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Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeo - Finanzas públicas en la UEM - 2003 {SEC (2003) 571}

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Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeo - Finanzas públicas en la UEM - 2003 {SEC (2003) 571} /* COM/2003/0283 final */


COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Finanzas públicas en la UEM - 2003 {SEC (2003) 571}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Las finanzas públicas en la UEM - 2003 [1]

[1] Véase también el Informe de los servicios de la Comisión sobre "Finanzas públicas en la UEM - 2003", SEC

Período más difícil para las políticas presupuestarias desde la introducción del euro

El año 2002 y la primera parte de 2003 han representado un difícil periodo, tanto desde el punto de vista de la evolución presupuestaria como en lo que se refiere a la aplicación del marco de supervisión presupuestaria de la UE. El déficit nominal para toda la zona del euro aumentó del 1,6% del PIB en 2001 al 2,2% en 2002, y, según las previsiones más recientes de la Comisión, aumentará al 2,5% del PIB en 2003. Esta cifra agregada encierra notables diferencias entre los distintos Estados miembros. A finales de 2002, sólo seis países de la UE -incluidos cuatro países de la zona del euro (que representaban aproximadamente el 18% de la producción de la zona del euro)- habían alcanzado situaciones presupuestarias (tanto en términos nominales como en términos ajustados en función del ciclo) que satisfacían la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, mientras que dos países de la zona del euro (que representaban la mitad de la producción de la zona del euro) tenían déficit superiores al valor de referencia del 3% del PIB.

Las autoridades portuguesas lograron reducir el déficit nominal del 4,1% del PIB en 2001 al 2,8% en 2002, aunque Portugal sigue afrontando importantes retos para lograr mantener el déficit por debajo del 3% del PIB en 2003, debido a que gran parte de estas mejoras se deben a medidas excepcionales que sólo han llevado a una mejora transitoria del saldo presupuestario. Un déficit del 3,6% del PIB en 2002 ha llevado a Alemania a una situación de déficit excesivo: aunque las autoridades están tomando medidas encaminadas a reducir el déficit presupuestario ajustado en función del ciclo, para 2003 sólo se espera una mejora muy limitada en términos nominales, ya que se han deteriorado las condiciones de crecimiento. A pesar de ser patente el desvío presupuestario ya a principios de 2002, las autoridades francesas no tomaron medidas correctoras, por lo que en 2002 se registró un déficit equivalente al 3,1% del PIB, lo que se tradujo en la activación del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. Sobre la base de la política económica actual, los servicios de la Comisión prevén para 2003 un déficit incluso superior (3,7% del PIB). En Italia persiste un déficit importante (2,3% del PIB en 2002 y en 2003), que para 2004 se prevé se sitúe por encima del valor de referencia del 3% del PIB [2]; los esfuerzos de saneamiento presupuestario de las autoridades italianas siguen basándose en medidas excepcionales en lugar de en reformas estructurales, que serían necesarias para garantizar una mejora permanente del saldo presupuestario. En 2002 también han reaparecido déficits en países que ya habían alcanzado situaciones presupuestarias equilibradas, particularmente, en Austria (0,6% del PIB), Países Bajos (1,1% del PIB) y el Reino Unido (1,3% del PIB).

[2] Previsiones de primavera de 2003 de la Comisión Europea; las cifras para 2004 se basan en el supuesto de mantenimiento de la política económica actual.

El aumento de los déficit nominales sólo se debe en parte al ciclo económico

A primera vista, esta evolución es más favorable que la observada en anteriores períodos de ralentización, cuando los déficit alcanzaron niveles mucho más elevados y los ratios de deuda siguieron tendencias rápidamente crecientes. Además, los gobiernos no han aplicado políticas de ajuste ("fine-tuning") y, mientras que las políticas presupuestarias han sido ligeramente menos estrictas, las condiciones monetarias se han relajado, gracias principalmente a unos bajos tipos de interés reales.

Sin embargo, una consideración más detenida de las tendencias presupuestarias subyacentes revela que el deterioro de los déficit nominales también se deriva de unos déficit ajustados en función del ciclo elevados y crecientes en varios países. Esto indica una relajación discrecional de la política fiscal por parte de algunos Estados miembros durante los últimos dos años, como consecuencia de unos recortes tributarios no financiados, unos aumentos discrecionales del gasto y deficiencias en la ejecución del presupuesto. Aunque los resultados para la zona del euro se mantuvieron en 2002 inalterados respecto de los de 2001, debe observarse que el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo para 2001 se ha revisado recientemente al alza, del 1,5% del PIB al 2,1% del PIB, lo que implica que el deterioro del saldo presupuestario estructural en dicho año fue considerablemente superior al que indicaban las estimaciones anteriores: además, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo incluye el impacto de medidas excepcionales que sólo tienen efectos transitorios sobre la situación presupuestaria. El deterioro ha sido especialmente pronunciado en Alemania y en Francia (en donde el déficit presupuestario ajustado en función del ciclo aumentó, respectivamente, al 3,2% y al 3,3% del PIB en 2002). En Italia, dicho déficit se mantuvo elevado (2,1% del PIB).

En una perspectiva a medio plazo, las actualizaciones más recientes de los programas de estabilidad y de convergencia contienen el objetivo de una mayoría de Estados miembros de alcanzar situaciones presupuestarias de "proximidad al equilibrio o superávit" para 2005 ó 2006. No obstante, debe observarse que los objetivos a medio plazo de los Estados miembros se basan en hipótesis de crecimiento que, a la luz de la evolución observada en los últimos meses, parecen demasiado optimistas. En los países en los que se mantienen elevados déficit ajustados en función del ciclo, el plazo para alcanzar el objetivo de "proximidad al equilibrio o superávit" se ha ampliado hasta 2006 ó 2007; además, este plazo únicamente se cumplirá si se adoptan medidas nacionales de saneamiento adicionales.

Propuestas de la Comisión para reforzar la coordinación de las políticas presupuestarias

El deterioro de las situaciones presupuestarias ha ejercido una considerable presión sobre el marco de supervisión presupuestaria de la UE, y tres Estados miembros han llegado a una situación de déficit excesivo. Para hacer frente a este evolución, y de conformidad con un mandato contenido en las conclusiones del Consejo Europeo de Barcelona, la Comisión adoptó una Comunicación relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias [3]. Dicha Comunicación señala una serie de dificultades observadas en la aplicación del PEC en los primeros cuatro años de la UEM y presenta en líneas generales una estrategia basada en una mayor implicación política de los Estados miembros en la aplicación del Pacto. En particular, dicha Comunicación propugna: una mayor consideración de las condiciones económicas estructurales al evaluar las situaciones presupuestarias; una valoración del cumplimiento de las exigencias del PEC teniendo en cuenta -en función de las circunstancias específicas de cada país- las repercusiones presupuestarias de las reformas que fomentan el crecimiento y el empleo; un aumento de la atención prestada a la sostenibilidad de las finanzas públicas y a las situaciones de endeudamiento; y una mejora de la aplicación del PEC, especialmente, utilizando de forma más estricta y oportuna los instrumentos de aplicación existentes. Al mismo tiempo, la Comisión ha aprobado propuestas para mejorar la elaboración de las estadísticas presupuestarias, que proporcionan las bases para una supervisión eficaz.

[3] Comunicación de la Comisión sobre el "Reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias", COM (2002) 668 final, de 27 de noviembre de 2002.

El Consejo Europeo de marzo de 2003 aprobó las principales conclusiones del Consejo EcoFin

El Consejo Europeo de primavera de marzo de 2003 adoptó un informe del Consejo Europeo (EcoFin) que recogía muchas de las propuestas de la Comisión relativas al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias, y confirmó que el logro de situaciones presupuestarias de "proximidad al equilibrio o superávit" redunda en el propio interés económico de los Estados miembros, tanto de forma individual como colectiva. A corto plazo, este objetivo proporciona margen de maniobra para permitir que los estabilizadores automáticos funcionen libremente y amortigüen el efecto de las perturbaciones económicas. A medio plazo, el mismo crea un margen de maniobra presupuestario para proceder ya sea a recortes tributarios, ya sea a una reorientación de los gastos hacia partidas más productivas, tales como la inversión o la actividad de investigación y desarrollo; a largo plazo, el cumplimiento de este criterio ayudará a los Estados miembros a soportar los costes presupuestarios del envejecimiento de la población, garantizando al mismo tiempo una asistencia sanitaria y unas pensiones adecuadas y accesibles.

Además de reafirmar su compromiso con el objetivo del PEC, el Consejo coincidía en que el cumplimiento de la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit" debe evaluarse en términos ajustados en función del ciclo, teniendo en cuenta debidamente las medidas presupuestarias excepcionales, que sólo tienen efectos transitorios sobre la situación presupuestaria. Se acordó que los Estados miembros de la zona del euro con déficit deberán lograr una mejora anual de sus déficit estructurales de al menos el 0,5% del PIB hasta cumplir la exigencia de "proximidad al equilibrio o superávit". El Consejo subrayó la necesidad de que los estabilizadores automáticos funcionen de forma simétrica a lo largo del ciclo económico y la particular importancia de evitar un relajamiento procíclico de las políticas fiscales en coyunturas favorables. El Consejo también confirmó la importancia de lograr una disminución de la deuda pública a un ritmo satisfactorio hacia el valor de referencia del 60% del PIB, e indicó que las actuales disposiciones del Tratado (esto es, el criterio de deuda del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo) pueden contribuir a alcanzar este objetivo.

Oportunidad de garantizar unas estrategias presupuestarias coherentes y transparentes

Con objeto de lograr que el acuerdo del Consejo Europeo represente un progreso real hacia una aplicación coherente y transparente del PEC, es fundamental que se cumplan las orientaciones adoptadas por el Consejo Europeo y los compromisos presupuestarios específicos contraídos por los Estados miembros en sus programas actualizados de estabilidad y de convergencia.

Con este fin, las políticas nacionales deben cumplir los objetivos presupuestarios acordados a nivel de la UE. Para ello, las estrategias de saneamiento presupuestario deben diseñarse de modo que no agraven, sino que corrijan, las deficiencias estructurales que llevan a un menor crecimiento y a una pérdida de oportunidades de empleo. Esto requiere un equilibrio adecuado entre las medidas relacionadas con los gastos y las relacionadas con los ingresos, y elegir adecuadamente la composición del gasto público. Contrariamente a los argumentos que se presentan con frecuencia, el marco actual de supervisión presupuestaria puede constituir un enfoque coherente que responda a la necesidad de saneamiento presupuestario, reactivando la recuperación y fortaleciendo el potencial de crecimiento.

Se han realizado avances significativos en el marco de supervisión presupuestaria

El informe de este año sobre "Finanzas públicas en la UEM - 2003" pone de relieve tres áreas en las que se han logrado avances substanciales en el marco de supervisión presupuestaria durante el pasado año: a) la integración de los países candidatos en el marco de supervisión presupuestaria de la UE; b) una mayor atención a la sostenibilidad de las finanzas públicas; y c) una mejora de la elaboración de las estadísticas presupuestarias. Estos avances muestran que pueden realizarse progresos tangibles en beneficio de los Estados miembros y de la UE cuando se dispone de voluntad política en este sentido. También muestra que el marco de supervisión presupuestaria puede evolucionar a la luz de la experiencia en materia de crecimiento y de los nuevos desafíos.

Integración de los países de la adhesión y de los países candidatos en el marco de supervisión presupuestaria de la UE

Con la perspectiva de la adhesión de 10 países en 2004, representa un importante reto la integración de éstos en el marco de política económica de la UE, y en especial, en el marco de supervisión presupuestaria. Una exigencia fundamental ha sido desarrollar unos sistemas de contabilidad pública y unas previsiones económicas fiables y de calidad comparable a los de los países de la UE. Al mismo tiempo, la supervisión de la evolución presupuestaria a cargo de la UE debe desarrollarse con el fin de tener debidamente en cuenta los importantes cambios estructurales e institucionales que están teniendo lugar en los países de la adhesión, y que se deben en parte a la culminación de la transición de una economía planificada a una economía de mercado y, en parte, a los efectos adicionales que se derivan de la adhesión a la UE (junto con la necesidad de mejorar las infraestructuras públicas y el compromiso de incorporar el acervo comunitario).

En los últimos años se han dado pasos importantes, aunque los datos presupuestarios no son todavía plenamente comparables entre países, ni se ajustan plenamente a las definiciones de la UE. Los datos facilitados por los países candidatos y las previsiones elaboradas por los servicios de la Comisión indican que la evolución presupuestaria refleja de cerca la observada en la UE, habiéndose registrado unos déficit presupuestarios nominales y ajustados en función del ciclo crecientes en la mayoría de los países. Según las previsiones de la Comisión de la primavera de 2003, en 2003 y 2004 se producirá una mejora de los saldos presupuestarios de nueve países, con notables reducciones del déficit en Hungría, Eslovaquia y Turquía, y una reducción más moderada en Malta. En cambio, se prevé una mejora muy limitada de los saldos presupuestarios de la República Checa, Polonia y Chipre.

En noviembre de 2002 concluyó una importante etapa hacia la integración de los países candidatos en el proceso de supervisión actual, al examinarse la segunda serie de programas económicos de preadhesión presentada por los países candidatos. Los programas anuales presentan en líneas generales el marco de política económica a medio plazo, incluyendo objetivos para la hacienda pública y prioridades en materia de reforma estructural, y ofrecen a los países candidatos la oportunidad de desarrollar su capacidad institucional y de análisis. Las actualizaciones de 2002 mostraban un mayor esfuerzo para definir un marco macroeconómico a medio plazo coherente y creíble, aunque se debe reforzar la capacidad desde el punto de vista analítico.

La sostenibilidad de las finanzas públicas ha adquirido mayor relevancia en la evaluación de los programas de estabilidad y de convergencia

También se han realizado progresos hacia la concesión de mayor atención a la sostenibilidad de las finanzas públicas en el PEC, conforme al deseo expresado en el Consejo Europeo de Estocolmo. Por segunda vez, se ha realizado una evaluación de la sostenibilidad de las finanzas públicas basándose en medidas y objetivos presupuestarios anunciados en las actualizaciones de 2002 de los programas de estabilidad y de convergencia, que llevaron al Consejo a establecer conclusiones firmes. Dichas conclusiones, basadas en indicadores cuantitativos y en previsiones presupuestarias a largo plazo elaboradas por el Comité de Política Económica y las autoridades nacionales, son preocupantes.

Incluso suponiendo que todos los Estados miembros alcanzarán los objetivos presupuestarios establecidos para 2006 en sus programas de estabilidad o convergencia, existe el riesgo de que aparezca una situación presupuestaria insostenible en aproximadamente la mitad de los Estados miembros de la UE, especialmente en Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Austria y Portugal. Para garantizar unas finanzas públicas sostenibles, los Estados miembros con déficit deben, en primer lugar, alcanzar el objetivo del PEC de llegar a una situación presupuestaria de "proximidad al equilibrio o superávit" y mantenerse en ella. Además, las primeras estimaciones de la Comisión muestran que en los Estados miembros en que la sostenibilidad de las finanzas públicas es preocupante se requiere un ajuste presupuestario permanente adicional comprendido entre uno y dos puntos porcentuales del PIB. Con objeto de eliminar este déficit de financiación, los gobiernos tendrán que intentar evitar un aumento de los impuestos (especialmente, sobre el trabajo), y deberán concentrar sus esfuerzos en la reducción de los gastos relacionados con el envejecimiento demográfico (en proporción del PIB), reformando los sistemas de pensiones y de asistencia sanitaria y/o reduciendo los gastos primarios no relacionados con el envejecimiento demográfico, y aumentando al mismo tiempo las tasas de empleo y fomentando el crecimiento.

Progresos realizados en el establecimiento de las estadísticas presupuestarias

La calidad de las estadísticas económicas es esencial para garantizar una comprensión adecuada de la situación económica y una formulación eficaz de la política económica. Las estadísticas presupuestarias son la base de los instrumentos de supervisión presupuestaria de la UE y su calidad ha mejorado considerablemente durante los últimos diez años. Las cuentas públicas son ahora más fiables, completas, transparentes y detalladas y se publican más rápidamente que cuando se estableció el procedimiento de déficit excesivo. Sin embargo, subsisten algunas deficiencias: en varios países, los datos sobre déficit público y los ratios de deuda todavía no son lo fiables que deberían ser y están sometidos a amplias correcciones. Además, las cuentas públicas de varios Estados miembros no son totalmente transparentes y ha habido problemas en relación con el momento de su presentación. Naturalmente, estas preocupaciones se amplían claramente con la perspectiva de la ampliación.

Con el fin de abordar los desafíos actuales, el Consejo (EcoFin) ha acordado recientemente aplicar un Código de buenas practicas [4]. Desde el punto de vista de los Estados miembros, esto supone un aumento de la transparencia de las cuentas públicas, especialmente de los niveles inferiores de la Administración, el cumplimiento estricto de los plazos, un incremento global de la calidad de los datos, y una confirmación clara de la independencia de las oficinas nacionales de estadística, que son los principales organismos que recogen datos públicos. La Comisión (Eurostat) está procurando reforzar su capacidad de analizar las cuentas públicas de los Estados miembros con más detalle, y acelerar la adopción de decisiones relativas al registro de las transacciones públicas. Los recientes esfuerzos encaminados a establecer estadísticas presupuestarias trimestrales constituyen un importante reto para los estadísticos, así como para los economistas, los responsables políticos y los analistas de la política presupuestaria, que deberán interpretar los datos trimestrales con la debida precaución, ya que éstos serán forzosamente más inestables y quizás menos transparentes que los datos anuales.

[4] Conclusiones de la reunión nº 2 485 del Consejo, Asuntos Económicos y Financieros, Bruselas, 18 de febrero de 2003.

Papel de la Comisión en la mejora del análisis de las políticas económicas y presupuestarias

En su Comunicación relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias, la Comisión se comprometió a mejorar el análisis de la política económica y presupuestaria. Con este fin, el informe sobre "Finanzas públicas en la UEM - 2003" procede a una serie de estudios detallados:

*En primer lugar, el informe examina los efectos del saneamiento presupuestario sobre el crecimiento. Se considera si la afirmación de que el saneamiento presupuestario afecta negativamente a la producción se verifica siempre, o si el saneamiento presupuestario en la UEM puede afectar positivamente a la producción bajo ciertas condiciones.

*En segundo lugar, y en el marco de los esfuerzos emprendidos para tener mejor en cuenta la calidad de la hacienda pública, el informe analiza la inversión pública, intentando determinar las razones por las que la proporción que ésta representa en el PIB ha disminuido en las últimas décadas, y si esto se debe en parte al proceso de saneamiento presupuestario y al desarrollo de normas fiscales a escala de la UE. También analiza la relación entre la inversión pública y la productividad, y examina en qué medida sería conveniente y viable establecer disposiciones específicas para la inversión pública en el marco de supervisión presupuestaria de la UE.

*Un tercer capítulo examina distintos aspectos del reto que afrontan las autoridades nacionales para garantizar unas finanzas públicas saneadas. Dicho capítulo pasa revista a la experiencia de los Estados miembros en la aplicación de normas de gasto como instrumento que permite mejorar la gestión de las finanzas públicas y su calidad. También examina la forma en que la asignación de funciones fiscales a los distintos niveles de la Administración influye en la capacidad de los Estados miembros de cumplir sus compromisos presupuestarios a escala de la UE. Este análisis es un buen ejemplo del papel de la Comisión en la organización de análisis comparativos entre países que permitan a los Estados miembros aprender de la experiencia y las buenas prácticas de otros países.

¿El proceso de saneamiento presupuestario afecta siempre negativamente a la producción?

Aunque existe un amplio consenso entre los académicos y los responsables políticos sobre la necesidad de que la disciplina fiscal garantice un funcionamiento homogéneo de la UEM y cree unas condiciones favorables al crecimiento y a la creación de empleo, se ha manifestado inquietud por el riesgo de que el saneamiento presupuestario pueda afectar negativamente a la producción a corto plazo. Esta cuestión es pertinente teniendo en cuenta la necesidad de varios Estados miembros de reducir sus amplios déficit presupuestarios ajustados en función del ciclo, especialmente en la actual coyuntura de lento crecimiento económico.

Sin embargo, un análisis empírico de las experiencias de los Estados miembros de la UE demuestra que aproximadamente la mitad de los procesos de saneamiento fiscal emprendidos en las tres últimas décadas han estado acompañados de una aceleración del crecimiento económico. Estos resultados parecen coherentes con las teorías que sostienen que el saneamiento presupuestario propicia unas expectativas de menores impuestos para los consumidores en el futuro, que les llevan a aumentar sus planes de consumo, y/o unas expectativas de mayor rentabilidad para las empresas, que les llevan a aumentar su inversión. Los factores relacionados con la confianza pueden desempeñar un papel más importante en el futuro a la luz del gran volumen de obligaciones en materia de pensiones no financiadas.

Las simulaciones realizadas utilizando el modelo QUEST confirman que, si se diseña adecuadamente, el saneamiento presupuestario puede contribuir significativamente a la realización de la estrategia de Lisboa de aumento de la producción y el empleo a medio plazo. El saneamiento presupuestario tiene un ligero efecto negativo sobre la producción a corto plazo, en función de la composición del ajuste presupuestario. Sin embargo, si se realiza reduciendo los gastos en lugar de aumentar los impuestos, el saneamiento presupuestario tiene efectos positivos sobre la producción a medio plazo. Además, los efectos del proceso de saneamiento presupuestario sobre la producción pueden reforzarse, e incluso ser positivos en el corto plazo, si dicho proceso se combina con una reforma estructural de los mercados de factores y de productos y unas condiciones monetarias que apoyan el crecimiento. En realidad, el saneamiento presupuestario actúa a menudo como catalizador de las reformas estructurales.

Inversión pública

En las últimas décadas, la proporción que representa la inversión pública en el PIB ha disminuido en la mayoría de países industrializados. Se ha sostenido que las exigencias presupuestarias del Tratado y del PEC llevan a los gastos de inversión pública a situarse en niveles demasiado bajos, y que un aumento sostenido de estos gastos mejoraría el potencial de crecimiento de la UE. Sin embargo, se observa que el descenso de las tasas de inversión pública es una tendencia a largo plazo que se inició ya en los años setenta, afectando a todos los países industrializados y no sólo a los Estados miembros de la UE. La disminución de la proporción de la inversión pública en el PIB se ha atribuido a factores tales como el mayor nivel de desarrollo económico (el elevado nivel de capital físico de los países desarrollados les lleva a reorientarse hacia la inversión en capital humano [5]) y al desplazamiento de la línea divisoria entre la inversión pública y la privada (como consecuencia, en parte, del proceso de privatización). Una parte del descenso de los niveles de inversión pública parece derivarse de los esfuerzos de sanear las finanzas públicas, que en cualquier caso hubieran sido necesarios independientemente de la UEM. Sin embargo, un análisis detenido de los datos no muestra una relación clara entre la variación de los ratios de inversión y las disposiciones del marco de supervisión presupuestaria de la UE. De hecho, los gastos de inversión pública de muchos Estados miembros han dejado de disminuir tras el establecimiento de la unión monetaria.

[5] Comunicación de la Comisión "Invertir eficazmente en educación y formación: un imperativo para Europa", COM(2002)779.

La inversión pública puede realizar una importante contribución para alcanzar los objetivos de producción y empleo de la estrategia de Lisboa. Sin embargo, al considerar la relación entre la inversión pública y el crecimiento, es importante centrarse en los niveles de inversión neta, y no en los niveles de inversión bruta (esto es, se debe tener en cuenta la depreciación del capital existente), así como en la interacción entre las tendencias de la inversión pública y la inversión privada. Los estudios realizados revelan que la inversión pública tiene efectos positivos sobre la producción y la productividad, aunque estos efectos sean moderados. Esto se explica por el hecho de que únicamente una parte de la inversión pública se dedica a proyectos encaminados a aumentar directamente la productividad (por ejemplo, inversión en infraestructura de transporte), mientras que una parte significativa de la inversión pública se destina a proyectos que persiguen otros objetivos, tales como la protección del medio ambiente o la redistribución entre regiones, que sólo tienen efectos indirectos sobre la productividad.

El importante papel de la inversión pública se reconoce en el actual marco de supervisión presupuestaria: por ejemplo, se pide a los Estados miembros que especifiquen los niveles previstos de inversión pública en sus actualizaciones anuales de los programas de estabilidad y de convergencia, y las GOPE recomiendan frecuentemente que se dedique una parte creciente del gasto público a partidas productivas. Así, las exigencias de equilibrio presupuestario del Tratado y del PEC son compatibles con el objetivo de dedicar una elevada proporción del gasto público a la inversión pública. En su reciente Comunicación sobre el reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias, la Comisión ha procurado mostrar cómo las repercusiones presupuestarias de los grandes proyectos de inversión pueden compatibilizarse con el respeto del compromiso en favor de unas finanzas públicas saneadas y sostenibles [6].

[6] El Consejo ha mostrado cierta flexibilidad en la interpretación del cumplimiento de la exigencia de una situación presupuestaria de "proximidad al equilibrio o superávit" al tener en cuenta los aumentos significativos previstos de los programas de inversión pública.

Se han presentado varias propuestas de introducir una denominada regla de oro en el PEC, que permitiría a los gobiernos tomar fondos prestados para financiar la inversión. Sin embargo existen sólidos argumentos teóricos y prácticos contra la introducción de esta regla, especialmente en un marco de supervisión multilateral como el establecido en el PEC. En primer lugar, una regla de oro basada en el sistema de contabilidad nacional podría llevar a una distorsión en las decisiones de gasto en favor del capital físico y en contra del gasto en capital humano (educación y formación) u otras partidas productivas (asistencia sanitaria, investigación y desarrollo), que también contribuyen al crecimiento y el empleo. En segundo lugar, si se aplica a la inversión bruta, en función de las modalidades específicas de la regla y de su realización, la adopción de una regla de oro en el marco del PEC puede implicar unos déficit substancialmente superiores, y comprometer así el objetivo de sostenibilidad de las finanzas públicas. Por último, el concepto pertinente para la aplicación de la regla de oro sería la inversión neta. Sin embargo no siempre es posible recoger datos fiables, comparables y actualizados sobre este tipo de inversión.

Existe una práctica cada vez más extendida de financiar proyectos de inversión públicos mediante asociaciones público-privadas. Una gran parte de las asociaciones público-privadas de la UE financian infraestructuras y complementan la inversión pública [7]. La principal implicación para las finanzas públicas de elegir asociaciones público-privadas, en lugar de optar por una inversión pública tradicional, es la conversión de unos gastos fijos que se realizan anticipadamente en un flujo de obligaciones futuras. Esta práctica tiene un sólido fundamento microeconómico, en la medida en que lleva a un aumento de la eficiencia sin poner en peligro el logro de los objetivos públicos. Sin embargo, existe el riesgo de que la utilización de las asociaciones público-privadas esté únicamente motivada por la voluntad de "sacar" los gastos de capital de los presupuestos públicos a fin de evitar las restricciones presupuestarias. Esto podría llevar a proyectos de asociaciones público-privadas con unos costes globales superiores, que no se ajustarían al objetivo de unas finanzas públicas saneadas y sostenibles. También se requieren esfuerzos para garantizar la transparencia de la contabilidad nacional.

[7] Véase también Comunicación de la Comisión "Desarrollo de la red transeuropea de transporte: Financiaciones innovadoras - Interoperabilidad del telepeaje", COM(2003)132, 24 de abril de 2003.

Esfuerzos a escala nacional para satisfacer las exigencias presupuestarias de la UEM: normas de gasto y relaciones fiscales entre los distintos niveles de la Administración

En los últimos años, numerosos Estados miembros han introducido normas de gasto como medio de mejorar la gestión de su hacienda pública, principalmente en forma de objetivos ex ante, y menos come obligaciones vinculantes. Unas normas nacionales de gasto pueden permitir a los Estados miembros cumplir las exigencias de equilibrio presupuestario del Tratado y del PEC ayudándoles a controlar mejor las partidas en donde se registran gastos excesivos. La naturaleza y la fortaleza de los mecanismos de aplicación son fundamentales para su eficacia. En función de su naturaleza, también pueden contribuir a otros objetivos, tales como evitar una relajación procíclica de la política fiscal en coyunturas favorables y mejorar la composición del gasto público.

Existe una gran variedad de normas de gasto entre los Estados miembros de la UE, tanto en lo que se refiere a los tipos de gastos cubiertos por una norma, como al calendario y a la solidez de los mecanismos de supervisión y aplicación. Un análisis empírico preliminar indica que las actuales normas de gasto no tienen efectos visibles sobre la tendencia del gasto público. No obstante, es difícil valorar el cumplimiento de las normas de gasto, ya que en muchos casos las mismas abarcan varios años y están sometidas a revisión. En algunos países, las normas de gasto no son suficientemente ambiciosas y se pueden cumplir fácilmente, mientras que en otros, las normas se han reajustado o se han abandonado por considerarse demasiado ambiciosas. De forma general, incluso unas normas de gasto menos estrictas pueden proporcionar una orientación útil a las instancias que participan en el proceso presupuestario.

Las exigencias del Tratado y del PEC se definen con relación al equilibrio presupuestario de las administraciones públicas (esto es, Administración central, administraciones locales y regionales y seguridad social), aunque los objetivos presupuestarios específicos de los programas de estabilidad y de convergencia son establecidos por las administraciones centrales. El reto de cumplir las exigencias de la UE se ve, pues, afectado por la forma en que los Estados miembros asignan las funciones fiscales (ingresos y gastos) entre los distintos niveles de la Administración. Esto ocurre especialmente en los Estados federales y en los Estados miembros en los que las autoridades locales gozan de un elevado grado de autonomía presupuestaria. La contribución de las administraciones de nivel inferior a la situación presupuestaria global se está modificando en una serie de países en función de los esfuerzos para devolver algunas funciones públicas a las autoridades regionales y locales.

La contribución directa de los niveles inferiores de la Administración al déficit de las administraciones públicas es generalmente limitada, ya que todos los Estados miembros aplican restricciones a la capacidad de las administraciones locales de tomar fondos prestados: la excepción es Alemania, en donde el endeudamiento neto de las administraciones locales y de la Administración regional (Länder) representaba cerca de la mitad del déficit presupuestario de todas las administraciones públicas en 2002. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, de hecho, la Administración central a menudo debe soportar el coste de las dificultades de financiación que aparecen en los niveles inferiores de la Administración. Con objeto de facilitar el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE, los Estados miembros federales e Italia y España han establecido recientemente acuerdos encaminados a coordinar la situación presupuestaria entre los distintos niveles de la Administración (denominados, generalmente, pactos nacionales de estabilidad). Se necesita una mayor experiencia de la aplicación de estos acuerdos a fin de poder sacar conclusiones sobre su eficacia para contribuir a los objetivos del marco presupuestario de la UE. En principio, cabe esperar que un sólido fundamento jurídico y un estricto mecanismo de aplicación contribuirán a la credibilidad y eficacia de estos acuerdos.

El proceso de descentralización de la responsabilidad en algunos ámbitos de la política económica plantea una segunda cuestión en el contexto de la UEM, a saber, la del funcionamiento de los estabilizadores automáticos. La experiencia muestra que, en general, los sistemas se diseñan para proteger a las administraciones de los niveles inferiores frente a las fluctuaciones cíclicas. Sin embargo, la experiencia de los Estados Unidos y Alemania sugiere un comportamiento en cierta medida procíclico a nivel de los Estados federados. Sería útil investigar la posible interacción entre la descentralización fiscal y la estabilización automática y determinar las mejores prácticas que permitan compatibilizar el proceso de descentralización con unas finanzas públicas saneadas y sostenibles.

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