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Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - El papel de la Unión europea en el fomemto de los derechos humanos y la democratización en terceros países

/* COM/2001/0252 final */
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52001DC0252

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - El papel de la Unión europea en el fomemto de los derechos humanos y la democratización en terceros países /* COM/2001/0252 final */


COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - EL PAPEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL FOMENTO DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LA DEMOCRATIZACIÓN EN TERCEROS PAÍSES

ÍNDICE

1. Introducción

2. Un enfoque de la UE más coherente y consecuente

3. Integración de los derechos humanos y de la democratización en el diálogo y la cooperación

3.1. Diálogo con terceros países

3.1.1. Diálogo regional y bilateral, y acuerdos de asociación y cooperación

3.1.2. Planteamiento del diálogo

3.1.3. Diálogo con la sociedad civil

3.2. Integración del fomento de los derechos humanos y la democracia como elemento esencial en los programas de ayuda de la CE

4. La Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH)

4.1. Valor añadido de la IEDDH

4.2. Formulación de una estrategia para la IEDDH

4.2.1. Prioridades temáticas

4.2.2 Países diana

4.2.3 Flexibilidad

4.3. Cooperación con las Naciones Unidas y con otras organizaciones internacionales

5. Posibilidad de crear una agencia europea para los derechos humanos

6. Conclusiones

Anexo 1

ANEXO 2

Anexo 3

1. Introducción

La Comisión Europea (CE) aprobó en la pasada década varias comunicaciones relativas a los derechos humanos y a la democratización [1]. La presente Comunicación no pretende reformular la política básica. Su intención es inscribir dicha política en el contexto del enfoque estratégico global de la Comisión en materia de relaciones exteriores para los próximos años. La modificación del marco exterior y las reformas internas de la Comisión exigen reorientar las estrategias de derechos humanos y democracia, sobre todo para lograr que estos temas impregnen todas las políticas, programas y proyectos comunitarios. El establecimiento de prioridades, la concentración, la prestación de la ayuda y la repercusión son los principales hilos conductores del documento. La Comisión quiere ser juzgada por sus resultados en la consecución de las metas de la política de la UE. La presente comunicación traza un camino a seguir.

[1] "La Unión Europea y los aspectos exteriores de la política de derechos humanos", COM (95) 567 final; "Inclusión del respeto de los principios democráticos y los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países", COM (95) 216 final; "Democratización, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos y buen gobierno: retos políticos de la asociación entre la Unión Europea y los países ACP", COM (98) 146 final; "Comunicación contra el racismo, la xenofobia y el antisemitismo en los países candidatos", COM (99) 256 final; "Comunicación sobre las misiones de apoyo y observación electoral de la UE", COM (2000) 191 final.

El fundamento de la actuación de la Unión Europea (UE) está claro; su deseo es defender la universalidad y la indivisibilidad de los derechos humanos -civiles, políticos, económicos, sociales y culturales- declaradas en la Conferencia Mundial de Viena de 1993 sobre los Derechos Humanos. Defiende asimismo el principio de que los derechos de las mujeres y niñas forman parte inalienable, integral e indivisible de los derechos humanos universales, según se afirmó en la Declaración de Pekín y la Plataforma de Acción de 1995. La protección de tales derechos, el fomento de la democracia pluralista y de unas garantías efectivas para el Estado de Derecho, así como la lucha contra la pobreza, figuran entre los objetivos esenciales de la Unión Europea. El Tratado de Amsterdam -que entró en vigor el 1 de mayo de 1999 -afirma en su artículo 6 que la Unión Europea 'se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros' y señala, en su artículo 49, que el respeto de estos principios es una condición para los países que soliciten ingresar en la UE. Introduce además, en el artículo 7, un mecanismo para castigar las violaciones graves y persistentes de los derechos humanos por parte de los Estados miembros de la Unión Europea. Este mecanismo se vio reforzado por el Tratado de Niza firmado en diciembre de 2000. Éste extendió además el objetivo de promover el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de la cooperación al desarrollo a todas las formas de cooperación con terceros países (art. 181bis TCE).

La actuación de la Comisión en el ámbito de las relaciones exteriores se guiará por el respeto de los derechos y principios recogidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que se proclamó oficialmente en la Cumbre de Niza de diciembre de 2000, ya que esto facilitará la coherencia entre los enfoques de la UE en los ámbitos interior y exterior. La Carta hace más visible para los ciudadanos de la Unión la importancia primordial y el interés de los derechos fundamentales, al codificar material procedente de distintas fuentes de inspiración, como son el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, las tradiciones constitucionales comunes y los instrumentos internacionales.

La Unión Europea está en buena posición para promover la democracia y los derechos humanos. Continuamente intenta mejorar su propia gobernanza democrática, tema sobre el que la Comisión aprobará en breve un Libro Blanco. De forma excepcional entre los actores internacionales, los quince Estados miembros de la Unión son democracias adheridas a unos mismos principios recogidos en un tratado, tanto en sus políticas internas como externas. Esto otorga a la UE un notable peso político y moral. Además, en su calidad de protagonista económico y político de alcance diplomático mundial, y que dispone de un presupuesto considerable para ayuda exterior, la UE dispone de fuerza e influencia, que puede emplear en pro de la democratización y los derechos humanos.

Desde 1992, la CE incluye en todos sus acuerdos con terceros países una cláusula en la que el respeto de los derechos humanos y el respeto de la democracia se definen como 'elementos esenciales' en la relación con la UE. Esta cláusula tiene un carácter único en los acuerdos bilaterales. El planteamiento se ha desarrollado más en el Acuerdo de Cotonú firmado en junio de 2000 con los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), el cual se basa en el respeto de los derechos humanos, los principios democráticos y el Estado de Derecho, así como en la buena gestión de los asuntos públicos. Constituye un paso de gran importancia en el desarrollo de las políticas de derechos humanos de la Unión Europea.

En noviembre de 2000, el Consejo y la Comisión adoptaron una importante Declaración común sobre la política comunitaria de desarrollo [2], que ha sido bien recibida por el Parlamento Europeo (PE). Junto con la reforma de la gestión de la ayuda exterior, representa un nuevo marco para poner en práctica la política de desarrollo de la CE. Esta nueva política de desarrollo se asienta firmemente sobre el principio de un desarrollo humano y social sostenible, equitativo y participativo. El fomento de los derechos humanos, la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza son parte integrante la misma.

[2] Declaración común del Consejo y de la Comisión sobre la política comunitaria de desarrollo, de 10 de noviembre de 2000. Se puede consultar en:

La reducción de la pobreza, principal objetivo de la política de desarrollo de la Comunidad Europea, sólo se logrará de forma sostenible donde haya democracias participativas que funcionen y gobiernos responsables. La probabilidad de que los gobiernos corruptos y autocráticos hagan un mal uso de la ayuda para el desarrollo bien para mantener la represión o bien para el enriquecimiento personal a expensas de sus poblaciones es bastante alta. Dichos gobiernos también generan conflictos e inestabilidad en su región. Es menos probable que los gobiernos democráticos y pluralistas que respetan los derechos de las minorías recurran al nacionalismo, la violencia o la agresión, ya sea internamente, contra sus vecinos o más allá. Los conflictos y la inestabilidad resultan costosos en términos humanos. También es probable que influyan en la UE como mayor donante de ayuda del mundo, y como destino preferido por los inmigrantes.

El proceso de mundialización es un motor potencial de libertad y justicia, así como de prosperidad. Pero también tiene su lado oscuro. Existe el peligro de que la mundialización influya negativamente en el bienestar de los grupos más pobres y vulnerables del mundo, de que no todos los países y poblaciones puedan cosechar sus beneficios potenciales y de que conduzca a una uniformidad de los valores culturales. Es preciso prestar una atención especial a los derechos de los grupos vulnerables, y dar capacidad a los que corren el riesgo de quedar excluidos, a fin de que el proceso de mundialización no acentúe la separación entre los millones de personas que se benefician y los millones que quedan abandonados en la miseria y el sufrimiento. La Unión Europea es capaz de dar respuestas positivas a estas preocupaciones. Mediante su política de derechos humanos y de democratización, puede contribuir a que la mundialización sea un proceso verdaderamente incluyente.

La UE debe también animar a otros protagonistas de la escena mundial, por ejemplo las empresas multinacionales, a que desempeñen un papel activo en extender el respeto de los derechos humanos en todo el mundo y a que utilicen la influencia, con frecuencia considerable, de que puedan gozar en un país en desarrollo para apoyar y no menoscabar los esfuerzos del propio país por alcanzar un desarrollo sostenible. Ello va en interés de las propias empresas: los países estables y las sociedades libres son también los mejores lugares para invertir y hacer negocios. Por este motivo, el fomento de los derechos humanos y de la democracia constituye además un complemento esencial del apoyo de la UE al comercio multilateral y a la incentivación de las inversiones.

En la Declaración común sobre la política comunitaria de desarrollo se destaca la importancia de concentrar la cooperación de la CE al desarrollo en determinados sectores. Una de las áreas estratégicas que se señalan para las actividades de la Comunidad es la del fortalecimiento de las capacidades institucionales (más concretamente para la democracia y el buen gobierno). También se señalan el fomento de los derechos de la persona, la igualdad entre hombres y mujeres y los derechos del niño entre los principios que se deben integrar como aspectos fundamentales de las actividades de cooperación. Esta Declaración de política, unida a la reforma de la gestión de la ayuda exterior actualmente en curso, representa un nuevo marco para las actividades de la Comisión Europea en apoyo de los derechos humanos y la democratización.

En la presente comunicación se señalan tres áreas en las que la Comisión puede actuar eficazmente:

* Impulsar políticas coherentes y consecuentes en apoyo de los derechos humanos y la democratización. Esto es aplicable tanto a la coherencia entre distintas políticas de la Comunidad Europea como entre éstas y otras actuaciones de la UE, especialmente la Política Exterior y de Seguridad Común. También afecta al fomento de una actuación consecuente y complementaria de la UE y los Estados miembros, en particular a la hora de promover e integrar los derechos humanos a través de la ayuda al desarrollo y otras ayudas oficiales.

* Conferir una mayor prioridad a los derechos humanos y a la democratización en las relaciones de la Unión Europea con terceros países y adoptar un enfoque más activador, sobre todo aprovechando las oportunidades ofrecidas por el diálogo político, el comercio y la ayuda exterior.

* Adoptar un enfoque más estratégico en la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH), adecuando los programas y proyectos en la materia a los compromisos de la UE sobre derechos humanos y democracia.

Por lo tanto, la Comunicación se centra principalmente, aunque no de forma exclusiva, en el papel desempeñado por la ayuda exterior de la Comunidad Europea en el fomento de los derechos humanos y la democratización. Responde además a la petición manifestada en las conclusiones del Consejo Europeo de Colonia de que se estudie la conveniencia de crear una agencia de la Unión para los derechos humanos y la democracia.

Los capítulos 2 y 3 no se refieren a los países aceptados como candidatos para ingresar en la UE, pues a éstos se les aplica el enfoque desarrollado en la Agenda 2000 sobre la base de los criterios para la adhesión establecidos en 1993 por el Consejo Europeo de Copenhague [3]. Según éstos, la adhesión requiere que el país candidato haya alcanzado una "estabilidad de instituciones que garantice la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías". El cumplimiento de los criterios políticos de Copenhague es una condición indispensable para iniciar las negociaciones de adhesión.

[3] El enfoque adoptado en la Agenda 2000 estaba limitado inicialmente a los diez países solicitantes de Europa Central y Oriental. Sin embargo, tras el Consejo Europeo de Cardiff de junio de 1998, se extendió a Chipre y Turquía, y posteriormente a Malta, cuando ésta decidió reactivar su solicitud de ingreso en febrero de 1999.

2. Un enfoque de la UE más coherente y consecuente

La naturaleza transversal de los derechos humanos y la democratización exige un esfuerzo considerable para garantizar una actuación consecuente y coherente [4]. Las actividades comunitarias no se pueden contemplar aisladamente de otras actuaciones de la Unión Europea. El Consejo ha pedido además que se fortalezca la coordinación entre la Comisión y los Estados miembros [5] para aumentar la sinergia entre la actuación de la Comunidad y la de estos últimos.

[4] En el informe del Comité de Sabios se defendía además una política de derechos humanos de la UE informada, consecuente y creíble. Liderar con el ejemplo: El programa de derechos humanos de la Unión Europea en el 2000, Instituto Universitario Europeo (octubre de 1998 - Informe encargado por la CE con motivo del cincuentenario de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que se puede consultar en http://www.iue.it/AEL/events.htm).

[5] Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de 9.10.2000.

Para impulsar los objetivos de derechos humanos y democratización en las relaciones exteriores, la UE emplea un gran número de instrumentos, derivados del compromiso de la UE de proteger los derechos fundamentales tal y como se confirmó mediante la proclamación de la Carta. Algunos de esos instrumentos son elementos tradicionales de diplomacia y política exterior, como las gestiones e intervenciones en los foros de las Naciones Unidas, o las sanciones. Otros son instrumentos de cooperación financiera, unidos al diálogo bilateral que los complementa. Otros son más innovadores y están potencialmente infrautilizados, concretamente los instrumentos de la Comunidad en áreas de actuación concretas como el medio ambiente, el comercio, la sociedad de la información y la inmigración, que ofrecen la posibilidad de incluir objetivos de derechos humanos y democratización. Estas herramientas debieran emplearse de manera coherente, para lograr una sinergia y una actuación consecuente y para garantizar el máximo aprovechamiento de los recursos destinados a promover el desarrollo sostenible y el respeto de los derechos humanos y la democratización en el mundo entero. La Comisión, que comparte con el Consejo la obligación contemplada en el Tratado (artículo 3 TUE) de mantener la coherencia del conjunto de su acción exterior, ha de esforzarse por garantizar que estos diversos instrumentos se empleen de manera coherente y efectiva. Este esfuerzo se debe hacer tanto a nivel interno como con los principales socios institucionales de la Comisión: el Parlamento Europeo y el Consejo.

La plena intervención del Parlamento Europeo en las políticas seguidas en esta área contribuye a garantizar una mayor legitimación democrática. El PE interviene activamente en la presentación de preguntas, la organización de debates y la aprobación de resoluciones sobre temas de derechos humanos. Realiza misiones regulares a terceros países. A través de sus delegaciones interparlamentarias puede contribuir notablemente a impulsar el desarrollo de unas instituciones parlamentarias democráticas en terceros países. Mantiene asimismo contactos regulares con organizaciones y defensores de los derechos humanos.

Lo que mejor puede hacer la Comisión para que el enfoque del PE y el suyo propio sean coherentes y consecuentes es intercambiar opiniones con regularidad, y reflejar en su propio enfoque las prioridades del Parlamento cuando proceda. Al dar curso a la Comunicación sobre las misiones de apoyo y observación electoral, la Comisión y el Parlamento han comenzado ya a reforzar su coordinación, sobre todo mediante la participación de diputados al Parlamento Europeo en las misiones de observación de la UE. Habría que intensificar los contactos existentes. La Comisión asociará al Parlamento al examen de las prioridades de programación de la ayuda exterior relativas a los derechos humanos y la democratización. Asimismo, le proporcionará informes periódicos actualizados de las actividades emprendidas, así como una evaluación sobre el grado de consecución de sus objetivos.

Junto con el Consejo y los Estados miembros, la Comisión está en una posición privilegiada para impulsar la coherencia entre la actividad de la Comunidad, la de la UE y la de los Estados miembros. Por ejemplo, aunque se requiere una decisión de la Comunidad para enviar una misión de observación electoral de la UE, la Comisión ha de velar por que tal decisión esté en consonancia con las prioridades políticas de la UE y la PESC. Por otra parte, por medio de su intervención en los debates del Consejo y de la formulación de posturas en los foros internacionales de derechos humanos también se asegura de que éstos reflejen la actuación de la Comunidad, además de la PESC. La Comisión aporta la faceta comunitaria en la redacción del informe anual del Consejo sobre derechos humanos, que se realiza desde 1999.

El propio enfoque del Consejo sobre la política de derechos humanos y democratización puede adolecer de falta de cohesión, ya que el Consejo aborda estas cuestiones tanto geográfica como temáticamente, y en formaciones de la CE y la PESC. La Comisión comparte con el Presidente y con cada uno de los Estados miembros la responsabilidad de que las posturas sean consecuentes.

Por otra parte, la Comisión preside los comités de los Estados miembros encargados de acordar las estrategias y, en algunos casos, proyectos concretos de los instrumentos de cooperación de la Comunidad: Fondo Europeo de Desarrollo (FED), Asistencia Técnica a la Comunidad de Estados Independientes (Tacis), Asia y América Latina (ALA), países mediterráneos (MEDA), Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos, etc. Debe asegurarse de que el enfoque adoptado en estos comités esté en consonancia tanto con las posturas de la PESC adoptadas por el Consejo como con las de otros comités. Debe estar al tanto de las oportunidades de impulsar la coherencia, por ejemplo, asegurándose de que los comités conozcan todos los documentos de política y de programación que influyan en su área de interés (y velando, paralelamente, por que las decisiones se tomen sólo en el organismo oportuno). La Comisión promoverá el intercambio mutuo de información sobre las políticas, los programas y los proyectos de derechos humanos y democracia a fin de crear una cultura de mejores prácticas, optimizar el uso de los limitados recursos financieros y humanos y potenciar al máximo la repercusión de los proyectos sobre el terreno.

País por país, y de acuerdo con las Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de octubre de 2000 sobre la ayuda exterior, las delegaciones de la Comisión deberán promover una actuación coherente y complementaria por medio de la coordinación in situ y del intercambio periódico de información en ambos sentidos sobre los programas y proyectos de cooperación de la CE y los Estados miembros relacionados con los derechos humanos y la democratización. Dichos intercambios no debieran limitarse a los proyectos, sino extenderse asimismo a las cuestiones temáticas y normativas que interesen al país en cuestión.

El marco comunitario de cooperación para los análisis estratégicos nacionales [6] aprobado en mayo de 2000 proporciona ahora una base estratégica para dicha coordinación. Sirve además de herramienta para que la propia Comisión aplique a escala mundial un enfoque más coherente y consecuente en el fomento de los derechos humanos y la democratización, utilizando los diversos instrumentos financieros disponibles. La actividad anterior ha sido criticada a veces por su fragmentación y su falta de coherencia, también entre países y regiones. Los análisis estratégicos nacionales propician un enfoque más sistemático al exigir un análisis de la situación de cada país en relación con los derechos humanos, la democratización y el Estado de Derecho.

[6] Documento de trabajo de la Comisión: Marco para los análisis estratégicos nacionales en la cooperación comunitaria, SEC(2000)1049, en particular el apartado B3 del capítulo sobre análisis político. http://europa.eu.int/comm/development/lex/en/sec2000_1049_0_en.htm.

Aparte de su planteamiento de los programas de cooperación, la Comisión, de acuerdo con su compromiso de respetar la Carta de la UE, se asegurará de que en la formulación de otras políticas se evite siempre cualquier efecto negativo sobre los derechos humanos y la democratización y, cuando sea posible, se adapten las políticas para que tengan un efecto positivo. Algunas áreas de actuación en las que es probable que se centre la atención son las de los asuntos de justicia e interior, que incluyen los temas de inmigración y asilo y la lucha contra la delincuencia organizada; la política social; el medio ambiente; la investigación; la cultura y la sociedad de la información. Se desarrollará una metodología para evaluar las repercusiones teniendo en cuenta la experiencia internacional, incluida la relacionada con el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.

El comercio y la inversión son áreas en las que en los últimos años han proliferado las iniciativas encaminadas a fomentar los derechos humanos, sobre todo en los países en vías de desarrollo. El Parlamento Europeo se ha mostrado especialmente activo en este debate [7]. Otros grandes protagonistas son los interlocutores sociales (empresas, sindicatos) y las organizaciones de la sociedad civil. Los sindicatos son con frecuencia las organizaciones que cuentan con mayor número de miembros en los países socios, y vigilan la aplicación de las normas laborales internacionales, entre ellas la libertad de asociación. La UE cree que el respeto de los derechos sociales y de las normas laborales favorece un desarrollo social y económico duradero y equitativo. Aplica un enfoque positivo consistente en fomentar el desarrollo social por medio de incentivos y de medidas de capacitación, en lugar de sanciones. La CE dispone de un instrumento propio con la 'cláusula de incentivo social' del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), que prevé la concesión de unas preferencias suplementarias a los países que respeten ciertas normas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) [8]. El Acuerdo de Cotonú promueve la cooperación en las áreas de comercio y las normas laborales básicas. La Comisión también interviene en los debates de la OIT sobre las normas laborales básicas y los de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sobre el papel de las empresas multinacionales.

[7] Informe (Howitt) del Parlamento Europeo, A4-0508/98, sobre la adopción de normas por la UE para las empresas europeas que operan en países en desarrollo: Hacia un código de conducta europeo.

[8] Reglamento (CE) nº 2820/98 del Consejo relativo a la aplicación de un plan plurianual de preferencias arancelarias generalizadas durante el período comprendido entre el 1 de julio de 1999 y el 31 de diciembre de 2001, DO L 357 de 30.12.1998, págs. 1-112.

La Comisión apoya muchas de las iniciativas adoptadas por otras organizaciones acerca de la responsabilidad social de las empresas. Pretende aprobar un Libro Verde al respecto en junio de 2001 para recabar opiniones sobre el valor añadido de abordar desde la UE el fomento de todos los aspectos de la responsabilidad social de las empresas, incluida la dimensión exterior.

3. Integración de los derechos humanos y de la democratización en el diálogo y la cooperación

Para que sea efectivo, el respeto de los derechos humanos y la democracia debe ser un aspecto integrante fundamental de todas las políticas exteriores de la UE. Ello supone incluir estos temas en la planificación, el diseño, la ejecución y el seguimiento de las políticas y programas, así como en el diálogo con los socios tanto de la Comisión como del Consejo.

3.1 Diálogo con terceros países

Los Estados son los primeros responsables de defender los derechos humanos y las libertades fundamentales. Responden ante sus ciudadanos, ante la comunidad internacional y ante las Naciones Unidas de la falta de respeto de los derechos humanos en sus países. Por lo tanto, el modo más eficaz de conseguir el cambio es una colaboración positiva y constructiva con los gobiernos, basada en el diálogo, el apoyo y el estímulo. El objetivo ha de ser mejorar el entendimiento y el respeto mutuos e impulsar una reforma sostenible. Sin embargo, una condición indispensable para el éxito es que los Estados estén verdaderamente dispuestos a cooperar. La UE debe seguir este enfoque en la medida de lo posible, aunque reconociendo que, en algunos casos, el tercer país podría no sustentar un verdadero compromiso de buscar el cambio a través del diálogo y las consultas, en cuyo caso podría ser más apropiado adoptar medidas negativas. Esta es la base sobre la que se asientan los acuerdos de la UE sobre los elementos esenciales, así como las 'cláusulas de suspensión'. Antes de que la UE recurra a sanciones se exploran todas las posibles vías de avance.

3.1.1 Diálogo regional y bilateral, y acuerdos de asociación y cooperación

La UE aborda un diálogo político más o menos oficial con todos los países con los que mantiene relaciones. En muchos casos, la base para un diálogo sobre derechos humanos y democracia es la cláusula sobre los 'elementos esenciales' incluida en todos los acuerdos de la Comunidad con terceros países desde 1992, y que ahora es aplicable a más de 120 países [9]. Incluso cuando no haya un acuerdo vigente que incluya dichas cláusulas, el diálogo político deberá reflejar las disposiciones del Tratado relativas a los derechos humanos y la democracia. En el anexo 1 se ofrecen más detalles sobre los mecanismos de diálogo con distintas regiones del mundo.

[9] El Consejo aprobó una cláusula estándar en 1995. El enfoque de la Comisión se describe en su Comunicación sobre la inclusión del respeto de los principios democráticos y los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países (COM (95) 216 final).

Según las cláusulas sobre los 'elementos esenciales', el respeto de los derechos humanos fundamentales y de los principios democráticos establecidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos sustenta las políticas de las partes en los ámbitos interior y exterior y constituye un 'elemento esencial' del acuerdo. En los acuerdos más recientes, esto se refuerza mediante una disposición final acerca de la falta de ejecución del acuerdo, según la cual cada parte deberá consultar a la otra antes de adoptar 'medidas', salvo en los casos de urgencia especial. Una declaración interpretativa, o la propia cláusula, aclara que entre los casos de urgencia especial se encuentra el incumplimiento de algún 'elemento esencial' del acuerdo. Las medidas pueden consistir, entre otras cosas, en la suspensión de los contactos a alto nivel y la modificación de los programas de cooperación, aplazando los nuevos proyectos o usando diferentes cauces para la prestación de la ayuda. Por ejemplo, la UE puede suspender la cooperación con los gobiernos pero mantener el apoyo a las poblaciones locales mediante proyectos realizados por organizaciones de la sociedad civil.

Sin embargo, no se pretende que la insistencia de la UE en incluir cláusulas sobre los elementos esenciales implique un enfoque negativo o punitivo. Su finalidad es promover el diálogo y la adopción de medidas positivas, tales como el apoyo conjunto a la democracia y a los derechos humanos; la firma, ratificación y aplicación de los instrumentos internacionales de derechos humanos cuando no se haya realizado previamente, y la prevención de crisis mediante el establecimiento de una relación estable y a largo plazo. El diálogo sobre derechos humanos favorecido de este modo ha de ser un diálogo en ambos sentidos, en el que la UE también acepte tratar las cuestiones de derechos humanos y democratización dentro de sus propias fronteras.

Respondiendo al interés de ambas partes por fomentar los derechos humanos, el diálogo debe servir asimismo para intercambiar opiniones sobre cuestiones temáticas que podrían no ser causa de preocupación en ese país, como la pena de muerte, la tortura, el racismo y la xenofobia o los derechos humanos de la mujer, entre otras cosas para desarrollar coaliciones y lograr el apoyo a las posturas de la UE en los foros internacionales, incluidas las Naciones Unidas. Además, el diálogo puede propiciar un intercambio útil de opiniones sobre la situación de los derechos humanos en otros terceros países, en particular cuando los socios puedan aportar mayores conocimientos y experiencia.

La Comisión considera que una inclusión más sistemática de los temas de derechos humanos y democracia en el diálogo político dará contenido a las cláusulas sobre los elementos esenciales y permitirá a ambas partes reconocer las medidas más eficaces necesarias para desarrollar la estabilidad política y económica. El diálogo a largo plazo sobre derechos humanos y democratización es también uno de los elementos de la estrategia de prevención de conflictos de la UE [10]. Puede servir como sistema de alerta rápida al poner enseguida de relieve problemas que podrían generar en un futuro conflictos violentos, y contribuir además a su resolución.

[10] Comunicación relativa a la prevención de conflictos, de 11 de abril de 2001 (COM (2001) 211).

En todos los procesos de diálogo con terceros países (dejando aparte a los países candidatos que gozan de un estatus especial), la Comisión procurará en el futuro que se traten cuestiones preocupantes en relación con los derechos humanos y la democracia, cuando no se esté haciendo ya. Esto se aplicará tanto al propio diálogo de la Comisión, incluido el desarrollado a través de sus delegaciones, como al diálogo que tiene lugar de forma institucionalizada (formato Troika, Consejos de Asociación).

3.1.2 Planteamiento del diálogo

Las conversaciones entre la Comisión y el país socio deben ir ligadas sobre todo al establecimiento del programa de ayuda de la CE. El diálogo debe invitar a los gobiernos socios a perseguir el objetivo de la paz y la estabilidad como parte integrante de sus planes de desarrollo y a conocer las posibilidades de que la ayuda de la CE contribuya a alcanzar dichos objetivos. Una de las cosas que se debe abordar es cómo llevar a cabo la ratificación y la aplicación efectiva de los instrumentos de derechos humanos fundamentales y de otros acuerdos internacionales basados en los derechos humanos (por ejemplo, convenios de la OIT, Convenio sobre la Diversidad Biológica) y cómo se podrían seguir las recomendaciones de las Naciones Unidas. Esto responde a la prioridad de la política de desarrollo de la CE de impulsar el desarrollo de la capacidad institucional, la buena gobernanza y el Estado de Derecho.

El análisis de la situación política y de seguridad incluida en los análisis estratégicos nacionales sirve de punto de partida. El marco común para los análisis estratégicos exige que esto se contemple dentro de un contexto amplio, que incluya la dimensión regional, la situación de los derechos humanos -es decir, tanto los derechos económicos y sociales como los derechos civiles y políticos- y factores culturales y sociales de interés que influyan directamente en el proceso político y en el potencial de conflictos e inestabilidad. Dichos factores pueden comprender cuestiones de participación democrática (sufragio universal, elecciones libres, estructura multipartidista, igualdad de acceso a la actividad política, participación en la toma de decisiones), derechos humanos (adhesión y cumplimiento de los compromisos en virtud de los tratados y convenios internacionales de derechos humanos; protección de las libertades civiles, entre ellas la libertad de expresión y la libertad de reunión; seguimiento efectivo de los derechos humanos) y Estado de Derecho (sistema judicial independiente y eficaz, ordenamiento jurídico transparente, igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, sometimiento de la policía y de la administración pública a la ley, observancia de las obligaciones contractuales).

Para que el diálogo tenga éxito debe incluir el establecimiento conjunto de determinadas metas que dependerán de las circunstancias locales. Dichas metas son necesarias para que tanto la UE como el país socio puedan medir los avances realizados en el tiempo. Pueden consistir, por ejemplo, en la ratificación de los instrumentos internacionales, la resolución pacífica de los conflictos existentes o potenciales, o mejoras concretas con respecto a los derechos humanos de grupos vulnerables. Existen algunos indicadores internacionalmente aceptados, como por ejemplo los establecidos por la OIT, las Naciones Unidas y el Consejo de Europa. La Comisión se basará en ellos según convenga y, cuando haya nuevos avances en este terreno, valorará su utilidad. Sin embargo, la UE debe evitar el uso mecánico de indicadores, o tratar de comparar o establecer una escala de los resultados de los países. Cada situación es diferente. Las tendencias importan más que los hechos puntuales. El objetivo de la UE debiera ser la búsqueda de un enfoque coherente entre países y regiones, y evitar los dobles criterios.

El diálogo ha de ser transparente. La Comisión evaluará los efectos de su diálogo y de las actividades conexas, e informará al respecto al Parlamento y a los Estados miembros.

3.1.3 Diálogo con la sociedad civil

La sociedad civil contribuye de forma importante a la formulación de políticas en todas las regiones del mundo con las que mantiene relaciones la UE. El Acuerdo de Cotonú otorga oficialmente una mayor función a la sociedad civil, ONG incluidas. La Comisión se basará en la experiencia y seguirá manteniendo un diálogo sobre cuestiones de derechos humanos y democratización con la sociedad civil y las ONG, tanto a través de sus delegaciones como en Bruselas, lo cual incluye el grupo de contacto sobre derechos humanos que se reúne en el Parlamento Europeo.

Estos intercambios aportan una información útil para ambas partes y aumentan la comprensión mutua. Debieran inscribirse en el marco que ofrece el enfoque global de la Comisión sobre el diálogo con la sociedad civil. Habría que facilitar el diálogo con los responsables de la formulación de políticas de la Comisión, por ejemplo, mediante una mayor transparencia de dicha formulación de políticas y el uso de Internet. A escala local, la Comisión hará uso de su función coordinadora para celebrar mesas redondas ocasionales con la sociedad civil y los Estado miembros. En ellas se podrían tratar cuestiones normativas y, asimismo, señalar áreas en las que la CE y los Estados miembros podrían en potencia prestar su apoyo con el fin de fortalecer la sociedad civil.

En las conclusiones del Consejo de diciembre de 1998 se pedía 'reflexionar sobre la conveniencia de convocar un foro de debate periódico sobre derechos humanos con la participación de las instituciones de la UE así como de representantes de instituciones académicas y de ONG'. Hasta ahora se han celebrado tres foros en cooperación con la Presidencia del Consejo [11], y en mayo de 2001 tendrá lugar un cuarto foro.

[11] Foro de debate de la UE, Bruselas, 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1999 - Conferencia de derechos humanos de la UE sobre ésta y el papel central de los derechos humanos y de los principios democráticos en las relaciones con terceros países, Venecia, 25-28 de mayo de 2000 - Foro de Derechos Humanos de la UE, París, 13 de diciembre de 2000.

La Comisión cree que estos foros han resultado útiles, y que, debidamente constituido, el Foro podría ser la piedra angular del diálogo de la UE con las ONG en materia de derechos humanos y democratización. Sin embargo, sigue habiendo cabida sin duda para mejorar la eficacia y la representatividad del Foro (por ejemplo, con una posible participación más amplia de la sociedad civil) y para aclarar más sus fines. La Comisión, por lo tanto, evaluará los foros organizados hasta el momento y, sobre esta base, consultará al Consejo, al Parlamento Europeo y a las propias ONG sobre el mejor camino a seguir. Hará sugerencias sobre cómo puede contribuir el Foro a poner en práctica el enfoque formulado en la presente comunicación.

3.2 Integración del fomento de los derechos humanos y la democracia como elemento esencial en los programas de ayuda de la CE

Los programas de ayuda exterior de la Comunidad Europea (Phare, Tacis, ALA, MEDA, CARDS) suman un total anual de unos 5.000 millones de euros que se suman a los recursos del Fondo Europeo de Desarrollo para los países de África, el Caribe y el Pacífico (13.500 millones de euros en el 9º FED entre 2000 y 2007) [12]. Esta ayuda se facilita, entre otras cosas, para fomentar los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho, por medio de programas dedicados primordialmente, aunque no exclusivamente, a ayudas que se canalizan a través de las administraciones públicas, gran parte de ellas dirigidas a abordar las causas profundas de la pobreza.

[12] A título de ejemplo, 182 millones de euros de los programas del FED se destinaron a apoyar directamente los derechos humanos y la democratización de 1997 a 2000. Otros 115 millones de euros subvencionaron la asistencia y la observación electorales entre 1996 y 1999, de los cuales, 71 millones se gastaron en África (algunos con cargo al FED).

Con la excepción del FED (cuyo funcionamiento depende del Acuerdo de Cotonú), los programas se basan en reglamentos del Consejo, en los que los derechos humanos y la democratización están señalados expresamente como principios o prioridades, aunque ello se haga de distintas maneras. La nueva política de desarrollo de la CE también va dirigida a combatir las causas profundas de la pobreza y se asienta sobre los principios del desarrollo humano y social sostenible, equitativo y participativo.

Los instrumentos financieros de apoyo a los países candidatos (en particular Phare) constituyen una sólida base para abordar de forma coherente los problemas relacionados con los derechos humanos y la democracia. En los demás instrumentos, la Comisión potenciará la repercusión positiva de los programas de ayuda de la CE en el respeto de los derechos humanos (incluidos los derechos económicos, sociales y culturales) y la democratización:

* incluyendo estos temas en el diálogo mantenido para elaborar las estrategias nacionales de ayuda de la CE (según se describe anteriormente en el apartado 3.1.2);

* usando las estrategias nacionales para centrar la atención en determinados sectores o intervenciones transectoriales que permitan mejorar la situación global de la gobernanza y hacer un uso complementario de todos los instrumentos de la CE disponibles, incluida la IEDDH (ver más adelante) para fomentar los derechos humanos y la democratización;

* apoyando la participación de la sociedad civil en la cooperación de la CE al desarrollo, de acuerdo con el enfoque establecido en el Acuerdo de Cotonú, y desarrollando la capacidad de los representantes de la sociedad civil que intervienen en el diálogo y en la ejecución de los programas;

* dando pasos efectivos para aplicar métodos participativos en la concepción de los programas y para evaluar, vigilar y potenciar la repercusión de cada proyecto y programa en los derechos humanos;

* teniendo en cuenta la actuación en el área de los derechos humanos (incluidos los derechos económicos, sociales y culturales), la democracia y el Estado de Derecho cuando se decidan las dotaciones nacionales dentro de los principales programas de cooperación.

La Comisión examinará la posibilidad de evaluar sistemáticamente los efectos de los proyectos de cooperación en los derechos humanos y la democratización, con idea tanto de evitar los efectos negativos como de potenciar los positivos. Estudiará la experiencia de los Estados miembros, de las organizaciones internacionales y de otros donantes en este ámbito, así como el sistema adoptado por la Comisión para evaluar las repercusiones en materia de igualdad entre los sexos y medio ambiente. Aunque dicha evaluación de las repercusiones no sea factible, el personal de la Comisión que trabaja en los programas de ayuda sigue necesitando formación y una mayor concienciación sobre los temas de derechos humanos y democratización para aplicar el nuevo enfoque antes descrito.

En su cooperación con los países de África, el Caribe y el Pacífico, la Comisión ha empezado ya a considerar los avances en la realización de reformas institucionales en relación con los derechos humanos, la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza como elemento para determinar la dotación de cada país dentro de la dotación financiera total del FED. La comunicación 'Un nuevo impulso para el proceso de Barcelona' anunciaba que se seguiría el mismo enfoque con MEDA. Se trata de una importante medida positiva para favorecer la actuación de los gobiernos, medida que la Comisión hará extensiva a otras regiones del mundo con idea de promover un enfoque coherente a escala mundial, y animará a los Estados miembros a hacer lo mismo.

El fin de la ayuda humanitaria prestada por la Oficina de Ayuda Humanitaria (ECHO) es el de aliviar el sufrimiento humano, y en el Reglamento 1257/96 se afirma inequívocamente que "las decisiones de ayuda humanitaria deben ser tomadas de manera imparcial en función exclusivamente de las necesidades y del interés de las víctimas". Por lo tanto, la ayuda humanitaria de la CE se entrega a todas las víctimas de crisis, de manera incondicional, imparcial e independiente de las convicciones políticas. No está supeditada a la actuación de los países beneficiarios en el área de los derechos humanos.

Sin embargo la Comisión, a través de ECHO, tiene la obligación de asegurarse de que las propias actividades humanitarias respeten y contribuyan a la protección de los derechos humanos de las víctimas de conflictos armados. Está surgiendo además un consenso entre las ONG y las organizaciones internacionales humanitarias en el sentido de que integrar el análisis de los derechos humanos en las primeras fases de la planificación de las actividades humanitarias puede mitigar los posibles efectos secundarios negativos y quizá contribuir incluso a la protección de los derechos de las víctimas.

La Comisión, por este motivo, puso en marcha hace poco un 'enfoque de la ayuda humanitaria basado en los derechos humanos'. Éste consta de dos facetas: en las situaciones de emergencia se financian actividades de protección humanitaria y en la ayuda humanitaria se integran como elemento esencial los aspectos de derechos humanos. Ello significa que, desde el 1 de febrero de 2001, cuando presenten proyectos humanitarios para que los financie ECHO, los colaboradores deberán explicar cómo influirá su intervención en la situación de los derechos humanos sobre el terreno.

4. La Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH)

Dentro del Capítulo B7-7 del presupuesto, conocido desde 1994 como Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH), se dispone anualmente de unos 100 millones de euros para apoyar actividades de derechos humanos, democratización y prevención de conflictos que se deberán realizar primordialmente en colaboración con ONG y organizaciones internacionales. El fundamento jurídico lo constituyen los Reglamentos 975/99 y 976/99 [13].

[13] Reglamentos (CE) nº 975/99 y nº 976/99 de 29 de abril, DO L 120 de 8 de mayo de 1999.

La IEDDH ha sido objeto de varios informes del PE [14] y evaluaciones [15]. En ellos generalmente se ha reconocido la positiva contribución de la CE a la protección de los derechos humanos y al desarrollo de los procesos democráticos en terceros países. Sin embargo, en ellos también se comenta que la incidencia de la ayuda de la CE tanto a través de la IEDDH como de los principales programas de ayuda se ha visto reducida por la falta de concentración en las prioridades, así como por la poca prolongación de las actuaciones. En los informes se indica que la incidencia se podría aumentar considerablemente desarrollando una visión más estratégica de cómo emplear los instrumentos de que dispone la Comunidad en apoyo de los objetivos de derechos humanos y democracia. También se ha criticado la gestión del programa.

[14] Informe Lenz sobre la creación de una estructura única de coordinación dentro de la Comisión Europea, competente en materia de derechos humanos y de democratización, PE 220.735/fin, 4.12.97; Informe Imbeni sobre el informe de la Comisión sobre la aplicación de las acciones de fomento de los derechos humanos y de la democratización (para el año 1995), COM(96) 0672 - C4 - 0095/97, PE 223.610/fin, 2.12.97; Informe Roubatis sobre COM(95) 0567 - C4 - 0568/95, PE228.009fin. 6.11.98.

[15] Ver, en http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/index.htm: "Evaluation of Aspects of UE Development Aid to the MED Region", COWI, Dinamarca, noviembre de 1998; "External Evaluation of Community Aid Concerning Positive Actions in the field of human rights and democracy in the ACP countries, 1995 - 1999", Franklin Advisory Services, agosto de 2000; "Evaluation of the PHARE and TACIS Democracy Programme", European Institute (Sussex)/ISA Consult/GJW, noviembre de 1997. Ver asimismo el informe especial nº 12/2000 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la gestión por la Comisión de las medidas de la Unión Europea en favor del desarrollo de los derechos humanos y la democracia en terceros países (DO C 230 de 10.8.00).

La Comisión ha empezado ya a reformar la programación y la ejecución de la IEDDH, y la reforma general de la ayuda exterior de la CE también acrecentará considerablemente su eficacia. La gestión de la IEDDH se está haciendo más transparente, por ejemplo mediante la publicación periódica de informes sobre las actividades financiadas [16] y el establecimiento de directrices, modelos y documentos sobre valoración de los proyectos en los que se expone claramente cómo evaluar y seleccionar las propuestas de proyectos.

[16] "Aplicación de medidas para promover el respeto por los derechos humanos y los principios democráticos en las relaciones exteriores durante el período 1996 - 1999", COM (2000) 726 final de 14.11.00. En junio de 2001 se publicará un informe pormenorizado de las actividades financiadas con cargo al presupuesto de 2000.

En su ejecución de la IEDDH en el futuro, la Comisión aprovechará la experiencia adquirida a lo largo de los últimos años, basándose en el Vademécum de la Comisión sobre la gestión de las subvenciones, de 1998, en el que se exponen los principales procedimientos que se deben aplicar al comprometer, y gastar posteriormente, fondos de las líneas presupuestarias. En el documento se pide, entre otras cosas, que se dé gran publicidad a las subvenciones disponibles y que la orientación hacia los objetivos se consiga definiendo claramente el propósito de las subvenciones, en función de las metas de la política y de la repercusión deseada.

Actualmente se emplean tres instrumentos para poner en práctica la IEDDH, los cuales seguirán constituyendo la base del sistema de la CE. Se trata de:

* Convocatorias de propuestas, que se publican en el Diario Oficial y en la página web de la Comisión.

* Microproyectos (<50,000EUR a lo largo de 12 meses), gestionados por las delegaciones de la Comisión y adjudicados por medio de convocatorias de propuestas a escala local. Se deberán extender a más delegaciones a medida que éstas vayan adquiriendo mayor capacidad de gestión local en virtud de la reforma de la ayuda exterior.

* Proyectos dirigidos [17], llevados a cabo en apoyo de objetivos de actuación que no se pueden incluir en convocatorias de propuestas o microproyectos, y seleccionados con arreglo a unas directrices transparentes y publicadas.

[17] Todos los proyectos financiados en virtud de la IEDDH, incluidos los seleccionados mediante convocatorias de propuestas, van dirigidos a objetivos específicos. El uso de la expresión 'proyectos dirigidos' se refiere a los financiados a iniciativa de la Comisión atendiendo a prioridades específicas.

La Comisión efectuará asimismo una evaluación más eficaz de las actividades realizadas y de su repercusión, entre otras cosas mediante el intercambio periódico de experiencias con el Comité de los derechos humanos y de la democracia de los Estados miembros que examina tanto las actividades de la CE como las actividades bilaterales en busca de sinergias y mejoras. Se explotarán las posibilidades de establecer indicadores de las repercusiones.

4.1 Valor añadido de la IEDDH

Pese a las mejoras previstas o en marcha, aún sigue siendo necesario desarrollar un enfoque más estratégico de la IEDDH y de su relación con otros instrumentos, de acuerdo con las recomendaciones del Tribunal de Cuentas. La estrategia de la IEDDH deberá basarse en su valor añadido a la hora de impulsar los objetivos de derechos humanos y democratización de la UE. En comparación con otros instrumentos de la CE, la IEDDH:

* es complementaria de los programas de la CE llevados a cabo en colaboración con los gobiernos (FED, Tacis, ALA, MEDA, CARDS, Phare, etc.) en el sentido de que se puede poner en práctica con distintos colaboradores, en particular ONG y organizaciones internacionales; asimismo, constituye una especie de 'fondo de capital riesgo para los derechos humanos', que permite poner en marcha iniciativas de tipo piloto o experimental que después los gobiernos podrán desarrollar a mayor escala;

* se puede aplicar sin necesidad del consentimiento del gobierno del país beneficiario, o cuando no se pueda hacer uso de los programas principales de la CE por otros motivos, como que se hayan suspendido;

* es un complemento esencial de los objetivos de la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE en los campos de los derechos humanos, la democratización y la prevención de conflictos; en algunas regiones constituye la única base jurídica para algunas actividades, entre ellas el fomento de los derechos políticos y civiles, la observación electoral y las iniciativas de resolución de conflictos [18].

[18] Comunicación relativa a la prevención de conflictos, de 11 de abril de 2001 (COM (2001) 211).

El principal valor añadido de la IEDDH frente a otra ayuda de donantes en esta área consiste en que:

* se identifica con la UE, y refleja y promueve sus valores: institucionalización del "multilateralismo", derechos fundamentales, democracia y Estado de Derecho, y respeto de las minorías;

* proporciona unas subvenciones que tienen la imagen de contar con el respaldo político de la UE, lo que a veces puede ayudar a proteger organizaciones potencialmente vulnerables de la sociedad civil frente a gobiernos represivos;

* se puede emplear para asumir mayores riesgos políticos que en el apoyo facilitado por un Estado miembro que tenga intereses comerciales o políticos;

* tiene una imagen de imparcialidad, sobre todo en comparación con otros donantes nacionales;

* se puede emplear para desarrollar iniciativas de derechos humanos y democratización a escala regional, reflejando la propia naturaleza de la UE como organización comprometida con la integración regional, así como la existencia de acuerdos entre la UE y distintas agrupaciones regionales.

4.2 Formulación de una estrategia para la IEDDH

La IEDDH debe asumir un enfoque más estratégico, con unas prioridades mejor definidas y más a largo plazo, para que aumenten su efecto y eficacia en relación con su presupuesto relativamente reducido y los recursos para gestionarla. La estrategia de la IEDDH comprenderá tres elementos:

1) una serie reducida de cuestiones temáticas prioritarias, elegidas en función del valor añadido de la IEDDH y que se puedan abordar potencialmente en todos los países fuera de la UE; la Comisión procurará asumir en ellas una función específica, no sólo dentro de la UE, sino también en la escena internacional;

2) la designación de algunos 'países diana', elegidos en función de las prioridades políticas y de desarrollo de la UE, y del particular valor añadido de la IEDDH a la hora de satisfacerlas;

3) la flexibilidad potencial para que la UE pueda responder a necesidades urgentes e imprevistas.

Las prioridades definidas por medio de este enfoque estratégico constituirán la base del programa anual que se somete al examen del Comité de los Estados miembros. El programa se revisa todos los años, y las prioridades -tanto temáticas como de países- se pueden adaptar según convenga. El programa anual se debatirá asimismo con el Parlamento Europeo y en el Foro de debate anual de las ONG de derechos humanos.

Prioridades temáticas

Las prioridades se deberán definir en forma de temas o cuestiones que permitan abordar metas concretas a medio o largo plazo. No se deberán definir sobre la base de actividades, por ejemplo, formación en materia de derechos humanos. Las actividades son medios para contribuir a solucionar los problemas, pero no un fin en sí mismas. Tampoco debieran definirse con arreglo a grupos objetivos. Cuando la CE desee aumentar la incidencia en los derechos de algunos grupos (por ejemplo, mujeres, niños y pueblos indígenas), esto se deberá abordar en el diseño del proyecto y en el método de selección. En concreto, y de acuerdo con la Declaración sobre la política comunitaria de desarrollo, la Comisión se deberá asegurar de que el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres, así como de los derechos del niño, se integre como aspecto fundamental en todas las prioridades temáticas señaladas dentro de la IEDDH. El mismo enfoque es aplicable a los derechos de los pueblos indígenas. El Consejo ha pedido que el respeto de los derechos de los pueblos indígenas se integre como aspecto transversal en todos los niveles de la cooperación al desarrollo, incluido el diálogo político [19].

[19] Resolución del Consejo sobre los pueblos indígenas y la cooperación al desarrollo de la Comunidad y de los Estados miembros (30 de noviembre de 1998, adoptada sobre la base del documento de trabajo de la Comisión sobre los pueblos indígenas de 11 de mayo de 1998 (SEC (1998) 773). La Comisión informará del curso dado a la resolución en 2001.

La Comisión reconoce que algunos grupos, como los niños y los pueblos indígenas, son especialmente vulnerables. Pero la Comunidad, al destacar determinados objetivos de derechos humanos y democracia, debiera tratar de que su actuación vaya dirigida a las causas profundas de los problemas, y no a los síntomas.

Cuando proceda, se deberán promover proyectos que presenten una dimensión regional, reflejando el valor añadido de la UE y de conformidad con la política de ésta de fomentar la coordinación y la integración regionales.

La Comisión propone las cuatro siguientes prioridades temáticas para el programa de la IEDDH para 2002 y a medio plazo:

1) Apoyo para reforzar la democratización, la buena gobernanza y el Estado de Derecho

Este apoyo se deberá orientar a trabajar junto con la sociedad civil para promover una mayor participación de los ciudadanos en la toma de decisiones a todos los niveles: participación igualitaria de hombres y mujeres y de grupos de distinta identidad (por etnia, religión, etc.); desarrollo de procesos políticos pluralistas; medios de comunicación libres; sistema de justicia independiente y que funcione; derecho a las libertades de asociación y de reunión, y apoyo a los procesos electorales, incluido el acceso de observadores locales y de la UE.

Una sociedad civil floreciente, que pueda confiar en un ordenamiento jurídico independiente e imparcial, desempeña un papel fundamental en el mantenimiento de unos gobiernos responsables y en la denuncia de las violaciones de los derechos humanos. Dar fuerza y capacidad a los individuos y a la sociedad civil, por medios como son la educación, la formación y la concienciación, y posibilitar la defensa efectiva de todos los derechos, incluidos los derechos sociales, económicos y culturales, son complementos esenciales de nuestros programas de ayuda concertados con los gobiernos, particularmente de los relacionados con la buena gobernanza, el desarrollo institucional, el Estado de Derecho y la reducción de la pobreza. El apoyo de la IEDDH no debe repetir los programas principales que ya se estén llevando a cabo conjuntamente con los gobiernos, aunque las iniciativas emprendidas sí pueden servir de base a programas futuros. Los microproyectos gestionados a escala local son una herramienta especialmente útil para satisfacer esta prioridad. Cuando la sociedad civil sea débil y necesite ser fortalecida -por ejemplo, durante o inmediatamente después de un régimen dictatorial- es poco probable que las ONG locales dispongan de capacidad para solicitar fondos de Bruselas.

Para la prevención de conflictos, es importante apoyar medidas que faciliten la conciliación pacífica y democrática de los intereses de los distintos grupos y la resolución de diferencias, como lo es la formación relativa al Estado de Derecho y, sobre todo, al Derecho humanitario.

La prestación de ayuda y la presencia de observadores en las elecciones es un área que recibe cada vez más apoyo por parte de la CE, tanto por la importancia fundamental de las elecciones de cara a la democratización como por el valor añadido de una presencia coordinada de la UE en la observación electoral.

2) Actividades en apoyo de la abolición de la pena de muerte

El compromiso de la UE con la abolición de la pena de muerte se vio confirmado en el artículo 2 de la Carta de la UE. Es un requisito para los países que desean la adhesión a la UE. Se trata de una política muy visible que la UE sigue en todos los foros internacionales de derechos humanos y en el diálogo con todos los países, independientemente del tipo de relación que mantenga con ellos. Constituye un área en la que la UE está asumiendo el liderazgo y otros donantes se muestran menos activos. El apoyo a la abolición de la pena de muerte deberá incluir proyectos encaminados a reducir su aplicación, por ejemplo fomentando debates en las administraciones públicas y la sociedad civil sobre su falta de eficacia para reducir el crimen y la delincuencia.

3) Apoyo para luchar contra la tortura y la impunidad y apoyo a los tribunales internacionales penales y de otro tipo

El compromiso de la UE con la lucha contra la tortura y los tratos o penas inhumanos y degradantes se vio confirmado en el artículo 4 de la Carta de la UE. Se han aprobado unas orientaciones de la política de lucha contra la tortura de la UE [20], que se deberán completar con programas de ayuda. La Comisión ha dedicado cuantiosos recursos a actividades relacionadas con la tortura, entre ellas la rehabilitación de sus víctimas; y la protección política que proporciona la ayuda de la CE puede ser importante para las ONG que actúan en esta área tan sensible. En sus intentos por constituirse en vector de cambio, la UE ha de procurar centrarse todo lo posible en la prevención, por ejemplo, la formación de la policía y de otros posibles agentes de tortura en temas de derechos humanos.

[20] Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de 9 de abril de 2001.

La UE ha sido fiel partidaria de la creación de tribunales internacionales y del Tribunal Penal Internacional. Hacer frente a la impunidad es importante para prevenir, resolver y tratar las consecuencias de los conflictos.

4) Lucha contra el racismo y la xenofobia, y contra la discriminación de las minorías y de los pueblos indígenas

Esta es un área en la que la UE tiene una considerable competencia política tanto en el ámbito interior como en el exterior. El Consejo de Ministros aprobó hace poco dos directivas en virtud del artículo 13 del Tratado CE, que establecen una protección contra la discriminación en el empleo y en otras áreas basada en el origen racial o étnico, la religión o las creencias, la discapacidad, la edad y la orientación sexual. La Carta de la UE declara la igualdad de todas las personas ante la ley (art. 20), prohíbe la discriminación de cualquier tipo (art. 21) y solicita a la Unión que proteja la diversidad cultural, religiosa y lingüística (art. 22). Son importantes las medidas dirigidas a superar las líneas divisorias existentes entre los distintos grupos de identidad para así prevenir conflictos. La actuación de la IEDDH reflejará la declaración y el plan de actuación que se aprueben en la Conferencia Mundial contra el Racismo que tendrá lugar en Durban en septiembre de 2001 [21]. Se prestará una especial atención a fomentar y apoyar los derechos de los pueblos indígenas en el marco del decenio internacional dedicado a los Pueblos Indígenas del Planeta (1995-2004).

[21] Conferencia mundial contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y la intolerancia en estos ámbitos, Durban, Sudáfrica, 31 de agosto a 7 de septiembre de 2001. La Comisión expondrá una ponencia para esta conferencia en una comunicación que se aprobará en mayo de 2001.

Las prioridades temáticas antes expuestas se centran principalmente en los derechos políticos y civiles, ya que es aquí donde la IEDDH cuenta con un particular valor añadido en comparación con otros instrumentos de la CE. Con ello no se cuestiona la indivisibilidad y la interdependencia de los derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales, ni se otorga a los derechos políticos o civiles una mayor prioridad. Más bien, se refleja el hecho de que el apoyo material de cierta envergadura para fomentar los derechos sociales, económicos y culturales se deberá canalizar por lo general a través de los principales programas de ayuda de la Comunidad (por ejemplo, salud, educación y seguridad alimentaria). Estos instrumentos tienen un mayor valor añadido en este campo, en particular por los recursos considerablemente mayores de que disponen para afrontar unos problemas generalmente costosos. Sin embargo, la primera prioridad antes señalada ('democratización, buena gobernanza y Estado de Derecho') incluye el apoyo a la concienciación y a la capacitación de grupos que planteen las necesidades humanas básicas y el acceso a los recursos desde la perspectiva de los derechos. Los derechos sociales, económicos y culturales en tanto que objetivos de derechos humanos también se promueven mediante los programas de la CE de cooperación al desarrollo y de ayuda exterior (ver 3.2).

En apoyo de una estrategia de la UE dirigida a promover la responsabilidad social de las empresas, el fomento de iniciativas en este sentido en terceros países y el apoyo a los sindicatos y a otros órganos de seguimiento de ONG podrían considerarse como futura prioridad de la IEDDH. No obstante, la lista de prioridades no se debe alargar si se quiere mantener la concentración estratégica.

4.2.2 Países diana

Asimismo, la Comisión designará un cierto número de 'países diana' en los que desee concentrar el apoyo de la IEDDH, y en los que las cuestiones que no sean prioridades temáticas globales se puedan abordar de todos modos mediante proyectos dirigidos de la IEDDH. Dichos países, así como las cuestiones, se elegirán primordialmente teniendo en cuenta el análisis y las prioridades señaladas en los análisis estratégicos nacionales y en las asociaciones para la adhesión, de modo que se garantice la coherencia y la complementariedad con otros instrumentos de la CE, y la creación de una masa crítica de ayuda de la CE. Siempre que sea posible, se pondrán a disposición de las delegaciones de los países diana presupuestos para microproyectos. La designación como país diana también supondrá que en las convocatorias de propuestas se dará mayor prioridad a los proyectos que incluyan a dicho país.

La designación como país diana no significa necesariamente que la UE lo clasifique como uno de los que peor trato dan a los derechos humanos, o cuya democracia sea menos evidente. Más bien será indicativa de la prioridad política que conceda la UE al trabajo para consolidar el respeto de los derechos humanos y la democracia en ese país, o para prevenir y resolver conflictos, así como de las posibilidades de desarrollar en el marco de la IEDDH actividades que contribuyan a estas metas.

En algunos casos, el país se considerará como país diana de la IEDDH por no disponerse de otros instrumentos financieros, o por el deseo de canalizar la ayuda a través del sector de las ONG. En la designación de los países diana se tendrá en cuenta el equilibrio geográfico, aunque éste no deberá ser la principal consideración. La Comisión se guiará primordialmente por la necesidad y la posibilidad de una intervención efectiva de la IEDDH.

Los países diana se incluirán en el programa anual de la IEDDH. Por lo tanto, se les someterá también a un examen anual, teniendo en cuenta las posiciones y declaraciones de la UE en los foros internacionales para asegurar la coherencia entre pilares, las opiniones expresadas por las ONG y la evaluación de la eficacia de la ayuda anterior de la IEDDH.

4.2.3 Flexibilidad

Un elemento importante de la estrategia de la IEDDH es que la UE pueda responder a las necesidades urgentes o imprevistas que inevitablemente surgirán, y en las que la IEDDH sea el instrumento más idóneo para perseguir los objetivos de la UE. Se pueden citar como ejemplo las iniciativas para resolver conflictos, y las medidas positivas en favor de un procedimiento de consulta con arreglo al artículo 96 del Acuerdo de Cotonú, o en situaciones en las que se hayan suspendido otras formas de ayuda. El programa anual de la IEDDH mantendrá una flexibilidad presupuestaria para responder a tales necesidades. Los proyectos que queden fuera de las prioridades establecidas, no obstante, se deberán guiar claramente por las prioridades estratégicas de la UE.

Se ofrecerá aún más flexibilidad para responder a las prioridades en materia de derechos humanos y democratización en países concretos por medio del régimen de microproyectos. Al definir las prioridades de las convocatorias de propuestas locales, las delegaciones de la Comisión se deberán basar en las prioridades globales, pero podrán acomodarlas a los problemas locales específicos, sobre todo cuando éstos estén señalados en los análisis estratégicos nacionales y en las asociaciones para la adhesión.

Este enfoque estratégico de la programación de la IEDDH se examinará junto con el Comité de los Estados miembros, el Parlamento Europeo y las ONG, con idea de aplicarlo en el presupuesto de 2002.

Los reglamentos que constituyen la base jurídica de la IEDDH expiran el 31 de diciembre de 2004. En ellos se dispone que la Comisión presentará al Consejo una evaluación global de las acciones financiadas por la Comunidad en virtud de los reglamentos, evaluación que podrá ir acompañada de sugerencias adecuadas relativas al futuro de los mismos.

4.3 Cooperación con las Naciones Unidas y con otras organizaciones internacionales

Aunque centrada principalmente en la ayuda directa a la sociedad civil a través de las ONG, la IEDDH es un importante instrumento de cooperación con las organizaciones internacionales. Durante varios años se han realizado proyectos conjuntos con el Consejo de Europa y la Oficina de las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos (ODIHR) de la OSCE. En el año 2000, tras el acuerdo entre las Naciones Unidas y la CE en lo relativo a los principios aplicables a la financiación de programas administrados por las Naciones Unidas, la Comisión introdujo un amplio programa de cooperación en materia de derechos humanos con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), que hace hincapié en la prestación de ayuda a la Conferencia Mundial contra el Racismo.

La cooperación entre la Comisión y las organizaciones internacionales es importante para perseguir los objetivos de derechos humanos y democratización de la UE. Debe hacerse más efectiva y basarse tanto en la ventaja comparativa de la organización como en las prioridades de la CE establecidas en el programa de la IEDDH. En algunos países diana, organismos internacionales como las Naciones Unidas y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) pueden tener un acceso privilegiado al trabajo para mejorar la situación de los derechos humanos, lo que les convierte en socios naturales de la Comisión. Ésta y las organizaciones internacionales deben trabajar en común para que la contribución de la CE ponga de relieve la prioridad que concede la Unión Europea a esas causas concretas. Las decisiones de cofinanciar proyectos deberán guiarse naturalmente por las mismas consideraciones de necesidad, buena relación entre coste y eficacia y sostenibilidad que se aplican a todos los proyectos realizados a través de la IEDDH. La Comisión intentará concertar unas estrategias de cooperación con algunas organizaciones internacionales y fijar unas metas a medio y a largo plazo alcanzables y realistas. Entonces se podrán señalar programas y proyectos cofinanciados que sean coherentes con esos planes estratégicos.

La cooperación con la Oficina del ACNUDH es particularmente importante en la medida en que refleja la importancia que concede la UE a la firma, la ratificación y la aplicación de los instrumentos internacionales de derechos humanos por los terceros países con los que mantiene relaciones de asociación, así como al seguimiento de las recomendaciones pertinentes de los organismos de la Naciones Unidas. El aumento de la cooperación podría darse no sólo en proyectos, sino también en el apoyo a mecanismos de las Naciones Unidas (por ejemplo, relatores especiales) cuando estén relacionados con cuestiones señaladas como prioritarias para la UE. Así se contribuiría a reforzar el marco multilateral con el que está comprometida la UE. Este sistema reconocería al ACNUDH como socio de la CE de forma ad hoc y está en consonancia con la Comunicación sobre el desarrollo de una colaboración efectiva con las Naciones Unidas [22].

[22] Comunicación sobre el desarrollo de una colaboración efectiva con las Naciones Unidas en el ámbito del desarrollo y los asuntos humanitarios, cuya aprobación está prevista para el 2.5.01.

5. Posibilidad de crear una agencia europea para los derechos humanos

El Consejo Europeo propuso por primera vez para discusión la posibilidad de crear una agencia europea para los derechos humanos en la reunión preparatoria del cincuentenario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, celebrada por los ministros de Asuntos Exteriores de la UE en Viena en diciembre de 1998. El párrafo 46 de las Conclusiones de Colonia de junio de 1999 dice que 'el Consejo Europeo toma en consideración el informe intermedio de la Presidencia sobre derechos humanos. Sugiere que se estudie la conveniencia de crear una agencia de la Unión para los derechos humanos y la democracia'.

Se han sugerido dos modelos alternativos. El primero, consistente en una agencia de información y/o asesoramiento, fue propuesto en el informe del Comité de Sabios. Sin embargo, la Comisión considera la Unión Europea no carece de fuentes de asesoramiento e información. Puede utilizar informes de las Naciones Unidas, del Consejo de Europa y de diversas ONG internacionales. Además, no existe un monopolio de conocimiento cuando se trata de analizar problemas de derechos humanos y democratización, o sus consecuencias para las relaciones entre la Unión Europea con países concretos. El auténtico reto para cualquier institución es el de utilizar la información de una manera productiva, y tener la voluntad política de tomar decisiones difíciles. La creación de un nuevo organismo asesor no sería la solución para este reto. La Comisión, por lo tanto, no tiene intención de seguir esta sugerencia, ni la idea afín que se ha sugerido ocasionalmente de que la Comisión elabore, o haga elaborar mediante subcontratación, una panorámica mundial de la situación de los derechos humanos por países, tal como hace el Departamento de Estado de los EEUU.

El segundo modelo que se ha sugerido es el de una 'agencia de ejecución' que se dedicara a la designación de proyectos de derechos humanos y democratización, la asignación de subvenciones y la supervisión de su ejecución. El planteamiento general de la Comisión a este respecto se expone en su Comunicación sobre la externalización de la gestión de los programas de la Comunidad [23]. Ésta incluye una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece el estatuto de las agencias encargadas de ejecutar determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios. Sin embargo, la Comisión considera que la creación de una agencia separada fuera de la Oficina de Cooperación EuropeAid para apoyar los derechos humanos y la democratización en terceros países iría en detrimento del fin fundamental de la IEDDH de servir de complemento a los principales programas de ayuda de la CE y de mecanismo de apoyo a los objetivos de la PESC específicos de la UE. La Comisión, por lo tanto, centrará la atención en poner en práctica el enfoque mejorado de las políticas de derechos humanos y democratización definido en la presente Comunicación y no propondrá la creación de un nuevo organismo.

[23] COM (2000) 788 final.

6. Conclusiones

En la presente Comunicación se han señalado tres áreas en las que la Comisión puede desempeñar un papel más efectivo en la persecución de los objetivos de derechos humanos y democratización de la UE: impulsar una actuación coherente y consecuente en todas las políticas de la UE y la CE; conferir una mayor prioridad a los objetivos de derechos humanos y democratización e integrarlos como aspecto fundamental en las relaciones de la Unión Europea con terceros países, en particular mediante el diálogo político y el uso estratégico de sus programas de ayuda exterior; y adoptar un enfoque más estratégico y focalizado en la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH).

La Comisión promoverá la coherencia tanto entre las actividades de la UE realizadas dentro de los distintos pilares del Tratado como entre las actividades de la CE y las de los Estados miembros. El diálogo de la Comisión con terceros países debe ser consecuente y coherente y basarse en las normas y los instrumentos de derechos humanos internacionalmente acordados, en particular los de las Naciones Unidas. La Comisión también buscará oportunidades en otras áreas de actuación de la Comunidad, como el comercio, la inmigración y el medio ambiente, para proponer políticas e iniciativas que favorezcan el respeto de los derechos humanos y la democratización, entre ellas la de propugnar la responsabilidad social de las empresas.

La Comisión deberá ocuparse de que todos los instrumentos de ayuda de la CE se movilicen en apoyo de los objetivos de derechos humanos y democratización. Los análisis estratégicos nacionales, que han de poner de relieve los derechos humanos, la democratización, el Estado de Derecho y la buena gobernanza, serán el principal instrumento para instaurar dicha coherencia, también en el propio diálogo de la Comisión con los países socios.

El futuro enfoque de la Comisión con respecto a la IEDDH se basará en la designación de un conjunto reducido de temas prioritarios y de países en los que la Comisión centrará especialmente la atención, el cual se revisará anualmente, en consulta con los Estados miembros, el Parlamento y la sociedad civil. Se proseguirá la reforma de la gestión de la IEDDH ya iniciada, a fin de acrecentar la transparencia, la eficacia y la repercusión duradera.

La Comisión aplicará los nuevos enfoques y actividades señalados en consulta con el Consejo, el Parlamento Europeo y la sociedad civil, así como con otros donantes y organizaciones internacionales. La importancia del diálogo con la sociedad civil y su consulta a la hora de integrar los derechos humanos y la democratización en las actividades de la Unión Europea y, en concreto, en las políticas de desarrollo de la CE, no se puede sobreestimar. La Comisión intentará profundizar en ellos y hacerlos más efectivos, entre otras cosas por medio del Foro de Derechos Humanos de las ONG.

La Unión Europea, debe por un lado trabajar en colaboración con los gobiernos por medio de su diálogo y de sus programas de cooperación: incluyendo como aspecto transversal las cuestiones de gobernanza en las estrategias nacionales, puede promover reformas internas y el respeto de los instrumentos internacionales de derechos humanos. Por otro lado, puede favorecer y desarrollar la capacidad de la sociedad civil para exigir cambios. La UE puede además concentrar su ayuda en cuestiones especialmente preocupantes, y aprovechar al máximo el potencial no sólo de su ayuda, sino de todas sus políticas, para fomentar el respeto de ciertos derechos.

La principal responsabilidad en materia de democratización y fomento de los derechos humanos es de los gobiernos. Pero, basándose en los objetivos que se ha propuesto en la presente comunicación, la Comisión evaluará periódicamente si se realizan avances y en qué medida ha contribuido a los mismos la actividad de la UE, e informará al respecto. En el anexo 2 se incluye una lista de medidas concretas que se derivan de la Comunicación.

Se invita al Consejo, al Parlamento Europeo y a los demás socios con los que coopera la Comisión para fomentar el respeto de los derechos humanos y la democratización a que apoyen el enfoque de la presente Comunicación, y a que colaboren con la Comisión para ponerlo en práctica.

Anexo 1

Mecanismos de diálogo con distintas regiones del mundo

Cuando está institucionalizado, el diálogo adopta diferentes formas. El que se mantiene con los países de la adhesión está muy avanzado, y se basa en los 'criterios de Copenhague' establecidos por la UE en 1993 con miras a la adhesión. En sus dictámenes sobre las solicitudes de adhesión a la UE de los países de Europa Central y Oriental [24] la Comisión analizó la situación relativa a la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos (civiles, políticos, económicos y sociales). Abordó asimismo el respeto y la protección de las minorías, incluido su derecho a mantener su identidad cultural, a recibir un trato igualitario en la vida económica y social, así como protección contra la hostilidad de la mayoría de la población (e incluso de la policía). De acuerdo con el enfoque de la Agenda 2000, la Comisión evalúa (desde 1998) en los informes periódicos sobre cada país los progresos en el cumplimiento de los criterios para la adhesión. De este modo se asegura una coherencia entre los diversos instrumentos e instituciones de la UE, así como una coordinación con las organizaciones internacionales pertinentes, como el Consejo de Europa y la OSCE. De los países que deseen ingresar como miembros en la Unión Europea se espera no sólo que suscriban los principios de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos (civiles, políticos, sociales, económicos y culturales) y el respeto y la protección de las minorías, sino también que los pongan en práctica.

[24] 15 de julio de 1997 (Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Rumania).

Para ayudar a los países candidatos a superar las carencias específicas señaladas en los informes periódicos, la Comunidad establece con cada uno de ellos una asociación para la adhesión. En las asociaciones se señalan las prioridades para que cada país satisfaga los criterios para la adhesión. También se indican la ayuda financiera comunitaria disponible para apoyar dichas prioridades y las condiciones a las que se supedita la ayuda. Esta estrategia de preadhesión, basada en evaluaciones periódicas de los progresos realizados por los países candidatos en el cumplimiento de los criterios de Copenhague para la adhesión, y en las asociaciones para la adhesión que incluyen ayuda dirigida, ha favorecido una evolución positiva en todos los países candidatos, sobre todo en lo que respecta a los criterios políticos de Copenhague. Como parte de este enfoque, se ha fomentado además el desarrollo de la sociedad civil, en concreto mediante 'ACCESS', un programa Phare multinacional que funcionará hasta 2002.

Este planteamiento global ha favorecido la coherencia entre los diversos instrumentos de la UE, así como con otras organizaciones como la OSCE. Ha inducido una evolución positiva en todos los países candidatos, por ejemplo en los problemas relacionados con las minorías. No obstante, sigue existiendo una discriminación considerable y muy extendida hacia los romaní, tema que sigue requiriendo una intensa labor.

El Acuerdo de Cotonú con los Estados ACP [25] se articula en torno a tres componentes interrelacionados: el diálogo político, el comercio y la inversión, y la cooperación al desarrollo. En él se concede gran prioridad al fomento de la igualdad entre ambos sexos, al apoyo al desarrollo institucional y a la mejora de la capacidad para ejercer una buena gobernanza. El respeto del conjunto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, incluido el respeto de los derechos sociales fundamentales, la democracia basada en el Estado de Derecho y una gobernanza transparente y responsable se mencionan explícitamente como parte integrante del desarrollo sostenible.

[25] Acuerdo de veinte años entre la Comunidad y sus Estados miembros y setenta y siete países del Grupo de los Estados de África, el Caribe y el Pacífico firmado el 23 de junio de 2000 - 13.500 millones EUR para el periodo inicial de cinco años.

El respeto de los derechos humanos, los principios democráticos y el Estado de Derecho constituyen los elementos esenciales del acuerdo. Se ha establecido, para casos de violación de los mismos, un nuevo procedimiento, que hace más hincapié en la responsabilidad del Estado interesado y permite una mayor flexibilidad en el proceso de consulta. En los casos de urgencia especial -violaciones graves de uno de estos elementos- se adoptarán inmediatamente las medidas pertinentes.

Una innovación de primer orden en el Acuerdo de Cotonú es el compromiso mutuo de una buena gobernanza, definida como la gestión transparente y responsable de los recursos humanos, naturales, económicos y financieros para conseguir un desarrollo equitativo y duradero. Las negociaciones entre la UE y los Estados ACP sobre el concepto de una "buena gobernanza" dieron como resultado una doble exigencia: por un lado, un compromiso de buena gobernanza como elemento fundamental y positivo de la asociación, como tema de diálogo periódico y como área de apoyo activo de la Comunidad; y, por otro lado, la aceptación de que los casos graves de corrupción, incluidos los sobornos que llevan a esa corrupción, constituyen una violación de dicho elemento y precisan medidas para remediar la situación. Se ha adoptado un procedimiento de consulta específico para tratar estos casos.

Se pretende que el diálogo desempeñe un papel clave en la nueva asociación. El acuerdo dispone explícitamente que se realizarán evaluaciones periódicas conjuntas de cada país sobre los avances relativos a los derechos humanos, los principios democráticos, el Estado de Derecho y la buena gobernanza.

Otra innovación del Acuerdo de Cotonú es la apertura de la asociación ACP-CE a protagonistas no estatales. Este nuevo planteamiento supera en mucho la experiencia vivida hasta el momento en cuanto a cooperación descentralizada. Implica promover un auténtico diálogo tanto acerca de las políticas de desarrollo como de la cooperación ACP-UE. La sociedad civil será asociada asimismo al diálogo político, y a la evaluación de los resultados de la política cuando se examinen las estrategias de apoyo a los países en el marco ACP-CE.

En su Comunicación sobre el seguimiento de la primera cumbre celebrada entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea (Cumbre de Río) [26], en la que se proponía actualizar el enfoque de las relaciones UE-América Latina, la Comisión señaló el fomento y la protección de los derechos humanos como la principal prioridad en el terreno político, debiendo adoptarse nuevas medidas 'positivas' para reforzar el respeto de los derechos humanos, el Estado de Derecho y los sistemas políticos democráticos. Una de ellas era la propuesta de creación de un foro de reflexión entre la UE y América Latina/Caribe para el fomento y la protección de los derechos humanos, teniendo en cuenta la experiencia positiva adquirida en América Central, donde, en el marco del Diálogo de San José, se había creado un comité de expertos independientes para debatir sobre los derechos humanos. Se ha encomendado al grupo que presente un informe con conclusiones y propuestas de actuación a la Cumbre UE-América Latina 2002.

[26] COM (2000) 670 final.

En la reciente Comunicación de la Comisión sobre 'Un nuevo impulso para el proceso de Barcelona' [27] también se hace un llamamiento para que se dé mayor relevancia a los derechos humanos, la democracia, la buena gobernanza y el Estado de Derecho en las relaciones de Europa con los países mediterráneos. En ella se afirma que estos temas deberán ser planteados periódicamente por la UE en el diálogo político, así como con sus socios en las reuniones de la Troika, los consejos y los comités de asociación, con la intención de señalar las medidas que deban ser adoptadas por los gobiernos para lograr una evolución satisfactoria de la situación. Este diálogo podría desembocar en la creación de grupos de trabajo conjuntos sobre derechos humanos, formados por funcionarios, cuyo objetivo sería concertarse sobre una serie de indicadores concretos y criterios objetivos que se revisarían en los diversos consejos de asociación. En los casos en los que todavía no lo hayan hecho, se anima a los socios mediterráneos a adherirse a los instrumentos internacionales pertinentes, convenios, etc.

[27] COM (2000) 497 final.

Con las agrupaciones regionales de Asia, la UE mantiene un diálogo político con los miembros de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN), que comprende encuentros ministeriales anuales, y se reúne con la SAARC a nivel de la Troika. La dimensión política de las reuniones Asia-Europa (ASEM) también permite un debate acerca del apoyo a los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho. Existe un diálogo político bilateral ad hoc con países concretos de Asia. Sin embargo, nuestro diálogo sobre derechos humanos y democracia con los países asiáticos se debe reforzar más, y el tema se abordará en la comunicación sobre las relaciones de la UE con Asia que se aprobará en 2001.

La Unión Europea mantiene con el Gobierno de China un diálogo específico sobre derechos humanos desde 1997 basado en las disposiciones del Tratado sobre derechos humanos y democracia. Hace poco se hizo pública la evaluación de la UE al respecto [28]. Se celebran encuentros bianuales entre funcionarios, que se complementan con seminarios para expertos y proyectos de cooperación dirigidos a promover, entre otras cosas, los derechos de la mujer y la democracia local. Se está pensando en entablar un diálogo centrado en los derechos humanos entre la Unión Europea y la República Popular Democrática de Corea (Corea del Norte).

[28] Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de 22.01.01.

El desarrollo de las relaciones entre la UE y los Balcanes occidentales (Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la República Federal de Yugoslavia (RFY) y la antigua República Yugoslava de Macedonia (ARYM) también está supeditado a las condiciones políticas y económicas. Esta supeditación afecta a los cinco países y es un elemento central del "enfoque regional" de la UE, ahora desarrollado en el "Proceso de estabilización y asociación", que ofrece a los países de la región unas perspectivas de integración en las estructuras de la UE. Se confiere una importancia primordial a que se cumplan las condiciones relacionadas con los derechos humanos, la protección de las minorías, la buena gobernanza y los principios democráticos. Para apoyar la participación de estos países en el proceso de estabilización y asociación, la ayuda prestada en virtud del Reglamento sobre el programa de asistencia a la reconstrucción, desarrollo y estabilización de los Balcanes (programa CARDS) se orienta a la creación de un marco institucional y legislativo que sustente, entre otras cosas, la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos y de las minorías. Se realizan otras actividades complementarias dentro de la IEDDH. A escala regional, la Comunidad trabaja en estrecha colaboración con el Pacto de Estabilidad para Europa Sudoriental. Éste se instauró en 1999 para coordinar los esfuerzos de los principales donantes a los Balcanes y cuenta con una 'Mesa regional' dedicada al desarrollo de la democracia y los derechos humanos.

La UE ha firmado acuerdos de asociación y cooperación con muchos países de la región Tacis. El acuerdo con Rusia, firmado en 1994, prevé un diálogo político más intenso e institucionalizado a todos los niveles. Posteriormente se adoptó la estrategia común de la UE sobre Rusia de 1999, que define ciertas áreas prioritarias como la consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y las instituciones públicas. En la misma ocasión se aprobó una estrategia común para Ucrania, en la que se afirma en particular que "la Unión Europea hará esfuerzos por fomentar la democracia, el buen gobierno, el respeto de los Derechos Humanos y el Estado de Derecho" [29]. Los progresos en el desarrollo de un acuerdo de asociación y cooperación con Bielorrusia se estancaron en 1997 por el deterioro de la situación de los derechos humanos, y la UE ha adoptado un enfoque paso a paso que exige en particular el restablecimiento de las instituciones democráticas en Bielorrusia. En el Cáucaso y en Asia Central, se han firmado acuerdos de asociación y cooperación con Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Kazajstán, Kirguistán y Uzbekistán. El apoyo de la CE para promover el desarrollo de los derechos humanos y la democracia en los NEI se proporciona a través de Tacis y de la IEDDH.

[29] Estrategia común del Consejo Europeo sobre Ucrania (1999/877/PESC) de 11.12.99, DO L 331/1 de 23.12.99, Parte III, Iniciativas específicas, punto 50.

ANEXO 2

MEDIDAS CONCRETAS

I. Fomento de una mayor coherencia entre las actividades de la Comunidad Europea y otras actividades de la Unión Europea y de los Estados miembros

* La Comisión impulsará un planteamiento transparente de los derechos humanos y la democratización que mantenga una coherencia entre países y regiones, evite los dobles criterios y haga uso de todos los instrumentos disponibles.

* La Comisión fomentará la coherencia entre los grupos de trabajo del Consejo cuya área de actuación esté relacionada con los derechos humanos y la democratización y los comités que intervienen en la ayuda exterior.

* La Comisión intensificará el diálogo actual con el Consejo y el Parlamento Europeo para incluir el examen tanto de la política como de las prioridades de programación relativas a los derechos humanos y la democratización (incluida la IEDDH).

* La Comisión trabajará en colaboración con el Comité de los derechos humanos y de la democracia y, cuando proceda, con otros comités, para evaluar las actividades emprendidas, y favorecerá el intercambio de las mejores prácticas y de las lecciones aprendidas.

* Las delegaciones de la Comisión en terceros países incluirán sistemáticamente la ayuda de la CE y las ayudas bilaterales para los derechos humanos y la democratización al coordinar la ayuda global de la UE, y fomentarán un intercambio de información en ambos sentidos que potencie al máximo la coherencia y la complementariedad.

* La Comisión fomentará la coherencia y pondrá de relieve las incoherencias que surjan entre los grupos de trabajo del Consejo cuya área de actuación esté relacionada con los derechos humanos y la democratización y los comités que intervienen en la ayuda exterior.

* La Comisión velará por que en la formulación de todas las políticas comunitarias se eviten los efectos negativos sobre los derechos humanos y se potencien al máximo los efectos positivos. Para ello desarrollará una metodología, aprovechando la experiencia internacional, incluida la relacionada con el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.

* La Comisión incluirá el aspecto de los derechos humanos en el Libro Verde sobre la responsabilidad social de las empresas que se aprobará en junio de 2001.

II. Integración de los derechos humanos y la democratización como aspecto fundamental en el diálogo, la ayuda y otras políticas

a) Diálogo

* La Comisión proseguirá el diálogo con terceros países de forma coherente y consecuente, basándose en las normas e instrumentos de derechos humanos internacionalmente acordados, en particular los de las Naciones Unidas.

* La Comisión incluirá los derechos humanos y la democratización en su diálogo con terceros países cuando no se está haciendo ya, y hará presión para que se incluyan en otros formatos de diálogo político (Troika, etc.). El diálogo deberá incluir cuestiones temáticas como la pena de muerte, la tortura o el racismo y la xenofobia, entre otras cosas para desarrollar coaliciones y lograr el apoyo a las posturas de la UE en los foros internacionales, incluidas las Naciones Unidas.

* La Comisión se basará, según convenga, en los patrones de referencia e indicadores en materia de derechos humanos, democratización y gobernanza que se vayan estableciendo, para crear un marco de diálogo con los países socios que favorezca la coherencia. Se basará sobre todo en los indicadores internacionalmente aceptados, como por ejemplo los establecidos por la OIT, las Naciones Unidas y el Consejo de Europa. Hará uso del diálogo para procurar el establecimiento en común de unas determinadas metas.

* La Comisión empleará el diálogo con los países socios acerca de los análisis estratégicos nacionales y los programas de ayuda para determinar cómo integrar y reforzar los derechos humanos y la democratización en los programas de la CE, sin olvidar la ratificación de los instrumentos de derechos humanos fundamentales y su aplicación efectiva, así como el seguimiento de las recomendaciones de las Naciones Unidas.

* Se ampliará y profundizará el diálogo entre la Comisión y las organizaciones de la sociedad civil usando los instrumentos adecuados, entre ellos Internet, y se incluirá a todos los interesados, aparte de las ONG de derechos humanos. La Comisión hará un mayor uso de Internet para fomentar el diálogo con la sociedad civil.

* La Comisión proseguirá su esfuerzo por asociar a la sociedad civil al diálogo político en todas las regiones, de conformidad con el enfoque ya adoptado con los países ACP y Mercosur, ente otras cosas facilitando el diálogo y el intercambio de opiniones sobre la política y la cooperación a nivel local con la sociedad civil y los Estados miembros.

* La Comisión evaluará la repercusión de su diálogo y de las actividades conexas, y en qué medida se han alcanzado sus objetivos, y facilitará una evaluación al Parlamento Europeo y a los Estados miembros.

* La Comisión evaluará los foros de derechos humanos de las ONG organizados hasta ahora y consultará a las ONG, a los Estados miembros y al Parlamento Europeo sobre al camino a seguir. Basándose en la consulta, la Comisión hará recomendaciones al Consejo acerca del Foro, por ejemplo, cómo puede contribuir a poner en práctica la presente comunicación.

b) Programas de ayuda de la CE

* La Comisión utilizará los análisis estratégicos nacionales como base para su actuación y su diálogo político, y aplicará las directrices para elaborarlos de forma sistemática. Ello implica analizar la situación de los derechos humanos, la democratización y el Estado de Derecho; y cómo los programas de ayuda de la CE a los países y otros instrumentos de la CE, entre ellos la IEDDH, pueden contribuir a fomentar los derechos humanos y la democratización.

* Al decidir las dotaciones de los países y evaluar los acuerdos de asociación, la Comisión extenderá el enfoque del FED y de MEDA a todos los programas de cooperación, a fin de tener en cuenta los resultados positivos en cuanto a la introducción de reformas en el área de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho.

* La Comisión desarrollará una metodología para evaluar la repercusión de los proyectos y programas de cooperación en los derechos humanos, a fin de hacer un seguimiento de la repercusión de cada proyecto y programa y mejorarla. Ello se hará en consulta con otros donantes, y teniendo en cuenta la experiencia de la Comisión en la evaluación de las repercusiones en materia de igualdad entre los sexos y medio ambiente. La evaluación tomará en consideración los derechos económicos, culturales y sociales.

* La Comisión aplicará métodos participativos en la concepción de los programas y para evaluar, vigilar y mejorar la repercusión de cada proyecto y programa en los derechos humanos.

c) Formación

* Se formará al personal de la Comisión, tanto de la sede central como de las delegaciones, en temas de derechos humanos y democratización y su integración como aspecto fundamental en diversos campos.

III. Planteamiento más estratégico de la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH), y de los proyectos de cooperación conjuntos con las Naciones Unidas y con otras organizaciones internacionales

* La Comisión adoptará una estrategia a medio/largo plazo para la IEDDH que se centre en un número reducido de temas y en determinados países. Esta estrategia se adoptará previa consulta al Consejo, al Parlamento Europeo, a organizaciones internacionales y organizaciones de la sociedad civil/ONG, y se aplicará a partir de 2002.

* Al poner en práctica la IEDDH, al Comisión velará por fomentar la igualdad entre hombres y mujeres, los derechos de los niños y los derechos de los pueblos indígenas, integrándolos como cuestiones transversales en todos los proyectos.

* Se fomentará una dimensión regional de los proyectos, y el uso de las tecnologías de la información y la comunicación cuando convenga o resulte rentable.

* Los temas prioritarios se revisarán cada año al elaborar el programa anual. Los países diana se designarán anualmente teniendo en cuenta los análisis estratégicos nacionales o las asociaciones para la adhesión y la consulta. También se dará la flexibilidad necesaria para que la UE pueda responder a necesidades urgentes e imprevistas.

* La Comisión consultará a los Estados miembros, al Parlamento Europeo y a las ONG al elaborar el programa anual.

* Se introducirán medidas que mejoren la gestión de la IEDDH y la hagan más transparente, por ejemplo la publicación de informes sobre las actividades financiadas, la publicación de unas directrices para seleccionar los proyectos dirigidos y el desarrollo de mejores indicadores de las repercusiones para la evaluación de los proyectos.

* La Comisión evaluará antes de que finalice el 2002 las actividades financiadas por la Comunidad en aplicación de los Reglamentos 975 y 976/99, y adoptará las propuestas que convengan de cara al futuro con plazo suficiente antes de que expiren los Reglamentos 975/99 y 976/99 el 31 de diciembre de 2004.

* La Comisión explorará, con organizaciones internacionales clave dedicadas a los derechos humanos y la democratización, medios de profundizar en la cooperación y de hacerla más eficaz, por ejemplo acordar unas estrategias y unas metas de la cooperación.

* La Comisión examinará la posibilidad de usar la IEDDH para apoyar los mecanismos de las Naciones Unidas que se ajusten a las prioridades de la CE, así como proyectos ad hoc.

Anexo 3

LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS

ACNUDH // Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

ACP // Países de África, del Caribe y del Pacífico

ALA // Asia y América Latina

ASEAN // Asociación de Naciones del Sureste Asiático

ASEM // Reunión Asia-Europa

CARDS // Programa de asistencia a la reconstrucción, desarrollo y estabilización de los Balcanes

CE // Comunidad Europea

CICR // Comité Internacional de la Cruz Roja

ECHO // Oficina de Ayuda Humanitaria

FED // Fondo Europeo de Desarrollo

IDEA // Instituto internacional de asistencia a la democracia y las elecciones

MEDA // Países mediterráneos

NEI // Nuevos Estados Independientes

OCDE // Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

ODIHR // Oficina de las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos

OIT // Organización Internacional del Trabajo

ONG // Organización no gubernamental

OSCE // Organización de Seguridad y Cooperación en Europa

PE // Parlamento Europeo

PESC // Política Exterior y de Seguridad Común

Phare // Plan de Acción para una Ayuda Coordinada a Polonia y Hungría

SAARC // Asociación del Asia Meridional para la Cooperación Regional

SPG // Sistema de Preferencias Generalizadas

Tacis // Programa de Asistencia Técnica a la Comunidad de Estados Independientes

TCE // Tratado de la Comunidad Europea

TUE // Tratado de la Unión Europea

UE // Unión Europea

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