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Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Control democrático de Europol

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52002DC0095

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Control democrático de Europol /* COM/2002/0095 final */


COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - Control democrático de Europol

ÍNDICE

1. Introducción

2. Opinión del Parlamento Europeo

3. Funcionamiento actual de Europol

3.1. Tareas y poderes

3.2. Controles existentes

3.2.1. Normas sobre protección de datos

3.2.2. El consejo de administración

3.2.3. Control parlamentario

4. El futuro

5. Conclusión y recomendaciones

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - Control democrático de Europol

1. Introducción

1.1. El artículo 29 del Tratado de Amsterdam (TUE) establece como un nuevo objetivo de la Unión "... ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal..." Establece que este objetivo habrá de lograrse mediante la prevención y la lucha contra la delincuencia, organizada o no. Uno de los medios que se mencionan para luchar contra la delincuencia es una mayor cooperación entre las fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y otras autoridades competentes de los Estados miembros, ya sea directamente o a través de la Oficina Europea de Policía (Europol) [1].

[1] Art. 29 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

El artículo 30 contiene la declaración general de que el Consejo fomentará la cooperación mediante Europol. Asimismo, menciona varias actividades que el Consejo deberá realizar en un plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam [2]. Las conclusiones de la sesión especial del Consejo Europeo de Justicia e Interior celebrado en Tampere en octubre de 1999 contienen propuestas para seguir desarrollando Europol [3].

[2] Apartado 2 del artículo 30 TUE.

[3] Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere de 15-16 de octubre de 1999 (Conclusiones de Tampere) nos 43 y 45.

1.2. Europol [4] comenzó a funcionar plenamente en julio de 1999, después de haber iniciado algunas actividades como la Unidad de Drogas de Europol en 1993. El papel y mandato de Europol, dentro del enfoque de la Unión Europea respecto a la lucha contra la delincuencia internacional grave, es un tema de debate en curso, y también en el ámbito de sucesivas conferencias intergubernamentales. Esta cuestión ha cobrado actualidad con los acontecimientos del 11 de septiembre de Nueva York y Washington, y con la respuesta de la Unión a los mismos. Muy recientemente, el 6 de diciembre de 2001, el Consejo decidió, sobre la base de una propuesta presentada en la segunda mitad de 2000 por Suecia y Bélgica, ampliar el mandato de Europol a todas las formas de delincuencia mencionadas en el anexo al Convenio por el que se crea Europol. Se está debatiendo activamente la cuestión de cómo aplicar mejor las disposiciones del Tratado de Amsterdam y las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere a fin de ampliar la función de Europol y hacerla más operativa. Recientemente se han planteado ideas más esenciales sobre el futuro de Europol, tales como la posibilidad de dotarla de poderes reales de investigación.

[4] Convenio Europol, DO 1995, C 316, p. 1.

1.3. También se ha planteado, particularmente en la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores del Parlamento Europeo, la cuestión de los medios adecuados para el control democrático de Europol.

Sin embargo, hasta recientemente nunca se ha discutido en profundidad la cuestión del control democrático, o más bien control parlamentario, de Europol. Esto cambió con la presentación por la Presidencia sueca de un resumen de las disposiciones legales existentes relativas al control democrático de Europol, el 14 de mayo de 2001 [5]. Esta iniciativa fue seguida de la organización por el Parlamento neerlandés de la primera conferencia interparlamentaria de la Unión Europea sobre Europol, los días 7 y 8 de junio de 2001, que se centró en la cuestión del control parlamentario.

[5] Véase el documento del Consejo 8677/01 Europol 39.

La cuestión del control democrático de Europol requiere un examen detallado de los mecanismos de control existentes, de su adecuación, y de si deben desarrollarse más. Es claramente necesario contar con un nivel adecuado de control sobre Europol. En el debate sobre si debe ampliarse el control parlamentario de las actividades de Europol, hay que tener en cuenta que Europol es una organización policial que trabaja en un ámbito muy sensible, el de la lucha contra la delincuencia organizada. El reto es por tanto encontrar el equilibrio entre, por una parte, un nivel adecuado de control parlamentario, y por otra, la necesidad de confidencialidad y discreción de una organización policial que le permita luchar eficazmente contra esta peligrosa forma de delincuencia. Los recientes acontecimientos de Estados Unidos han resaltado más la importancia de encontrar el equilibrio correcto.

1.4. El Marcador de la Comisión Europea solicita que se examine la posible necesidad de revisar el Convenio Europol, a fin de responder a la cuestión del control democrático [6]. El Marcador señala el fin de 2001 como fecha límite para este examen. La importancia de la cuestión ha cobrado aún más relevancia con la adopción por el Consejo Europeo de Laeken de 14 y 15 de diciembre de su "Declaración sobre el futuro de la Unión Europea". La Declaración menciona la necesidad de que las instituciones europeas sean menos inflexibles y rígidas, y más eficientes y abiertas. También hace referencia a las expectativas de los ciudadanos de Europa de que la UE desempeñe un papel más importante en materia de justicia y seguridad, y de acción contra la delincuencia transfronteriza. Estas cuestiones, que son claramente pertinentes en cuanto al tema de esta Comunicación, figuran en el orden del día de la Convención, a la que se ha encargado la preparación de la próxima Conferencia Intergubernamental sobre el futuro de la Unión.

[6] COM(2001) 628 final, de 30 de octubre de 2001, p. 43.

1.5. En la presente Comunicación no se tratan dos temas relacionados con el control democrático: el control judicial y la financiación de Europol a cargo del presupuesto comunitario. La Comisión considera que, teniendo en cuenta las actuales tareas y competencias de Europol - que están mucho más limitadas que las de los servicios de policía de los Estados miembros, según se explica a continuación - sería más adecuado examinar estas cuestiones más tarde, en el contexto de la posible atribución de poderes de investigación a Europol.

2. Opinión del Parlamento Europeo

2.1. El Parlamento Europeo ha planteado varias veces la cuestión del control democrático. En abril de 1999, adoptó una Recomendación al Consejo sobre el fortalecimiento del control parlamentario de Europol y la ampliación de sus competencias [7]. En octubre de 2000, adoptó un informe sobre la iniciativa portuguesa de ampliar la competencia de Europol al blanqueo de dinero en general [8]. Más recientemente, en octubre de 2001, adoptó un informe sobre la iniciativa conjunta belga-sueca de ampliar la competencia de Europol a todas las formas de delincuencia enumeradas en el anexo del Convenio Europol [9].

[7] Recomendación del Parlamento Europeo al Consejo sobre Europol: Fortalecimiento del control parlamentario y ampliación de las competencias; A4-0064/1999 adoptada el 13 de abril de 1999 (ponente: Hartmut Nassauer).

[8] Informe sobre la iniciativa de la República Portuguesa en vista de la adopción de un Acto del Consejo por el que se elabora, sobre la base del apartado 1 del artículo 43 del Convenio por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol), un Protocolo que modifica el artículo 2 y Anexo de dicho Convenio; A5-0312/2000 adoptado el 14 de noviembre de 2000 (ponente: Anna Karamanou).

[9] Informe sobre la iniciativa del Reino de Bélgica y del Reino de Suecia con vistas a adoptar una Decisión del Consejo por la que se amplían las competencias de Europol a las formas graves de delincuencia internacional enumeradas en el Anexo del Convenio Europol; A5-0370/2001 final, de 24 de octubre de 2001, adoptado el 13 de noviembre de 2001 (ponente: Maurizio Turco).

2.2. En su Recomendación de 1999, que se aprobó antes de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Parlamento declaró que los mecanismos de control parlamentario existentes son demasiado complejos y, a consecuencia de la naturaleza intergubernamental de los procedimientos de toma de decisiones en el ámbito de la cooperación policial, poco eficaces. No considera que la manera en que las actividades de Europol se comunican al Parlamento Europeo constituya una forma adecuada de control parlamentario. Sin embargo, el Parlamento también alegó que las nuevas competencias de Europol con arreglo al Tratado de Amsterdam para la coordinación de las intervenciones policiales no modifican fundamentalmente el carácter sistemático y la necesidad del control parlamentario [10].

[10] Véanse los Considerandos Q y S de la Recomendación de 1999.

En particular, el Parlamento [11]:

[11] Recomendaciones nos 1-6 y 16.

- pide al Consejo que incluya en el Tratado un amplio control parlamentario y judicial a escala europea de Europol y que se abstenga de confiar competencias operativas a Europol sin que el Parlamento pueda someter dicho organismo a un control democrático adecuado. Pide una vez mas con insistencia al Consejo que respete los derechos del Parlamento Europeo en cuanto a información y audiencia;

- pide al Consejo que decida la inclusión del presupuesto de Europol en el presupuesto de la Comunidad;

- pide al Consejo que, en caso de un desarrollo ulterior de Europol con vistas a su conversión en una unidad policial con competencias operativas transfronterizas, examine la conveniencia de crear una fiscalía europea, u otra autoridad judicial, que dirija técnicamente las investigaciones de Europol. En este caso, deberá darse a Europol una base de Derecho comunitario y deberá colocarse bajo la responsabilidad de un miembro de la Comisión;

- Pide a los Parlamentos de los Estados miembros que tomen en consideración de forma coherente los derechos y las obligaciones relativos al control de la actuación de los miembros del Consejo competentes para Europol, así como de los representantes del Consejo de Administración de Europol, en el marco de sus disposiciones constitucionales, y que cooperen estrechamente en este sentido con el Parlamento Europeo.

2.3. Con ocasión de su informe sobre la iniciativa portuguesa, adoptado el 14 de noviembre de 2000, el Parlamento repitió sus críticas anteriores y propuso nuevas ideas sobre cómo aumentar la responsabilidad democrática de Europol (por ejemplo, comparecencia del director de Europol ante la comisión parlamentaria competente; derecho del Parlamento a pedir un cambio de impresiones sobre el informe anual especial; o atribución de competencias al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para resolver sobre cualquier disputa o conflicto entre los Estados miembros por lo que respecta a la interpretación o la aplicación del Convenio Europol) [12].

[12] Informe del Parlamento Europeo; A5-0312/2000, pp. 6-8.

2.4. Las sugerencias realizadas por el Parlamento Europeo con motivo del informe sobre la iniciativa del Reino de Bélgica y del Reino de Suecia con vistas a adoptar una Decisión del Consejo por la que se amplían las competencias de Europol a las formas graves de delincuencia internacional enumeradas en el Anexo del Convenio Europol, adoptado el 13 de noviembre de 2001, también aspiran principalmente a aumentar el control del Parlamento Europeo sobre Europol. Así pues, el Parlamento pidió por ejemplo que la Comisión presentara para finales de 2001 una propuesta dirigida a revisar el Convenio Europol, siguiendo las mejores prácticas y métodos de control democrático de los servicios policiales de los Estados miembros: "Antes de finales de 2001, la Comisión presentará una propuesta de reforma global de los instrumentos de cooperación judicial y de policía que incluya la revisión del Convenio Europol según los mejores estándares y métodos de control democrático de las policías de los Estados miembros; dicha reforma global debe tener por objeto la comunitarización progresiva de dichos instrumentos, el refuerzo del control jurisdiccional del Tribunal de Justicia y su financiación con cargo al presupuesto comunitario." [13]

[13] Informe del Parlamento Europeo; A5-0370/2001 final, p. 6.

Cuando el Parlamento presentó esta petición, el Consejo ya había hecho un inventario de las modificaciones al Convenio Europol que se consideraron necesarias para un funcionamiento más eficaz de Europol. Los Estados miembros juzgaron oportuno posponer un debate fundamental sobre la cuestión del control democrático de Europol, hasta la Comunicación de la Comisión al respecto. La Comunicación puede considerarse un primer paso importante en el proceso de mejora gradual del control democrático de Europol: gran parte de la misma se dedica a aclarar algunas cuestiones básicas relativas a las tareas y funciones exactas de Europol en comparación con las de los servicios de policía de los Estados miembros, así como los tipos de control sobre la organización actualmente existentes.

3. Funcionamiento actual de Europol

El examen de si las disposiciones existentes para el control democrático sobre Europol son adecuadas, debe comenzar por un examen de las tareas y poderes de la propia Europol.

3.1. Tareas y poderes

El apartado 1 del artículo 2 del Convenio Europol establece que el objetivo de Europol consiste en "... mejorar ... la eficacia de los servicios competentes de los Estados miembros y la cooperación entre los mismos con vistas a la prevención y lucha contra el terrorismo, el tráfico ilícito de estupefacientes y otras formas graves de delincuencia internacional, en la medida en que existan indicios concretos de una estructura delictiva organizada y que dos o más Estados miembros se vean afectados..."

El apartado 1 del artículo 3 estipula que para alcanzar sus objetivos, Europol desempeñará prioritariamente las siguientes funciones:

- facilitar el intercambio de información entre los Estados miembros;

- recoger, compilar y analizar informaciones y datos;

- comunicar sin demora a los servicios competentes de los Estados miembros los datos que les afecten y la relación entre los actos delictivos de los que hayan tenido conocimiento;

- facilitar las investigaciones en los Estados miembros transmitiendo a las unidades nacionales toda la información pertinente al respecto;

- gestionar sistemas informatizados de recogida de datos.

En la realización de estas tareas, Europol hasta ahora sólo podía tratar las siguientes formas de delincuencia: tráfico ilícito de estupefacientes, tráfico de material nuclear y radiactivo, redes de inmigración clandestina, trata de seres humanos, tráfico de vehículos robados, terrorismo y blanqueo de dinero [14]. A partir del 1 de enero de 2002, Europol puede tratar todas las formas de delincuencia enumeradas en el anexo del Convenio Europol [15].

[14] Artículo 2 del Convenio Europol; Decisión del Consejo de 29 de abril de 1999 por la que se amplía el mandato de Europol a la falsificación de dinero y medios de pago.

[15] Decisión del Consejo de 6 de diciembre de 2001; DO 2001, C 362, p. 1.

El Convenio Europol limita de esta manera básicamente las tareas de Europol al intercambio de información, al análisis de la delincuencia y a la coordinación. Esto significa que el mandato de Europol se limita a un abanico mucho más estrecho de competencias que las que corresponden tradicionalmente a las fuerzas nacionales de policía de los Estados miembros, como por ejemplo garantizar el orden público y la seguridad, el poder de efectuar detenciones y el derecho a utilizar armas. Los únicos poderes que tiene Europol en virtud del Convenio son solicitar, comunicar y tratar información, también en línea, con arreglo a disposiciones legales muy rigurosas. Una importante diferencia con un servicio nacional de policía, por ejemplo, es que actualmente Europol no dispone de un poder ejecutivo y de investigación, ni lleva armas: no tiene poder para interceptar comunicaciones, efectuar registros domiciliarios o detenciones, ni otras actividades policiales que afecten a los derechos fundamentales de los ciudadanos (aparte del derecho a la intimidad; véase el apartado 3.2.1 infra) y que por tanto, además de necesitar una base jurídica adecuada, deben estar bajo control judicial, por ejemplo de un fiscal o de otra autoridad responsable en un marco democrático.

3.2. Controles existentes

A fin de evaluar si las disposiciones relativas al control sobre Europol son adecuadas en relación con sus poderes actuales, es necesario examinar el Convenio Europol. Este documento describe detalladamente lo que puede hacer Europol, y cómo debería actuar en el desempeño de sus funciones.

Según lo explicado anteriormente, el trabajo de Europol consiste principalmente en el tratamiento de información, incluidos (con sujeción a normas estrictas) los datos personales. Europol recoge, trata, almacena y divulga la información que obtiene de las autoridades de los Estados miembros y de su propio trabajo de inteligencia. Recientemente ha firmado acuerdos de cooperación con Interpol, Noruega, Islandia, así como con los países candidatos Polonia, Hungría, Estonia y Eslovenia. Estos acuerdos incluyen la posibilidad de intercambiar datos personales. El acuerdo de cooperación firmado con Estados Unidos el pasado mes de diciembre no permite el intercambio de tales datos. Europol sigue negociando acuerdos de cooperación con los demás países candidatos. Estos acuerdos proporcionarán fuentes adicionales de información.

3.2.1. Normas sobre protección de datos

El principal derecho fundamental de los ciudadanos, que se ve por tanto afectado por el actual trabajo de Europol, es el derecho a la intimidad [16]. Para abordar esta cuestión, el Convenio Europol contiene varios artículos relativos al tratamiento de la información y a la protección de los datos [17]. El artículo 23 del Convenio estipula que cada Estado miembro designará una autoridad nacional de control cuya tarea consistirá en vigilar, de manera independiente y con arreglo a la legislación nacional, la licitud de la introducción y la consulta de datos y de la transmisión en cualquier forma de datos personales a Europol por parte del Estado miembro de que se trate, y en garantizar que no se vulneren los derechos de las personas. Además, el artículo 24 estipula que se establecerá una autoridad común de control independiente, compuesta por representantes de cada una de las autoridades nacionales de control, cuyo cometido será vigilar la actividad de Europol, con arreglo a lo dispuesto en el Convenio sobre la protección de los datos. También deberá vigilar, de conformidad con el Convenio, la actividad de Europol para garantizar que el almacenamiento, el tratamiento y la utilización de los datos de que dispongan los servicios de Europol no vulneren los derechos de las personas. La autoridad común de control controlará además la licitud de la transmisión de datos que procedan de Europol. Europol tendrá la obligación de asistir a la autoridad común de control en el cumplimiento de sus tareas, y en particular permitirle que acceda en todo momento a todos sus locales, facilitarle información en respuesta a sus solicitudes, acceso a todos los datos y dar cumplimiento a las decisiones que tome la autoridad común de control en relación con los recursos [18]. Cualquier persona tendrá derecho a solicitar a la autoridad común de control que se cerciore de que el almacenamiento, la recogida, tratamiento y uso de los datos relativos a su persona que haya efectuado Europol se han realizado de manera lícita y correcta [19]. De conformidad con el apartado 6 del artículo 24 del Convenio Europol, la autoridad común de control elaborará informes de actividad a intervalos regulares que se remitirán al Consejo.

[16] Véase también a este respecto el artículo 8 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, sobre la protección de los datos personales.

[17] Artículos 13- 25 del Título IV del Convenio Europol.

[18] Apartados 2 y 7 del artículo 24 del Convenio Europol.

[19] Apartado 4 del artículo 24 del Convenio Europol.

Además de las mencionadas disposiciones sobre protección de datos, el propio Convenio y varios actos complementarios del Consejo establecen normas sobre el uso y la comunicación de datos a Estados y organismos terceros [20].

[20] Por ejemplo, Acto del Consejo de 3 de noviembre de 1998 por el que se fijan normas referentes a la recepción por parte de Europol de información procedente de Estados y organismos terceros (DO 1999, C 26, p. 3); Acto del Consejo de 12 de marzo de 1999 por el que se fijan las normas para la transmisión por Europol de datos personales a Estados y organismos terceros (DO 1999, C 88, p. 1).

3.2.2. El consejo de administración

Por lo que se refiere al trabajo cotidiano de Europol, el consejo de administración tiene la función de supervisión y dirección de la organización. El Convenio contiene una lista larga de tareas que el consejo de administración debe llevar a cabo. Mencionaremos algunas a título de ejemplo: [21]

[21] Artículo 28 del Convenio Europol.

- adoptará un informe general sobre las actividades de Europol durante el año transcurrido;

- adoptará un informe de previsión de las actividades de Europol en el que se tendrán en cuenta las necesidades operativas de los Estados miembros y las incidencias en el presupuesto y la plantilla de Europol;

- preparará las normas de desarrollo aplicables a los ficheros;

- aprobará las disposiciones de creación de ficheros;

- participará en el nombramiento y la destitución del director y de los directores adjuntos;

- participará en la confección del presupuesto;

- adoptará el plan financiero quinquenal;

- nombrará al interventor financiero y le controlará en el ejercicio de sus funciones;

- participará en la modificación del Convenio;

- se pronunciará sobre los litigios que enfrenten a un Estado miembro con Europol o a Estados miembros entre sí en relación con las indemnizaciones por responsabilidades derivadas de un tratamiento ilícito o incorrecto.

El consejo de administración está compuesto por un representante de cada Estado miembro. La Comisión Europea asiste en calidad de observador. El consejo de administración deberá reunirse al menos dos veces al año, pero en la práctica se reúne unas seis veces al año. La realización de las funciones anteriormente mencionadas le permite supervisar el funcionamiento de Europol con gran detalle. A través de sus representantes en el consejo, los ministros competentes de los Estados miembros están continua y correctamente informados sobre el funcionamiento de Europol.

Puede por tanto decirse que en el ámbito particular de la protección de datos y la supervisión realizada por el consejo de administración, los controles realizados sobre Europol son similares, si no superiores, a los controles que existen en los Estados miembros sobre los servicios policiales nacionales, a pesar de que los poderes de estos últimos sean muy superiores a los actuales de Europol.

3.2.3. Control parlamentario

a) La responsabilidad de la dirección y vigilancia de Europol corresponde por tanto al consejo de administración, que está compuesto por representantes de los Estados miembros. El consejo de administración informa al Consejo. Los miembros del Consejo responsables de Europol, es decir, los ministros competentes de los asuntos policiales penales de los Estados miembros, están sujetos a controles parlamentarios nacionales en virtud de las disposiciones de sus respectivas constituciones. Cada uno de ellos deberá proporcionar información adecuada sobre el funcionamiento de Europol a su Parlamento nacional, donde se le pueden pedir cuentas sobre la política del ministerio relativa a Europol.

El propio Convenio Europol también contiene disposiciones específicas sobre el Parlamento Europeo. El artículo 34 estipula que la Presidencia enviará cada año un informe especial sobre el trabajo de Europol al Parlamento. Desde que Europol comenzó a funcionar en julio de 1999, se han presentado dos informes especiales, correspondientes a los años 1999 y 2000. Estos informes eran versiones ligeramente modificadas de los informes anuales generales de Europol presentados al Consejo. Se plantea por tanto la cuestión de si hay alguna razón por la que el Parlamento no deba recibir exactamente el mismo informe que se envía al Consejo. Podría ser una mejora el presentar un solo informe al Parlamento Europeo y al Consejo [22].

[22] El Parlamento Europeo no ha emitido ningún dictamen sobre los informes de Europol.

El Convenio Europol también establece que deberá consultarse al Parlamento Europeo para cualquier modificación del Convenio.

Las limitadas posibilidades de control por parte del Parlamento Europeo, establecidas en el artículo 34 del Convenio Europol, que entró en vigor en 1998, se han visto ahora ampliadas indirectamente por el Tratado de Amsterdam, concretamente en el artículo 39 TUE. Este artículo establece la obligación del Consejo de consultar al Parlamento antes de adoptar cualquier medida jurídicamente vinculante, tales como decisiones marco, decisiones y convenios. Así pues, esta disposición también se aplica a la adopción de cualquiera de estos instrumentos relativo a Europol. Varios artículos del Convenio Europol establecen que el Consejo deberá tomar decisiones de conformidad con los procedimientos del Título VI del TUE. Esto significa que es de aplicación la obligación del artículo 39 TUE de consultar al Parlamento. Por tanto, se garantiza que el Parlamento Europeo será consultado sobre decisiones importantes relativas al desarrollo de Europol, como por ejemplo una ampliación de su mandato, el nombramiento y la destitución del director de Europol, o la determinación de las normas que rigen la transmisión de datos personales [23].

[23] La Presidencia sueca, junto con la Secretaría del Consejo, presentaron recientemente un resumen de las disposiciones legales vigentes relativas al control democrático de Europol. Véase el documento del Consejo 8677/01 Europol 39.

Por otra parte, el artículo 39 establece que la Presidencia del Consejo y la Comisión informarán regularmente al Parlamento Europeo sobre los trabajos en curso en las materias a que se refiere el Título VI. También establece que el Parlamento Europeo podrá formular preguntas o recomendaciones al Consejo, y que celebrará cada año un debate sobre los progresos realizados en las materias a que se refiere el Título VI.

Estas disposiciones del Tratado de Amsterdam han realzado el papel del Parlamento Europeo, que sin embargo aún no llega ni con mucho a lo que le correspondería en virtud del Tratado de la Comunidad. No obstante, esta situación no es específica de Europol, sino que se aplica a todo el ámbito de la cooperación del tercer pilar.

b) Por lo que se refiere a otras disposiciones pertinentes del Tratado, el artículo 41 TUE establece que determinados artículos del Tratado CE serán de aplicación a las disposiciones relativas a las materias a que se refiere el Título VI TUE. Uno de ellos es el artículo 195 CE, que declara que el Defensor del Pueblo, designado por el Parlamento Europeo, es también competente respecto de las actividades de las instituciones y organismos de la UE en el ámbito del tercer pilar. Por tanto, está autorizado para recibir las reclamaciones relativas a casos de mala administración en las actividades de Europol.

c) El control parlamentario sobre Europol, ya sea a escala nacional o europea, reviste por tanto una forma un tanto indirecta. Esto es también cierto por lo que se refiere al control policial en la mayoría de los Estados miembros. Es el ministro competente, y en última instancia el Gobierno, quien, al ser políticamente responsable del funcionamiento de la policía, responde ante el Parlamento. Los Parlamentos no tienen normalmente una influencia directa en el funcionamiento de la policía [24].

[24] Una conocida excepción es la situación de Bélgica, donde desde principios de los años 90 existe el "Comité P", que supervisa todas las actividades policiales. Consta de cinco miembros, presididos por un juez, y de una unidad de investigación de treinta personas. El "Comité P" informa directamente a una comisión especial del Parlamento.

Sin embargo, además de ser indirecto, el control está también "fragmentado", al compartirse entre 15 Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo.

Una primera medida pública por lo que respecta al examen de la adecuación de estas disposiciones de control se tomó en la 1ª Conferencia Interparlamentaria sobre Europol en La Haya, los días 7 y 8 de junio de 2001, organizada por el Parlamento neerlandés. En ella se reunieron los miembros de los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo responsables de la justicia y los asuntos policiales. La conferencia tuvo por objetivo tanto enriquecer el nivel de conocimiento sobre cuestiones de Europol, como intercambiar puntos de vista sobre el control democrático en el ámbito de los asuntos policiales. La conferencia llegó a la conclusión de que los Parlamentos nacionales no son capaces de organizar, de forma individual, un control parlamentario suficiente de las decisiones del Consejo en materia policial y de Europol. Por tanto, debería crearse una red compuesta por parlamentarios nacionales y miembros del Parlamento Europeo responsables de Justicia e Interior [25].

[25] Anteproyecto de resolución de la Conferencia Interparlamentaria de La Haya, de 7 y 8 de junio de 2001.

4. El futuro

Por lo que se refiere a las posibles tareas y poderes futuros de Europol, el año pasado se inició un debate en la Unión que cada vez se vuelve más claro y centrado. Su importancia se ha visto subrayada aún más por los acontecimientos del 11 de septiembre.

El debate se ha trasladado hacia formas más radicales de hacer a Europol más eficaz en la lucha contra la delincuencia internacional grave. Una de ellas ha sido la posible ampliación del mandato de Europol, de forma que pueda tratar muchos más tipos de delincuencia, aparte de los siete mencionados en el apartado 3.1. supra. Esto ha llevado a una iniciativa de Suecia y Bélgica destinada a ampliar la competencia de Europol a todas las formas de delincuencia enumeradas en el anexo al Convenio Europol. El 6 de diciembre de 2001, el Consejo de Justicia e Interior adoptó una decisión a estos efectos [26].

[26] Decisión del Consejo de 6 de diciembre; DO 2001, C 362, p. 1.

En la base del debate se encuentran las disposiciones del apartado 2 del artículo 30 TUE, que establece claramente que Europol deberá desempeñar un papel más operativo en el futuro. En el plazo de cinco años después de su entrada en vigor, el Consejo deberá permitir que Europol participe en equipos mixtos y que solicite a los Estados miembros que inicien y coordinen las investigaciones. El Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999 subrayó la urgencia de aplicar estas medidas.

Sobre la base de una iniciativa de la Presidencia belga en 2001, el Consejo está examinando actualmente una modificación al Convenio Europol a fin de aplicar estas disposiciones. Además, una de las ideas objeto de debate es la simplificación del complicado procedimiento actual para introducir modificaciones al Convenio Europol. Con arreglo al procedimiento actual, cada modificación deberá ser ratificada por todos los Estados miembros [27].

[27] Documento del Consejo 5455/02 Europol 5; es interesante comparar este procedimiento con la solución encontrada para Eurojust, que deberá aplicarse por medio de una decisión del Consejo.

Estos progresos contribuirán a variar gradualmente el carácter de Europol, desde una mera oficina policial de apoyo para los Estados miembros, que se ocupa principalmente de la información y la inteligencia, a un órgano más ejecutivo. Por último, se han expuesto ideas sobre las tareas y competencias futuras de Europol, que van más allá, como por ejemplo la posibilidad de que Europol evolucione hacia una fuerza de policía europea operativa, con poderes de investigación [28]. Entre estos puede incluirse la posibilidad de que Europol interrogue a sospechosos, inicie investigaciones etc.

[28] Véase en este contexto el reciente informe del Max-Planck-Institute für ausländisches und internationales Strafrecht "Justizielle Einbindung und Kontrolle von Europol - Kurzvorstellung der Ergebnisse", p. 26 l.

En cuanto esté claro que se conferirán a Europol tales competencias operativas, deberá examinarse detalladamente lo que ello supondrá para los controles que sobre la organización existan en ese momento, y deberán tomarse nuevas medidas.

5. Conclusión y recomendaciones

La cuestión de base en este documento es si efectivamente es necesario un mayor control por los Parlamentos, tanto a escala de la UE como a escala nacional, del trabajo y el funcionamiento de Europol, particularmente habida cuenta de la evolución de sus funciones.

El anterior análisis de los controles existentes sobre Europol indica que el sistema actual no puede considerarse legalmente insuficiente, dada la naturaleza limitada de los poderes atribuidos a Europol en comparación con los de las fuerzas nacionales de policía. Los controles existentes (a través de los Parlamentos, las autoridades nacionales de control, la autoridad común de control y el consejo de administración), se ejercen sin embargo de manera indirecta, fragmentada y no fácilmente comprensible. Esto da lugar a una sensación general, según quedó patente en la Conferencia de 7 y 8 de junio en La Haya, de que se necesita un mecanismo más claro y transparente.

Lo que parece faltar actualmente, en primer lugar, es un intercambio de información institucionalizado y regular entre los responsables de los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo. Si todas las disposiciones y procedimientos relativos al control parlamentario existentes a escala nacional o de la UE se dieran a conocer a los demás Parlamentos, la situación mejoraría considerablemente. Además, no se prevén intercambios formales regulares entre el Parlamento y Europol, y también cabe mejorar la base de información del Parlamento Europeo.

En opinión de la Comisión, estas mejoras se lograrían modificando el propio Convenio Europol, así como estableciendo un mecanismo que permita a los Parlamentos nacionales y al Parlamento Europeo examinar y coordinar sus papeles respectivos.

Sin embargo, si en un futuro se atribuyese a Europol una competencia de investigación, sería necesario establecer medidas más amplias. Mientras tanto, la Comisión presenta las siguientes recomendaciones para su estudio:

(1) Establecimiento de un mecanismo formal de intercambio de información y de coordinación entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo. El actual control, fragmentado y por tanto menos eficaz, se transformaría gradualmente en un control estructurado y unificado a escala de la Unión Europea, basado en una mayor cooperación entre los Parlamentos de los Estados miembros y el Parlamento Europeo.

Con este fin, podría crearse un comité conjunto, compuesto por miembros de los Estados miembros y de las comisiones del Parlamento Europeo responsables de los asuntos policiales. Este comité conjunto podría reunirse dos veces al año para intercambiar información y experiencias y para discutir asuntos relativos a Europol [29]. Mantendría un estrecho contacto con Europol a través de un órgano especial compuesto por unos cinco miembros nombrados por el comité conjunto y que responden ante él.

[29] Un ejemplo podría ser la Conferencia de los Órganos Especializados en los Asuntos Comunitarios y Europeos de los Parlamentos de la Unión Europea (COSAC). La COSAC se creó en 1989 para reforzar el papel de los Parlamentos nacionales en la Comunidad. El objetivo de esta Conferencia es intensificar el intercambio de información entre las diversas comisiones de los Parlamentos nacionales especializadas en los asuntos europeos y reunirse dos veces al año para discutir problemas comunes.

(2) Modificación del artículo 34 del Convenio Europol, a fin de elaborar un solo informe anual sobre las actividades de Europol para informar tanto al Parlamento Europeo como al Consejo.

(3) Modificación del artículo 34 del Convenio Europol, a fin de otorgar al Parlamento Europeo el derecho formal de solicitar un cambio de impresiones con la Presidencia sobre el informe anual de Europol.

(4) Modificación del artículo 34 del Convenio Europol a fin de otorgar al Parlamento Europeo el derecho formal de solicitar la comparecencia del director de Europol ante la comisión competente.

(5) Modificación del apartado 6 del artículo 24 del Convenio Europol, a fin de establecer la obligatoriedad de que la autoridad común de control elabore su informe de actividad con una periodicidad anual y lo envíe al Parlamento Europeo. Podrá preverse la inclusión en estos informes de información sobre los controles realizados por las autoridades nacionales de control.

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