciones que acaban fomentando el abandono del mercado de trabajo.

El hecho de exigir progresivamente una edad cada vez más avanzada para jubilarse y las reformas de los regímenes de jubilación anticipada han tenido hasta ahora una incidencia limitada en la participación y el empleo de los trabajadores de más edad. Se necesitarán estrategias con una mayor perspectiva y de carácter más general para promover la prolongación de la vida activa, tal y como recomienda la DE nº 5.

Garantizar un justo equilibrio entre la flexibilidad y la seguridad sigue siendo un desafío importante

Los exámenes exhaustivos en los que se basa el presente informe han confirmado que la existencia de contratos y condiciones de trabajo más flexibles podría contribuir notablemente a la creación de empleo y a una mayor participación, especialmente de las mujeres y los trabajadores de más edad. Así, por ejemplo, la proporción de contratos de trabajo a tiempo parcial (8 %) y de duración determinada (11 %) en el empleo total en PA-10 sigue siendo sustancialmente inferior al nivel alcanzado en EU-15, donde la disponibilidad de condiciones de trabajo más diversificadas ha propiciado un modelo de crecimiento más intensivo [3]. Es esencial que las nuevas reformas de la legislación laboral, que forman parte de la transposición del acervo comunitario, se dirijan, entre otras cosas, a facilitar la flexibilización de los horarios y los contratos de trabajo, preservando en todo momento la seguridad de los trabajadores.

[3] Véase El empleo en Europa en 2002, capítulo 2.

El establecimiento de un marco jurídico es, sin duda, un paso decisivo, pero las nuevas disposiciones deberán ser utilizadas y aceptadas por las empresas y los trabajadores, que a menudo perciben las nuevas disposiciones contractuales y las nuevas condiciones de trabajo como una carga burocrática suplementaria o como una amenaza para su seguridad. Permitir que los interlocutores sociales y las empresas puedan desempeñar el papel que les corresponde en la búsqueda de un justo equilibrio entre flexibilidad y seguridad constituye actualmente una tarea prioritaria, en consonancia con lo que propugna la DE nº 3 para promover la adaptabilidad y la movilidad.

Luchar contra el trabajo no declarado e informal: un nueva prioridad política

En el Informe de situación DEC se llamaba la atención sobre el hecho de que los niveles de imposición y de prestaciones pueden estimular el trabajo informal y no declarado. Los exámenes exhaustivos a que se ha hecho referencia revelan que el trabajo no declarado también suscita preocupación en los países adherentes (véase la DE nº 9). Aunque se sigue trabajando en la mejora del control de los registros y las declaraciones de las empresas, es preciso comprender mejor la naturaleza y el volumen del sector informal. La regularización del trabajo no declarado pasa necesariamente por supervisar la incidencia de los sistemas de garantía de ingresos en favor de los desempleados o de las personas (oficialmente) inactivas, incluidos los pensionistas, y de la fiscalidad sobre el trabajo, al tiempo que requiere un control apropiado de los sistemas de prestaciones y medidas que incentiven la búsqueda, la aceptación y la preservación de un puesto de trabajo.

Es preciso consolidar los progresos registrados en materia de desarrollo de los recursos humanos

El Informe de situación DEC respaldó las reformas de los sistemas de educación y formación emprendidas para adaptar estos sistemas a las necesidades de economías y sociedades modernas. Al igual que las «Monografías por países» de la FEF [4], el informe destacaba la necesidad de mejorar la calidad de la educación y la formación y pedía que se hiciera operativo el concepto de aprendizaje permanente.

[4] Fundación Europea de Formación, «Monografías por países sobre la EFP y los servicios de empleo», «Resumen por países de las necesidades en los campos del empleo/el desarrollo de los recursos humanos» (informen de síntesis de las monografías, abril de 2003); «Treinta años de reformas de los sistemas de formación profesional en los países candidatos - Enseñanzas que deben aprenderse en relación con los objetivos de Lisboa» (proyecto de junio de 2003).

El proceso de reforma está bien encarrilado por lo que respecta a la educación general y se centra ahora en lograr una mejor adaptación de la educación y la formación profesionales a las necesidades del mercado de trabajo. La mejora de la calidad de la educación para todos sigue siendo un reto importante. En Estonia, Letonia y Lituania se han adoptado medidas para luchar contra el abandono prematuro del sistema escolar, que constituye igualmente un objetivo específico en la reciente modificación de la Ley de Educación en Hungría. Se necesitarán esfuerzos continuos y una supervisión minuciosa de los resultados para avanzar hacia el objetivo europeo propugnado en la DE nº 7, consistente en reducir el porcentaje de jóvenes que abandonan prematuramente el sistema escolar a un máximo del 10 % de aquí a 2010.

Los referidos exámenes exhaustivos pusieron de manifiesto algunos progresos en la puesta a punto de estrategias y marcos operativos realistas para el aprendizaje permanente, en particular en la República Checa, Polonia y Lituania. Se están implantando sistemas de definición y reconocimiento de las cualificaciones y de acreditación de los proveedores de formación de adultos.

En todos los países, la disponibilidad de incentivos a la formación destinados a las empresas y los particulares sigue siendo un reto crucial. Hungría ha desarrollado un sistema bastante completo de incentivos financieros a la formación (prestaciones y créditos fiscales) en favor de los trabajadores, los desempleados y las personas inactivas.

Aunque se avanza progresivamente en la implantación de sistemas de esta índole, la participación real en la formación sigue siendo baja (véase el gráfico 4) y se requerirán considerables esfuerzos para poder alcanzar en toda la UE el nivel medio de participación en el aprendizaje permanente que preconiza la DE nº 4 para la población adulta en edad de trabajar, es decir al menos un 12,5 %.

Por otra parte, son preocupantes los bajísimos niveles de participación en la educación y la formación de los adultos poco cualificados [5], que se sitúan por debajo del 1 % en Hungría, Polonia y la República Checa. Garantizar el acceso al aprendizaje permanente a todos los ciudadanos, especialmente a las personas con niveles más bajos de estudios y de cualificaciones, será un reto considerable en todos los países.

[5] Es decir, la población de edades comprendidas entre los 25 y los 64 años que no ha completado la enseñanza secundaria superior. Sólo se dispone de datos EPA para CZ, HU, POL y SK.

Deben realizarse grandes esfuerzos en materia de activación y prevención

Las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) y los planteamientos preventivos desempeñan un papel decisivo a la hora de facilitar la adaptación de las personas a los cambios estructurales. En el Informe de situación DEC se recomendaba hacer mayor hincapié en la transferencia de recursos hacia medidas que potencien la empleabilidad y la adaptabilidad de las personas, en la prevención y en una mayor especificidad de las acciones. La orientación de las políticas y la evaluación siguen siendo aspectos cruciales para asegurar una elevada eficacia del gasto en PAMT.

La necesidad de aplicar medidas activas y planteamientos de carácter más preventivo goza hoy de mayor reconocimiento y se ha traducido en medidas encaminadas a promover planes de acción individuales y programas dirigidos a los desempleados de larga duración y a los jóvenes. El balance es menos halagüeño por lo que respecta al cambio hacia medidas que favorezcan la empleabilidad, en especial en materia de formación. Cabe destacar al respecto que en varios países los programas siguen centrándose en el empleo temporal. Para garantizar un elevado nivel de eficacia del gasto en PAMT, siguen siendo cruciales una adecuada asignación y evaluación.

Los progresos registrados en los últimos tiempos deberían constituir un buen punto de partida para que los países vayan abandonando poco a poco los programas piloto en favor de planteamientos generales. Incluso en los países con tasas de desempleo relativamente bajas, la duración del desempleo sigue creciendo. Todos los países deberán redoblar esfuerzos para poder alcanzar los objetivos marcados en la DE nº 1 por lo que respecta a las medidas activas y preventivas.

La integración de las personas desfavorecidas y la creación de mercados de trabajo que favorezcan la inclusión siguen siendo elementos esenciales para aumentar la oferta de mano de obra y promover la cohesión social

La existencia de mercados de trabajo que favorezcan más la integración favorece la cohesión social y contribuye a potenciar la participación y el empleo. El Informe de situación DEC, al tiempo que reconocía los esfuerzos desplegados en el campo de la educación, pedía más rigor en la puesta en práctica de las estrategias en favor de la integración de las minorías étnicas desfavorecidas, en particular los roma.

En los últimos tiempos, los países adherentes están haciendo más hincapié en la integración en el mercado de trabajo de las personas con discapacidad, que representan un porcentaje importante de las personas inactivas en edad de trabajar, especialmente en Hungría, Polonia Estonia y la República Checa. La promoción de una verdadera integración en el mercado de trabajo requiere la articulación de los programas específicos con las políticas sanitarias y con la reforma de los sistemas de prestaciones conexas.

Por lo que respecta a la integración de los roma, sigue siendo prioritario facilitar su acceso a la enseñanza inicial general. No existe mucha información sobre la puesta en práctica de las estrategias de integración ya adoptadas en Hungría y en la República Checa. La nueva prioridad dada a la integración de los roma en Eslovaquia debería traducirse lo antes posible en la adopción de medidas concretas. En la mayoría de los países adherentes de Europa Central y Oriental sigue siendo prioritario poner a punto las condiciones apropiadas y asignar los recursos necesarios para garantizar el acceso a los servicios activos de apoyo y empleo, y en términos más generales, que permitan a la comunidad roma participar en la sociedad a todos los niveles.

El Informe de situación DEC puso de manifiesto que en los países bálticos, especialmente en Estonia y Letonia, el riesgo de desempleo afecta en mayor medida a la población extranjera. En ese último país, que ha hecho pocos progresos en este sentido, se deberá seguir trabajando en el desarrollo de una respuesta política que promueva la integración de los no letones en el mercado de trabajo y en la supresión de los posibles obstáculos a su inscripción en los servicios públicos de empleo (SPE). Estonia, por su parte, deberá supervisar la eficacia de los programas de empleo en favor de las regiones desfavorecidas en las que se concentra la población no estonia.

Resulta perentorio reducir considerablemente las diferencias en materia de desempleo entre las personas desfavorecidas y el resto de la sociedad, tal y como preconiza la DE nº 7.

La mano de obra extranjera con contratos temporales representa un porcentaje importante de la mano de obra en Chipre. Es preciso que su contribución a la economía se reconozca plenamente y se refleje en la política global de empleo y en la política social.

Pocos cambios en relación con la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres

El Informe de situación DEC reconoció que existe una mayor conciencia sobre la necesidad de emprender políticas que favorezcan la igualdad entre hombres y mujeres y propugnó la aplicación integral de los marcos jurídicos y estratégicos en relación con el acervo. Como ya se ha indicado, las tasas de ocupación femenina están por encima de la media de la UE, excepto en Eslovaquia, Malta, Hungría y Polonia (véanse el cuadro 1 y el gráfico 2), pero tanto la participación de las mujeres en el mercado de trabajo como el empleo femenino registran una tendencia a la baja o al estancamiento en la mayoría de los países. Las mujeres continúan corriendo un alto riesgo de desempleo de larga duración, incluso en los países con un tasa de nivel desempleo relativamente baja.

Pese a que en los exámenes exhaustivos en que se basa el presente informe se llamaba la atención sobre el hecho de que la escasa incidencia de contratos de trabajo favorables a la familia y de horarios de trabajo flexibles constituye un obstáculo a la participación femenina, los progresos en este sentido siguen siendo lentos. En la actualidad, también goza de mayor reconocimiento la necesidad de promover servicios asequibles para el cuidado de los niños, pero se necesitarán esfuerzos importantes para lograr los objetivos marcados al respecto en la DE nº 6.

IV Garantizar la buena gobernanza con vistas a la aplicación de la EEE

En el Informe de situación DEC se constataba que la capacitación en sentido amplio constituye una condición previa para la elaboración y la aplicación de las políticas de empleo. En este sentido, se recomendaba mejorar las capacidades políticas de planificación, coordinación y ejecución, también en apoyo del FSE. Se resaltaba asimismo la responsabilidad de los interlocutores sociales en la modernización de los mercados de trabajo. Todos estos elementos contribuyen a la buena gobernanza y al planteamiento de cooperación preconizados en las nuevas DE como aspectos decisivos de cara a la puesta en práctica de la EEE.

Planificación, dirección y supervisión de las políticas

Hace ya varios años que se vienen elaborando estrategias de empleo en todos los países. Los DEC han contribuido a definir las prioridades con vistas a la adopción de un planteamiento global en relación con las políticas de empleo y en apoyo del mismo. Sin embargo, en muchos países, especialmente en Letonia, queda un largo camino por recorrer en la puesta a punto de un verdadero planteamiento estratégico que no se limite a una serie de medidas y programas.

Las estrategias acordadas se han preparado con la participación de los ministerios competentes y han culminado en la creación de estructuras de coordinación ad hoc. Los datos de que se dispone no permiten llegar a una conclusión definitiva acerca de la medida en que la planificación y la orientación de las políticas reflejan situaciones regionales y locales. Lo que ahora resulta apremiante es asegurar una coordinación permanente de las políticas que se traduzca realmente en orientaciones políticas a todos los niveles y que quede reflejada en los primeros PNA.

Las estrategias de empleo de estos países carecen a menudo de objetivos precisos y realistas, aspecto que en la evaluación de la EEE se ha reconocido como un elemento decisivo para promover las reformas. Al mismo tiempo, las deficiencias detectadas en los sistemas de seguimiento y evaluación y la falta de una respuesta organizada dirigida a todos los niveles pertinentes y a todos los socios implicados merman la capacidad de medir efectivamente los progresos registrados. La cultura de evaluación de las políticas está aún en ciernes y es preciso reforzar las capacidades a tal fin tanto en los SPE como en los ministerios.

Todos los países adherentes están adoptando gradualmente un planteamiento más coordinado e integrado en relación con el empleo y las políticas conexas. Sin embargo, es preciso estudiar con más detenimiento la manera en que las diversas políticas, en particular las políticas económicas, regionales, fiscales y de educación y formación, pueden contribuir a una mejor definición de las necesidades en materia de empleo en los PNA.

Los PNA deberán tener en cuenta asimismo las sinergias existentes entre las políticas de empleo y las políticas sociales. La mejora de la situación de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo, por ejemplo, requiere una aplicación apropiada del acervo de las políticas de empleo y de lucha contra la discriminación. La puesta en práctica del acervo por lo que respecta al Derecho del trabajo, la igualdad de trato entre hombres y mujeres, el diálogo social, y la salud y la seguridad debería contribuir a promover el empleo. Sólo un enfoque coordinado a la hora de poner en práctica las diferentes políticas permitirá garantizar que estas tengan la incidencia necesaria y alcanzar los objetivos marcados.

Los esfuerzos para mejorar la planificación de las políticas deberían articularse igualmente con la planificación llevada a cabo en el marco de las intervenciones de financiación de los Fondos Estructurales, incluido el FSE. Los DEC sientan las bases esenciales para los documentos de programación del FSE. Estos programas han de abordar claramente los grandes desafíos identificados en los DEC, elaborando estrategias coherentes y acciones concretas que puedan acogerse a una financiación del FSE. Este ejercicio es esencial para que las políticas e instituciones de los países adherentes puedan adaptarse progresivamente a la puesta en práctica de la EEE.

Interlocutores sociales

Los interlocutores sociales están llamados a desempeñar un papel esencial a la hora de asegurar la buena gobernanza y han sido explícitamente invitados a contribuir activamente a la puesta en práctica efectiva de las nuevas DE. Como se indicó en el Informe de situación DEC de la Comisión, en todos los países adherentes existen estructuras tripartitas nacionales, pero salvo en Chipre y Eslovenia, países en los que la cooperación social está bien encarrilada, queda un amplio margen de maniobra para reforzar y dinamizar el papel de los interlocutores sociales a este nivel y para implantar el sistema tripartito a nivel local y regional.

El diálogo social bipartito autónomo aún no está lo suficientemente asentado como para que los interlocutores sociales puedan desempeñar un decisivo papel relación por lo que respecta a la formación de los salarios, el desarrollo de los recursos humanos, la adaptabilidad de las empresas y los trabajadores, la sinergia entre flexibilidad y seguridad o la salud y la seguridad en el trabajo.

Mientras que los Gobiernos son partidarios en general de una mayor participación de los interlocutores sociales, no está claro que ellos mismos comprendan siempre plenamente su función y sus responsabilidades por lo que respecta a las políticas de empleo. Si bien es cierto que se registran progresos por lo que respecta al refuerzo de las capacidades de los interlocutores sociales, queda aún un largo camino por recorrer para que el diálogo social se convierta en una realidad palpable a todos los niveles.

Otro ámbito en el que debe garantizarse la participación de los interlocutores sociales es el proceso de aplicación de las intervenciones del FSE. La mayoría de los países adherentes hacen referencia a los interlocutores sociales en ciertas medidas, pero su participación global en el proceso no está aún suficientemente garantizada.

Sistemas de aplicación práctica

El Informe de situación DEC subrayó la necesidad de asignar recursos humanos y financieros suficientes a las políticas de empleo. Ello incluye la capacidad de aprovechar plenamente, desde el mismo momento de la adhesión, el potencial que encierran los Fondos Estructurales Europeos, en particular el FSE. Más en concreto, el Informe resaltó el papel crucial que deben desempeñar los servicios públicos de empleo (SPE) como instituciones responsables de la ejecución de las políticas y, a menudo, de la puesta en práctica del apoyo del FSE.

Por lo que respecta a la modernización de los SPE, en los últimos tiempos se han registrado progresos en Lituania y se han confirmado los compromisos asumidos a este respecto en Hungría y en la República Checa. El restablecimiento de una coordinación de los SPE a escala nacional, anunciado por las autoridades polacas, sería un paso decisivo para el sistema de aplicación práctica en ese país. Aunque se están modernizando progresivamente las estructuras de los SPE para responder al creciente número de tareas y responsabilidades a ellos encomendadas, queda aún un amplio margen de maniobra para mejorar la situación en Eslovaquia y en Letonia, pero también en Eslovenia.

La mayoría de los países están desplegando considerables esfuerzos con vistas a la actualización de las cualificaciones del personal de los SPE, pero subsisten algunos cuellos de botella cuantitativos. La asignación de personal a los SPE locales dista mucho de ser óptima y queda mucho por hacer para que estos organismos puedan actuar como interlocutores significativos a nivel local y regional.

La creación de estructuras apropiadas para la aplicación de las intervenciones y la gestión del FSE requiere esfuerzos suplementarios. Los retrasos en lo tocante a la designación y la creación de estructuras encargadas de la aplicación de las intervenciones del FSE son motivo de especial preocupación en Eslovaquia. Aunque en la mayoría de los demás países se han mejorado o se está modernizando las capacidades administrativas, habrá que redoblar esfuerzos en esa dirección, sobre todo en los tres países bálticos, en Hungría y en la República Checa. En todos los países es esencial crear o mejorar mecanismos que permitan una adecuada coordinación. De no registrarse avances considerables en la asignación y la utilización de los recursos, las intervenciones del FSE seguirán estando marcadas por la incertidumbre. Dado que el principal recurso de los países adherentes es su mano de obra, es de capital importancia para su desarrollo económico y social garantizar que se da un uso óptimo a las ayudas del FSE.

Recursos financieros

Como se indicó en las nuevas DE, la disponibilidad de recursos financieros adecuados es imprescindible para garantizar la eficacia en la puesta en práctica de las políticas de empleo. Actualmente, pese a que en la mayoría de los países se da prioridad política al empleo, la incertidumbre que reina en el entorno presupuestario general, así como en la planificación y la supervisión de las políticas, no permite una asignación duradera y realista de recursos financieros. A la vista de la difícil situación económica, la calidad del gasto y la eficacia de las medidas revisten especial importancia.

El gasto activo ha disminuido o se ha estancado en varios países y su nivel global (en % del PIB) sigue siendo bajo si se tiene en cuenta el nivel de desempleo, particularmente en los tres países bálticos, en Eslovaquia y en Polonia.

El gasto público en educación sigue siendo relativamente elevado en la mayoría de los países, pero se observa una tendencia a la disminución o al estancamiento. Se registra un cierto desequilibrio en la asignación de recursos en favor de la enseñanza general y se hace necesaria una reorientación del gasto a fin de responder a la necesidad de mayor calidad. Faltan mecanismos de financiación que permitan dotar a las estrategias de aprendizaje permanente con un flujo coherente de recursos.

El desarrollo de políticas activas de mercado de trabajo y la modernización de los SPE, la puesta a punto de sistemas de educación y formación profesionales y la promoción de medidas destinadas a asegurar un acceso equitativo y justo al mercado de trabajo independientemente del sexo, la edad o el origen étnico son tareas que se inscriben directamente en el marco de las intervenciones apoyadas por el FSE y el Fondo debe ser el instrumento preferido para la financiación estructural de estas tareas. Como se recordaba en las DE, los Fondos Estructurales, y el FSE en particular, también están llamados a desempeñar un papel decisivo en la consolidación de las capacidades institucionales para las políticas de empleo.

V Próximos pasos

En otoño de 2003, los Estados miembros presentaron sus PNA para 2003 basados en las nuevas DE. A mediados de enero de 2004, la Comisión adoptará el proyecto de informe conjunto sobre el empleo (ICE), junto con el proyecto de informe de aplicación de las OGPE. El Comité de Empleo procederá a un examen multilateral de los PNA y debatirá, durante el primer semestre de 2004, el proyecto de informe conjunto sobre el empleo (ICE) propuesto por la Comisión y las recomendaciones a cada uno de los Estados miembros actuales. La participación de los futuros Estados miembros en estos trabajos estará garantizada gracias a su presencia en el Comité de Empleo. Estos debates les permitirán familiarizarse con el ejercicio de los PNA, las grandes cuestiones políticas y el proceso de coordinación del empleo con vistas a la presentación de sus primeros PNA antes de octubre de 2004.

* Los países adherentes han participado en el programa «Medidas de incentivo al empleo» (MIE) en 2003 y todos ellos han firmado el memorándum de acuerdo sobre las MIE. En el Comité MIE articularán sus necesidades relativas al programa de trabajo para 2004, que apoyará su participación en la EEE. En el marco del programa MIE, los países adherentes recibirán igualmente apoyo operativo a fin de que puedan prepararse de cara a la aplicación de la EEE. En concreto, participarán en el intercambio de experiencias y en la identificación de buenas prácticas en materia de políticas de empleo a través del ejercicio de evaluación inter pares efectuado en el marco de la EEE. Además, participarán en las dos redes especializadas (MISEP y SYSDEM) del Observatorio europeo del empleo. Proseguirá la cooperación entre los servicios públicos de empleo, que incluirá una serie de módulos de formación dirigidos a los países adherentes y financiados con cargo al programa MIE.

* Los documentos de programación del FSE, que actualmente se están debatiendo con la Comisión, fijarán el marco de prioridades para el desarrollo de los recursos humanos con miras a la financiación del FSE en el futuro. La Comisión está especialmente interesada en el establecimiento de vínculos apropiados entre las cuestiones políticas relacionadas con los DEC y la financiación del FSE. Los documentos deben demostrar claramente, por tanto, la coherencia de las estrategias de desarrollo de recursos humanos con las cuestiones y las prioridades identificadas en los DEC. Para que el FSE pueda empezar a prestar su apoyo en 2004, tal y como está previsto, las negociaciones sobre los documentos deberán estar concluidas para finales de 2003.

ANEXO

La nueva estrategia europea de empleo

En julio de 2003, el Consejo adoptó una nueva serie de Directrices para las políticas de empleo [6]. Las nuevas Directrices abordan tres objetivos generales:

[6] Decisión del Consejo, de 22 de julio de 2003, (2003/578/CE), DO L 197 de 5.8.2003.

- el pleno empleo, en particular cumpliendo los objetivos en materia de empleo fijados en Lisboa y Estocolmo;

- la promoción de la calidad y la productividad del trabajo, teniendo en cuenta, en particular, la necesidad de disponer de mejores puestos de trabajo en una economía basada en el conocimiento y de promover la competitividad de la UE; y

- el refuerzo de la cohesión social y la existencia de mercados de trabajo que favorezcan la integración, incluida la reducción de las disparidades regionales en materia de empleo.

Incluyen asimismo diez directrices específicas:

* medidas activas y preventivas en favor de los desempleados y de las personas inactivas;

* creación de puestos de trabajo y espíritu de empresa;

* abordar el cambio y promover la adaptabilidad y la movilidad en el mercado de trabajo;

* promover el desarrollo del capital humano y el aprendizaje permanente;

* aumentar la oferta de mano de obra y promover la prolongación de la vida activa;

* igualdad entre hombres y mujeres;

* promover la integración de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo y combatir la discriminación de que son objeto;

* hacer que trabajar resulte rentable por medio de incentivos que hagan atractivo el empleo;

* regularizar el trabajo no declarado;

* hacer frente a las disparidades regionales en materia de empleo.

Asimismo, se hace especial hincapié en la mejora de la puesta en práctica y la gobernanza. En este sentido, habrá que desplegar esfuerzos para reforzar los mecanismos de ejecución y la participación de los interlocutores sociales, así como para asegurar una adecuada asignación de recursos financieros.

ANEXO 2

Cuadro 1

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Gráfico 1

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: medias anuales calculadas sobre la base de la encuesta trimestral de población activa, Eurostat. MT, 4º trimestre de 2001.

Gráfico 2

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: medias anuales calculadas sobre la base de la encuesta trimestral de población activa, Eurostat. MT, 4º trimestre de 2001.

Gráfico 3

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: medias anuales calculadas sobre la base de la encuesta trimestral de población activa, Eurostat. MT, 4º trimestre de 2001.

Gráfico 4

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Encuesta de población activa (definiciones de la UE), resultados de primavera, Eurostat.

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