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Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Implantación de un modelo de agricultura sostenible en Europa a través de la PAC reformada sectores del tabaco, el aceite de oliva, el algodón y el azúcar {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023}

/* COM/2003/0554 final */
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52003DC0554

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Implantación de un modelo de agricultura sostenible en Europa a través de la PAC reformada sectores del tabaco, el aceite de oliva, el algodón y el azúcar {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023} /* COM/2003/0554 final */


COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Implantación de un modelo de agricultura sostenible en Europa a través de la PAC reformada - sectores del tabaco, el aceite de oliva, el algodón y el azúcar {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023}

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Desde 1992, la política agrícola común (PAC) se encuentra inmersa en un proceso de reforma radical dirigido a abandonar la política de sostenimiento de los precios y la producción para adoptar una política de carácter más general de ayuda a la renta de los agricultores. La última fase de este proceso fue la decisión adoptada en el Consejo de Luxemburgo de 26 de junio de 2003 sobre la reforma de la PAC de 2003, con la introducción del régimen de pago único por explotación.

En el Consejo de Luxemburgo se solicitó asimismo a la Comisión que, en el otoño de 2003, presentase una comunicación sobre la reforma de las organizaciones comunes de los mercados del aceite de oliva, el tabaco y el algodón basada en los principios de la reforma de la PAC acordada en el mes de junio.

De conformidad con la decisión de Luxemburgo, la disociación de la ayuda directa a los productores pasa a ser el elemento central de los pagos directos de la PAC, aunque se mantiene la posibilidad de asociar parte de la ayuda, esencialmente como respuesta a la inquietud de los Estados miembros en relación con el riesgo de abandono de la producción en las zonas más marginales.

La presente Comunicación se ajusta, por lo esencial, al enfoque de la reforma de la PAC del mes de junio. La mayor parte de la ayuda a los tres sectores citados queda disociada, sobre la base de las referencias históricas del periodo 2000-2002, y pasa a integrarse en el marco jurídico del pago único por explotación.

De tal modo, los objetivos fundamentales de la reforma de la PAC se cumplen mediante:

* el establecimiento de una perspectiva política a largo plazo para estos sectores acorde con su asignación presupuestaria actual, con el límite de la Rúbrica 1 de las actuales perspectivas financieras y con el nuevo marco para gastos agrarios acordado en el Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002;

* el fomento de los objetivos y el enfoque de la reforma de la PAC de junio de 2003, a saber, el incremento de la competitividad, la mayor adecuación a la demanda, el mayor respeto del medio ambiente, la estabilización de los ingresos y la mayor consideración por la situación de los productores de las zonas menos favorecidas (ZMF);

* la necesidad de otorgar prioridad a los ingresos de los productores y de restar importancia a la ayuda a la producción, transfiriendo una parte significativa de los actuales pagos directos vinculados a la producción al régimen de pago único por explotación a partir del 1 de enero de 2005;

* la importancia de supeditar esos pagos, al igual que el resto de los pagos directos de la PAC, al cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de medio ambiente y salubridad de los alimentos - mediante el dispositivo de ecocondicionalidad -, a la condición de mantener las tierras en buen estado agronómico y ambiental y a los mecanismos de modulación y disciplina financiera.

Además, la Comunicación refleja las conclusiones de la Comisión, basadas en la evaluación de impacto ampliada de la Comisión sobre el sector del tabaco de la UE, acerca de la adopción de un enfoque político sostenible para el sector, en el contexto de la estrategia de la UE para el desarrollo sostenible acordada en el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001.

El objetivo principal para el cultivo de tabaco, olivos y algodón es el fomento de un desarrollo sostenible del sector, lo que se conseguirá mediante la reorientación de la ayuda con vistas a recompensar las prácticas y los productos salubres y de gran calidad y a desarrollar fuentes alternativas de ingresos y de actividad económica.

No obstante, al elaborar sus propuestas, la Comisión hubo de tener en cuenta el hecho de que la producción de estos tres sectores tiende a concentrarse en regiones con un notable retraso de desarrollo económico. Además, dado que los tres sectores presentan diferencias en sus actuales regímenes de mercado y en sus problemas y prioridades a largo plazo, se han contemplado diferentes soluciones en la parte no disociada de las ayudas propuesta.

Para el tabaco, el objetivo general es permitir que los productores se ajusten a una situación de eliminación gradual de la ayuda al producto. De ahí la transición hacia una plena disociación y la necesidad de destinar parte de la ayuda actual a medidas que ayuden a los productores a adaptarse a la nueva situación. En el caso del aceite de oliva, donde los riesgos potenciales se hallan esencialmente relacionados con el abandono de los olivares en las zonas marginales, con los consiguientes efectos negativos para el medio ambiente, la parte no disociada de la ayuda se destina a garantizar la cobertura del coste de mantenimiento de los olivos, mientras la decisión de producción se deja en manos de los olivareros. Por último, en el sector del algodón, la orientación general es la consecución de una combinación de formas de ayuda no falseadoras del comercio (compartimento verde) y menos falseadoras del comercio (compartimento azul) que permitan minimizar las repercusiones ya escasas del algodón de la UE en los mercados mundiales.

Por último, habida cuenta del posible impacto de la disociación en estos sectores, especialmente el riesgo de abandono de la producción y la pérdida de competitividad de las zonas rurales, las propuestas califican parte de los gastos en esos sectores como pagos por superficie y/o transfieren parte de los mismos a una dotación de reestructuración.

Asimismo, la Comunicación da cumplimiento al compromiso de la Comisión de presentar al Consejo en 2003 un informe sobre el sector del azúcar y sus perspectivas, conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 50 del Reglamento (CE) nº 1260/2001. La complejidad del sector y los diversos retos que se le presentan, tanto en el plano interno como en el internacional, así como las posibles repercusiones de las distintas opciones, se documentan en la evaluación de impacto ampliada del sector del azúcar adjunta.

El sector del azúcar se caracteriza, entre otros extremos, por la circunstancia de que hasta la fecha nunca ha sido objeto de una reforma radical. Por consiguiente, el Consejo y el Parlamento no han tenido la oportunidad de celebrar un debate político sobre los distintos proyectos políticos existentes para este sector.

La presente Comunicación trata - siguiendo un enfoque similar al que condujo a la última reforma del sector lechero - de abrir una discusión sobre las tres opciones de reforma políticas del régimen aplicable al azúcar en la UE, antes de presentar una propuesta oficial. Se invita al Consejo, el Parlamento y las demás partes interesadas a que participen activamente en este debate.

Sin perjuicio de las distintas implicaciones de las diversas opciones existentes, es evidente que toda reforma del sector debería seguir los principios fundamentales de la reforma de la PAC aplicados a otros sectores, es decir, reducir la diferencia entre los precios internos y los del mercado mundial y pasar de una ayuda a los productos a una ayuda a los productores. Además, una reforma de esas características debería examinar detenidamente sus efectos en el contexto internacional, especialmente su impacto en los países en desarrollo, en general, y en los países ACP beneficiarios del Protocolo del azúcar, en particular.

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Implantación de un modelo de agricultura sostenible en Europa a través de la PAC reformada - sectores del tabaco, el aceite de oliva, el algodón y el azúcar

1. INTRODUCCIÓN

Desde 1992, la política agrícola común (PAC) ha estado inmersa en un proceso de reforma radical dirigido a abandonar la política de sostenimiento de los precios y la producción y a aplicar una política más general de ayuda a la renta de los agricultores. La última fase de este proceso quedó marcada con la decisión que se adoptó en el Consejo de Luxemburgo de 26 de junio de 2003 en relación con la reforma de la PAC de 2003.

El rasgo distintivo de la PAC futura será el pago único por explotación, aplicable a partir de 2005, que deshace el vínculo entre el derecho a recibir pagos directos y la decisión de producción. Esta modificación clave de la política, que aumentará considerablemente la eficacia de transferencia del pago directo como mecanismo de ayuda a la renta, debería generar una mejora en la situación económica de los agricultores. Con esta medida, la reforma de la PAC de junio de 2003 culmina, para los principales sectores agrarios, el abandono de la ayuda a los productos en favor de la ayuda a los productores, iniciado en 1992.

En el proceso de aprobación de la reforma de la PAC de junio de 2002, la atención se centró, no sólo en el seno del Consejo sino también en el del Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, en el riesgo de que la disociación diera lugar dar a trastornos y abandonos de la producción en sectores concretos. La percepción de esta amenaza para el sector agrario fue el principal motivo que llevó a permitir que los Estados miembros mantuviesen cierto nivel de pagos vinculados a la producción.

Por otra parte, el amplio apoyo existente para que la reforma fuera acompañada de un incremento de los recursos financieros del segundo pilar de la PAC, a través de una modulación obligatoria y una ampliación del ámbito de aplicación de las medidas, reflejó el amplio consenso en la UE sobre la necesidad de aumentar la sostenibilidad y la competitividad de las economías rurales.

Con estas dos grandes reservas, el Consejo llegó a un acuerdo político sobre la reforma de la PAC de junio de 2003, acompañado de la declaración siguiente:

"El Consejo toma nota de que la Comisión presentará el próximo otoño una comunicación sobre la reforma de las organizaciones comunes de mercados del aceite de oliva, el tabaco y el algodón, a la que seguirán las propuestas legislativas oportunas.

Al igual que en su comunicación de julio de 2002, la Comisión facilitará perspectivas de política a largo plazo para dichos sectores, acordes con la actual dotación presupuestaria y el nuevo marco del gasto agrícola acordado en el Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002.

La reforma de dichos sectores se basará en los objetivos y el planteamiento de la reforma de la PAC de 2003."

Esa declaración confirmó la opinión de la Comisión, manifestada tanto en julio de 2002 como en enero de 2003, de que cuántos más sectores se incluyan en el régimen de pago único por explotación mayores serán los beneficios económicos y administrativos, en términos de simplificación. No obstante, con independencia de los compromisos contraídos en el momento de la aprobación de la reforma de la PAC de junio de 2003, prevalecen circunstancias especiales en los regímenes aplicables al tabaco, el algodón y el aceite de oliva.

Por lo que respecta concretamente al sector del tabaco, el futuro de la organización común del mercado se planteó por última vez en el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001, en el contexto de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE.

Aunque el Consejo se abstuvo de adoptar conclusiones específicas sobre el tabaco, se desprendió claramente de las discusiones y del contexto en el que éstas se inscribieron que existían ciertas reservas en cuanto a la sostenibilidad del sector.

De hecho, se expresaron dudas acerca de la justificación social de los pagos relacionados con la producción de tabaco, al existir una contradicción aparente entre esas ayudas y la preocupación por la salud pública relacionada con el consumo de tabaco. El apoyo actual a la producción de tabaco resulta incoherente con las políticas sanitarias públicas, que se encuentran entre las prioridades de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE. Dadas esas circunstancias, se puso en duda la viabilidad a largo plazo del cultivo de tabaco como actividad económica. No obstante, los presentes eran plenamente consciente de que, para evitar la crisis social en las zonas rurales muy dependientes del cultivo de tabaco, la introducción de una importante reforma requeriría fuentes alternativas de ingresos para los productores de tabaco y las regiones en que predomina ese cultivo.

En su momento, la respuesta de la Comisión fue reforzar su compromiso de encontrar una solución política sostenible para el régimen del tabaco a partir de una evaluación de los aspectos económico, social y ambiental del sector. De ese modo, en mayo de 2002, en su programa legislativo y de trabajo para 2003, la Comisión decidió someter sus reflexiones políticas sobre el sector del tabaco a una evaluación de impacto ampliada [1], de conformidad con su "prioridad de economía sostenible e integradora."

[1] SEC(2003) 1023 que presenta la evaluación de impacto ampliada del sector del tabaco.

Por lo que respecta al sector del aceite de oliva, se ha fijado ya un plazo definitivo para el vencimiento del actual régimen de ayuda en virtud del artículo 5 del Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo. En ese contexto, la Comisión considera que la presente Comunicación cumple la obligación fijada en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1638/98 del Consejo, a saber:

"El Consejo, previa propuesta de la Comisión presentada en el transcurso de 2003, decidirá sobre la organización común de mercados en el sector de las materias grasas que sustituirá, a partir del 1 de noviembre de 2004, a la establecida por el Reglamento nº 136/66/CEE."

El régimen comunitario del algodón, que data de la adhesión de Grecia, en 1981, se modificó por última vez en 2001 con el objetivo de fortalecer el mecanismo de reducción de precios y así reforzar la disciplina presupuestaria y limitar la superficie total dedicada a la producción intensiva de algodón, asociada con la existencia de problemas medioambientales. Los Estados miembros acordaron asimismo adoptar las medidas ambientales oportunas en relación con las tierras de labor dedicadas a la producción de algodón. Entre tanto, la Comisión ha observado que, a pesar de la adopción de estas nuevas medidas, no se ha producido la reducción necesaria de la superficie dedicada al cultivo, y existen indicios de que semejante objetivo será difícil de conseguir. Por tal motivo, la Comisión considera que el Consejo, en sus conclusiones sobre la decisión de reforma de la PAC expresadas en Luxemburgo en junio de este año, ha brindado una valiosa oportunidad para reexaminar las medidas actualmente vigentes en el sector del algodón con vistas a otorgarle una orientación política más eficaz y sostenible.

El sector del azúcar es singular en la medida en que, hasta la fecha, se ha mantenido al margen del proceso de reforma iniciado en 1992, el cual ha consistido esencialmente en el incremento de la productividad mediante la compensación de la reducción de los precios institucionales con complementos directos de la renta. En cambio, la actual organización común del mercado del azúcar se ha basado en un reparto de la capacidad de producción por toda la Comunidad, con el mantenimiento de cuotas nacionales de producción y elevados precios internos. Una vez aplicada la última medida de aumento de la competitividad con la reforma de la PAC de junio de 2003, la Comisión considera que debe reconsiderarse cuidadosamente el papel del principio de distribución si se pretende seguir los objetivos de la PAC de mayor adaptación a la demanda y mayor sostenibilidad económica, ambiental y social de la producción agrícola.

En 2001, tras prorrogar cinco años (es decir, hasta el 30 de junio de 2006) el régimen actualmente aplicable al azúcar, el Consejo impuso asimismo a la Comisión una serie de obligaciones que se recogen en el apartado 2 del artículo 50 del Reglamento (CE) nº 1260/2001 del Consejo:

"Basándose en los estudios de la Comisión sobre la situación del mercado, todos los aspectos del sistema de cuotas, los precios, las relaciones interprofesionales y un análisis del aumento de la competencia resultante de los compromisos internacionales de la Unión Europea, la Comisión presentará a principios del año 2003 un informe, acompañado, en caso necesario, de las propuestas adecuadas."

Al igual que en el caso del tabaco, el método aplicado por la Comisión en relación con el régimen del azúcar ha sido efectuar una evaluación pormenorizada de los factores económicos, sociales y ambientales en juego. Por ese motivo, la Comisión efectuó asimismo una evaluación de impacto ampliada [2] del sector del azúcar en su programa legislativo y de trabajo para 2003, publicado en mayo de 2002. La Comisión considera que, en combinación con esa evaluación de impacto, la presente Comunicación da cumplimiento al compromiso de elaborar un informe sobre el régimen comunitario del azúcar y sus perspectivas.

[2] SEC(2003) 1022 que presenta la evaluación de impacto ampliada del sector del azúcar.

Con arreglo a esos compromisos, el resto de la presente Comunicación ofrece, en primer lugar, una descripción de las perspectivas generales de cada uno de los cuatro sectores, incluidas las conclusiones que procede extraer de las Evaluaciones de impacto ampliadas de los sectores del tabaco y el azúcar, así como de los documentos de trabajo disponibles sobre estos sectores [3]. A continuación se presentan las propuestas de la Comisión para la reforma de los sectores del tabaco, el aceite de oliva y el algodón, de conformidad con las directrices del Consejo. El documento se cierra con un capítulo sobre los aspectos presupuestarios de las propuestas.

[3] http://europa.eu.int/comm/agriculture/ capreform/com554/index_en.htm.

En lo que respecta al azúcar, dado que el Consejo y el Parlamento no han tenido la oportunidad de llevar a cabo un debate político al respecto, la Comisión ha adoptado una estrategia en dos fases. Basándose en la información obtenida gracias a la evaluación de impacto ampliada sobre el azúcar, que describe las opciones de reforma política existentes, la Comisión desea en primer lugar abrir el debate sobre el futuro del régimen comunitario del azúcar, siguiendo una metodología similar a la empleada en el reciente proceso de reforma del sector lechero, antes de presentar una propuesta oficial.

2. PERSPECTIVAS GLOBALES DE ESTOS SECTORES

2.1. Tabaco

El tabaco representa solamente un 0,4 % de la producción agrícola de la UE. En la última década, los volúmenes producidos tanto en la UE como en el resto del mundo han seguido una tendencia a la baja. Con 348 013 toneladas, lo que equivale al 5,4% de la producción mundial, la UE se sitúa como quinto productor mundial, detrás de China (38 %), Brasil (9 %), la India (8 %), y los EE.UU. (7 %). Grecia e Italia reúnen más de un 75 % de la producción de tabaco crudo de la UE.

La producción de tabaco en la UE presenta una concentración geográfica especialmente elevada. Siete regiones acaparan un 70 % del total de explotaciones, un 63 % de las superficies sembradas de tabaco y un 57% de los ingresos brutos totales derivados de ese producto. En algunas demarcaciones, la producción de tabaco representa más de un 50 % de la producción agrícola regional.

La superficie dedicada al tabaco en la UE ha estado disminuyendo a un ritmo de 2,6 % al año, mientras que el rendimiento medio de la UE aumentó de 2 a 2,7 toneladas por hectárea en la década de los 90. El número total de explotaciones que cultivaban tabaco en la UE era 79 510 en 2000, tras una disminución del 3,6 % anual a lo largo de un periodo de diez años. La superficie media por explotación aumentó de 1,4 ha en 1990 a 1,6 ha en 2000.

El sector del tabaco da empleo a una cantidad importante de mano de obra, a saber, 126 070 unidades de trabajo anuales (UTA), o 212 960 trabajadores, lo que corresponde a un 2,4 % de las UTA totales empleadas en el sector agrícola de la UE. La demanda de mano de obra para la producción de tabaco crudo es altamente estacional, y la proporción de personas empleadas a tiempo parcial es considerablemente elevada. La mano de obra familiar constituye aproximadamente un 80% de la mano de obra total empleada en el sector.

Una característica clave de las explotaciones de tabaco es su extrema heterogeneidad dentro de las distintas regiones y estructuras. Concretamente, persiste una interesante dicotomía entre unas pocas explotaciones de grandes dimensiones, que requieren mucho capital y cuya producción se concentra en las mejores variedades, y muchas explotaciones de pequeñas dimensiones, que absorben mucha mano de obra y están menos integradas con los mercados.

Los problemas de reestructuración siguen siendo especialmente graves en las zonas donde la producción de tabaco desempeña un papel económico y social de suma importancia. En esas zonas, la retirada de los trabajadores del sector podría provocar graves desequilibrios locales y fenómenos de éxodo rural si no se toman las medidas adecuadas para crear empleo fuera de las explotaciones.

En la última década, se ha observado una reorientación hacia la producción de variedades de alta calidad y una creciente especialización por variedades dentro de las explotaciones y en el ámbito regional; los precios del tabaco producido en la comunidad han aumentado a nivel interno e internacional. Por otro lado, el precio de mercado del tabaco crudo es demasiado bajo para cubrir los costes de producción, y la existencia de márgenes positivos se debe exclusivamente en la actualidad a los pagos directos de la PAC, que representan más del 75% de los ingresos totales obtenidos por los productores de este cultivo. En general, la actividad tabaquera en la UE, aparte de presentar un alto nivel de dependencia respecto de la ayuda pública, se caracteriza por un bajo nivel estructural de ingresos por unidad de trabajo empleada, ingresos que son no obstante muy superiores por hectárea a los de otros sectores agrarios.

La UE ocupa la primera posición en el comercio mundial de tabaco crudo y transformado, tanto en las exportaciones como en las importaciones. Concretamente, la UE importa tabaco crudo y es una gran exportadora de cigarrillos y otros productos elaborados.

La reforma de la organización común del mercado (OCM) del tabaco introducida en 1992 suprimió la intervención y las restituciones por exportación, e introdujo cuotas de producción y controles más estrictos. Tras los posteriores afinamientos de la legislación de 1992, la ayuda a los productores se concede actualmente a través de un sistema de primas, vinculado a la cantidad de producción, modulado en función de criterios de calidad y sujeto a cuotas de producción individuales para cada grupo de variedades de tabaco. La OCM del tabaco se apoya asimismo en medidas de conversión de la producción, mediante un programa de readquisición de las cuotas y un fondo comunitario del tabaco. Los gastos de la PAC destinados al tabaco ascendieron a 973 millones de euros en 2001, es decir, una media de 7 700 euros por UTA en el sector del tabaco o de 7 800 euros por hectárea, es decir, un porcentaje del 2,3 % del presupuesto de la Sección de Garantía del FEOGA para 2001.

2.2. Aceite de oliva

Este sector constituye un elemento clave del modelo de agricultura comunitaria. En 1998/99, la superficie de olivares en la UE se aproximaba a 5,4 millones de hectáreas, es decir, un 4 % de la superficie agrícola útil. De esta superficie, un 44,5 % estaba ubicado en España, un 26,3 % en Italia, un 18,8 % en Grecia, un 9,7 % en Portugal y un 0,7% en Francia. El sector cuenta con unos 2,5 millones de productores, aproximadamente una tercera parte de todos los agricultores de la UE, y es una importante fuente de empleo y actividad económica en las grandes zonas productoras, la mayor parte de las cuales - con las notorias excepciones de Toscana, en Italia, y Cataluña, en España - se hallan en regiones del objetivo nº 1 de la UE. Además, la producción de aceitunas presenta las ventajas de ofrecer, en el invierno, empleo estacional complementario de otras actividades agrarias, y de crear un importante número de puestos de trabajo fuera de las explotaciones, en las almazaras y la industria de transformación.

El tamaño de las explotaciones especializadas en este cultivo en la UE es relativamente pequeño pero variable, ya que oscila entre una media de 13,5 ha en España y de 3,2 ha en Grecia. Las estructuras de fabricación de aceite de oliva tienden a reflejar la mezcla de olivares tradicionales y plantaciones de gestión más intensiva y moderna que se encuentra en los Estados miembros productores. Por lo tanto, ha empezado a cuestionarse la asociación existente entre la producción de aceitunas y sus repercusiones positivas en términos de paisaje y medio ambiente. Los olivares tradicionales son valorados por su papel en la lucha contra la desertización y el fomento de la biodiversidad. El abandono de la producción en esas explotaciones incrementa los riesgos de incendio y erosión. Por otra parte, se dirigen cada vez más críticas a las repercusiones negativas de las plantaciones intensivas, debido a su creciente dependencia de productos fitosanitarios, técnicas de monocultivo y recursos hídricos (para el riego).

La UE domina la producción mundial, con cosechas que durante la década de los noventa experimentaron un constante crecimiento, especialmente en España, hasta alcanzar las cifras sin precedentes de 2,46 millones de toneladas de aceite de oliva virgen en 2001/02. La producción de aceitunas, no obstante, es famosa por sus fluctuaciones, determinadas por el ciclo biológico de producción y su vulnerabilidad a las variaciones climáticas. Otros grandes productores de aceite de oliva son Túnez, Turquía, Siria y Marruecos, que juntos representan un 20 % de la producción mundial total. Si bien la producción del resto del mundo es actualmente desdeñable en comparación con la de la cuenca mediterránea, algunos países sin tradición olivarera parecen interesados en invertir en el sector.

Históricamente, el consumo de aceite de oliva sólo era elevado en los países productores tradicionales. Aunque todavía no representa más que un 3 % del consumo total mundial de aceite, desde 1995/96 la demanda ha aumentado a un ritmo de un 6% anual, habida cuenta de la imagen positiva de este producto en términos de salubridad y calidad. Aparte de la UE, los principales mercados de aceite de oliva son los EE.UU., Japón, Canadá, Australia y Brasil.

De esa forma, el comercio se ha convertido en un rasgo característico del mercado del aceite de oliva en la UE, la cual ha duplicado sus exportaciones en los últimos diez años hasta alcanzar 324 000 toneladas (la mayor parte de las cuales envasadas) en 2001/02. Por otro lado, las importaciones, esencialmente destinadas a Italia, se han mantenido estables, con la excepción de los años de malas cosechas en Túnez, principal exportador a la UE.

A su vez, la creciente producción de aceite de oliva en el mercado de la UE dio lugar a una disminución de los precios de producción durante la década de los 90. Varias proyecciones de la producción y el consumo vaticinan un frágil equilibrio en el mercado mundial de aceite de oliva, en el que se acumularán importantes excedentes si la producción mundial aumenta a un ritmo más rápido que la demanda.

La actual organización común del mercado de aceite de oliva, originalmente creada en 1966, tiene como principal medida de apoyo al sector la ayuda a la producción. El primitivo sistema de intervención fue sustituido por un mecanismo de almacenamiento privado, como instrumento de gestión de las crisis, y las ayudas al consumo se suprimieron en 1998. La ayuda a la producción, que asciende a 1 322,5 euros por tonelada, se concede a todos los productores sobre la base de la cantidad de aceite de oliva realmente producida y el equivalente de aceitunas de mesa, sujetos a una cantidad nacional garantizada (CNG), que actualmente representa un total de 1,78 millones de toneladas. Se han implantado mecanismos que regulan el importe de la ayuda que se concede a los productores en caso de que los Estados miembros rebasen o no alcancen sus CNG.

Las compras de intervención han sido sustituidas por un régimen de ayuda al almacenamiento privado. Las restituciones por exportación están en nivel cero desde 1998 sin repercusiones negativas. Se concede una restitución por la producción del aceite de oliva destinado a las conservas vegetales y de pescado. En 2001, se hizo especial hincapié en los aspectos de control y de calidad, sobre todo a través de la "Estrategia comunitaria de calidad para el aceite de oliva", que establecía normas aplicables a los productos de este sector y a la comercialización de los mismos.

2.3. Algodón

A pesar de su limitado significado para la UE en general, ya que sólo representa un 0,5 % de la producción agrícola final, el algodón tiene una fuerte importancia regional. Grecia, con un 79,4 % de la producción total de la UE (1,55 millones de toneladas de algodón sin desmotar o crudo), obtiene del algodón un 9,0 % de su producción final agrícola, mientras que en España, el otro gran productor de la UE, el algodón constituye un 1,5 % de la producción. En el resto de los Estados miembros (de los que sólo es productor Portugal), la producción es inferior a 1 500 toneladas.

Dentro de los grandes Estados miembros productores, se registran efectos distributivos aún más acusados. Tras alcanzar una cifra máxima de 440 000 ha en 1995, la mayor parte de las actuales 380 000 ha dedicadas actualmente a la producción de algodón en Grecia se ubican en tres regiones: Tesalia, Macedonia-Tracia y Sterea Ellada. En España, la producción se concentra en Andalucía, especialmente en las provincias de Sevilla y Córdoba. Después de alcanzar una cifra máxima de 135 000 ha en 1998, la superficie total cultivada de algodón en España se ha reducido a unas 90 000 ha.

Las explotaciones algodoneras de estas regiones se caracterizan por su elevado número (71 600 en Grecia y 7 600 en España) y sus pequeñas dimensiones (4,9 ha en Grecia y 12,0 ha en España). Por otra parte, las explotaciones griegas destacan por su mayor grado de especialización; la región de Tesalia ha evolucionado hacia una dedicación casi exclusiva al cultivo del algodón. De hecho, a pesar de su papel vital en muchas economías rurales locales, la tendencia al monocultivo de algodón ha sido uno de los principales objetos de crítica en los últimos años. Este factor, combinado con la fuerte dependencia de este cultivo respecto del riego y del uso de abonos, ha hecho que la producción de algodón se asocie frecuentemente a una escasa biodiversidad y un empobrecimiento de los suelos. El uso intensivo de productos fitosanitarios, especialmente los insecticidas, y de defoliantes que faciliten la cosecha son técnicas actualmente señaladas como ejemplos de las repercusiones ambientales más nefastas de la agricultura. Por ese motivo, los Estados miembros contrajeron compromisos específicos de reducción de las consecuencias negativas de esta producción en el medio ambiente.

La mayor parte de los algodoneros de los dos grandes Estados miembros productores pertenecen a organizaciones con funciones de gestión y coordinación. En la fase de transformación, una mezcla de empresas privadas y cooperativas se ocupa de la conversión del algodón crudo en algodón utilizable, mediante el proceso de desmotado, en el que las fibras de algodón son separadas de las semillas. España, casi la mitad de cuyas 22 plantas son gestionadas por cooperativas, presenta cierto exceso de capacidad de desmotado en relación con su capacidad de producción, mientras que, en Grecia, la capacidad de desmotado se encuentra más ajustada a la producción, y una proporción inferior de plantas desmotadoras (20 de 75) es gestionada por cooperativas.

En este sector, el comercio se define en términos de algodón desmotado. Desde el punto de vista de la producción, la UE es una fuerza de escasa relevancia en la escena internacional, pues sólo contribuye en un 2,5 % a la producción mundial total. Ésta, que asciende actualmente a 19,9 millones de toneladas, se ha multiplicado prácticamente por dos en los últimos cuarenta años, debido sobre todo a las mejoras de rendimiento. Los principales países productores, que han conservado su importancia relativa en las dos últimas décadas, siguen siendo China (22,6 %), los EE.UU. (20,1 %), la India (13,1 %) y Pakistán (9,0 %).

La UE, con 708 000 toneladas de importaciones y 227 000 toneladas de exportaciones de algodón desmotado, es la principal importadora neta mundial. China alterna entre las posiciones de importadora neta y exportadora neta según la situación de su propia cosecha. Brasil y los países del sudeste asiático también son grandes importadores de algodón para sus industrias fabriles, para las que apenas disponen de producción propia (aunque Brasil ha emergido recientemente como nuevo país productor, con unas 800 000 toneladas de algodón en los últimos años).

Sin duda alguna, las exportaciones mundiales de algodón están actualmente dominadas por los EE.UU., con 1,8 millones de toneladas, es decir, un 30% del comercio mundial (6,0 millones de toneladas). Uzbekistán, África (países de la zona CFA) y Australia, con un comercio de 800 000 toneladas cada uno, son los otros grandes exportadores mundiales.

Los principales consumidores mundiales de algodón son los países de consolidada actividad fabril algodonera. China consume un 25,4 % del algodón mundial, seguida de la India, los EE.UU. y Pakistán (con un 9%). El consumo de la UE, situado en aproximadamente 1,0 millones de toneladas de algodón desmotado (5,4 % del nivel mundial) se centra esencialmente en Italia, Portugal y Alemania.

El hecho de que la producción comunitaria de algodón sea marginal [4] implica que sus repercusiones en la evolución de los precios de mercado mundiales ha sido desdeñable. Esta conclusión queda confirmada por el hecho de que, en este sector, la UE no sólo no subvenciona las exportaciones sino que, además, facilita un acceso libre de derechos. Aunque las políticas de otros países desarrollados y en desarrollo han tenido importantes efectos en el precio del algodón, el principal factor que ha contribuido a la disminución de los precios ha sido el incremento de la competencia con los sintéticos en el mercado de las fibras.

[4] Comunicado de prensa sobre el algodón: 15.9.2003, IP/03/1244.

La organización común del mercado del algodón data de la adhesión de Grecia a la Comunidad Europea en 1981. El régimen actual se centra en una ayuda directa por tonelada de algodón sin desmotar, dentro de las cantidades nacionales garantizadas correspondientes a cada Estado miembro. El nivel de la ayuda, concedido a los transformadores, que pagan un precio mínimo a los transformadores, se fija periódicamente sobre la base de la diferencia entre el "precio de objetivo" y el precio mundial. Desde 1995/96, el "precio de objetivo" se ha fijado en 1 063 ecus por tonelada, con un precio mínimo de 1 009,9 por tonelada. La cantidad nacional garantizada está fijada en 782 000 toneladas para Grecia, 249 000 toneladas para España y 1 500 toneladas para otros Estados miembros. Pueden introducirse ajustes en el importe de la ayuda abonada si la producción rebasa o no alcanza las cantidades garantizadas.

2.4. Azúcar

La remolacha azucarera cubre 1,8 millones de hectáreas en la UE de los 15, ocupando un 1,4 % de la superficie agrícola útil, y representa entre un 1,6% y un 1,8% de la producción agrícola de la UE. Se cultiva en más de 230 000 explotaciones junto con otros cultivos herbáceos. Por lo general, las explotaciones remolacheras son superiores a la media, tanto en términos de superficie como de indicadores económicos. La superficie agrícola global de las explotaciones en las que se cultiva remolacha (70 hectáreas, 8 de las cuales dedicadas al cultivo de la remolacha) es superior a la media de todas las explotaciones (20 hectáreas). Las explotaciones remolacheras obtienen además mayores ingresos. Se calcula que el valor neto añadido por unidad de trabajo anual (UTA) es, en el caso de las explotaciones que cultivan remolacha azucarera, 1,7 veces superior al de todas las explotaciones [5].

[5] Cálculo basado en las cifras de la red contable de información agraria que comparan los indicadores de renta de las explotaciones en las que se cultiva remolacha azucarera con la media de todas las explotaciones (excepto las hortícolas) entre 1998 y 2000.

La producción de azúcar de la UE de los 15 oscila entre 15 y 18 millones de toneladas de equivalente de azúcar refinado. Con los diez nuevos Estados miembros, es probable que las superficies cultivadas de remolacha azucarera aumenten en un 30% y la producción de azúcar en un 15%. Existen en la UE de los 15 135 azucareras y seis refinerías.

Todos los Estados miembros de la Unión de los 15, salvo Luxemburgo, producen azúcar. No obstante, la productividad de la producción de azúcar presenta grandes variaciones entre Estados miembros. Alemania y Francia representan más del 50% de la producción de azúcar de la UE, seguidas del Reino Unido e Italia (con un 8% cada uno). Seis de los diez nuevos Estados miembros producen azúcar (un total de 3 millones de toneladas); dos tercios de esa producción corresponden a Polonia.

La UE de los 15 es a la vez importadora y exportadora de azúcar pero, en términos netos, es exportadora. Durante las campañas de comercialización de 1999/2000 a 2001/02, las exportaciones medias ascendieron a 5,3 millones de toneladas, frente a 1,8 millones de toneladas de importaciones. Las exportaciones netas representan, en promedio, un 20% de la producción de azúcar y entre un 2% y un 3% de las exportaciones de productos agroalimentarios de la UE de los 15, según la definición de la Ronda Uruguay.

La UE es un participante clave en los mercados mundiales de azúcar. La parte correspondiente a la UE de los 15 en el total mundial asciende a un 13 % para la producción, un 12 % para el consumo, un 15 % para las exportaciones y un 5 % para las importaciones. Su importancia en la producción, en consumo y las exportaciones mundiales ha disminuido a medida que han ido ganando importancia los países del hemisferio sur. Aunque la UE ocupó el liderazgo mundial de la producción de azúcar durante varias décadas, Brasil y la India, cada uno de ellos con un 15% de la oferta mundial, se han disputado el primer puesto desde 1996. La India también ha adelantado a la UE de los 15 en lo que se refiere al consumo.

Aunque los principales países productores de azúcar son también grandes consumidores, el azúcar es objeto de cuantiosos intercambios comerciales. El comercio internacional, cercano a 40 millones de toneladas, representa aproximadamente un 30% de la producción mundial, que asciende a 120 millones de toneladas de equivalente de azúcar refinado. Actualmente, Brasil domina las exportaciones, con una participación tan elevada como una cuarta parte de las exportaciones mundiales.

Los precios internacionales del azúcar, de suma importancia, se caracterizan por su volatilidad y su evolución errática. Tras los niveles sin precedentes de 1974 y 1981, en la década de los 90 los precios mensuales mundiales del azúcar bruto fluctuaron entre 280 euros por toneladas en marzo de 1990 y 110 euros por tonelada en abril de 1999. Desde 1995, los precios han registrado una tendencia a la baja. Ello se debe al exceso de la producción sobre el consumo, fenómeno medido por el incremento de la relación existencias-consumo. Partiendo de los bajos niveles alcanzados en 1999/2000 como consecuencia de la caída de la producción de varios grandes proveedores, los precios mejoraron a lo largo de la campaña de comercialización de 2000/01, hasta alcanzar una media de 240 euros por tonelada. Pero al año siguiente volvieron a disminuir a 180 euros por tonelada. La media del primer trimestre de 2003 es aún más baja: 170 euros por tonelada.

Varias razones explican la volatilidad de los precios. Las fluctuaciones de los tipos de cambio pueden acentuar o atenuar la volatilidad de los precios del azúcar en determinada moneda. El crecimiento constante del consumo es una fuerza motriz esencial en el mercado del azúcar, pero no se ha traducido necesariamente en una demanda de importaciones sostenida. El incremento del consumo es mucho más acusado en los países en desarrollo que en los demás países, y las importaciones de azúcar dependen de factores macroeconómicos. La producción no responde especialmente a los cambios en los precios del mercado mundial debido a la protección interna de los precios en numerosos países, la naturaleza perenne de la caña de azúcar, que ocupa un 75% de la superficie total dedicada a la producción de azúcar y los lejanos horizontes de las inversiones en la industria azucarera. En cambio, la oferta es especialmente sensible a las condiciones climáticas, y las revisiones de las estimaciones de producción suelen producir importantes ajustes de los precios internacionales. Además, las exportaciones de azúcar se concentran en un número limitado de países, los cuales son asimismo los principales productores: Brasil, la UE de los 15, Tailandia y Cuba cubren un 70% de las exportaciones mundiales. Por último, tanto la oferta como la demanda acusan la influencia de los distintos instrumentos políticos empleados por los gobiernos.

Dentro de la UE de los 15, el sector del azúcar se ampara en un sistema que combina protección fronteriza, control de la oferta y precios de apoyo. El precio de intervención del azúcar está actualmente fijado en 631,9 euros por tonelada de azúcar refinado o 523,7 por tonelada de azúcar bruto. En los últimos años, el precio de mercado de la UE ha sido dos o tres veces superior a los precios de referencia internacionales.

La volatilidad de los precios dificulta la realización de previsiones fiables de los precios del azúcar en el mercado mundial. Diversos analistas consideran que los precios mantendrán la tendencia a la baja a corto (campaña de comercialización de 2003/04) y medio plazo. En sus perspectivas agrarias para 2003, la OCDE vaticina un precio de 170 euros por tonelada para el azúcar bruto en la campaña de 2008/09, lo que, en comparación con la media del periodo de referencia (1997/98 a 2001/02), representa una disminución del 13 %. Según la OCDE, los bajos niveles proyectados se deberán esencialmente al incremento de la oferta de azúcar y las exportaciones procedentes de productores con bajos costes, así como al mantenimiento de un elevado nivel de ayuda y protección en muchos países de la OCDE. Las proyecciones globales señalan un aumento del consumo a un ritmo ligeramente superior al de la oferta, con una concentración del crecimiento en los países no pertenecientes a la OCDE. No obstante, se espera que el peso de las existencias mantenga los precios en niveles bajos a medio plazo.

3. LAS REFORMAS PROPUESTAS Y SUS POSIBLES REPERCUSIONES

3.1. Consideraciones generales

En su evaluación de las necesidades de reforma de los sectores del tabaco, el aceite de oliva y el algodón, la Comisión recurrió a los siguientes elementos de análisis:

- la clara petición, por parte del Consejo, de que se reformasen los sectores en cuestión con arreglo a los objetivos y el enfoque de la reforma de la PAC de 2003;

- las similitudes en términos de características estructurales y productivas entre estos sectores y sus políticas, las cuales que los hacen aptos para el enfoque de la reforma de la PAC de junio de 2003;

- las características específicas de cada sector, especialmente el riesgo de interrupción de la producción y de abandono de los olivares y la necesidad de aumentar la sostenibilidad y la competitividad de las economías rurales.

La Comisión opina que una reforma basada en los objetivos de la reforma de la PAC de junio de 1003, a saber, el incremento de la competitividad, la mayor adecuación a la demanda, el mayor respeto del medio ambiente, la estabilización de los ingresos y la mayor consideración por la situación de los productores de las ZMF debería dirigirse a la consecución de los objetivos siguientes:

* el establecimiento de una perspectiva política a largo plazo para estos sectores acorde con su asignación presupuestaria actual, con el límite de la Rúbrica 1 de las actuales perspectivas financieras y con el nuevo marco para gastos agrarios acordado en el Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002;

* el fomento de los objetivos y el enfoque de la reforma de la PAC de junio de 2003, a saber, el incremento de la competitividad, la mayor adecuación a la demanda, el mayor respeto del medio ambiente, la estabilización de los ingresos y la mayor consideración por la situación de los productores de las zonas menos favorecidas (ZMF);

* la necesidad de otorgar prioridad a los ingresos de los productores y de restar importancia a la ayuda a la producción, transfiriendo una parte significativa de los actuales pagos directos vinculados a la producción al régimen de pago único por explotación a partir del 1 de enero de 2005;

* la importancia de supeditar esos pagos, al igual que el resto de los pagos directos de la PAC, al cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de medio ambiente y salubridad de los alimentos - mediante el dispositivo de ecocondicionalidad -, a la condición de mantener las tierras en buen estado agronómico y ambiental y a los mecanismos de modulación y disciplina financiera.

Los productores de los sectores del tabaco y el aceite de oliva reciben ya un pago vinculado al nivel de producción y sujeto al cumplimiento de cantidades máximas garantizadas. En el sector del algodón, el pago por tonelada de algodón sin desmotar, también sujeto a una cantidad máxima garantizada, se calcula sobre la base de la diferencia entre el "precio de referencia" de la UE y el precio mundial, y se abona al desmotador, el cual paga un precio mínimo al productor.

Teniendo en cuenta que no se consideran necesarios recortes de los precios y que existen ya pagos directos en los tres sectores en cuestión, la Comisión considera que la transferencia de esos pagos al régimen de pago único por explotación no debería presentar grandes dificultades.

No obstante, los tres sectores han tendido a concentrar su producción en regiones con un considerable retraso de desarrollo económico, los tres requieren cuantiosos insumos, tanto en términos de mano de obra como de capital, y generan numerosos puestos de trabajo de la fuera explotación debido a la importancia de las industrias de transformación asociadas.

Es esta circunstancia la que ha conducido a la Comisión, en el contexto de la reforma de la PAC de junio de 2003, a prestar atención a las posibles repercusiones de la disociación de la ayuda en estos sectores tan importantes para ciertas regiones, especialmente los riesgos de abandono de la producción y pérdida de competitividad de las zonas rurales en las que se concentran tradicionalmente estas producciones. De conformidad con la reforma de la PAC de junio de 2003, las regiones ultraperiféricas y las islas del Egeo deberán recibir un trato especial en materia de ayuda a la producción, por lo que los pagos directos concedidos en esas regiones no se integrarán en el régimen de pago único por explotación.

3.2. Tabaco

La principal conclusión que la Comisión extrajo de la evaluación de impacto ampliada del sector del tabaco, es que la política más sostenible para el sector del tabaco en el futuro sería la disociación por etapas de la actual prima por tabaco, unida a una supresión gradual del Fondo del tabaco y de la creación, con arreglo al segundo pilar de la PAC, de una dotación financiera para la reestructuración de las zonas productoras de tabaco. Conforme a este régimen, sería preciso mantener cuotas de tabaco para fijar la asignación correspondiente a la parte de la prima por tabaco aún no disociada. De forma consiguiente, durante el periodo transitorio, toda producción que rebasase la cuota no recibiría la prima no disociada restante. Al final de este proceso, dejaría de ser aplicable la actual organización común del mercado del tabaco.

Se consideró que esta opción ofrecía el equilibrio adecuado entre la necesidad de deshacer el vínculo entre la ayuda a la renta individual de los productores y la producción de tabaco, además de proveer fondos para la reorientación del sector hacia fuentes alternativas de ingresos. Además, ya que actualmente una tercera parte de la prima por tabaco se destina a cubrir costes de producción variables, se prefirió una aplicación progresiva del régimen que evitase efectos desestabilizadores en la producción y las economías locales y permitiese que el precio del mercado se ajustase a las nuevas condiciones. Este periodo de aplicación durará tres años.

La reforma propuesta comenzaría con la transferencia total o parcial de la actual prima por tabaco a derechos de obtención del pago único por explotación. Si bien, como muestra el cuadro 1, esta transferencia sería total para las primeras 3,5 toneladas de un productor, en el siguiente tramo, es decir, entre 3,5 toneladas y 10 toneladas, sólo se incorporaría un 80 % de la actual prima por tabaco al régimen de pago único por explotación. El 20% restante alimentaría la dotación de reestructuración propuesta.

Cuadro 1 - Resumen de la propuesta de reforma del sector del tabaco

>SITIO PARA UN CUADRO>

Al aplicar la reforma a las grandes explotaciones tabaqueras, la actual prima por tabaco correspondiente al tramo situado por encima de 10 toneladas se reduciría un tercio en cada fase anual. Para evitar grandes alteraciones de la renta de las explotaciones agrarias, un tercio de este tramo de la prima por tabaco se convertiría en derechos al pago único por explotación y el resto se transferiría a la dotación de reestructuración.

Consideraciones de equidad y eficacia han guiado la fijación de los porcentajes transferidos a la dotación de reestructuración, cuyo fin es acelerar el proceso de reconversión en las regiones productoras de tabaco. La dotación de reestructuración canalizará los fondos a las medidas de desarrollo rural contempladas en el Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo. Ello podría suponer la inclusión de nuevos beneficiarios, la adopción de nuevas medidas y hasta un incremento de la intensidad de la ayuda correspondiente a las actuales medidas de desarrollo rural.

Tras su plena aplicación, este proceso de reforma redistribuiría más de un 70% de la actual prima por tabaco al pago único por explotación y al menos un 20% a la dotación de reestructuración. Semejante redistribución resultaría en una asignación media de 6 900 euros por unidad de trabajo anual (UTA) familiar a través del pago único por explotación.

Se espera que, mediante la aplicación por etapas, la reforma consiga una mejor adecuación del sector a la demanda, así como un incremento de la renta de los productores de tabaco, además de las repercusiones positivas en la evolución de la renta de los productores derivadas del aumento de la eficacia de transferencia de los pagos disociados, especialmente para las pequeñas explotaciones, las cuales derivarán antes una mayor proporción de sus ingresos del pago único por explotación.

Durante el trienio de supresión gradual del actual régimen del tabaco, el Fondo del tabaco seguirá empleándose para financiar campañas de información contra el uso del tabaco. La Comisión se compromete a mantener la ayuda destinada a las actividades anti-tabaco a pesar de la reducción de la subvención durante este periodo.

A corto plazo, se espera que se abandone en la UE el cultivo de variedades de tabaco menos rentables. Además, la transferencia de la actual prima por tabaco al pago único por explotación sin duda ofrecerá a los productores que actualmente no cubren sus costes variables de producción o que podrían pasarse a la producción de cultivos generadores de mayores ingresos por hectárea un incentivo para destinar sus tierras a otros usos a corto plazo.

Según las proyecciones, el decrecimiento resultante de la producción de tabaco en la UE quedaría compensado por una demanda más profesionalizada y/o explotaciones tabaqueras centradas en la calidad, con precios comunitarios acordes con los mundiales, según las variedades producidas.

Combinada con la introducción gradual del pago único por explotación entre los productores de tabaco, la dotación de reestructuración fomentaría aún más el traspaso de la producción a explotaciones estructuradas de forma más racional, lo que mejoraría el índice de transferencia de renta a las explotaciones productoras de tabaco durante el periodo de referencia y fomentaría la reconversión en el seno del mercado de trabajo local de las zonas tabaqueras.

3.3. Aceite de oliva

La Comisión considera que la mejor forma de satisfacer las necesidades a largo plazo del sector del aceite de oliva de la UE es una reforma basada en las directrices que fijó el Consejo cuando dio su acuerdo a la reforma de la PAC de junio de 2003.

Se propone que los actuales pagos vinculados a la producción se conviertan en ayudas directas a la renta, mediante la creación de nuevos derechos al pago único por explotación además de los derivados de la reforma de la PAC de junio de 2003. La inclusión del sector del aceite de oliva en ese régimen presenta tres grandes ventajas.

En primer lugar, cabe esperar que, bajo el régimen de pago único por explotación, el sector del aceite de oliva experimente un mayor ajuste a la demanda y un incremento de la competitividad. Si bien este sector presenta ya una dinámica comercial positiva y ha realizado esfuerzos conscientes por mantenerse al corriente de las tendencias de consumo a través de su estrategia de calidad, sólo un sector con capacidad de adaptación a la evolución de las exigencias del mercado mundial puede salir bien parado del reto que supondría el incremento de los niveles mundiales de producción por encima del consumo.

En segundo lugar, la adopción del pago único por explotación genera rentas más estables para los agricultores debido a la mayor eficacia de transferencia de la ayuda, y permite que las regiones productoras de aceite de oliva con bajos insumos mantengan su nivel general de ayuda a la renta.

Por último, las asociaciones positivas que suscita ya el sector del aceite de oliva en términos de transparencia, confianza de los consumidores y ventajas para la sociedad mediante la protección del medio ambiente y el paisaje se acrecentarían tras su integración en un sector agrícola comunitario que evoluciona en esa misma dirección. Toda tendencia del sector del aceite de oliva que pudiera erosionar su imagen positiva, especialmente en cuestiones medioambientales, quedaría mucho más expuesta con las medidas de reforma propuestas.

No obstante, la Comisión considera que una total conversión de los actuales pagos del sector del aceite de oliva, vinculados a la producción, al pago único por explotación podría suponer problemas para algunas regiones productoras tradicionales de la UE y los olivares de bajo rendimiento. En estos casos, existen importantes riesgos de trastornos en el mantenimiento de los olivos que podrían conducir a la degradación del suelo y el paisaje, además de provocar repercusiones sociales negativas. El problema se agrava cuando las economías locales de esas zonas dependen además en gran medida del sector del aceite de oliva.

Por esos motivos, la Comisión concluyó que una propuesta de reforma que rompiese totalmente el vínculo entre la ayuda económica y los olivos, en términos de permanencia de los olivares existentes en zonas vulnerables, podría desoír las preocupaciones expresadas por el Consejo y el Parlamento en cuanto al riesgo de abandono de la producción y a la necesidad de asegurar la sostenibilidad de las economías rurales.

Por consiguiente, la Comisión propone que un 60 % de los pagos vinculados a la producción en el sector del aceite de oliva durante el periodo de referencia se conviertan en derechos al pago único por explotación, en el caso de las explotaciones de más de 0,3 ha. Por motivos de simplificación de la aplicación de esta política, los pagos de las explotaciones más pequeñas estarán completamente disociados.

Según esta propuesta, los Estados miembros conservarían un 40% de los pagos del sector del aceite de oliva durante el periodo de referencia, como dotaciones nacionales para la concesión a los productores de un pago adicional por olivar, calculado por hectáreas o por árboles. Este pago no está vinculado a la producción pero se destina al mantenimiento de los olivos, con el fin de preservar el suelo y proteger el medio ambiente, teniendo además en cuenta las tradiciones y la cultura locales. El propósito de este pago adicional sería asegurar la permanencia de los olivos en zonas marginales o de bajo rendimiento, contribuyendo de forma significativa a los costes de mantenimiento de los olivares en las mismas. Los Estados miembros determinarán esas zonas con arreglo a criterios objetivos de desarrollo sostenible, dentro de un marco común para toda la UE; esos criterios incluirán la conservación del paisaje y las inquietudes de tipo ambiental, social y cultural.

El cálculo de las hectáreas de referencia para el pago único por explotación y de la superficie o del número de árboles para los pagos por olivar se basarán en datos del sistema de información geográfica (SIG) compatibles con la RICA. Las superficies plantadas de olivos después del 1 de mayo de 1998, con excepción de las incluidas en los regímenes de nueva plantación aprobados, quedarán excluidas de los regímenes de pago único por explotación y pago por olivar.

Por lo que respecta a la política del mercado de aceite de oliva, la Comisión propone que las actuales medidas de almacenamiento privado se mantengan inalteradas, como mecanismo de red de seguridad, pero que se supriman las restituciones concedidas tanto por la exportación como por la fabricación de determinados alimentos en conserva, medidas que hoy en día carecen de objeto.

Por último, en relación con la estrategia de calidad del aceite de oliva, la Comisión propone que, para apoyar al sector durante su adaptación a las cambiantes condiciones del mercado, se refuercen las medidas de calidad y rastreabilidad existentes. Las actividades con derecho a ayuda deberán ampliarse e incluir el control de la calidad del aceite de oliva mediante programas plurianuales y el refuerzo de las intervenciones nacionales, comunitarias e internacionales. Los fondos extraordinarios necesarios procederían de las dotaciones nacionales de los Estados miembros para el pago por olivar.

Por lo que respecta a los aspectos de control, se propone que la financiación de los actuales organismos de control del aceite de oliva se suprima a partir del 1 de noviembre de 2005. El control de los nuevos pagos por superficie se efectuará a través del SIGC. Por motivos de simplificación, no se concederán pagos por olivar inferiores a 50 euros por solicitud de ayuda. En cuanto a las medidas de calidad, se reforzará el control de los programas de actividad a través de varias disposiciones entre las que destacan las nuevas obligaciones de evaluación y control.

Se propone que, para poder introducir el pago único a partir del 1 de enero de 2005, la reforma del sector del aceite de oliva sea aplicable el 1 de noviembre de 2004.

3.4. Algodón

La Comisión ha llegado a la conclusión de que, en general, las ventajas económicas, sociales y ambientales de una reforma del sector algodonero de la UE basada en el enfoque de la reforma de junio de 2003 superarían ampliamente sus desventajas.

Por ese motivo, la Comisión propone transferir la parte de los gastos del FEOGA correspondiente al algodón, que, durante el periodo de referencia, se destinó a la ayuda a los productores, a la financiación de dos medidas de sostenimiento de la renta de los productores, a saber, el pago único por explotación y una nueva ayuda a la producción en forma de pago por superficie. En relación con esta última, la Comisión considera que ese tipo de ayuda respondería asimismo a los objetivos de los Protocolos sobre el algodón de las Actas de adhesión de Grecia y de España y de Portugal, a saber, apoyar la producción de algodón en las regiones interesadas.

Se propone que un 60% de los gastos de la ayuda a los productores, por Estado miembro, se transfiera al régimen de pago único por explotación, en forma de nuevos derechos. Con este método, cabe esperar mejoras en términos de capacidad de reacción de los productores de algodón a la evolución y las necesidades futuras del mercado. La inclusión del sector del algodón en el régimen de pago único por explotación permitiría asimismo a los productores de este cultivo gozar de unos ingresos más estables.

Por lo que respecta a la asociación entre el sector del algodón y la degradación del medio ambiente, es importante observar que el enfoque adoptado por la reforma de la PAC de junio de 2003 aporta coherencia y transparencia a la aplicación de la legislación comunitaria en materia de normas de producción. Habida cuenta de las recientemente acordadas disposiciones de ecocondicionalidad para todos los gastos de la PAC, el acceso al régimen de pago único por explotación permitiría a los productores de algodón disfrutar de los mismos derechos que los demás agricultores, en términos de libertad para extensificar, modificar o diversificar su producción. Por último, la Comisión considera que, además de introducir la considerable reducción de las subvenciones falseadoras del comercio ya propuesta por la UE en el Programa de Desarrollo de Doha, esa reforma podría contribuir a resolver el complejo problema de los niveles del precio mundial del algodón, al trasladar la ayuda del actual mecanismo de "pagos compensatorios" a una mezcla de medidas de compartimento azul y verde.

No obstante, ante el apreciable riesgo de trastornos de la producción, la Comisión propone que los Estados miembros mantengan un 40 % de los gastos de ayuda a los productores, durante el periodo de referencia, como dotaciones nacionales para la concesión a los productores del nuevo pago por superficie (por hectárea de algodón) en las zonas aptas para ese cultivo.

El nuevo pago por superficie se ha fijado en un nivel que permite el mantenimiento de la producción de algodón, en una superficie ligeramente inferior a la actual, con unos márgenes brutos similares a los de los cultivos competidores. El efecto combinado de la aplicación de los criterios de ecocondicionalidad tanto al pago único por explotación como al pago por superficie dará lugar a una producción de algodón más respetuosa con el medio ambiente sin perjuicio para la renta de los productores.

Este nuevo pago por superficie estará sujeto a una superficie máxima de 425 360 ha (340 000 ha en Grecia, 85 000 ha en España y 360 ha en Portugal). Las superficies máximas se han calculado en función de la evolución histórica de las zonas algodoneras y representan un 11% menos que las superficies del periodo de referencia en Grecia y un 5% menos en España. El nivel del pago de la ayuda por superficie se reducirá proporcionalmente en caso de que las solicitudes de pagos superen la superficie máxima de un Estado miembro.

El pago por superficie se concedería sobre la base de criterios específicos referentes a la participación de los productores en una organización interprofesional. Cada una de estas organizaciones sería aprobada por los Estados miembros, cubriría, siempre que fuera posible, una superficie mínima de 20 000 ha, y estaría sometida a controles que podrían conducir a la aplicación de sanciones económicas o a la retirada de la aprobación para toda la superficie asignada o parte de la misma.

La mitad de la dotación destinada al pago por superficie podría diferenciarse con arreglo a baremos interprofesionales, primando las entregas de producción en términos de calidad y cantidad. Las actividades de cada organización interprofesional serían financiadas con las aportaciones de sus propios miembros y una subvención comunitaria de 10 euros por hectárea. La ayuda total debería situarse en torno a 4,5 millones de euros, que se incluirían en las dotaciones nacionales de los Estados miembros.

El saldo de los gastos totales de mercado destinados al algodón y las dos medidas de apoyo a la renta de los productores, en torno a 100 millones de euros, se incluirían en la dotación de reestructuración de las superficies de algodón. Este importe se repartiría entre los Estados miembros con arreglo a la superficie media con derecho a la ayuda durante el periodo de referencia. Asimismo, esta dotación se convertiría en un instrumento financiero adicional con arreglo al segundo pilar de la PAC y se emplearía para la financiación de las medidas de desarrollo rural contempladas en el Reglamento (CE) nº 1257/1999, lo que podría suponer la inclusión de nuevos beneficiarios, la adopción de nuevas medidas y hasta un incremento de la intensidad de la ayuda correspondiente a las actuales medidas de desarrollo rural.

3.5. Azúcar

Tras la introducción de cuotas de producción en los Estados miembros, la organización común del mercado del azúcar ha seguido una evolución diferente a la de los sectores afectados por el proceso de reforma de la PAC. La decisión de imponer las cuotas, de carácter político, pretendía asegurar un reparto de la producción por toda la Comunidad en lugar de fomentar una especialización económica en las regiones más competitivas de la UE.

El fuerte sostenimiento de los precios del régimen actualmente aplicable al azúcar permite que los productores ubicados en las regiones menos competitivas de la UE, que carecen de ventajas comparativas para la producción de remolacha azucarera, cubran al menos sus costes de producción. Los precios del mercado interior se han mantenido mediante elevados precios de intervención, acompañados de la necesaria protección fronteriza.

A lo largo de los años, esta política ha presentado una serie de ventajas, la primera de ellas un suministro de azúcar seguro, estable y de alta calidad en el mercado interior, aunque ese resultado habría podido conseguirse con mecanismos menos falseadores y con una mayor eficacia de transferencia. Desde el punto de vista de los productores de la UE, el régimen ofrece estabilidad a precios relativamente elevados, lo que, a su vez, mantiene el nivel de renta de los productores. Además, los principales países que gozan de acceso preferencial al mercado y exportan actualmente azúcar a la UE tienden por lo general a expresar su satisfacción con un régimen que ofrece a sus propios agentes económicos precios favorables por las estables cantidades comercializadas. No obstante, por una serie de razones, esta política cada vez está sufre mayores presiones, y sus desventajas inherentes son más y más patentes.

La principal crítica del régimen aplicable al azúcar es que fomenta la producción en la UE de considerables cantidades de azúcar a precios no competitivos. Habida cuenta de los compromisos de importación de azúcar de la UE, los excedentes de azúcar comunitarios que superan la demanda interior han de ser liquidados en el mercado internacional, al precio mundial vigente. Con esos argumentos, se han criticado las repercusiones externas del régimen comunitario del azúcar por su capacidad de falsear el libre comercio y entorpecer el crecimiento de la industria primaria en algunos países en desarrollo.

Dentro de la UE, se ha garantizado a los productores comunitarios un precio elevado a expensas de los consumidores y los transformadores. No sólo se encuentra el precio de intervención de la UE a un nivel muy superior al del mercado mundial, sino que además, el precio de mercado de la UE se ha mantenido por encima del precio de intervención. Además, dado que se basa en cuotas asignadas por Estados miembros, la OCM conduce, de forma inherente, a una escasa integración del mercado y propicia la compartimentación del mercado. El incentivo que estos precios suponen para los productores, quienes incrementan los rendimientos, es criticado por los defensores del medio ambiente, a quienes preocupa asimismo la falta de coherencia entre la política azucarera y los objetivos de desarrollo sostenible.

Existe una serie de motores, en diversas fases de desarrollo, para la introducción de cambios en la política azucarera de la UE.

En primer lugar se encuentra la cuestión de la coherencia entre la actual política azucarera y las nuevas directrices para la agricultura de la UE que se fijaron con ocasión de la reforma de la PAC de 2003, a su vez basada en los objetivos de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE. En este contexto, la importancia del reparto de la capacidad de producción, actualmente incorporado al régimen de cuotas de azúcar, debe sopesarse en relación con la necesidad de lograr un sector más competitivo y sostenible.

En segundo lugar, las concesiones de importación unilaterales otorgadas a los países menos desarrollados a través de la iniciativa "Todo menos armas" (TMA) y a los países de los Balcanes podrían provocar grandes desequilibrios en el mercado de azúcar de la UE en fecha tan cercana como 2007. Este desequilibrio provocaría graves trastornos en la industria de este sector, e incluso el declive de la misma, en muchas partes de la UE.

Por último lugar, en el plano internacional, las acciones legales contra el régimen comunitario del azúcar han de interpretarse el contexto del actual Programa de Desarrollo de Doha. Aunque aún se desconocen los resultados finales de esas negociaciones multilaterales, los aspectos esenciales del nuevo marco en que se inscribirá la política azucarera de la UE han sido ya fijados y están lo suficientemente claros como para que puedan analizarse sus repercusiones. Además, con independencia de la opción que se considere, el régimen de exportaciones de la UE deberá ajustarse a los resultados del acuerdo a que se llegue en la actual Ronda de Doha en la OMC.

Consideradas de forma conjunta, estos acontecimientos alteran las condiciones existentes cuando se estableció, años ha, el equilibrio entre los distintos intereses en juego. La Comisión considera que el régimen actualmente aplicable al azúcar debe ser objeto de una detenida reconsideración para poder renovar el acuerdo sobre una política azucarera comunitaria sostenible a largo plazo. Vistas las cuantiosas inversiones a largo plazo que requiere la industria azucarera, la Comisión también considera que toda demora de esta decisión resultaría perjudicial para el sector, tanto en la UE como en los países en desarrollo.

Cualquier opción que conduzca a una reducción del precio del mercado interior tendrá importantes repercusiones en los países beneficiarios del Protocolo del Azúcar del Convenio de Cotonou UE-ACP. La Comisión procederá a una evaluación de las repercusiones de la reforma en los países ACP que se acogen a ese Protocolo y extraerá las conclusiones apropiadas, teniendo en cuenta las dificultades a las que quizá deben hacer frente esos países.

La Comisión ha propuesto tres posibles orientaciones políticas para el régimen comunitario del azúcar que han sido analizadas en la evaluación de impacto ampliada, teniendo en cuenta los efectos de las limitaciones internas y externas del sector y el litigio pendiente ante la OMC. Además, estas opciones políticas deberán considerarse a la luz de la política comunitaria sobre biocombustibles recientemente aprobada y de sus repercusiones en los países ACP y otros terceros países.

Como hipótesis de referencia para las opciones alternativas, la Comisión ha examinado en primer lugar las consecuencias de la prórroga del régimen actual más allá de 2006. Esa opción consistiría en mantener inalterada la actual organización común del mercado, basada en cuotas flexibles e intervención en los precios. El mercado de la UE estaría abierto a la importación de las cantidades recogidas en los diversos compromisos internacionales ya acordados o por acordar. Los derechos de aduanas, los precios internos y las cuotas de producción se reducirían. Para situar las consecuencias de estas hipótesis en un contexto concreto, aunque existen pocas diferencias en cuanto al desenlace final, la evaluación de impacto ampliada examinó asimismo las repercusiones hipotéticas de la petición, por parte de los países TMA, de aplicar el acuerdo mediante un sistema de entregas debidamente acordado.

La segunda hipótesis examinada ha sido la reducción del precio interno de la UE. Una vez estabilizados los niveles de importación y producción, irían eliminándose progresivamente las cuotas. De acuerdo con esta hipótesis, se deja que el precio del mercado interior se adapte al precio de esas importaciones. No obstante, dado que la reducción del precio interno de la UE, que resultaría en un valor de equilibrio cercano a 450 euros por tonelada, haría el mercado de la UE menos atractivo para los países productores de azúcar menos competitivos, se ha prestado una especial atención a las repercusiones de esta opción política en las pautas del comercio mundial. Para atenuar los efectos de la reducción de los precios del azúcar en la UE, esta hipótesis contempla asimismo la posibilidad de introducir el pago único por explotación en el sector del azúcar, de conformidad con la reforma de la PAC de junio de 2003. Por último, se han estudiado los efectos de esta hipótesis en los ingresos procedentes del azúcar en los países que actualmente exportan azúcar a la UE.

La tercera opción de reforma consiste en una plena liberalización del régimen actual. Ellos significa la supresión del sistema de sostenimiento interno de los precios comunitarios y el abandono de las cuotas de producción. Por consiguiente, se han examinado las repercusiones en el mercado de azúcar de la UE de la total eliminación de los derechos de importación y de las restricciones cuantitativas de las importaciones. Al igual en la hipótesis de reducción de los precios, se ha estudiado la posible introducción de ayuda a la renta de los productores de la UE, así como las repercusiones de la liberalización en el mercado mundial y las implicaciones para los ingresos procedentes del azúcar de los países que actualmente exportan este producto a la UE.

Cuadro 2 - Resumen de las repercusiones de las distintas opciones políticas para el sector del azúcar

>SITIO PARA UN CUADRO>

4. ASPECTOS PRESUPUESTARIOS

De forma coherente con los objetivos y el enfoque de la reforma de la PAC de junio de 2003, los gastos globales resultantes de las propuestas sobre el tabaco, el aceite de oliva y el algodón se ajustarán a los gastos recientes derivados de las primas y ayudas concedidas en virtud de los regímenes aplicables a estos sectores.

La reforma se inscribirá asimismo en el nuevo marco de gastos agrarios acordado en el Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002. Además, las transferencias previstas para reforzar las medidas de desarrollo rural se mantendrán dentro del límite global de la Rúbrica 1 sobre agricultura.

Por consiguiente, las propuestas son neutras desde el punto de vista presupuestario en comparación con los gastos anteriores, dado que las reformas se basan en referencias históricas (media del periodo 2000-2002) y evitan una redistribución de los fondos entre Estados miembros. Los costes anuales se mantienen conformes a las hipótesis de statu quo referentes a los gastos de estos sectores que estableció la Comisión cuando, al introducir las propuestas de reforma de la PAC de enero de 2003, presentó las previsiones de gastos agrícolas hasta 2013.

Por lo que respecta al sector del azúcar, los costes presupuestarios proyectados de las distintas opciones figuran en la evaluación de impacto ampliada adjunta. Aunque la prórroga del régimen actual supone cierto ahorro, los costes globales de las otras dos opciones dependen del nivel de compensación que se conceda.

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN - Régimen aplicable al sector del tabaco - Evaluación ampliada de impacto {COM(2003)554 final}

ÍNDICE

1. Introducción

2. Economía del sector y de la OCM actual

2.1. Economía del sector

2.1.1. Producción de tabaco

2.1.1.1. Producción global

2.1.1.2. Producción por grupo de variedades

2.1.1.3. Países en vías de adhesión y países candidatos a la Unión Europea

2.1.2. Estructuras

2.1.2.1. Estructuras de la UE

2.1.2.2. Análisis regional

2.1.3. El sector de la transformación

2.1.4. Precios

2.1.4.1. Precios del tabaco en rama

2.1.4.2. Competitividad de la UE

2.1.4.3. Precios por grupos de variedades

2.1.5. Comercio

2.1.5.1. Comercio de la UE

2.1.5.2. Comercio del tabaco: países en vías de adhesión y países candidatos

2.1.6. Utilización

2.1.6.1. Utilización en la UE

2.1.6.2. Utilización en los países candidatos

2.1.7. Costes de producción, márgenes y renta agraria en el sector del tabaco

2.1.7.1. Márgenes de producción en el sector del tabaco

2.1.7.2. Renta de las explotaciones de tabaco

2.1.7.3. Conclusiones

2.2. La organización común de mercados en el sector del tabaco

2.2.1. Régimen de primas

2.2.2. Medidas para orientar y controlar la producción: umbral de garantía y régimen de cuotas

2.2.3. Fondo comunitario del tabaco

2.2.4. Régimen comercial con terceros países

3. problemas específicos de la OCM actual en una PAC reformada

3.1. Restricciones internas

3.2. Nuevos objetivos de la PAC y mayor coherencia con las demás políticas de la UE

3.3. Coherencia con los objetivos del desarrollo sostenible

4. OPCIONES DE LA REFORMA

4.1. Opción 1: prórroga de la OCM actual

4.2. Opción 2: disociación según la reforma de la PAC

4.3. Opción 3: supresión gradual unida a un planteamiento sectorial

5. ANÁLISIS DE LAS REPERCUSIONES

5.1. Efectos en el mercado y en las rentas

5.1.1. Efectos en la producción y en los precios

5.1.2. Efectos sobre las rentas

5.1.2.1. Opciones 1 y 3

5.1.2.2. Opción 2

5.2. Repercusiones en las zonas de producción: aspectos sociales en la UE 15 y en los países en desarrollo, comercio, medio ambiente

5.2.1. Efectos sociales en las zonas de producción de la UE

5.2.2. Efectos en el comercio y en los países en desarrollo

5.2.3. Repercusión en el medio ambiente

5.2.3.1. Cultivo del tabaco y medio ambiente

5.2.3.2. Cuestiones y criterios clave desde el punto de vista medioambiental

5.2.4. Repercusión sobre la salud pública y los intereses de los consumidores

5.2.4.1. Efectos del consumo de tabaco en la salud

5.2.4.2. Repercusión de la producción/cultivo del tabaco en la salud pública

5.3. Repercusión en la gestión sana y eficiente (presupuesto, supervisión, simplificación y controles)

5.3.1. Repercusión presupuestaria

5.3.2. Repercusión en la supervisión

6. CONCLUSIÓN

ANEXOS

INTRODUCCIÓN

En 1998, cuando el Consejo aprobó la introducción de importantes modificaciones en el régimen de ayuda vigente para la producción comunitaria de tabaco, invitó a la Comisión a presentar en 2002 un informe [6] sobre el funcionamiento de dicho régimen.

[6] Reglamento (CE) nº 1636/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998, artículo 26.

El futuro del régimen de ayuda aplicable al sector del tabaco se planteó también durante el Consejo Europeo de Gotemburgo de mayo de 2001, en el marco de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE.

Aunque el Consejo se abstuvo de adoptar conclusiones específicas sobre el tabaco, de las discusiones y del contexto en que éstas se inscribieron se desprendió claramente que existían ciertas reservas sobre la sostenibilidad del sector.

Se expresaron dudas acerca de la justificación social del pago de ayudas a la producción de tabaco, principalmente por la aparente contradicción entre esas ayudas y la preocupación de la sociedad por el consumo de tabaco. Se puso en duda la viabilidad a largo plazo de la producción de tabaco como actividad económica. No obstante, se expresó la convicción de que, para evitar una crisis económica y social en las zonas rurales muy dependientes del cultivo de tabaco, la introducción de una importante reforma exigiría fuentes alternativas de ingresos para los productores de tabaco.

La respuesta de la Comisión fue reforzar su compromiso de encontrar una solución política sostenible para el régimen del tabaco a partir de una evaluación de los aspectos económico, social y ambiental del sector. De ese modo, en mayo de 2002, en su programa legislativo y de trabajo para 2003, la Comisión decidió someter sus reflexiones políticas sobre el sector del tabaco a una evaluación del impacto ampliada, de conformidad con su «Prioridad de una economía sostenible e integradora».

Además, en 2002 se emprendió una evaluación de la organización común del mercado (OCM) del tabaco, que finalizó en 2003.

Dado que la reforma del régimen del tabaco tiene repercusiones en otras políticas comunitarias, la Comisión decidió confiar la realización de ese análisis a un grupo director interservicios (GDI), en cuya composición se invitó a formar parte a representantes de doce direcciones generales y servicios. El análisis de los aspectos económico, social y ambiental del régimen del tabaco y las consecuencias que las diferentes posibilidades de reforma podrían tener en las partes interesadas de la Unión y de terceros países se benefició de la diversidad de conocimientos y experiencias del equipo.

A lo largo de seis meses, la labor del GDI siguió las etapas establecidas para la elaboración de evaluaciones del impacto. Las distintas partes de este informe corresponden a cada una de esas etapas. En el capítulo 2 se presentan las principales características de la economía del tabaco y de la OCM del tabaco.

El capítulo 3 trata de los cambios y tensiones a los que se enfrenta actualmente la OCM, hacia la que se han dirigido algunas críticas mientras que otros han subrayado las importantes limitaciones a las que debe ceñirse cualquier reforma. Se han vuelto a estudiar los objetivos de la OCM en función de los nuevos compromisos de la Unión Europea, de la estrategia europea de desarrollo sostenible y de las orientaciones generales de la política agrícola común reformada.

En el capítulo 4 se apuntan tres opciones que representan los diferentes enfoques de la reforma del régimen del tabaco. La opción de «prolongación» mantiene el alto nivel de las ayudas a la producción y utiliza cuotas de producción fijas para regular el mercado. Las opciones de «disociación» y «supresión (progresiva)» pretenden alcanzar un equilibrio entre los precios y los costes. Se evaluó tanto cualitativa como cuantitativamente su probable impacto en los niveles y situación de la producción, sobre los precios, rentas agrarias, industria, empleo, medio ambiente e intercambios comerciales con los terceros países donde se produce tabaco con ayuda de varios modelos de simulación basados en la Red Contable europea (RICA).

La última parte del informe (capítulo 6) ofrece un resumen de las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones, que se clasifican en función de su respuesta a los retos determinados, de la manera en que alcanzan los diferentes objetivos y según el efecto que tendrían en las partes interesadas.

En marzo de 2003, se presentaron las opciones acordadas por el GDI y un proyecto de evaluación del impacto al «grupo permanente del tabaco» del Comité consultivo de cultivos especializados. También se presentaron en junio ante un foro consultivo compuesto por representantes de todo el mundo del sector de la salud, grupos de consumidores, industrias transformadoras, asociaciones para la defensa del medio ambiente y ayuda al desarrollo, así como representantes de las autoridades locales de los principales países productores de la UE. Las diferentes partes pudieron expresar sus opiniones y comentarios, que inspirarán la elección que habrán de realizar las autoridades políticas.

En los anexos 3 y 4 se enumeran las organizaciones consultadas y las contribuciones recibidas. En las partes correspondientes del informe se han tomado en consideración los puntos esenciales de las posturas expresadas en dichas contribuciones sobre los distintos aspectos de la OCM y sobre las opciones de la reforma. En los demás anexos figuran el mandato y la composición del GDI (anexos 1 y 2), así como algunas notas de trabajo.

Principales características de la producción de tabaco

>SITIO PARA UN CUADRO>

* oscila entre 0,8 ha en Macedonia Oriental y Apulia a 12,1 ha en Umbría.

ECONOMÍA DEL SECTOR Y DE LA OCM ACTUAL

- Se cultiva tabaco en ocho Estados miembros, en dos de los cuales (Grecia e Italia) se concentra el 75 % de la producción de la UE.

- Los Estados miembros productores de tabaco se caracterizan por una elevada concentración del cultivo: el 72 % de la superficie de tabaco se extiende por 12 regiones.

- El número de explotaciones es poco elevado (1,3 % de todas las explotaciones agrícolas comunitarias) y su tamaño es muy pequeño, con una media de 1,6 ha de tabaco y 9,4 ha de superficie agrícola utilizada (SAU).

- El cultivo de tabaco es una actividad agrícola que exige una gran aportación de mano de obra y, aunque ésta suele ser de tipo familiar (100 000 unidades de trabajo anuales, el 80 % del total), también es de una importancia capital para la economía de las zonas tabaqueras en las que se emplean más de 25 000 unidades de trabajo anuales que no son de tipo familiar.

- El comercio de tabaco es importante: el 55 % de las 350 000 toneladas de tabaco en rama producido en la UE se destina a la exportación. La UE importa más de 500 000 toneladas que equivalen al 160 % de su producción.

- A diferencia de la mayoría de los precios de los productos agrarios europeos, los precios del mercado interior del tabaco se sitúan generalmente entre un tercio y la mitad de los precios mundiales (excepto en el caso de los tabacos griegos de tipo oriental).

- En general, y debido especialmente al pequeño tamaño de las explotaciones, los ingresos de los productores de tabaco son inferiores a los de los demás productores; dependen en gran medida de las primas a la producción, que representan, como media, un 76 % de sus ingresos por el cultivo de tabaco.

- En 2002 el gasto total del FEOGA correspondiente a la OCM del tabaco fue de 963 millones de euros, alrededor de 7 600 euros por unidad de trabajo anual en el sector del tabaco.

Economía del sector

Producción de tabaco

Producción global

Durante el periodo de 2000-2002, la producción mundial de tabaco en rama fue de 6,4 millones de toneladas anuales. Con 348 013 toneladas, que corresponden al 5,4 % de la producción mundial, la UE es el quinto productor mundial, detrás de China (38 %), Brasil (9 %), la India (8 %) y Estados Unidos (7 %). En la última década se ha observado una tendencia a la baja del volumen producido en la UE y todos los demás principales países productores, excepto en Brasil. En el periodo 2000-2002 la producción comunitaria descendió un 20 % en relación con 1990-1992.

Ocho Estados miembros producen tabaco: Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Austria y Portugal. Los mayores productores son, con diferencia, Grecia e Italia que, con 132 261 y 130 274 toneladas respectivamente en 2000-2002, representan el 75 % de la producción comunitaria. Aunque sigue manteniéndose en un nivel relativamente alto, un 37,4 % en el periodo 2000-2002, el porcentaje de Italia en la producción comunitaria de tabaco ha disminuido durante la última década, mientras que la parte de Grecia, un 38 % del total, se ha mantenido o incluso ha aumentado ligeramente.

La parte que representa el tabaco en rama en la producción agrícola de la UE es muy pequeña y ha permanecido estable durante la última década. Actualmente representa sólo el 0,4 % de la producción agrícola a precios de base [7], aunque en Grecia es más importante, ya que representa casi el 4,5 % de la producción agrícola nacional a precios de base. En los demás Estados miembros productores no alcanza el umbral del 1 %.

[7] Los precios de base son la suma de los precios de producción y las ayudas netas a la producción.

Desde el punto de vista geográfico, la producción de tabaco está muy concentrada, sobre todo en determinadas regiones (nivel NUTS 3) de Grecia e Italia, donde representa más del 50 % de la producción agrícola regional.

En 2000, se cultivó tabaco en el 0,1 % (125 420 ha) de la superficie agrícola utilizada de la UE (96 455 390 ha). En 2001 la superficie sembrada de tabaco representó sólo el 73,2 % del nivel de 1993. La reducción de casi 45 000 ha se concentró fundamentalmente en los principales países productores (Grecia -17 740 ha, Italia -20 199 ha y España -4 935 ha).

De 1993 a 2000 los rendimientos productivos mejoraron en todos los Estados miembros, especialmente en Italia (de 2,2 t/ha a 3,3 t/ha) y Portugal (de 1 t/ha a 2,8 t/ha). La producción media de la UE creció de 2 a 2,7 toneladas por ha durante el mismo periodo.

Producción por grupo de variedades

La producción de tabaco de la UE se caracteriza por una serie de variedades diferentes que se venden a precios distintos y se destinan a usos diferentes. Podemos distinguir cuatro grandes grupos de variedades:

- El grupo de variedades de alta calidad («Flue Cured», «Light Air Cured») se utiliza principalmente para los cigarrillos «American blend», que son actualmente los cigarrillos con mayor demanda del mercado. Todas estas variedades de alta calidad representaron juntas más de la mitad de la producción comunitaria de tabaco en 2001, con una notable tendencia a la alza registrada sobre todo por la variedad «Flue Cured» (el 40 % de la producción de tabaco de la UE).

- El grupo de variedades de baja calidad y en declive, entre las que se incluyen la variedad «Dark Air Cured» y, en mayor medida, los grupos «Sun Cured», se han utilizado tradicionalmente para los cigarrillos destinados a los mercados locales y a la producción de cigarrillos negros. Estas variedades han ido perdiendo progresivamente importancia en la UE y en las cifras de producción de tabaco de 2001 hay un 10 % de «Dark Air Cured» y un 4,1 % de «Sun Cured».

- El grupo de variedades orientales, producidas exclusivamente en Grecia y utilizadas principalmente para enriquecer el aroma y el sabor de los cigarrillos «American blend». La parte de producción comunitaria que representa ha permanecido bastante estable a lo largo de los años aunque se observan algunas variaciones dentro del grupo. Las variedades «Basmas» han registrado un incremento, con un 8,1 % de la producción de la UE en 2001, «Katerini» se ha mantenido en un 7,1 %, mientras que las variedades «Kaba Kulak» han experimentado un ligero descenso hasta el 4 %.

- El grupo de variedades Fire Cured, utilizado principalmente para la producción de cigarros y Toscani. Su parte en la producción de tabaco de la UE fue sólo de un 1,9 % en 2001.

Tras los últimos progresos del mercado y los cambios introducidos en la política para el sector (sobre todo la introducción en 1998 de la modulación de las primas para las organizaciones de productores según normas de calidad), se ha imprimido una mayor orientación hacia el mercado con la producción de variedades de alta calidad y, en menor medida, de algunas variedades orientales. Esta modificación se desarrolló especialmente en la producción italiana, donde las variedades más solicitadas (Virginia y Bright, pertenecientes a «Flue Cured», y Burley perteneciente al grupo «Light Air Cured») ahora representan alrededor del 77 % de la producción nacional. Durante los últimos años Grecia ha comenzado a producir variedades similares, pero todavía sigue estando muy especializada en tabacos orientales.

El proceso de reestructuración también ha dado lugar a una mayor especialización de las variedades, tanto en las explotaciones como a escala regional, que ha tenido como consecuencia que las variedades de alta calidad se concentren cada vez más en un mayor número de productores en pocas regiones. Sin embargo, aún pueden observarse grandes diferencias entre explotaciones y regiones de Grecia e Italia: sigue habiendo una dicotomía entre algunas explotaciones «industriales», que disponen de más capital y se concentran en la producción de mejores variedades, y un gran número de pequeñas explotaciones, que generalmente emplean mucha mano de obra y están menos integradas en el mercado.

Países en vías de adhesión y países candidatos a la Unión Europea

De los diez países en vías de adhesión a la UE, sólo cuatro producen tabaco: Polonia, Hungría, Eslovaquia y Chipre. Su producción anual media en el periodo 2000-2002 es la siguiente: Polonia, 24 617 toneladas; Hungría, 9 805 toneladas; Eslovaquia, 1 959 toneladas y Chipre, 362 t [8]. Durante ese mismo periodo Bulgaria y Rumanía produjeron 43 915 toneladas y 10 662 toneladas respectivamente. En todos los países en vías de adhesión y países candidatos, excepto Chipre, la producción de tabaco en rama está decreciendo.

[8] La UE ha concedido a todos los países que se encuentran en vías de adhesión la posibilidad de pagar la ayuda al tabaco de forma simplificada (ayuda por ha) a partir de la adhesión pero solamente Polonia y Chipre han decidido optar por este sistema de pago.

Polonia está especializada en la producción de las variedades «Fire Cured», mientras que en Bulgaria y Rumanía está mucho más extendido el cultivo de variedades orientales.

Estructuras

Estructuras de la UE-15

En 2000, se cultivó tabaco en un total de 79 510 explotaciones agrícolas de la UE, lo que representa sólo el 1,3 % de todas las explotaciones comunitarias. La mayoría de ellas se sitúan en Grecia (un 64 % de todas las explotaciones comunitarias dedicadas al cultivo de tabaco), seguidas por Italia, con un 21 % [9].

[9] Véase el mapa del anexo 9.

Durante la década de los noventa, el porcentaje de descenso de la producción de las explotaciones de tabaco, del 3,6 % anual, fue superior al porcentaje medio de reducción de las explotaciones agrícolas en la UE (2 % al año). Por otra parte, a lo largo de ese mismo periodo, las hectáreas cultivadas descendieron un 2,6 % anual frente a una caída del 3,2 % en la SAU de la UE. Eso significa que hubo un pequeño incremento del número de hectáreas de tabaco por explotación, que pasó de 1,4 ha en 1990 a 1,6 ha en 2000.

Este moderado proceso de reestructuración desencadenó el descenso de la producción de las explotaciones y superficies de tabaco y una transferencia parcial del tabaco hacia otros cultivos, especialmente en Italia gracias a las condiciones climáticas favorables.

Las explotaciones de tabaco suelen ser pequeñas. Casi el 60 % de las explotaciones tabaqueras tienen una superficie inferior a 5 hectáreas, y más del 18 % oscila entre 5 y 10 hectáreas. Esto limita inevitablemente las posibilidades de diversificación de los agricultores. Incluso aunque el tamaño medio haya aumentado ligeramente desde 1990, todavía hay en toda la Unión Europea un amplio número de explotaciones de tabaco caracterizado por su pequeño tamaño, especialmente en Grecia, España, Portugal e Italia.

El sector del tabaco emplea a una gran cantidad de mano de obra, 126 070 UTA (212 960 personas), que corresponde al 2,4 % del total de UTA empleadas en el sector agrario de la UE. No obstante, la mayor parte de la mano de obra que trabaja en el sector del tabaco en rama es temporal y el porcentaje de empleo a tiempo parcial es considerablemente alto. Grecia es el país que tiene más puestos de trabajo en este sector, con 79 230 unidades (UTA), seguido por Italia, con 23 120 unidades. Ambos Estados miembros representan juntos el 81 % de toda la mano de obra empleada en la producción de tabaco.

La mano de obra familiar predomina de forma significativa, ya que representa alrededor el 80 % de toda la mano de obra empleada en este sector. En las explotaciones comunitarias que no producen tabaco esa cifra asciende al 73 %.

Tradicionalmente, la producción de tabaco es una actividad que requiere una gran aportación de mano de obra. El nivel de mecanización del cultivo del tabaco se ve limitado por razones técnicas. Como media, las UTA por explotación y hectárea sembrada de tabaco son superiores a los indicadores equivalentes para todas las explotaciones.

El 53 % de los agricultores dedicados al tabaco son mayores de 55 años. En Grecia, Portugal, Italia y España más del 90 % de los explotadores tienen sólo experiencia práctica, mientras que el porcentaje más elevado de agricultores con una formación agrícola completa se registra en Francia. Como media, las mujeres constituyen solamente el 25 % de los titulares de estas explotaciones.

Análisis regional

En lo que respecta a la distribución de las explotaciones en las regiones de la UE (nivel NUTS 2), el sector del tabaco se caracteriza por una fuerte concentración territorial. Siete regiones, clasificadas según el número de explotaciones, concentran aproximadamente el 70 % del número total de las explotaciones, el 63 % de la superficie dedicada al tabaco y el 57 % de la renta bruta [10]. Macedonia Central y Oriental son las regiones más importantes, ya que juntas representan el 60 % de las explotaciones de tabaco, el 25 % de la superficie y el 21 % de la renta bruta total. En estas dos regiones se concentra el 50 % de todas las explotaciones de tabaco especializadas.

[10] La renta bruta se define como el valor de la producción de una hectárea menos el coste de los factores de producción variables necesarios para esa producción.

Una característica esencial de las explotaciones de tabaco es que son extremadamente heterogéneas según las regiones. El gran tamaño de las explotaciones, tanto en términos de superficie como de actividad económica, de Umbría, Aquitania y Véneto contrasta con las pequeñas dimensiones de las explotaciones de Grecia y de algunas otras regiones italianas (Campania y Apulia).

Los problemas de reestructuración todavía son muy serios en algunas zonas en las que la producción de tabaco desempeña un importante papel económico y social. En dichas regiones, se producirían importantes desequilibrios sociales si se suprimieran demasiado rápidamente puestos de trabajo en este sector sin haber instaurado una red de seguridad.

En Grecia, el tabaco posee una gran importancia relativa, fundamentalmente en Macedonia Oriental, donde representa el 20 % de todas las explotaciones y el 34 % de todo el empleo. En Italia, las explotaciones que cultivan tabaco constituyen solo una pequeña proporción de todas las explotaciones, aunque es más elevada en Campania y Umbría, donde representa alrededor de un 11 % y un 9 % respectivamente de todo el empleo agrario y en torno al 10 % y al 19 % de la renta bruta total. Otra región en la que la producción de tabaco es relativamente importante en términos de empleo es Extremadura, en España.

El sector de la transformación

De acuerdo con la Confederación europea de detallistas de tabaco (CEDT), en 1999 el sector del tabaco de la UE empleó a más de un millón de personas, es decir, 440 000 personas expresado en equivalente a tiempo completo.

La mayor parte de los factores de producción de la industria de primera transformación es tabaco crudo producido en la Unión Europea. No obstante, el tabaco utilizado en la UE para la elaboración de cigarrillos es mayoritariamente importado y a continuación los productos transformados se exportan o se consumen en la Unión Europea.

La industria de primera transformación se sitúa principalmente en los Estados miembros donde se concentra la producción de tabaco en rama. Italia, con el 52 %, y Grecia, con el 28 %, representan la mayor parte de la producción de primera transformación.

En cuanto a la fabricación, los principales fabricantes de cigarrillos son Alemania, el Reino Unido y los Países Bajos. En 1999 la producción de esos tres países representó el 63 % de los cigarrillos fabricados. Los Países Bajos y Alemania son los principales productores de cigarros de la UE, con un 67 % de la producción comunitaria, y de tabaco de pipa, con un 67 % del total. El empleo del sector es relativamente importante en Alemania y en el Reino Unido, 12 000 y 8 000 personas respectivamente, de las 50 697 unidades a tiempo completo de toda la industria de fabricación de tabaco de la UE. El empleo femenino en este sector es muy importante (en España asciende a un 53 %, frente al 23 % de toda la economía).

En relación con el sector minorista, las ventas de productos derivados del tabaco han aumentado sorprendentemente en los últimos años, tanto en términos de volumen como de valor de producción. En 1999, las ventas totales ascendieron a cerca de 93 000 millones de euros.

Los ingresos fiscales generados por las ventas de tabaco manufacturado son elevados en todos los Estados miembros. El valor añadido total en 1999 fue de 12 000 millones de euros. Los «fabricantes» contribuyen con un 54 % del total, seguidos por los «minoristas», con el 28 %. De forma global, la contribución de los impuestos sobre consumos específicos y el IVA a los impuestos de los Estados miembros fue de 60 000 millones de euros en 1999.

Precios

Precios del tabaco en rama

Los precios del tabaco en rama difieren considerablemente entre variedades, en función de los distintos valores de los bienes transformados para los que se utiliza la variedad y de la concentración en el producto final (existen varios tipos de cigarrillos y cigarros). En la práctica, unos pocos operadores multinacionales y empresas de transformación fijan los precios, toman decisiones sobre la demanda de tabaco en rama en función de una compleja rejilla de calidad, así como sobre la oferta y el volumen de existencias.

La evolución de la última década pone de manifiesto que la gran concentración de fabricantes proveedores no tiene un efecto negativo en los precios. Antes al contrario, ayudó en el proceso de ajuste estructural en el sector del tabaco y, junto con las políticas apropiadas, contribuyó al incremento del valor de los bienes producidos por el sector primario.

Los precios de los tabacos en rama producidos en la UE están aumentando a escala nacional e internacional como consecuencia de la modernización emprendida durante la última década.

Los precios bajos suelen corresponder a los productos comercializados por pequeños agricultores, ya que éstos están más especializados en variedades de baja calidad.

Competitividad de la UE

El valor unitario de las exportaciones se ha utilizado para medir la competitividad y el valor relativos de la industria del tabaco de la UE en un marco internacional.

A escala mundial, la combinación positiva de la demanda del mercado y la calidad hace que los Estados Unidos y, en menor medida, Turquía sean los países con los niveles más altos de valores unitarios de exportaciones de tabaco. Estados Unidos exporta principalmente las variedades utilizadas para los cigarrillos «American blend» mientras que las exportaciones turcas consisten sobre todo en las variedades orientales de tabaco.

Los valores unitarios de las exportaciones de la UE están ascendiendo levemente frente a la tendencia negativa observada en los valores unitarios mundiales de exportación. Los valores unitarios de exportación de la UE permanecieron por debajo de las medias mundiales de 1989 a 1999, pero con una clara tendencia a salvar esa distancia. Efectivamente, en 2000 los valores unitarios de exportación europeos ya eran superiores a los mundiales.

Precios por grupos de variedades

Entre 1993 y 2001, subieron los precios de todas las variedades, excepto las de «baja calidad» y «en declive», a pesar del descenso constante de la producción y las superficies cultivadas en el caso de estos últimos grupos. La caída de los precios de estas variedades es, por lo tanto, consecuencia de la disminución de la demanda.

Comercio

Comercio de la UE-15

El comercio de tabaco de la UE se ve afectado por dos factores principales:

(1) La producción de tabaco en rama de la UE es insuficiente para cubrir, tanto en términos de cantidad como de calidad, la demanda interna de la industria de transformación;

(2) Las multinacionales europeas, en su mayoría con sede en los Países Bajos, Alemania y el Reino Unido, junto con algunas empresas estadounidenses, controlan una parte significativa del mercado mundial de cigarrillos y cigarros.

La UE ocupa una posición principal en el comercio mundial de tabaco. En 2000-2002, la Unión Europea importó, en valor, el 34,7 % del tabaco sin transformar comercializado en el mundo, pero sólo el 5,4 % del tabaco transformado. Al mismo tiempo, las exportaciones de la UE representaron casi el 20 % del tabaco transformado y el 7,6 % del tabaco sin transformar. La balanza comercial del sector del tabaco es negativa, pero está mejorando considerablemente gracias al incremento de las exportaciones de tabaco transformado.

El comercio de la UE, Estados Unidos y otros países desarrollados consiste principalmente en productos de tabaco manufacturados, mientras que el comercio de tabaco de los países en vías de desarrollo se centra sobre todo en tabaco sin transformar.

Cabe señalar que la producción de tabaco transformado en la UE no se sitúa cerca de las zonas donde se cultiva tabaco. Italia es un importador neto de cigarrillos y las exportaciones griegas de cigarrillos son positivas algunos años y negativas otros.

El comercio intracomunitario de tabaco (media del periodo 2000-2002) representa unos 5 000 millones de euros. Italia, Grecia y España son los principales proveedores, mientras que Alemania, seguida por Bélgica y el Reino Unido, son los compradores principales. Las variedades más comercializadas, tanto dentro como fuera de la Unión Europea, son «Flue Cured», «Light Air Cured» y las variedades orientales.

Comercio del tabaco: países en vías de adhesión y países candidatos

De 1998-2000, los países en vías de adhesión exportaron una media anual de 9 470 toneladas de tabaco en rama e importaron 92 060 toneladas. Las exportaciones se realizaron fundamentalmente hacia la UE y las importaciones procedieron de la UE, Brasil, Estados Unidos y Zimbabue.

Durante el mismo periodo, Bulgaria y Rumanía exportaron 22 275 toneladas y 773 toneladas de tabaco respectivamente, e importaron 10 747 toneladas y 20 809 toneladas. Dentro del grupo de países candidatos y en vías de adhesión, Bulgaria es el único exportador neto. Turquía también es un exportador neto de gran importancia (77 173 t).

Utilización

Utilización en la UE-15

El tabaco en rama es utilizado («consumido») por la industria de transformación, mientras que el concepto de consumo final hace referencia al número y al valor de cigarrillos y productos de tabaco transformado vendidos a los consumidores.

En la UE, las pautas de utilización de tabaco en rama y productos transformados son diferentes, ya que la industria europea de transformación de tabaco puede abastecerse de materia prima de productores comunitarios (sobre todo de Grecia e Italia) y de países terceros. Asimismo, la producción interna de tabaco en rama puede destinarse a terceros países en lugar de hacerlo a la Unión Europea. El nivel general de autoabastecimiento de tabaco en rama en la UE es del 53 %, con una ligera tendencia a disminuir. Por otra parte, la producción interna de cigarrillos es relativamente estable, mientras que el consumo de cigarrillos está experimentando un ligero descenso. Por consiguiente, el autoabastecimiento de cigarrillos en la UE es positivo y es probable que mejore.

La UE representa el 10 % del consumo total de tabaco en rama del mundo, solamente detrás de China (36 %) y delante de la India (8 %) y los Estados Unidos (6 %). En 2001, la utilización de tabaco en rama en la UE ascendió a casi 587 000 toneladas, mientras que en 1999 el consumo de cigarrillos en la UE alcanzó las 628 000 toneladas.

Los últimos datos indican que el número de fumadores en la UE está disminuyendo más rápidamente que el consumo total de cigarrillos de la Unión Europea, lo que significa que hay menos fumadores pero fuman más.

Las cifras correspondientes a los cigarrillos por fumador son generalmente más elevadas en Dinamarca, Grecia, Alemania y España, y los niveles más bajos se registran en Suecia, Portugal, Finlandia e Italia. Con excepción de Suecia, el porcentaje de fumadores en toda Europa es más alto en los hombres que en las mujeres.

Por otra parte, el informe de evaluación sobre el tabaco realizado por COGEA en 2002 indicó que el consumo de cigarrillos en la UE no está directamente relacionado con la OCM del tabaco. Por esta razón, los cambios que se introduzcan en la OCM y, por consiguiente, en la producción de tabaco de la UE no tendrían ninguna repercusión en el consumo de cigarrillos en la UE.

Utilización en los países candidatos

De los diez países en vías de adhesión, los mayores utilizadores de tabaco en rama entre 1998-2000 fueron Polonia (69 109 t) y Hungría (23 266 t). Durante el mismo periodo los niveles de consumo en Rumanía y Bulgaria fueron de 38 085 toneladas y 19 772 toneladas respectivamente.

Costes de producción, márgenes y renta agraria en el sector del tabaco

Márgenes de producción en el sector del tabaco

El análisis de la rentabilidad de la producción de tabaco está basado en los datos de la RICA [11] de 1999 y 2000 sobre la base de un muestra de explotaciones especializadas. Debido al escaso número de explotaciones de tabaco especializadas, el análisis sólo puede llevarse a cabo para Grecia, Italia y España a escala regional, en unas condiciones de producción relativamente homogéneas. Las cinco regiones en las que se realizaron evaluaciones sobre los costes y los márgenes de la producción de tabaco fueron Extremadura (España), Umbría (Italia), Macedonia Tracia, Tesalia y Grecia Continental-Islas del Egeo-Creta (Grecia).

[11] Red de Información Contable Agrícola.

Los indicadores de rentabilidad incluyen el margen del mercado (producción de tabaco sin primas) y el margen total (producción de tabaco con primas), ambos calculados a partir de los costes variables, del coste total de los factores de producción y del coste económico total.

Márgenes del mercado

Por lo general, los márgenes del mercado sobre los costes variables y sobre el coste total de los factores de producción son negativos en todas las regiones consideradas, excepto en Macedonia Tracia. Este resultado está determinado por el hecho de que el precio percibido por el productor de tabaco es demasiado bajo para cubrir los costes de una actividad que requiere una gran aportación de mano de obra y demuestra que la rentabilidad del sector del tabaco depende considerablemente de la concesión de ayudas. No obstante, la producción de tabaco en Macedonia Tracia tiene márgenes positivos, que se explican en parte porque en esta región es importante la proporción de variedades de alto precio. Por otra parte, es interesante observar que en Macedonia Tracia la mano de obra está constituida en su mayor parte por la familia a cargo de la explotación y, por lo tanto, no se incluye en el cálculo de los costes.

Márgenes totales

La situación es completamente distinta cuando se consideran los márgenes totales, que también incluyen las primas. Los márgenes totales sobre los costes variable y sobre el coste total de los factores de producción (costes variables + costes fijos) son ampliamente positivos en todas las regiones (y en particular en Grecia, donde la mayor parte de los factores externos no se pagan), por lo que la producción de tabaco constituye una actividad agrícola muy atractiva.

Gráfico 1 - Costes medios de producción y márgenes por hectárea de las explotaciones de tabaco especializadas en algunas regiones europeas (media de 1999-2000)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG AGRI, RICA Ingresos totales = ingresos del mercado + primas Costes implícitos = mano de obra familiar y costes de propiedad de la tierra

Renta de las explotaciones de tabaco

Para analizar la situación de la renta de los productores de tabaco es interesante comparar los ingresos de las explotaciones de tabaco con las de otros tipos.

En este contexto, el indicador de renta de la actividad agraria más utilizado es el valor añadido neto de la explotación por unidad de trabajo anual (VANE [12]/UTA).

[12] Valor añadido neto de la explotación = producción total de la explotación + saldo de subvenciones e impuestos corrientes - consumo intermedio - depreciación.

Los dos elementos principales que desempeñan un importante papel en la determinación de la rentabilidad de las explotaciones son:

(a) el nivel de márgenes por hectárea, expresado por el indicador VANE/SAU,

(b) la superficie agrícola disponible por unidad de trabajo anual.

Por último, no hay que olvidar que la renta total de la explotación no está solo determinada por el cultivo o la producción animal en que esté especializada la explotación, sino también por otras posibles actividades «secundarias».

Gráfico 2 - Evolución de la renta (VANE/UTA) en la UE (en los tres principales Estados miembros productores) por tipo de explotación - 1990-2000 (precios actuales)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG AGRI, RICA

La evolución del indicador entre 1990 y 2000 revela que los productores de tabaco en la UE disponen de un bajo nivel estructural de renta en relación con otros sectores agrarios (véase el gráfico anterior). En la mayoría de los casos, los ingresos de las explotaciones de tabaco fueron los más bajos de todos los tipos de explotaciones, con excepción de los productores especializados en carne de vacuno al principio del periodo y de los productores de vacuno de leche durante el último año. La evolución de la renta durante ese periodo de diez años tampoco ha sido especialmente favorable para las explotaciones de tabaco (+45 % a precios actuales o 10 % a precios constantes y tipos de cambio constantes) en relación con la media de todos los sectores (+75 % en términos nominales o 47 % en términos reales).

No obstante, la situación de la renta varía considerablemente de un Estado miembro a otro.

Mientras que en Italia y España la renta de los productores de tabaco es, respectivamente, igual y superior a la media de las explotaciones agrícolas en esos países y, en cualquier caso, superior a la media de los otros tres Estados miembros, la rentabilidad de las explotaciones de tabaco en Grecia es la más baja de todos los sectores y todos los países.

Por consiguiente, la baja renta de las explotaciones de tabaco en la UE se debe principalmente a la situación de Grecia, que es el mayor productor de tabaco.

A pesar de que los productores griegos de tabaco obtienen los mejores márgenes por hectárea, su renta total es la más baja. Esto puede explicarse por el pequeño tamaño de las explotaciones en Grecia, donde la disponibilidad de SAU por unidad de trabajo, especialmente en las superficies de tabaco, es muy baja, y probablemente la utilización de mano de obra por hectárea es poco eficaz.

Por último, puede extraerse otra interesante conclusión del saldo de subvenciones e impuestos corrientes en porcentaje del valor añadido neto: en el año 2000, ese indicador, que mide el grado de dependencia de los ingresos agrarios en relación con la ayuda pública, ascendió a un 98 % para los productores de tabaco de los tres Estados miembros de que se trata, situándolo así, con gran diferencia, en el valor más elevado comparado con otros sectores agrarios.

Gráfico 3 - Saldo de subvenciones e impuestos corrientes en % del valor añadido neto de las explotaciones en la UE (en los tres principales Estados miembros productores) por tipo de explotación - 2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG AGRI, RICA

Conclusiones

El cuadro resultante del análisis basado en los datos de la RICA abunda en los resultados del análisis estructural. En efecto, la producción de tabaco es una actividad que emplea mano de obra de forma intensiva, fundamentalmente en Grecia, donde se cultivan las variedades orientales. En la situación actual, con precios de mercado bajos, la renta de los productores está garantizada principalmente por el elevado nivel de las ayudas, que permite obtener márgenes positivos por hectárea. Sin la concesión de ayudas, sólo serían rentables las variedades orientales cultivadas en Grecia. A este respecto, el sector del tabaco crudo se muestra muy frágil.

Si, por una parte, la situación de la renta de los productores griegos es especialmente desfavorable, por otra, los elevados márgenes que producen las variedades orientales proporcionan una mayor solidez al sector. Incluso si se tiene en cuenta que las variedades orientales necesitan una gran aportación de mano de obra, las pequeñas dimensiones de las explotaciones griegas hacen que se utilice de forma ineficaz la mano de obra familiar.

La organización común de mercados en el sector del tabaco

El Reglamento (CEE) nº 2075/92 del Consejo [13] crea la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo y el Reglamento (CE) nº 2848/98 de la Comisión [14] establece las disposiciones de aplicación. En la actualidad, la OCM abarca lo siguiente:

[13] DO L 215de 30.7.1992, p. 70.

[14] DO L 358 de 31.12.1998, p. 17.

1) un régimen de primas;

2) un sistema de control de la producción (umbral nacional y régimen de cuotas) y de orientación de ésta;

3) medidas para orientar la producción mediante el Fondo comunitario del tabaco;

4) un régimen comercial.

Régimen de primas

Las 34 variedades de tabaco se clasifican en 8 grupos.

Se fija una prima única para cada grupo de variedades. La cuantía de las primas oscila entre 2,15 y 4,13 EUR/kg. Además se fija un importe suplementario que varía entre 0,41 y 0,88 EUR/kg para algunas variedades de tabaco de determinados Estados miembros, con el fin de compensar parcialmente la pérdida de prima que acarreó la reforma de 1992.

Por término medio, la prima asciende a 2 900 EUR/t, lo que corresponde a 7 800 EUR/ha.

Desde 1999, la prima que se paga a los productores se compone de una parte fija y de otra variable (del 30% al 45% de la prima, en función de la calidad entregada).

La cuantía de la prima se reduce mediante una retención destinada al Fondo del tabaco y, desde 1999, mediante una retención dedicada a la ayuda específica que se concede a las agrupaciones de productores.

El Fondo del tabaco se financia mediante una retención de la prima, cuyo importe fue del 0,5% de ésta en la cosecha de 1993, del 1% en las cosechas de 1994-1998, del 2% en las cosechas de 1999-2002 y del 3% en la cosecha de 2003.

La ayuda específica concedida a las agrupaciones de productores para el financiamiento de las actividades destinadas a la mejora de la calidad, la protección del medio ambiente y la gestión de la normativa asciende al 2% de la prima.

En el momento de la adhesión, los nuevos Estados miembros tendrán la posibilidad de aplicar el acervo comunitario o de pagar las ayudas al tabaco, junto con las ayudas a los demás productos agrícolas, de manera simplificada (ayudas a tanto alzado por hectárea). Polonia y Chipre ya han optado por este método de pago simplificado.

Medidas para orientar y controlar la producción: umbral de garantía y régimen de cuotas

El Consejo ha fijado un umbral de garantía global por cosecha para la CE y, dentro de los límites de esa cantidad, umbrales de garantía individuales para cada grupo de variedades y cada Estado miembro productor. Los umbrales de garantía se han reducido ligeramente, pasando de 348 508 t de tabaco crudo en hoja en 1999 a 334 064 t en 2004.

Los países en vías de adhesión han recibido unos umbrales de garantía de 52 353 t, desglosados del modo siguiente: Polonia 37 933 t, Hungría 12 355 t, Eslovaquia 1 715 t y Chipre 350 t.

Dentro de cada Estado miembro se pueden transferir cantidades de los umbrales de un grupo de variedades a otro, de manera que no haya repercusiones en el presupuesto. Esta medida ha permitido enfocar la producción hacia variedades con una mayor demanda de mercado y mejores precios.

Con el fin de garantizar el respeto de los umbrales de garantía, el Consejo ha impuesto un régimen de cuotas de producción. Los Estados miembros distribuyen las cuotas por variedades entres las agrupaciones de productores y los productores individuales proporcionalmente a la cantidad media de tabaco que hayan entregado a la empresa de primera transformación en los tres años anteriores a la última cosecha. Para que haya una cierta flexibilidad, los productores pueden comprar y vender cuotas dentro de las fronteras de los Estados miembros.

Los Estados miembros pueden optar por crear una reserva nacional de cuotas de producción, que puede oscilar entre el 0,5% y el 2% del umbral de garantía nacional total.

No se ha aplicado el sistema de subasta previsto para los contratos de cultivo, ya que la falta de empresas de primera transformación no permite que haya una verdadera competencia en la mayoría de los Estados miembros productores. En los Estados miembros que cuentan con un número suficiente de empresas de este tipo, donde la competencia podría ser una realidad, los pequeños productores se han opuesto a este sistema por temor a no poder competir con las grandes empresas de transformación. El sector se ha mostrado interesado por un sistema de subasta para el tabaco crudo, no para los contratos.

Los productores que decidan abandonar el sector voluntariamente podrán vender su cuota a la UE mediante el programa de readquisición de cuotas, reduciéndose los umbrales de garantía nacionales en consecuencia. Entre 1999 y 2001, el volumen de cuotas retirado del mercado de este modo fue insignificante. En 2002, sin embargo, los resultados mejoraron considerablemente por el aumento de los precios de readquisición.

Fondo comunitario del tabaco

La OCM contempla la creación de un Fondo comunitario del tabaco [15]. Antes de 2002, este Fondo se utilizaba para financiar programas de investigación agrícola sobre las variedades de tabaco y los métodos de producción, así como campañas informativas destinadas a mejorar los conocimientos públicos sobre los efectos dañinos del consumo de tabaco. A partir de 2003, el capítulo dedicado a la investigación agrícola se ha transferido al Sexto programa marco de investigación. En cambio, actualmente el Fondo puede financiar actuaciones que permiten que los productores de tabaco que hayan vendido su cuota mediante el programa de readquisición lleven a cabo una conversión de su producción, optando por otros cultivos o actividades económicas que generen empleo; el Fondo se dedica asimismo a estudiar las posibilidades con que cuentan los productores para optar por otros cultivos o actividades.

[15] Véase «Commission Report on the use of the appropriations from the Community Tobacco Fund», COM(2003) ... [actualmente en proceso de adopción por la Comisión].

Financiación de campañas contra el consumo de tabaco

No siempre se han utilizado todas las posibilidades que ofrece el Fondo del tabaco. Entre 1993 y 2001 se dedicaron 31,4 millones de euros para 19 campañas de información dirigidas por la DG SANCO. En 2001, esta misma dirección general puso en marcha una campaña trienal de prevención del tabaquismo entre los jóvenes (de 12 a 18 años de edad), para la que se dispuso de un presupuesto de 6 millones de euros anuales. Paralelamente, la DG SANCO está llevando a cabo nuevas iniciativas para mejorar el conocimiento en el ámbito de la prevención del tabaquismo y también para respaldar sus iniciativas políticas y legislativas. Los expertos en medios de comunicación consideran que este presupuesto es demasiado bajo para que tenga efectos decisivos.

Medidas para reconvertir la producción

Desde 2003, los Estados miembros tienen la posibilidad de crear programas nacionales de reconversión para que los productores de tabaco puedan optar por otros cultivos y actividades. Los productores individuales que hayan abandonado el sector del tabaco y vendido su cuota mediante el programa de readquisición pueden presentar proyectos individuales de reconversión, como, por ejemplo, producción de otros cultivos, formación con vistas a la diversificación o creación de infraestructuras para comercializar productos de calidad.

Las autoridades públicas de las zonas de producción y los organismos públicos de investigación en los ámbitos de la agronomía y la economía rural pueden presentar proyectos de interés general, como estudios, servicios de orientación y asesoramiento o proyectos innovadores de demostración. La financiación de la UE puede llegar al 75% del importe total en el caso de actuaciones individuales y al 100% en el de medidas colectivas de interés general.

En 2003, se presentaron en los Estados miembros 680 proyectos individuales y 14 proyectos de interés general. La reconversión individual se orienta principalmente, siguiendo un orden decreciente, hacia la horticultura, la oleicultura, las instalaciones de turismo rural, los productos hortícolas transformados, la producción frutícola y los cereales.

Régimen comercial con terceros países

El régimen comercial incluye lo siguiente:

- un derecho común que, dependiendo del tipo y la calidad, oscila entre el 11,2% del valor importado (con un mínimo de 22 euros y un máximo de 56 euros/kg neto) y el 18,4% (con un mínimo de 22 euros y un máximo de 24 euros/100 kg netos);

- respecto a las preferencias arancelarias bilaterales o unilaterales, la UE ha concedido importaciones con derecho nulo a los países ACP y a los países menos desarrollados del sistema de preferencias generalizadas (SPG), con la excepción de Myanmar y del Grupo Andino y de América Central; se ha concedido un derecho reducido a México, Sudáfrica y a los demás países SPG, y por último, Moldavia, Hungría, Bulgaria y Rumanía disfrutan de un derecho de aduanas reducido dentro de los límites de una cuota de importaciones preferentes.

No hay ni cuotas de importaciones preferentes a escala de la OMC, ni subvenciones por exportación, que la legislación comunitaria suprimió en 1993.

PROBLEMAS ESPECÍFICOS DE LA OCM ACTUAL EN UNA PAC REFORMADA

La reforma del régimen aplicable al tabaco persigue no sólo aumentar la coherencia general entre las principales políticas de la Unión, en concreto entre la PAC y la política de salud pública, sino también incluir esta política sectorial en el nuevo proceso de reforma concertado mediante el compromiso que el Consejo asumió el 26 de junio de 2003.

Restricciones internas

Con la reforma de la PAC, una parte de los antiguos objetivos de la OCM en el sector del tabaco ya no son pertinentes. Algunos instrumentos no están adaptados al nuevo contexto; otros no han funcionado como es debido y no se han podido alcanzar los objetivos fijados, aun cuando éstos sigan siendo válidos.

- El cultivo de tabaco depende considerablemente de la prima, lo que constituye una gran desventaja para la OCM actual. El porcentaje de la prima respecto a los ingresos totales procedentes del mercado y de las primas supone por término medio un 76%.

- Los precios de importación siguen siendo mucho más elevados que los precios interiores, a pesar de que éstos han mejorado desde que se produjo la última modificación de la OCM en 1998. De hecho, la relación entre los precios de mercado y las primas netas sigue siendo más bien baja.

- La OCM actual ha garantizado un elevado nivel de empleo, en particular de la mano de obra familiar. No obstante, el coste para el presupuesto de la UE (963 millones de euros en 2002) es demasiado elevado si se compara con otros sectores. La relación entre la producción vendible bruta y el coste comunitario de la ayuda alcanza su valor máximo (de 1 a 6) en el caso de la OCM del tabaco. El sector que presenta el segundo índice de ayuda más elevado es el del azúcar (de 1 a 2,70), seguido del de los cereales (de 1 a 2,27).

- Aunque el equilibrio entre la oferta y la demanda ha mejorado, algunos grupos de variedades, especialmente los que se destinan a la fabricación de cigarrillos de tabaco negro tradicionales, tienen dificultades.

- El mecanismo de readquisición que se puso en marcha para facilitar el abandono del sector a los productores menos competitivos apenas se utiliza y, por lo tanto, no sirve para alcanzar su objetivo; de todos modos se han logrado algunas mejoras en los últimos años.

Además de estos problemas, la OCM actual, basada en las ayudas no disociadas, que se incluyen en la denominada «caja ámbar» (es decir, ayudas que producen distorsiones), se enfrenta a unas limitaciones cada vez mayores en dos ámbitos:

- el deterioro medioambiental debido a los efectos, que ya pueden observarse, de las ayudas no disociadas,

- la propuesta de la Comunidad a la OMC y, en particular, el compromiso de reducir las ayudas de la «caja ámbar» un 45%.

Nuevos objetivos de la PAC y mayor coherencia con las demás políticas de la UE

Al igual que las demás OCM, la organización común de mercado en el sector del tabaco tiene que volver a definir sus objetivos de acuerdo con el nuevo contexto económico y las expectativas de los consumidores y los contribuyentes. Los principales aspectos de la nueva PAC que son pertinentes con relación a esta OCM son los siguientes:

(1) Promover una producción de tabaco más sostenible y orientada hacia el mercado. Este objetivo puede lograrse incluyendo las ayudas directas asociadas a la producción actuales en las ayudas únicas por explotación disociadas de la producción, basadas en referencias históricas y supeditadas al cumplimiento de una serie de requisitos.

(2) Un sector agrario que permita alcanzar un nivel de vida justo y estable a los productores agrarios, sin recibir subvenciones inaceptables.

(3) La necesidad de lograr un mejor equilibrio en materia de ayudas y potenciar el desarrollo rural transfiriendo fondos del primer al segundo pilar de la PAC y ampliando el ámbito de aplicación de los instrumentos de que se dispone actualmente para el desarrollo rural.

(4) Contribuir a una política agraria más sencilla.

(5) Estricto cumplimiento de las restricciones presupuestarias de la Unión ampliada, decididas en el Consejo celebrado en Bruselas en octubre de 2002.

Coherencia con los objetivos del desarrollo sostenible

En el Consejo Europeo de Gotemburgo, la Comisión presentó una Comunicación sobre la estrategia de la UE en materia de desarrollo sostenible [16] (mayo de 2001), en la que se mencionaba específicamente el sector del tabaco.

[16] Comunicación de la Comisión. Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible (COM(2001) 264 final de 15.5.2001).

«Tras la evaluación, en el año 2002, del régimen del tabaco, se adaptará de tal forma que puedan eliminarse progresivamente las subvenciones al tabaco; mientras tanto, se tomarán medidas destinadas a hallar fuentes de ingresos y actividades económicas alternativas para los productores y trabajadores del sector del tabaco; en función de estas medidas, se decidirá una fecha temprana para la eliminación mencionada.»

En el Consejo Europeo se reconoció plenamente, y así se afirmó en las consultas realizadas con los interesados, que el tabaco es un producto agrícola con características especiales, que está vinculado a la salud pública y al empleo rural.

Además, el objetivo del desarrollo sostenible debe alcanzarse no sólo en la Unión, sino también en el marco de políticas promovidas en los países en desarrollo.

Todos estos objetivos internos y externos hacen necesario determinar si las subvenciones para la producción de tabaco son compatibles con las políticas sobre el mantenimiento de las estructuras económicas y sociales y la reducción del consumo del tabaco en la Unión Europea, así como examinar diferentes opciones en lo tocante a las políticas.

OPCIONES DE LA REFORMA

Para resolver los problemas inherentes a la OCM actual y alcanzar los nuevos objetivos de la PAC, la organización común de mercados en el sector del tabaco podría reformarse modificando algunas medidas y adoptando otras nuevas. A este respecto se han elaborado tres opciones principales.

Opción 1: prórroga de la OCM actual

En caso de que se decida prorrogar la OCM actual, habrá que ajustar algunos de los mecanismos utilizados actualmente para la gestión de los mercados.

* La situación comercial del tabaco en rama comunitario es idiosincrásica, ya que los precios de producción son mucho más bajos que los precios de importación. Ahora bien, la buena calidad de este tabaco debería garantizar un aumento de los precios si se redujera la cuantía de las primas.

* El umbral de garantía de las variedades que no cuentan con salidas comerciales evidentes debería eliminarse completamente o reducirse en el primer año de aplicación de la nueva OCM. Asimismo, deberían suprimirse las ayudas suplementarias que se conceden a algunas variedades.

* El abandono de la actividad por parte de los productores de más edad o de quienes la realizan con carácter marginal debería facilitarse mediante un programa de recompra con las mismas condiciones que el actual.

* La aplicación obligatoria del sistema de subasta a las cantidades producidas debería favorecer la mejora de la calidad y la eficacia del mercado. Asimismo, podría abandonarse la complicadísima aplicación de la parte variable de la prima.

* Los ahorros conseguidos reduciendo las primas y eliminando o reduciendo los umbrales podrían emplearse para financiar un Fondo del tabaco reestructurado.

Opción 2: disociación según la reforma de la PAC

* Gracias a un planteamiento gradual por etapas, una parte cada vez mayor de la actual prima por tabaco asociada a la producción se disociaría de ésta y se incluiría en la ayuda única por explotación: las subvenciones dejarían de ser específicas de los cultivos y los productores serían libres de mantener la producción de tabaco o de utilizar su tierra para otros fines. La disociación puede aplicarse de manera gradual, pero será total al final del periodo de introducción.

Es necesario que la disociación de la producción se realice por etapas para evitar alteraciones de la producción y de las economías locales y para que los precios de mercado se ajusten a las nuevas condiciones. Con el fin de evitar que las rentas agrarias sufran grandes cambios en cada una de las etapas, una parte fija de la actual prima del tabaco asociada a la producción se disociaría de ésta y se incluiría en la ayuda única por explotación.

* El Fondo del tabaco se eliminaría progresivamente y se sustituiría por un instrumento nuevo, una dotación financiera para la reestructuración de las zonas productoras de tabaco, que incluiría medidas destinadas a los trabajadores ajenos a la familia del productor en las regiones de producción. Es importante que los recursos para el desarrollo rural actúen conjuntamente con la dotación destinada a la reestructuración para mantener y potenciar la competitividad de las zonas rurales dedicadas al cultivo del tabaco. Para lograr la mayor sencillez posible, el mecanismo debe ser coherente con los instrumentos actuales de la política de desarrollo rural y crear sinergias. No debe excluirse la posibilidad de añadir medidas específicas a los planes de desarrollo rural.

* Esta opción no se ocupa de la financiación de las campañas de lucha antitabáquica; este aspecto se tratará en el contexto pertinente.

Las principales características del planteamiento gradual por etapas son:

* Durante el periodo de incorporación progresiva de la disociación, las cuotas de tabaco se mantendrían para fijar la dotación de las primas del tabaco asociadas a la producción. Se permitiría la producción fuera de la cuota, pero sin el pago de primas no disociadas.

* Con el fin de evitar los efectos de los umbrales al eliminar progresivamente las ayudas asociadas a la producción, se establecería una distinción, desde el punto de vista del volumen de producción por explotación, entre la franja de producción de 0 a 3,5 t, la franja de 3,5 a 10 t y la franja de más de 10 t.

* En cada etapa y por cada franja de producción, una parte de la actual prima del tabaco asociada a la producción se transformaría en una ayuda al productor disociada de la producción y otra parte se transferiría a la dotación financiera destinada a la reestructuración.

* Durante la primera etapa, respecto de todos los productores, la ayuda asociada a la producción correspondiente a la franja de 0 a 3,5 t se disociaría totalmente y se añadiría a la ayuda única por explotación de cada productor. Por encima de las primeras 3,5 t, únicamente una parte de la ayuda asociada se disociaría y otra parte se transferiría a la dotación destinada a la reestructuración.

* En las dos etapas siguientes, el resto de la ayuda asociada a la producción se suprimiría progresivamente aumentando de manera gradual:

- la parte que deba disociarse y añadirse a la ayuda única por explotación de cada productor;

- la parte transferida a la dotación financiera destinada a la reestructuración.

* Una vez que el proceso de disociación se haya implantado totalmente se habrán redistribuido las actuales primas por tabaco asociadas a la producción canalizándolas hacia la ayuda única por explotación y se dispondrá de una dotación para reestructuración, cuyo importe total ascenderá a unos 150 millones de euros. Además, los Fondos Estructurales se podrán utilizar para promover actividades alternativas.

Opción 3: supresión gradual unida a un planteamiento sectorial

Este planteamiento mantiene el marco actual pero reduce gradualmente los importes unitarios, por ejemplo, en diez etapas acumulativas de un 10%.

* Las ayudas se suprimirían progresivamente a lo largo de un periodo de 10 años, a razón de un 10% anual. En ese espacio de tiempo, la OCM actual se seguiría aplicando sin ninguna modificación, a no ser porque el sistema de subasta utilizado para la asignación de cuotas sería obligatorio.

* El Fondo del tabaco también se eliminaría de forma paulatina y los progresivos ahorros se dedicarían totalmente a la dotación financiera destinada a la reestructuración con el fin de tener en cuenta las nuevas necesidades de reestructuración de todo el sector del tabaco. Al igual que con la opción 2, los Fondos Estructurales podrían utilizarse para complementar las medidas de desarrollo rural que se apliquen en las regiones afectadas.

* Esta opción no se ocupa de la financiación de las campañas de lucha antitabáquica; este aspecto se tratará en el contexto pertinente.

Cuadro sinóptico de las tres opciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

* durante el periodo de supresión gradual

Todo cambio de las ayudas comunitarias destinadas a los productores de tabaco tendrá que tener en cuenta, en primer lugar, los efectos previstos en las zonas y los agentes directa e indirectamente afectados, es decir, no sólo a escala de la producción, sino también en lo tocante a la comercialización, la transformación, el comercio, el desarrollo rural, la salud pública, el medio ambiente y el seguimiento.

ANÁLISIS DE LAS REPERCUSIONES

Efectos en el mercado y en las rentas

Efectos en la producción y en los precios

Al analizar las repercusiones de las diferentes opciones en los mercados y en los precios se deben tener muy en cuenta determinadas características que son específicas de la producción de tabaco:

- el bajo nivel medio de las rentas, debido al pequeño tamaño de las explotaciones y a unos costes elevados,

- como consecuencia de lo anterior, una gran dependencia de las rentas con respecto a las primas asociadas a la producción que se conceden actualmente,

- el efecto depresivo de las primas en los precios del mercado interior, que son muy bajos en comparación con los precios de los intercambios comerciales mundiales.

Opción 1

Dado que los cambios se limitarían a una adaptación de la actual OCM, incluida una reducción de las primas, el efecto en la producción también sería limitado. De hecho, dado que las ayudas seguirían estando asociadas a la producción, todavía sería necesario mantener los niveles actuales de producción para maximizar las primas. Los productores ineficientes seguirían, pues, produciendo tabaco. La producción podría disminuir un poco sólo en el caso de las variedades respecto de las cuales se suprimiera o redujera el umbral y únicamente si el productor no pudiera orientar su producción hacia otras variedades.

La consecuencia de este ligero descenso de la producción, combinado con una disminución de las primas, sería el aumento de los precios, de acuerdo con la tendencia actual, ya que es sabido que la elevada cuantía que alcanzan las primas en la actualidad ejerce un efecto depresivo en los precios del mercado interior. Los efectos precisos dependerían mucho de la intensidad de las reducciones decididas.

La aplicación obligatoria del sistema de subasta para la asignación de las cuotas debería tener por efecto seguir mejorando la calidad y la eficacia del mercado.

Opción 2

Con la disociación, dado que las ayudas ya no están vinculadas a la cantidad producida, sino a un antecedente histórico, los productores responderán mucho más a las señales del mercado y producirán según la demanda. Lo anterior lleva aparejado los cambios siguientes:

- extensificación en el caso de muchos productores y búsqueda de variedades de mejor calidad;

- los productores que actualmente producen con pérdidas para obtener la ayuda no disociada pondrían fin a la producción;

- sólo se seguirían cultivando variedades de calidad para las que hubiera salidas de mercado rentables.

Como resultado, la producción descendería drásticamente. Las únicas regiones en las que se seguiría cultivando tabaco en proporciones considerables serían las de Grecia, en las que predominarían las variedades cuyo precio de mercado cubre los costes variables.

Esta evolución cualitativa y cuantitativa de la producción debería dar lugar a un aumento de los precios del mercado interior, que en la actualidad alcanzan unos niveles relativamente bajos.

Opción 3

Según esta opción, la supresión gradual de las ayudas, aunque se lleve a cabo en un periodo largo (10 años), daría lugar a un descenso muy pronunciado de la producción, incluso en el caso de las mejores calidades destinadas a la exportación y teniendo en cuenta el aumento de los precios que probablemente se produciría.

Como en el caso de la opción 1, gracias a la aplicación obligatoria del sistema de subasta para la asignación de las cuotas, debería seguir mejorando la calidad y la eficacia del mercado.

Efectos sobre las rentas

Los efectos de las opciones de la reforma en el sector del tabaco se han evaluado mediante simulaciones estáticas utilizando datos de la RICA. En ellas se muestran los efectos de una posible reducción de las primas del tabaco, acompañada de un probable aumento de los precios de este producto.

El punto de partida de todas las simulaciones es la base de datos sobre los costes de producción, los ingresos de mercado y las primas por hectárea de tabaco, calculados para las explotaciones especializadas de cinco regiones europeas. Esta base de datos ya se ha utilizado en el análisis descriptivo. Basándose en estos datos, así como en otra información (por ejemplo, los valores medios de la superficie y la mano de obra dedicadas al tabaco), las rentas derivadas de la producción de tabaco se calculan para el periodo actual, que se considera la base de referencia.

Los indicadores [17] utilizados en los análisis son la renta familiar de la explotación (RFE) y la renta familiar de la explotación por unidad de trabajo familiar (RFE/UTF). La RFE se define como los ingresos de mercado totales más las primas menos los insumos totales. La elección de este indicador se justifica por el hecho de que, a diferencia del valor añadido neto de la explotación, que representa la remuneración de toda la mano de obra de la explotación, sólo se refiere a los ingresos del empresario agrícola y su familia, que son quienes, en última instancia, toman las decisiones sobre las cuestiones relacionadas con la producción en la explotación.

[17] Para más detalle, véase el anexo 8.

Suponiendo que la estructura de costes no experimente cambios a lo largo del tiempo, la RFE y la RFE/UTF correspondientes a las opciones de la reforma se calculan aplicando a la base de referencia la reducción de las primas prevista por la opción en cuestión y el probable aumento de los precios. El aumento de los precios se considera plausible como resultado del probable abandono de una determinada producción de tabaco tras la reducción de las subvenciones.

Los efectos de las diferentes opciones sobre las rentas procedentes de la producción de tabaco se evalúan comparando los indicadores de rentas de las simulaciones con los correspondientes indicadores de la base de referencia.

En todos los análisis que se ofrecen a continuación se supone que, si la prima del tabaco no disociada es al menos un tercio más baja que la de la base de referencia, los precios del tabaco aumentarían un 100% en Italia y España y un 25% en Grecia. La enorme diferencia entre los precios de producción del tabaco en el mercado interior y los precios pagados por las empresas de primera transformación por el tabaco importado de fuera de la UE, teniendo en cuenta asimismo las diferentes fases de transformación, el transporte y los costes de los seguros, así como las diferencias de calidad, muestra que hay margen para que se produzcan aumentos de los precios de esta magnitud.

Opciones 1 y 3

Se han simulado los efectos que produciría una reducción de la prima del tabaco sobre las rentas de una explotación media.

Los resultados muestran que, reduciendo la prima un 50%, la RFE/UTF media procedente de la producción de tabaco sería, en todas las regiones y especialmente fuera de Grecia, considerablemente menor que en la actualidad e inferior a las rentas procedentes de la producción de cereales.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

* Opción 1: con una reducción de la prima del 33%, que generaría unos recursos financieros que habría que transferir al Fondo del tabaco, los efectos sobre las rentas serían más variables. En las regiones donde el descenso de las rentas sería mayor (Umbría -39% y Grecia Continental -33%), la rentabilidad del tabaco sigue siendo, no obstante, superior a la de los cereales. En concreto en Umbría, donde las explotaciones tabaqueras se caracterizan por el elevadísimo nivel de ingresos por unidad de trabajo, las rentas procedentes de la producción de tabaco serían comparables a las de las explotaciones especializadas en la producción de cereales de Champaña-Ardenas y del Este de Inglaterra.

* Opción 3: la supresión total de las primas tendría unos efectos incluso mayores en las rentas procedentes del tabaco, que serían negativas en todas las regiones excepto en Macedonia-Tracia.

Opción 2

Esta opción supone transformar gradualmente la actual prima del tabaco en una ayuda disociada que se integraría en la ayuda única por explotación.

Dado que la nueva ayuda no es específica de los cultivos, los agricultores no están obligados a seguir produciendo tabaco, sino que pueden dedicarse a otra actividad agraria o incluso poner fin a la producción completamente. En caso de que opten por otros cultivos o, lo que es más probable, de que abandonen la producción completamente, los agricultores tendrán unos costes de producción mucho menores, ya que el tabaco es un cultivo que requiere unos insumos y, sobre todo, una mano de obra intensivos.

Con esta opción se propone un tratamiento diferenciado de las explotaciones tabaqueras según su dimensión. Cuando el sistema se aplique plenamente, la prima correspondiente a las primeras 3,5 toneladas de tabaco se mantendrá en su nivel actual pero estará disociada. Respecto a la producción comprendida entre 3,5 y 10 toneladas, el 80% de la prima se incluirá en la ayuda única por explotación y el 20% restante se transferirá a la dotación para reestructuración. En cuanto a la producción que supere las 10 toneladas, únicamente el 33% de la prima del tabaco se incorporará a la ayuda única por explotación destinada al productor y el 66% se dedicará a la dotación para reestructuración.

Se ha hecho una simulación de los efectos que tendría esta opción en la renta de una explotación media, comparando la RFE media en el sistema actual con la RFE simulada:

- si se mantiene la producción de tabaco;

- si pone fin a toda actividad agraria;

- si se opta por un cultivo alternativo, como el trigo duro; la RFE procedente de la producción de trigo duro se ha calculado para cada región basándose en unos valores medios de los costes de producción, los ingresos de mercado y las primas por hectárea de este cultivo, así como en la superficie utilizada anteriormente para el tabaco.

No se tienen en cuenta los costes de reconversión. En caso de abandonarse completamente la producción, sólo se tienen en cuenta algunos costes de menor importancia (arrendamiento de tierras y pago de intereses) y la prima disociada. Por último, las decisiones relativas a la producción se toman sobre la base de la rentabilidad de cada alternativa.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Los resultados del análisis muestran que, salvo en el caso de Grecia, y en particular de Macedonia-Tracia, la RFE procedente de la producción de tabaco disminuiría, por lo que el mantenimiento de esta producción sería la opción menos atractiva para los agricultores. En consecuencia, el cultivo de tabaco se abandonaría mayoritariamente.

Si se observan las rentas previstas de la decisión más rentable en materia de producción, es evidente que esta opción de la reforma garantizaría a los agricultores al menos el mismo nivel de renta que en el caso de la base de referencia. Lo cual no es sorprendente ya que el objetivo de la disociación es aumentar la eficacia de la transferencia de rentas. El sector del tabaco ofrece un buen ejemplo de los efectos positivos de la disociación en las rentas agrícolas.

- En Umbría (Italia), el paso del tabaco al trigo duro permitiría a los agricultores aumentar su renta un 8%;

- en Grecia, el aumento de renta obtenido gracias a la mejor opción de producción oscilaría entre el 15% y el 28% pero, dado que la RFE de las explotaciones tabaqueras griegas es baja, la diferencia sería tan sólo de algunos cientos de euros;

- sólo en Extremadura daría lugar esta opción a una mejora de rentas considerable en el caso de los productores que decidieran cultivar trigo duro.

Así pues, de las opciones que ofrece la reforma, ésta parece bien equilibrada y, en particular, los ajustes de las tres bandas de producción y de los porcentajes que hay que destinar a la dotación para reestructuración deberían garantizar que no se produzcan aumentos importantes de la ayuda global.

Se han realizado otras simulaciones para estudiar los posibles efectos diferenciados en las rentas agrarias dependiendo de la dimensión de las explotaciones (por ejemplo, la superficie disponible dedicada al tabaco). En los gráficos que aparecen a continuación se ofrecen los resultados de Umbría y Macedonia-Tracia; por su parte, en el anexo 7 figuran gráficos semejantes de las otras tres regiones.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

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Una característica común de la evolución de la RFE por superficie dedicada al tabaco es que, en comparación con la base de referencia, la opción que incluye la disociación permite que los pequeños agricultores mejoren sistemáticamente su renta. La explicación estriba en que, como la cuantía de la prima por las primeras 3,5 toneladas de producción de tabaco no varía, el productor puede beneficiarse de un precio del tabaco más elevado, o de unos costes de producción más bajos, en caso de que prefiera abandonar la producción u optar por otro cultivo.

A medida que aumenta el tamaño de la explotación, y en especial cuando la superficie dedicada al tabaco es superior a la que se necesita para producir 10 toneladas, la reducción en un 66% de la prima no disociada origina una rápida desaceleración del crecimiento de la renta, de modo que, de un determinado nivel mínimo en adelante, la RFE del sistema reformado es inferior a la base de referencia, independientemente de la opción de producción escogida por el agricultor.

En Umbría, seguir cultivando tabaco resulta ser la opción menos ventajosa y, en comparación con la situación actual, la renta disminuye tan pronto como la producción supera las 10 toneladas. La RFE incluso se hace negativa si la superficie dedicada al tabaco supera las 20 hectáreas. Cultivar trigo duro parece ser la mejor opción con que cuentan los productores, que podrían mejorar sus rentas a pesar de la reducción de las ayudas, excepto si poseen más de 40 hectáreas de tabaco.

La situación en Macedonia-Tracia es completamente diferente de la de Umbría. La mejor opción de los agricultores es seguir produciendo tabaco, lo que les permite mejorar ligeramente sus ingresos, siempre que la prima disociada se pague en su totalidad o en el 80%. Como las explotaciones grandes son casi inexistentes en esta región, la mayoría de los agricultores se beneficiarían de la reforma. Optar por el cultivo de trigo duro o abandonar la producción no resultarían alternativas atractivas para ninguna explotación, independientemente de su tamaño.

Repercusiones en las zonas de producción: aspectos sociales en la UE-15 y en los países en desarrollo, comercio, medio ambiente

Efectos sociales en las zonas de producción de la UE-15

Tal como muestran los datos sobre el empleo relacionados directa o indirectamente con el cultivo del tabaco --aspecto sobre el que las autoridades locales insistieron repetidamente durante el Foro--, todo cambio de la organización común de mercados supone tener que hacer frente a los posibles riesgos a que estarán expuestas las zonas productoras.

La producción de tabaco requiere una mano de obra intensiva, por lo que proporciona numerosos puestos de trabajo, no sólo para las familias y empleados de los productores, sino también para los trabajadores del sector de la transformación.

En algunas regiones, especialmente en Grecia, los obstáculos naturales y estructurales hacen que el cultivo del tabaco y la primera transformación sean las únicas opciones. De ahí que la mayoría de las explotaciones se especialicen en este cultivo.

Dos regiones griegas, Macedonia Central y Oriental, en las que se concentra el 60% de las explotaciones tabaqueras de la UE, representan el 50% de todas las explotaciones especializadas de este tipo, si bien, debido al exiguo tamaño de éstas, no suponen más que el 21% de la superficie tabaquera de la UE.

Además del cultivo de tabaco, en estas regiones se concentran también las actividades de transformación. Según los datos facilitados por el profesor Mattas, de la Universidad de Salónica, aproximadamente el 85% de la industria griega de primera transformación del tabaco se encuentra en esta zona. Los puestos de trabajo que genera suponen más de un tercio de los del sector agrícola, que a su vez representa un 35% del empleo total. Además, estas regiones están entre las más pobres de la UE: por ejemplo, el PIB per cápita en Macedonia Oriental, que es una región montañosa, asciende aproximadamente al 57% de la media de la UE.

Esta situación se repite, si bien a menor escala, en las explotaciones de las regiones italianas de Campania y Apulia.

Debido al reducido tamaño de muchas explotaciones, aunque se contara con la posibilidad de un cultivo alternativo, ninguno generaría de momento tantos puestos de trabajo como la producción de tabaco en todas las regiones afectadas. Las posibilidades de mantener los mismos niveles de empleo en las explotaciones, como, por ejemplo, determinados tipos específicos de horticultura, son limitadas.

En estas circunstancias, los efectos de cada opción serían los siguientes:

* Opción 1 - limitados.

* Opción 2 - las ayudas disociadas mantendrían la mano de obra familiar, pero no así una gran parte de la mano de obra no familiar.

Respecto al empleo en la industria de primera transformación, podrían perderse algunos puestos de trabajo temporalmente, hasta que se produjeran los efectos positivos de la dotación para reestructuración.

Los efectos combinados de una mayor renta familiar (véase el punto 5.1.2) y de la aplicación favorable de la dotación para reestructuración mejorarían la cohesión a medio plazo.

* Opción 3 - produciría los efectos más radicales en el empleo familiar, no familiar y de primera transformación.

Efectos en el comercio y en los países en desarrollo

A escala mundial, el sector del tabaco se caracteriza por un nivel de producción y consumo cada vez más elevado en los países en desarrollo. En el periodo de 2000-2002, el 81% de la producción y el 71% del consumo mundiales de tabaco crudo se concentraron en esos países. La mayor parte del tabaco sin elaborar producido en los países en desarrollo no atraviesa las fronteras nacionales, pues se destina al consumo, que es cada vez mayor. El porcentaje dedicado a los intercambios comerciales en los países desarrollados es mucho mayor; en concreto, cuatro de ellos --Alemania, los Estados Unidos, el Reino Unido y los Países Bajos--exportan la mitad de todos los cigarrillos que son objeto de intercambios comerciales en el mundo.

La UE, importadora neta de tabaco crudo y exportadora neta de cigarrillos y otros productos transformados, desempeña una función importante en el comercio mundial. Mientras que un elevado porcentaje de las importaciones de tabaco crudo procede de países en desarrollo, las multinacionales europeas del sector del tabaco transformado dependen principalmente de los Estados Unidos para las importaciones de variedades de gran calidad (21% de todas las importaciones de la UE). Le siguen en importancia Brasil (19,5%), Zimbabue (15%), Malaui (8%), Turquía (5,5%) y una serie de países de los que se importan cantidades a la UE aproximadamente iguales que representan unos porcentajes pequeños. Las pautas de los intercambios comerciales de tabaco podrían verse afectadas por las modificaciones que experimenten los compromisos tras la incorporación de China --que es el mayor productor mundial de tabaco-- en la OMC.

La actual OCM en el sector del tabaco crudo se ha visto modificada con motivo de la supresión de las medidas de sostenimiento de los precios, como las intervenciones y las restituciones a la exportación, mientras que la protección en frontera se mantiene a un nivel muy bajo por la aplicación del arancel aduanero común. Los mecanismos de sostenimiento actuales se basan en primas vinculadas a la producción y en cuotas asignadas por variedades. Para la notificación a la OMC de las ayudas internas, el régimen de primas vigente se incluye en la «caja ámbar» (es decir, se considera una medida que distorsiona el comercio), pero no dentro de la categoría de sostenimiento de los precios, sino en el grupo de ayudas directas no exentas (véase el anexo 6).

En conjunto, la OCM no ha hecho que los precios mundiales se depriman, ya que el descenso sufrido por la producción de la UE en la última década ha sido mayor que el registrado por la producción mundial. Del mismo modo, la ampliación no debería causar desequilibrios de consideración, ya que la producción de tabaco en Europa Oriental disminuye con mayor rapidez que en la UE.

Dejando aparte la opción de statu quo, los efectos comerciales de las opciones 2 y 3 son cuestionables. En concreto, no se sabe en qué medida la disociación hará que la producción interna disminuya, dando lugar de este modo a un aumento de las importaciones de tabaco en rama para satisfacer las necesidades de la industria de transformación de la UE. Algunos agentes de la industria del tabaco de la UE sostienen que la supresión de las primas podría propiciar una modernización más amplia y decisiva de la producción comunitaria, potenciar la integración en la cadena del tabaco, aumentar la producción de las variedades de mejor calidad y, como consecuencia, reducir las posibilidades de que aumenten las importaciones de estas variedades.

Según las cifras de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de los 100 millones de personas que se calcula que están empleadas a escala mundial en todos los segmentos del sector del tabaco, el 90% se halla en países en desarrollo. De ellos, 1,2 millones trabajan en el sector de la manufactura, unos 40 millones se dedican al cultivo y la transformación de la hoja, 20 millones están empleados en industrias locales típicas (como las de enrollado a mano en la India e Indonesia) y el resto trabajan en sectores relacionados con el tabaco, como la distribución, la venta y la promoción, o realizan actividades en contra de su consumo.

Según la OIT, mientras que los trabajadores del sector de la confección del tabaco están entre los empleados industriales mejor pagados del mundo, los productores de tabaco de los países en desarrollo y de algunos países en transición, en general están desorganizados y no saben aprovechar el valor añadido total que genera la industria. En caso de que el sector tuviera que someterse a una limitación mundial de la producción, habría que adoptar medidas compensatorias para evitar alteraciones en el empleo y las rentas. Países como Malaui y Zimbabue, donde el tabaco en rama es un producto clave, cuyas exportaciones representan más del 70% de las exportaciones agrícolas y una parte considerable de las exportaciones totales (el 66% y el 45%, respectivamente), serían especialmente vulnerables.

El consumo de tabaco repercute gravemente sobre la salud en los países en desarrollo. Se calcula que 2,4 millones de personas mueren anualmente en estos países a causa de enfermedades relacionadas con el tabaco. Mientras que el consumo de este producto disminuye lentamente en numerosos países industriales, cada vez se fuma más en los países en desarrollo, sobre todo las mujeres y los jóvenes. Según las tendencias actuales, se calcula que la mortalidad en los países en desarrollo se habrá triplicado en 2020.

La lucha antitabáquica se está convirtiendo gradualmente en un capítulo importante de la política sanitaria de los países en desarrollo y en la actualidad se fomenta mediante un compromiso internacional de acuerdo con el Convenio marco para la lucha antitabáquica, bajo los auspicios de la Organización Mundial de la Salud, que ya ha sido firmado por la UE.

En este contexto, la Comisión Europea ha desempeñado una función activa mostrando de qué modo pueden utilizarse los instrumentos de cooperación para el desarrollo con que se cuenta actualmente para encauzar la lucha antitabáquica en los países en desarrollo.

El problema principal es resolver la contradicción interna entre las ayudas a la producción de tabaco en rama y la lucha antitabáquica. Esto también es importante para los países en desarrollo en los que ya se han puesto en marcha programas de adaptación y diversificación destinados a los productores de tabaco.

La UE puede ganar mucho en credibilidad y coherencia, y estimular aún más la cooperación y la confianza mutua con los países en desarrollo. Desde esta perspectiva, las propuestas de reforma de la opción 2 tendrían unos efectos muy positivos. Disociar las ayudas de la producción, redoblar los esfuerzos para reconvertir las explotaciones tabaqueras dedicándolas a usos alternativos y potenciar la salud pública colocaría a la UE en una situación privilegiada en las conversaciones internacionales y en las relaciones bilaterales con los países en desarrollo.

Repercusión en el medio ambiente

La futura OCM del tabaco revisada debe integrarse en la discusión actual de la PAC y en el contexto general de las políticas medioambientales, la estrategia de desarrollo sostenible, el plan de acción sobre biodiversidad, el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente y las estrategias temáticas en materia de suelos y plaguicidas.

Cultivo del tabaco y medio ambiente

Los riesgos que comportan para el medio ambiente numerosos productos agrícolas, y concretamente la producción de tabaco, se derivan de la lixiviación del nitrógeno de los fertilizantes en las aguas subterráneas y de superficie, y de la presión sobre los recursos de aguas subterráneas procedentes de la irrigación. Riesgos particulares están provocados por los efectos secundarios involuntarios resultantes de la aplicación generalmente elevada de plaguicidas. El cultivo del tabaco necesita cantidades elevadas de plaguicidas para garantizar una buena calidad de las hojas. El hecho de que el tabaco se cultive en monocultivo también contribuye al elevado consumo de plaguicidas.

El riesgo de lixiviación depende, entre otros factores, de los tipos de variedad:

- el tabaco del tipo «Virginia» no necesita mucho nitrógeno. El riesgo de problemas vinculados a los nitratos en el agua es bajo;

- las variedades de tabaco oriental, cultivadas principalmente en Grecia, se producen con un uso más intensivo del nitrógeno que para el tabaco Virginia.

Otro factor que determina la existencia y gravedad del riesgo ambiental son las condiciones agroclimáticas de una zona determinada.

Además de los riesgos derivados del cultivo del tabaco, también existen los riesgos vinculados al cese del cultivo tradicional del tabaco, particularmente importante en las zonas de montaña. En estas zonas, frágiles desde el punto de vista medioambiental, el abandono de las tierras puede contribuir a la degradación del paisaje y a la erosión del suelo.

Por último, pueden producirse efectos secundarios derivados de la transformación y del transporte específicamente relacionados con el cultivo del tabaco.

Cuestiones y criterios clave desde el punto de vista medioambiental

La repercusión de las modificaciones del régimen del tabaco sobre el medio ambiente vendrá provocada por los cambios en la decisión de los agricultores sobre la producción de tabaco o la utilización de tierras en general. Estas decisiones afectarán a la intensidad de la utilización de insumos y a la elección de cultivos alternativos, circunstancias ambas que pueden tener consecuencias medioambientales positivas o negativas.

Por lo tanto, las cuestiones medioambientales cruciales son las siguientes:

- ¿Cuáles son las repercusiones específicas del sistema actual en el cultivo del tabaco, su transformación y su transporte en comparación con aquéllas derivadas de un abandono gradual o de una situación de disociación? En este contexto, las posibilidades de reconversión y los efectos medioambientales específicos de los cultivos alternativos también deben tenerse en cuenta.

- ¿Existen diferentes posibilidades, en las diferentes hipótesis, que garanticen el respeto de los requisitos medioambientales a través del dispositivo de ecocondicionalidad?

En la perspectiva de posibles cambios de política y de las correspondientes decisiones de los productores sobre el cultivo del tabaco o los cultivos alternativos, la intensidad de producción específica así como el abandono de tierras, habría que tener en cuenta los criterios siguientes:

- erosión de los suelos (agua y viento), materias orgánicas del suelo y compactación del suelo,

- calidad de las aguas subterráneas y de las aguas de superficie (contaminación por plaguicidas y nitratos),

- recursos hídricos,

- biodiversidad y paisaje.

A la hora de discutir la repercusión de las diferentes opciones políticas, también deben tenerse en cuenta los cambios acaecidos en el contexto global, fundamentalmente la reforma de la PAC de 2003. A este respecto, el dispositivo de ecocondicionalidad implica, en primer lugar, un mayor respeto de las normas medioambientales existentes y, en segundo lugar, la exigencia de mantener tierras en «condiciones agrícolas y medioambientales satisfactorias».

Habida cuenta del número limitado de estudios relacionados específicamente con el tabaco, solamente pueden realizarse evaluaciones cualitativas. A este respecto, pueden plantearse las opciones siguientes.

* La opción 1, adaptación del régimen actual manteniendo al mismo tiempo sus elementos principales, cambiaría muy levemente la repercusión actual sobre el medio ambiente solamente. Podrían obtenerse algunos resultados de la reducción de la rentabilidad relativa y del aumento de las cantidades consagradas a la reconversión. Sin embargo, para determinar si tales cambios tendrían efectos netos positivos o negativos sería necesario saber qué alternativas se proponen y si el abandono de tierras plantearía problemas. En cualquier caso, puede suponerse que el dispositivo de ecocondicionalidad atenuará los efectos negativos potenciales resultantes de la presencia de fuertes incentivos a la producción. Sin embargo, cuando el abandono de tierras sea un problema y afecte a explotaciones agrarias enteras, el dispositivo de ecocondicionalidad no sería aplicable debido a la ausencia de pagos directos.

* La opción 2, disociación completa o gradual de la ayuda al tabaco y esfuerzos crecientes para la reconversión de la producción, podría producir efectos positivos en el medio ambiente. Considerando que la intensidad particular de la utilización de insumos pudiera permanecer inalterada en las explotaciones agrícolas más competitivas, la disociación podría impulsar la reconversión hacia otros tipos de utilización de las tierras. Una vez más, los efectos netos positivos o negativos dependen de las alternativas finalmente adoptadas. Con esta opción, los efectos negativos derivados del abandono de la tierra no deberían, en principio, plantear problemas puesto que al mantenerse la concesión de pagos disociados, la obligación del dispositivo de ecocondicionalidad de mantener la tierra en «condiciones agrícolas y ambientales satisfactorias» se aplicaría incluso en caso de no-utilización de la tierra. Al igual que en la opción 1, la función del dispositivo de ecocondicionalidad tendría como objetivo una mejor aplicación de las normas obligatorias existentes. Por lo que se refiere a los efectos secundarios (transporte y transformación), el potencial es limitado en función de la reducción de los niveles de producción. Por último, los importes disponibles en la dotación destinada a la reestructuración pueden asignarse a medidas agroambientales, particularmente importantes también para la producción de tabaco puesto que un determinado número de problemas (como la erosión, la irrigación y la contaminación) pueden resolverse utilizando técnicas de gestión apropiadas (por ejemplo, prácticas de gestión integrada).

* La opción 3, supresión gradual del régimen del tabaco acompañado por un refuerzo de los esfuerzos de conversión, llevaría la producción de tabaco al mismo nivel que en el marco de la opción 2. En este caso se aplica el mismo razonamiento desarrollado en el contexto de la opción 2. Este se refiere a las implicaciones políticas para la intensidad específica, el paso a los cultivos alternativos y los efectos secundarios. Al igual que en la opción 2, la dotación prevista para la reestructuración podría utilizarse en favor de medidas agroambientales. Sin embargo, a diferencia de la opción 2, el dispositivo de ecocondicionalidad se aplicaría solamente cuando las superficies antes utilizadas para la producción de tabaco sean explotadas por agricultores que poseen derechos de pago establecidos en virtud del régimen de pago único. Al igual que en la opción 1, surgen problemas particulares en lo que respecta al abandono de las tierras puesto que, sin pagos directos, la aplicación del dispositivo de ecocondicionalidad, y en concreto la regla del mantenimiento de las tierras en «condiciones agrícolas y ambientales satisfactorias», no es aplicable.

Como conclusión de esta breve evaluación cualitativa, puede deducirse que la opción 2 sería la más apropiada con respecto a los objetivos medioambientales. Esto confirma lo ya explicado en detalle en la exposición de motivos de las propuestas jurídicas de la reforma de la PAC, principalmente los efectos medioambientales beneficiosos que se derivan del régimen de pago único disociado en conjunción con la aplicación del dispositivo de ecocondicionalidad.

Repercusión sobre la salud pública y los intereses de los consumidores

Tal como ya se ha subrayado a propósito del problema de coherencia con la política de desarrollo, la política actual en materia de tabaco no es coherente con las políticas en favor del consumidor y la salud pública, que figuran entre las prioridades de la estrategia comunitaria de desarrollo sostenible.

En la cumbre europea de Gotemburgo celebrada en junio de 2001, la Comisión presentó una comunicación sobre el desarrollo sostenible, en la que propuso una «reorientación de la ayuda a la Política Agrícola Común para recompensar prácticas y productos sanos y de alta calidad, en lugar de recompensar la cantidad. Tras la evaluación, en el año 2002, del régimen del tabaco, se adaptará de tal forma que puedan eliminarse progresivamente las subvenciones al tabaco; mientras tanto, se tomarán medidas destinadas a hallar fuentes de ingresos y actividades económicas alternativas para los productores y trabajadores del sector del tabaco; en función de estas medidas, se decidirá una fecha temprana para la eliminación mencionada.»

Efectos del consumo de tabaco en la salud

De acuerdo con los datos de la Organización Mundial de la Salud, el tabaco mata anualmente a 500.000 europeos, convirtiéndose en la primera causa de mortalidad. Fumar aumenta substancialmente el riesgo de mortalidad por cáncer de pulmón, de las vías respiratorias superiores y de otros cánceres, por enfermedades cardíacas, por derrame cerebral, por enfermedades respiratorias crónicas y por toda una serie de patologías médicas. El tabaquismo pasivo también conlleva riesgos para la salud y fumar durante el embarazo tiene efectos desfavorables en el desarrollo del feto.

Como riesgo importante para la salud pública, el tabaquismo debe tratarse muy seriamente así como cualquier posibilidad destinada a reducir las muertes ocasionadas por el tabaco. Simplemente una reducción del 5% significaría 25.000 muertos menos anualmente. A título comparativo, una reducción a la mitad del número de muertos en las carreteras evitaría anualmente 20.000 muertes [18].

[18] Comisión Europea: Comunicado de prensa IP/03/797, Bruselas, 4 de junio de 2003.

En la UE el consumo de tabaco constituye el principal factor de riesgo en el 12,3% de la mortalidad masculina y en el 5,7% de la femenina. Las cifras correspondientes al conjunto de Europa son: 17,1% para los hombres y 6,2% para las mujeres [19]. Sin embargo, dado que las mujeres están fumando tanto como los hombres en muchos países, el perjuicio para la salud aumenta entre las mujeres.

[19] OMS. Informe sobre la salud en el Mundo 2002. Reducir los riesgos y promover una vida sana. Ginebra, Suiza: Organización Mundial de la Salud, 2002.

El tabaquismo constituye una causa importante de desigualdades en materia sanitaria [20] y es responsable de más de la mitad de la diferencia entre la mortalidad masculina adulta en los grupos socioeconómicos más altos y más bajos. Por lo tanto, una reducción del tabaquismo sería una manera eficaz de reducir las desigualdades en materia sanitaria.

[20] Platt S., Amos A., Gnich W., Parry O. Smoking policies. In: Bakker M, editor. Reducing inequalities in health: A European Perspective. Londres, Gran Bretaña: Routledge; 2002. p. 125-143.

Repercusión de la producción/cultivo del tabaco en la salud pública

La repercusión sanitaria de las subvenciones al tabaco se trasmite a través de una secuencia compleja de pasos intermedios. Existen pruebas claras de cada paso individual, pero pocos estudios han evaluado la cadena de impacto. El enorme retraso entre la causa y el efecto en la puesta en práctica de medidas de lucha contra el tabaco, la reducción del consumo de tabaco y la mejora de la situación sanitaria complican aún más dichos estudios.

Diagrama - Modelo utilizado para analizar la repercusión en la salud pública

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Las subvenciones para el cultivo del tabaco contribuyen a fomentar el consumo de tabaco y obstaculizan las medidas de lucha contra el tabaquismo. Los responsables políticos aparecen vinculados a intereses relacionados con el tabaco y se ofrece una imagen positiva del tabaco.

En los países productores de tabaco, sobre todo donde constituye un cultivo importante, las implicaciones políticas y económicas limitan la posibilidad de introducir políticas y medidas eficaces de lucha contra el tabaquismo.

La existencia de subvenciones a favor del tabaco socava la credibilidad de las medidas de lucha contra el tabaquismo y obstaculiza los esfuerzos sanitarios. Los medios de comunicación, las instituciones europeas y las organizaciones no gubernamentales hacen referencia frecuentemente a la incoherencia de las políticas comunitarias en materia de tabaco, que por una parte apoyan su cultivo y por otra luchan contra el tabaquismo.

Aunque no se ha establecido ningún vínculo cuantificado entre el consumo de cigarrillos y el nivel de ayuda en favor de la producción nacional de tabaco:

* la comunidad sanitaria y los científicos consideran mayoritariamente que la supresión de las subvenciones en favor del tabaco constituye uno de los medios para combatir el tabaquismo. Una disminución del 5% en el consumo de tabaco tendría a largo plazo una repercusión más importante que la mayor parte del resto de medidas de salud pública;

* la opción 1 va claramente en contra de los objetivos comunitarios en materia de salud pública y protección al consumidor;

* las opciones 2 y 3 podrían suponer una reducción en el cultivo del tabaco en la UE y tendrían una cierta repercusión positiva en la lucha contra el tabaquismo y la salud pública.

Repercusión en la gestión sana y eficiente (presupuesto, supervisión, simplificación y controles)

Repercusión presupuestaria

Los 973.400.000 euros gastados en el ejercicio presupuestario de 2001 por el FEOGA en el sector del tabaco representan el 2,6% del gasto total del FEOGA en la subpartida 1 a) y el 2,3% del gasto del presupuesto agrícola total de la UE. La producción de tabaco crudo representa, en valor, solamente el 0,4% de la producción agrícola final de la UE.

En 2001, Grecia fue el Estado miembro productor que más ampliamente se benefició de la OCM del tabaco, con un 38,6% del gasto total, seguido por Italia (34,8%), España (11,8%), Francia (7,9%) y los demás países (P, D, B, A) que totalizan conjuntamente el 5,8% restante. La posición con respecto al gasto de Grecia e Italia se permuta si se compara el nivel de producción, porque la prima para las variedades orientales cultivadas por Grecia es más elevada que aquélla de la que se benefician los grupos cultivados en Italia.

Por lo que atañe al presupuesto de la Unión Europea, cada una de las tres opciones está basada en el principio de neutralidad presupuestaria.

La diferencia principal entre las opciones 2 y 3 reside en el porcentaje y la duración de progresión del Fondo del tabaco y en el cambio consiguiente entre las dos subpartidas presupuestarias.

Los procedimientos financieros necesarios coincidirían con aquéllos que deben crearse para el sistema de modulación adoptado en el marco de la reforma de la PAC.

Repercusión en la supervisión

* Las adaptaciones previstas en la opción 1 podrían traducirse en un cierto grado de simplificación, aunque de proporciones limitadas.

En cualquier caso se implantará el dispositivo de ecocondicionalidad (como consecuencia de la aplicación horizontal a todos los pagos directos acordada en la reforma de la PAC).

A largo plazo, la aplicación del sistema en los nuevos Estados miembros podría plantear algunos problemas, una vez finalizado el período de aplicación del sistema simplificado. Todos los países de la adhesión obtuvieron de la UE la posibilidad de abonar la ayuda en favor del tabaco de forma simplificada (ayuda por ha) a partir de su adhesión. Polonia y Chipre ya han decidido optar por este sistema de pago.

* El pago disociado de la opción 2 podría simplificar considerablemente el régimen, ya que está previsto incorporarlo en el sistema de pago único por explotación. Dicho pago se concedería de conformidad con el dispositivo de ecocondicionalidad, tal como fue acordado en la reforma de la PAC con respecto a otros pagos disociados. El reglamento de la OCM podría ser derogado y los elementos restantes, principalmente los relacionados con las normas comerciales, incluidos en un reglamento horizontal específico.

En la opción 2, la dotación prevista para la reestructuración debería funcionar como una herramienta financiera y destinarse las cantidades disponibles a las regiones tabaqueras, de conformidad con las normas existentes en el marco de los planes del desarrollo rural. En otras palabras, se aplicará completamente el principio de subsidiariedad y no habrá ninguna necesidad de crear procedimientos adicionales.

Además, el pago disociado sería, con mucho, el sistema más fácil de aplicar en los nuevos Estados miembros una vez finalizado el período de aplicación del sistema simplificado.

* La supresión gradual prevista en la opción 3 no aportará ninguna simplificación hasta su completa finalización. La supervisión del sistema complejo actual será pues necesaria durante todo el período de supresión gradual.

CONCLUSIÓN

La presente evaluación ha examinado la repercusión económica, social y medioambiental, positiva o negativa, que las tres opciones de reforma podrían tener en las distintas áreas afectadas por la producción de tabaco, así como su coherencia con los objetivos fijados por las políticas comunitarias. De todo ello se deducen las conclusiones siguientes.

Las opciones 1 y 3 no permitirían alcanzar los nuevos objetivos de la PAC ni solucionar los problemas inherentes a la OCM actual.

La opción 1 sólo ofrece simples modificaciones de la OCM actual, sin mejoras sustanciales de la situación del mercado ni aumento de la coherencia del régimen del tabaco con las demás políticas comunitarias. Además, subsistirían muchas de las complejidades del régimen existente y sería muy difícil de aplicar en los Estados miembros de la adhesión después del período de transición.

La opción 3, que supone la eliminación progresiva del régimen actual, amenaza con deteriorar seriamente las rentas de los productores, el empleo y el tejido rural de las regiones productoras. Muchas de estas regiones son ya frágiles, con amplios sectores de su población y de su actividad económica directamente dependientes de la producción de tabaco. La dotación prevista para la reestructuración ayudaría a atenuar la repercusión negativa de esta opción, pero difícilmente impediría la persistencia de los problemas endémicos al final del período de supresión gradual.

La opción 2, que supone la disociación de las ayudas, debería traducirse en una mejora de la situación del mercado y representaría, una vez ejecutada por completo, un método de ayuda a las rentas agrícolas más simple y más eficiente, evitando al mismo tiempo los efectos distorsionadores exteriores del régimen asociado actual. La nueva dotación para la reestructuración impulsaría en mayor medida la conversión de la producción de tabaco y consolidaría la cohesión. El planteamiento representado por esta opción es enteramente coherente con la PAC reformada y sus objetivos. Al ofrecer una ayuda disociada, pero concentrada, el nuevo régimen contribuiría a alinear la PAC con otras políticas de la Unión dirigidas a promover la salud pública, el medio ambiente y el desarrollo sostenible.

Cuadro recapitulativo de los efectos de la reforma

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXOS

Anexo 1: Mandato del grupo director interservicios tabaco

Anexo 2: Direcciones Generales de la Comisión que participan en el grupo director

interservicios

Anexo 3: Partes interesadas consultadas

Anexo 4: Opinión y contribuciones de las partes interesadas

Anexo 5: Prima al tabaco y umbral de garantía

Anexo 6: Naturaleza económica de las ayudas actuales al tabaco

Anexo 7: Gráficos - Repercusión en la renta en regiones de Grecia y España

Anexo 8: Indicadores de renta

Anexo 9: Mapa

Anexo 1 Mandato del grupo director interservicios del tabaco

1. Decisión de la Comisión para establecer un grupo director interservicios del tabaco

Al aprobar su programa de trabajo para 2003 [21], la Comisión anunció para junio de 2003 una propuesta de revisión del régimen aplicable al tabaco y decidió que esta propuesta fuera objeto de un estudio de impacto detallado bajo la responsabilidad de la DG AGRI, con un grupo director interservicios (GDI).

[21] COM (2002) 590 final de 30.10.2002.

La presente decisión se refiere a la comunicación sobre la evaluación del impacto de junio de 2002 [22], y en particular al paso siguiente, que establece el mandato del GDI.

[22] COM (2002) 276 final de 5.6.2002.

En algunos casos, para tratar las propuestas con mayor importancia política e impactos transversales más significativos, la Comisión puede decidir que la DG responsable de la evaluación del impacto cuente con la asistencia de un grupo interservicios, normalmente presidido por esta DG, en el que estén representadas las DG más afectadas y la Secretaría General. La Comisión se asegurará que la concepción de esas propuestas tiene en cuenta los aspectos intersectoriales horizontales, como el impacto económico, social y medioambiental, en la fase más temprana posible del proceso. La función del grupo interservicios es definir el alcance y controlar los progresos de la evaluación del impacto y supervisar la elaboración de los informes de evaluación del impacto de las propuestas transversales.

2. Enfoque del expediente tabaco

En el caso del tabaco, el fuerte impacto intersectorial y la importancia política ya se destacaban en la comunicación de la Comisión sobre la estrategia de la UE para un desarrollo sostenible [23]. Prevé la acción siguiente que se encuentra en el apartado titulado «Responder a las amenazas a la salud pública»:

[23] COM (2001) 264 final de 15.5.2001.

«Tras la evaluación, en el año 2002, del régimen del tabaco, se adaptará de tal forma que puedan eliminarse progresivamente las subvenciones al tabaco; mientras tanto, se tomarán medidas destinadas a hallar fuentes de ingresos y actividades económicas alternativas para los productores y trabajadores del sector del tabaco; en función de estas medidas, se decidirá una fecha temprana para la eliminación mencionada.»

La evaluación del régimen del tabaco está a punto de finalizar y la lleva a cabo un asesor externo, bajo la responsabilidad de la DG AGRI y con la ayuda de un grupo de control que incluye, además, a las DG BUDG, COMP, ECFIN y SANCO.

3. Etapas de trabajo del GDI tabaco

Las etapas de trabajo del GDI del tabaco deberían seguir la marcha prevista en la comunicación sobre la evaluación del impacto:

3.1 Análisis del objeto

El primer punto del proceso de la evaluación del impacto gira en torno a la identificación y el análisis del objeto o los objetos de una o varias áreas de actuación. Este punto se describirá con referencia a sus aspectos económicos, sociales y medioambientales.

En el caso del tabaco, dos documentos contribuirán a proporcionar la base de información para el análisis de los problemas por los servicios de la Comisión:

- el informe de evaluación;

- el informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento de la organización común del mercado en el sector del tabaco crudo [24].

[24] SEC (2002) 1183 del 6.11.2002.

3.2 Identificar los objetivos

Sobre la base del análisis de los problemas, los objetivos de acción se expresarán como resultados previstos en un período de tiempo determinado.

En el caso del tabaco, la comunicación sobre la estrategia de desarrollo sostenible, citada anteriormente, ya va lejos en la fijación de los objetivos para la revisión de la OCM. Ésta deberá tener en cuenta también los objetivos asignados a la PAC.

3.3 Identificar opciones políticas e instrumentos alternativos

Las opciones o los instrumentos alternativos para lograr los objetivos de la política siempre deberían considerarse en una fase temprana de la preparación de las propuestas. Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad también deberían tomarse en cuenta, y ha de profundizarse en ellos durante todo el proceso de evaluación del impacto. La hipótesis de una «no-intervención política» siempre debe incluirse en el análisis como punto de referencia para comparar con otras opciones.

Las opciones de políticas en materia de tabaco se establecerán teniendo en cuenta la comunicación sobre la estrategia de desarrollo sostenible y el enfoque general adoptado para la revisión intermedia de la PAC.

3.4 Análisis del impacto

En relación con la opción política elegida y, si es posible, con las alternativas previstas, se examinarán todos los impactos positivos y negativos pertinentes, que se consignarán en el análisis de impacto, haciendo especial énfasis en sus dimensiones medioambientales, económicas y sociales. Este proceso consta de dos fases: identificación de los impactos pertinentes («detección») y evaluación de los mismos en términos cualitativos, cuantitativos o monetarios («contenido»).

Las Direcciones Generales que participen en el GDI serán invitadas a examinar las incidencias de las diferentes opciones en el tabaco en su ámbito de competencia.

3.5 Aplicación, seguimiento y evaluación ex post

La evaluación del impacto debería identificar cualquier posible dificultad a la hora de aplicar las opciones evaluadas y describir de qué manera se tendrán en cuenta, por ejemplo, en la elección de períodos de aplicación o la entrada en vigor gradual de una medida. Las consiguientes evaluaciones intermedia y ex post seguirán las normas de la Comunicación sobre evaluación, que establecen una evaluación general ex post o intermedia con una periodicidad de seis años como máximo, dependiendo de la naturaleza de cada actividad.

4. Calendario e informes

Problemas planteados e identificación de las opciones finales de enero 2003

Identificación de los impactos finales de febrero 2003

Evaluación de los impactos mediados de abril 2003

Informe final finales de mayo 2003

Anexo 2 Direcciones generales de la Comisión que participan en el grupo director interservicios

SG

DG AGRI

DG ECFIN

DG TRADE

DG ENV

DG DEV

DG COMP

DG SANCO

DG ELARG

DG BUDG

DG ENTR

DG EMPL

DG REGIO

OLAF

Anexo 3 Lista de participantes en el Comité Permanente del Tabaco y en el Foro del Tabaco (4.6.2003)

Comité Permanente del Tabaco

>SITIO PARA UN CUADRO>

Foro del tabaco (4.6.2003)

Salud Pública:

1. Dr. Erkki Vartiainen National Public Health Institute Department of Epidemiology- Finlandia

2. Sra. Trudy Prins STIVORO - Países Bajos

3. Prof. Manuel Pais Clemente Conselho Prevenção do Tabagismo - Portugal

4. Clive Needle ENHPA netw - Reino Unido

Industria de la transformación:

5. ALTADIS Sr. Georges Podeur

6. EUROPEAN SMOKING TOBACCO ASSOCIATION - ESTA Sr. van den Driest

Consumidores:

7. Luk Joossens BUREAU EUROPEEN DES UNIONS DE CONSOMMATEURS - BEUC

Sr. Thomas Gerard - Francia

Medio ambiente:

8. Birdlife international Birdlife European Regional Office - Países Bajos

9. Chatziparadeisis Christos Teacher of Mechanology in high school - Grecia President of the committee for the protection of the environment of the region of Langada

10. Mauro Albrizio European Affairs Director Legambiente - European Policy Office

Autoridades locales:

11. Sr. Tsoutsos Ioannis Mayor of Potamia Larissas - Grecia

12. Sr. José Moreno Gómez Alcalde de TALAYUELA - España

13. Fernanda Cecchini SINDACO DI CITTA' DI CASTELLO - Italia

Desarrollo:

14. SOLAGRAL Sra. Hermelin

Productores:

15. UNITAB - Francia François Vedel y Rémy Losser

Anexo 4 Opinión de las partes interesadas

Los servicios de la DG AGRI se reunieron con las partes interesadas de la sociedad civil para tener en cuenta el mayor número posible de pareceres de los ciudadanos europeos. Su contribución a la evaluación del impacto de las distintas opciones de la reforma fue muy enriquecedora e interesante.

1. Grupo permanente del tabaco - 13 de marzo de 2003

Los miembros recibieron un documento en el que se describían las opciones básicas para el futuro.

Sobre dicho documento, los representantes de los productores de tabaco y de las cooperativas del sector condenaron la estrategia errónea adoptada por la Comisión en sus negociaciones con la OMC. Rechazaron categóricamente la tercera opción que implica reducir progresivamente las subvenciones, opción ya desechada oficialmente tanto por el Consejo de Ministros de Agricultura como por el Parlamento Europeo. Consideraron que la segunda opción (ayuda disociada de la producción) tendría efectos desastrosos y engendraría graves problemas sociales en las regiones productoras de tabaco. Solicitaron el mantenimiento del sistema actual a largo plazo, eventualmente acompañado de las medidas necesarias, para garantizar que los productores de tabaco puedan permanecer en sus tierras y continuar trabajando sin ansiedad en un marco estable al tiempo que mantienen sus esfuerzos para mejorar la calidad. El régimen existente ha funcionado satisfactoriamente y ha presentado el menor número de problemas en comparación con los regímenes aplicados a otros cultivos. Nadie presentó alternativas viables a la producción de tabaco aceptables por los productores. El resto de las opciones sólo son estratagemas orientadas a la reducción radical o incluso a la supresión de las subvenciones al tabaco. Si la Comisión las aprueba oficialmente habría reacciones y agitaciones sociales.

El representante del comercio del tabaco dijo que las opciones que implican la eliminación del régimen comunitario no coinciden con los acuerdos que se habían alcanzado con los países de la adhesión. Solicitó el mantenimiento del sistema actual para que las industrias del tabaco puedan seguir funcionando.

El representante de los consumidores no se pronunció en favor de una opción específica pero criticó el nivel demasiado elevado de la ayuda comunitaria al sector del tabaco. Además, señaló que las cuotas de producción de los grupos de las variedades III y V deberían transferirse a otros grupos de variedades con mucha más demanda en el mercado.

2. Foro del tabaco celebrado el 4 de junio de 2003 (lista de participantes en el anexo 3)

Las partes interesadas participantes recibieron un documento en el que se exponían las opciones de base para el futuro, un documento que presentaba la estructura agrícola del sector y otro documento sobre el funcionamiento de la OCM del tabaco.

Alcaldes - Basándose en dichos documentos, los tres alcaldes que representaban las principales áreas de producción de tabaco en Italia, Grecia y España subrayaron que la primera opción garantizaría el mantenimiento del nivel de empleo actual y la conservación del paisaje y evitaría la desertificación de la tierra. La segunda opción conduciría al abandono de la producción sin alternativas rentables y, por lo tanto, acarrearía grandes problemas de desempleo. El alcalde español de Talayuela también declaró que la escasa producción subsistente sería de muy baja calidad con un gran peligro para la salud de los consumidores. La tercera opción tendría consecuencias terribles para el empleo y la producción de tabaco de la UE sería reemplazada por una producción importada. El alcalde italiano añadió que el nivel de renta disminuiría en toda la zona de producción. También se produciría un impacto negativo en la pequeña industria mecánica ligada al sector del tabaco. El alcalde griego de Potamia Larissas confirmó el grave riesgo de desempleo para toda la comunidad local si se adoptan las opciones segunda o tercera.

Los expertos sanitarios describieron las consecuencias negativas del consumo de tabaco en la salud de los ciudadanos. Explicaron que el tabaco es responsable de 500.000 muertes cada año en Europa y del 10% del conjunto de enfermedades. Presentaron varios argumentos relativos a la salud, incluido el hecho de que fumar es una etapa hacia el consumo de drogas. También subrayaron la incoherencia de la ayuda al sector del tabaco, mientras que la política europea en materia de tabaco desalienta el uso del tabaco, y su publicidad. Los tres expertos coincidieron en la necesidad de suprimir la ayuda a la producción de tabaco y pusieron énfasis en la necesidad de examinar en el futuro el impacto de la ampliación sobre una competitividad creciente de las zonas de producción de tabaco. Un experto manifestó su preferencia por la tercera opción.

El representante de los consumidores observó que la ayuda actual no será viable en el momento de la adhesión de Bulgaria y Turquía en la UE. Será necesario encontrar soluciones alternativas para ayudar a las economías de las regiones productoras. El problema es político y la DG AGRI no estará en condiciones de solucionarlo por sí sola.

El representante de los defensores del medio ambiente subrayó la excesiva ayuda al sector del tabaco del cual se benefician indirectamente las multinacionales del sector. De hecho, se trata del único caso en el sector agrícola en el que los precios de producción son inferiores a los precios de importación. A lo largo del proceso de reconversión deberán encontrarse soluciones rentables con los productores y las comunidades locales. Recalcó los problemas causados por la producción de tabaco en la contaminación del agua. Además, recordó a los participantes la necesidad de permitir a los países menos desarrollados exportar su producción de tabaco a la UE ya que en algunos casos se trata de su único recurso económico. Con estas condiciones, la única opción viable es la segunda. Otro representante recordó el alto riesgo de desertificación en caso de abandono de la producción de tabaco en las zonas marginales y manifestó que la opción 1 constituye la mejor manera de conservar un entorno ambiental equilibrado.

El representante de la industria de transformación del tabaco explicó que la producción europea de tabaco ha suministrado hasta ahora un producto con bajos residuos de plaguicidas y un control muy estricto en su uso, al contrario de lo que sucede con el tabaco importado. Informó a los participantes que los EE.UU., Japón y Suiza subvencionan su propia producción de tabaco y que la producción europea no sería viable sin el régimen de ayuda puesto que la India y China son países muy competitivos y ya producen un tabaco de calidad comparable.

El representante de los trabajadores manifestó que la segunda opción entraña un grave riesgo de impacto para la industria de primera transformación y para el empleo. Está claro que el tabaco es un producto legal, mejor controlado en Europa que en los terceros países y por consiguiente la producción europea no debe criminalizarse. Una solución equitativa es necesaria para todos, productores, transformadores, trabajadores y ciudadanos.

El responsable del desarrollo subrayó la importancia esencial de la exportación de tabaco producido por los países menos desarrollados. En algunos casos, se trata de la única mercancía que estos países pueden exportar porque las demás producciones se consumen directamente en el interior para sobrevivir.

Los representantes de los productores, en nombre de UNITAB, recordaron la importancia de la OCM del tabaco tanto en términos de desarrollo económico como de empleo en las empresas productoras europeas. El tabaco es la industria que emplea el más alto nivel de mano de obra en agricultura. Recordaron, al igual que el alcalde español, las inaceptables críticas morales referentes al tabaco cuando todos los Estados miembros perciben 63.000 millones de euros de los impuestos que gravan el consumo de tabaco. Sin embargo, son plenamente conscientes de los problemas de salud pública. En cualquier caso, aunque no hubiera producción europea de tabaco habría consumo de tabaco procedente de las importaciones. Insisten en que es muy fácil decir que los productores de tabaco deben ser creativos pero en realidad las alternativas rentables a la producción de tabaco no existen. Los productores de tabaco están traumatizados por la situación actual. En el futuro será necesario garantizar una renta estable y permitir a los productores permanecer en sus tierras. Solicitaron que, antes de adoptar cualquier decisión de la reforma del sector del tabaco, será imprescindible realizar estudios de impacto muy serios. Por último, informaron a los participantes que el tabaco es una producción mucho menos contaminante que otras. De hecho la fertilización por nitrógeno es de 200 kg por ha para la producción de maíz mientras que para el tabaco es solamente de 50 kg por ha. Consideran que sería mejor estimular en los terceros países la producción de productos alimenticios antes que el tabaco.

3. Reuniones bilaterales y contribuciones escritas

Además, y previa petición, los servicios de la DG AGRI se reunieron con los representantes de los productores y de la industria.

Otras partes interesadas, incluidos los representantes de los consumidores, enviaron sus contribuciones escritas y han sido tenidas en cuenta íntegramente.

Anexo 5 Importes de la prima y umbrales garantizados

1-

PRIMAS PARA LOS TABACOS EN HOJA DE LAS COSECHAS DE 2002, 2003 y 2004

>SITIO PARA UN CUADRO>

2-

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

3- (t)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

4- Desglose de la producción y de la mano de obra en el sector del tabaco en la UE

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Anexo 6 Naturaleza económica de la ayuda actual al tabaco

Los pagos compensatorios y el sostenimiento de los precios son dos herramientas políticas diferentes con impacto económico diferente.

El siguiente análisis se centra en los efectos provocados en el caso de un producto agrícola en un gran país de importación neta, que es una situación similar a la que conoce el tabaco en el mercado de la UE.

La prima que se abona al tabaco está clasificada, en la notificación de ayuda interna en la OMC, en el compartimento ámbar (es decir, una ayuda que provoca distorsiones en los intercambios comerciales) dentro de la cual no entra en la categoría de sostenimiento de los precios, sino en el grupo de pagos directos sin exoneración.

La razón es simple. La ayuda al tabaco no se ejecuta a través de un mecanismo de precios de mercado garantizados, sino con un sistema de precios garantizados (hasta una cantidad determinada de producción) abonados a las organizaciones de productores por el presupuesto de la UE. En otras palabras, la política de ayuda al sector del tabaco se integra en la categoría de «pagos compensatorios».

Las diferentes características de ambos instrumentos se representan en el gráfico siguiente. Ambos diagramas representan la oferta y la demanda en un sistema simple de precio y cantidad. El punto de salida inicial es el precio p, que determina la oferta qs y la demanda qd. La distancia entre ambos constituye el nivel de importaciones necesarias.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

* Examinemos la primera solución, es decir el sostenimiento de los precios. El Gobierno determina el precio institucional p' y eso provoca un aumento de la producción a q's y una disminución de la demanda a q'd. También provoca una disminución de las importaciones a la cantidad q'sq'd. Para controlar este precio interno independientemente de la influencia del precio de equilibrio (precio mundial), también debe ponerse en marcha un sistema de barreras a los intercambios comerciales.

* En el caso de los pagos compensatorios, por el contrario, el Gobierno fija un precio objetivo p' al nivel que quiere que el agricultor reciba por sus productos. Este precio objetivo aumenta la producción a q's. El precio de equilibrio p es aún el precio de mercado y los consumidores aún compran qd. En este caso se produce una disminución de las importaciones a la cantidad q'sqd.

El siguiente cuadro resume los efectos económicos positivos de ambos instrumentos:

>SITIO PARA UN CUADRO>

En ambos casos los productores obtienen el mismo importe, la zona A. En el caso de una sostenimiento de los precios este aumento es financiado por los consumidores que pagan un precio superior al precio de equilibrio. La pérdida para el consumidor es la zona A+B+C+E. Gracias al gravamen sobre las importaciones, el Gobierno obtiene C. Cuando se aplica una política de sostenimiento de los precios, la pérdida neta, o pérdida económica, corresponde a B+E.

En el caso de los pagos compensatorios la ganancia de los productores es abonada por los contribuyentes, porque la diferencia entre el precio objetivo y el precio de equilibrio se transfiere directamente a los agricultores a partir del presupuesto fiscal. La pérdida de los contribuyentes corresponde a A+B. Cuando se aplica un sistema de pagos compensatorios el efecto económico equivale a B.

El gráfico no muestra los efectos de esta política interna en el mercado mundial, pero debido al tamaño de nuestro país, el aumento de la producción empuja a la baja el precio de mercado mundial. En el primer caso esto significa que los consumidores tienen que pagar una cantidad mayor del sostenimiento de los precios; en el caso de los pagos compensatorios, esto significa que los consumidores se benefician de precios menores, pero también significa que el importe transferido directamente por el Estado al agricultor también aumenta.

En resumen, ambos instrumentos transfieren fondos a la agricultura y aumentan la producción. Las principales diferencias, que también se reflejan en los efectos económicos de ambos instrumentos, son el control del precio de mercado en el régimen de sostenimiento de los precios y el tipo de financiación.

Anexo 7 Repercusión en los ingresos

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

//

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Anexo 8 Indicadores de ingresos

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Anexo 9

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

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