52001DC0162(03)

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Plan de acción sobre biodiversidad en la agricultura

ÍNDICE

1. Introducción

1.1. El contexto

1.2. El concepto de biodiversidad

2. Situación actual

2.1. Fuentes de información

2.2. Beneficios de la biodiversidad para la agricultura

2.3. Beneficios de la agricultura para la biodiversidad

2.4. Presiones de la agricultura sobre la biodiversidad

3. Marco estratégico e instrumentos de la PAC para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad

3.1. El marco

3.2. Prioridades

3.3. Principios que deben favorecerse

3.4. Instrumentos agrícolas comunitarios que afectan a la biodiversidad

4. El plan de acción como instrumento para implantar la Estrategia de la Comunidad Europea en materia de biodiversidad

4.1. Objetivos horizontales y sectoriales

4.2. Conservación y uso sostenible de los agroecosistemas (objetivo sectorial nº 2)

4.2.1. El Reglamento "horizontal"

4.2.2. Medidas agroambientales

4.2.3. Zonas menos favorecidas y zonas con restricciones medioambientales específicas

4.2.4. Otras medidas de desarrollo rural

4.2.5. Los componentes ambientales de las Organizaciones Comunes de Mercado (véase también la tabla 1)

4.2.6. Componentes ambientales de los instrumentos relacionados con el mercado (política de calidad)

4.2.7. Legislación sobre productos fitosanitarios

4.2.8. Ampliación de la Unión Europea y el instrumento SAPARD

4.3. Recursos genéticos (objetivo sectorial n°1)

4.3.1. El Reglamento (CE) n° 1467/94 relativo a la conservación, caracterización, recopilación y utilización de los recursos genéticos del sector agrícola.

4.3.2. Legislación sobre semillas

4.3.3. Organismos modificados genéticamente

4.4. Impacto del comercio en la agricultura (objetivo sectorial nº 3)

4.5. Consecución de los objetivos horizontales de la estrategia de la Comunidad Europea en materia de biodiversidad

4.5.1. Conservación y uso sostenible de la diversidad biológica

4.5.2. Reparto de los beneficios derivados de la utilización de la diversidad biológica

4.5.3. Investigación, determinación, supervisión e intercambio de información

4.5.4. Educación, formación y sensibilización

4.6. Avances en el seguimiento y la evaluación de las prioridades

4.6.1. Desarrollar un marco integral de indicadores agroambientales

4.6.2. Seguimiento y evaluación de los objetivos de biodiversidad

5. Asegurar la coherencia de las medidas

5.1. Programación integral

5.2. Cobertura integral

5.3. Compatibilidad y coherencia

5.4. Conclusión: fijar objetivos y un calendario

Anexo I: asignación de la sección de garantía del FEOGA al desarrollo rural

Anexo II: políticas de calidad

ANEXO III: indicadores de seguimiento

ANEXO IV: indicadores de evaluación

Glosario

1. Introducción

1.1. El contexto

1. El presente documento está destinado a dar cumplimiento a la obligación de la Comisión de elaborar un plan de acción para la biodiversidad en la agricultura. Como tal, es preciso considerarlo una parte importante del paquete de medidas comunitarias que apoyan la estrategia comunitaria para predecir, evitar y erradicar las causas de la notable disminución o pérdida de biodiversidad. También debe leerse junto con otros desarrollos relativos a la biodiversidad, como las "Orientaciones para una agricultura sostenible" [1], los convenios y acuerdos internacionales, especialmente el Convenio sobre Diversidad Biológica, y las propias estrategias y planes de acción nacionales de los Estados miembros.

[1] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. COM (1999) 22; DO CE C 173 de 19.6.1999, p. 2.17.

2. Por otro lado, es preciso subrayar que el aspecto medioambiental es un componente principal de las nuevas orientaciones de la Política Agrícola Común, acorde con las exigencias del Tratado de Amsterdam y que han reiterado los jefes de Estado y de Gobierno del Consejo Europeo de Helsinki: se trata tanto de la integración de los aspectos medioambientales en las reglas de la PAC como del desarrollo de prácticas agrícolas que ayuden a conservar el medio ambiente y preservar la campiña.

3. La Agenda 2000, y en particular las disposiciones sobre desarrollo rural, proporciona un marco pertinente para integrar los aspectos medioambientales en la política agrícola, siendo la diversidad biológica un aspecto fundamental y predominante de esta estrategia de integración, tal y como ha recordado el Consejo de Agricultura. [2]

[2] Estrategia del Consejo sobre la integración medioambiental y el desarrollo sostenible en la Política Agrícola Común, establecida por el Consejo de Agricultura: Informe del Consejo de Agricultura al Consejo Europeo de Helsinki (Consejo de la Unión Europea, AGRI 184 ENV 398, 13078/99).

4. Una de las principales funciones de esta estrategia, con respecto a los objetivos de la biodiversidad, se centra en las medidas agroambientales, y específicamente pretende apoyar prácticas agrícolas que permitan conservar el medio ambiente, proteger el campo y conservar el patrimonio rural. Estas medidas constituyen el único elemento obligatorio de la nueva generación de programas de desarrollo rural.

1.2. El concepto de biodiversidad

5. La definición de la biodiversidad no debería limitarse únicamente a la cuestión de los recursos genéticos o a la conservación de especies amenazadas. Tal y como especifica el Convenio sobre Diversidad Biológica y la estrategia paneuropea de diversidad biológica y paisajística, biodiversidad es la variedad de vida y sus procesos. Incluye todas las formas de vida, desde los organismos monocelulares hasta los complejos, así como los procesos, vías y ciclos que enlazan los organismos vivos en poblaciones, ecosistemas y paisajes.

6. La biodiversidad suele manifestarse en tres niveles:

* Diversidad genética: la variedad de elementos genéticos básicos encontrados en representantes individuales de una especie;

* Diversidad de especies: la variedad de organismos vivos encontrados en un lugar concreto; y

* Diversidad de ecosistemas: la variedad de especies y funciones y procesos ecológicos, tanto en tipología como en número, que se dan en diferentes escenarios físicos.

7. Una estrategia integral para la agricultura debe tener en cuenta todos estos diferentes niveles mediante instrumentos adecuados, que abarcan los tres campos principales de la biodiversidad:

* La variedad genética de plantas y animales domesticados (fondo de genes, patrimonio natural, paisajes, etc.) que aparece después de años (casi siempre siglos) de equilibrio entre las actividades humanas y los ecosistemas naturales y en todo caso es más simple que

* La biodiversidad "silvestre" (flora y fauna silvestres relacionadas con las tierras de cultivo); la atención especial que suele prestarse a las especies y los ecosistemas amenazados no debería dar pie a una subestimación de este aspecto (véase recuadro 1).

* Sistemas de apoyo a la vida, incluyendo la microbiota del suelo, polinizadores, predadores, todos los organismos que favorecen la fertilidad y la productividad de los agroecosistemas.

Recuadro 1: Amanezas para la biodiversidad

Cada vez adquieren más importancia las amenazas que penden sobre las especies silvestres de Europa. Casi la mitad de las especies conocidas de vertebrados y más de un tercio de las especies de aves están en declive. Esta tendencia afecta también a importantes hábitats como los humedales. Al mismo tiempo se mantienen ciertas especies, que a veces se restablecen por su propia cuenta, en particular en relación con la continuidad de prácticas agrícolas extensivas y la introducción de sistemas de cultivo orgánico. Las mayores presiones proceden de la urbanización, de la construcción de infraestructuras, de los daños causados al medio acuático (eliminación, contaminación y eutrofización), de la agricultura intensiva y del abandono del cultivo, de la uniformización de la plantación de árboles forestales, de fenómenos climáticos y atmosféricos (calentamiento y acidificación), del empobrecimiento del suelo y de la erosión. Tal y como se recuerda en la 2ª Evaluación del medio ambiente de Europa, los cambios de uso del suelo, en casi toda Europa, han ocasionado alteraciones importantes, el declive y la pérdida de diversidad en hábitats naturales y seminaturales a causa de las perturbaciones, la degradación, la contaminación y la introducción de especies.

Además, los diferentes resultados de investigación han demostrado claramente los vínculos existentes entre las prácticas agrícolas y la biodiversidad, como ejemplifican también los sistemas tradicionales de agricultura europea. Mientras que ambas tendencias de intensificación agrícola y marginación de las tierras de cultivo afectan a diversas regiones de la Unión Europea, lo que más preocupa en Europa del Este con respecto a los efectos para la biodiversidad es el declive de las zonas cultivadas. A raíz de los preparativos para la adhesión y de la pérdida de importancia de la agricultura tradicional y de la diversidad y resistencia de los cultivos y animales a favor de una agricultura más intensiva pueden producirse importantes cambios.

8. Biodiversidad agrícola: una subclase de biodiversidad, esencial para satisfacer las necesidades básicas humanas de seguridad alimentaria. Los agricultores la gestionan de forma activa; muchos componentes de la biodiversidad agrícola no sobrevivirían sin esta interferencia humana; el conocimiento y la cultura autóctonos forman parte de la gestión de la biodiversidad agrícola.

9. Debido al grado de gestión humana de la biodiversidad agrícola, su conservación en sistemas de producción está intrínsecamente vinculada al uso sostenible. Para ello, en la agricultura sostenible es necesario que los sistemas agrícolas se mantengan productivos a largo plazo desde varios puntos de vista: biológico, económico y social, no sólo ecológico.

10. La situación de riesgo de ciertos ecosistemas, a raíz del abandono de formas de agricultura que apoyan importantes tipos de biodiversidad (por ejemplo, la agricultura no intensiva), ha reflejado que el cese de ciertas prácticas agrícolas supone una amenaza para los ecosistemas seminaturales equivalente a la intensificación de la producción. Aunque la gestión alternativa puede ser una buena solución (véase también el recuadro 2), en los casos en que la agricultura ya no puede asegurar la gestión necesaria (cuando la agricultura se ha vuelto demasiado intensiva o cuando está en proceso de desaparición), en la mayoría de casos los agricultores siguen siendo los administradores más razonables del suelo. Por otro lado, en ciertos casos el abandono de la agricultura puede ser positivo para la biodiversidad (a saber, en los humedales).

Recuadro 2: Medidas agroambientales, zonas menos favorecidas y biodiversidad

En la mayoría de los Estados miembros se han aplicado medidas agroambientales para conservar la biodiversidad al amparo del Reglamento (CEE) nº 2078/92, por ejemplo reduciendo o eliminando gradualmente el uso de fertilizantes y pesticidas y manteniendo la rotación de cultivos. Entre los ejemplos se incluyen la introducción de la agricultura orgánica, la gestión intensiva de pastos, la gestión integral de cultivos, la retirada de la producción de los márgenes de los campos y medidas específicas, experimentadas mediante programas LIFE, destinados a hábitats concretos. También se han puesto en marcha medidas para gestionar bosques, humedales y setos para favorecer la flora y la fauna; también conviene mencionar la protección de variedades de cultivos y razas de animales en peligro.

La infrautilización del terreno agrícola y su abandono puede tener consecuencias desastrosas para el entorno natural. En las regiones montañosas y otras zonas menos favorecidas, como terrenos áridos y zonas septentrionales, el cese de la agricultura conduce rápidamente a la regresión de las zonas ricas en flora a maleza; esto afecta también a las poblaciones de vertebrados e invertebrados.

Lo que está en juego es el mantenimiento de hábitats seminaturales relativamente abiertos que dependen sobremanera de la continuidad de prácticas agrícolas adecuadas. Sin embargo, la continuidad de la agricultura quizá no baste para conservar la biodiversidad a falta de prácticas apropiadas. Así, en casos en que el pastoreo controlado ha sido sustituido por sistemas de explotación a gran escala descontrolados, el medio ambiente seminatural puede deteriorarse. El apoyo de la PAC puede desempeñar un papel destacado en el mantenimiento de sistemas agrícolas amenazados, sobre todo a través de medidas propias de ZMF, donde en caso contrario podría desaparecer la actividad agrícola. Además, las medidas agroambientales forman parte esencial de los esfuerzos por preservar la biodiversidad dependiente de la agricultura en la UE. Por tanto, constituyen un importante elemento corriente y práctico del enfoque comunitario de la protección de la biodiversidad.

Aunque las medidas agroambientales abarcan el 20% del terreno agrícola de la UE, superando el objetivo inicial del 15% para el año 2000 que se fijó en el 5º Programa de acción medioambiental, cinco Estados miembros soportan por su cuenta el 86% del gasto. La respuesta a los programas suele ser baja en zonas altamente productivas y de agricultura intensiva. La biodiversidad de estas zonas puede verse expuesta a crecientes presiones.

El uso de instrumentos de la PAC también debería considerarse a la luz de la aplicación de otras normas legales comunitarias, incluyendo la red Natura 2000.

2. Situación actual

2.1. Fuentes de información

11. A la hora de elaborar un plan de acción, primero es preciso determinar las prioridades sobre la base del conocimiento de las interacciones entre la agricultura y la diversidad biológica, así como de la situación actual y la evolución de esta diversidad biológica.

12. A escala comunitaria, dos informes publicados recientemente facilitan información adicional sobre la evolución de la biodiversidad en Europa y las amenazas que pesan sobre ella, en relación con las actividades humanas y las prácticas de uso del suelo, a saber, el informe de la Comisión Europea titulado "Agriculture, Environment, Rural Development: Facts and Figures" [3] (Agricultura, medio ambiente, desarrollo rural: hechos y cifras) y el informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente sobre la situación del medio ambiente en la Unión Europea en 1998 [4], complementado por "Medio Ambiente en Europa: Segunda Evaluación" [5].

[3] Preparado por Eurostat en coordinación con la DG VI y la DG XI.

[4] Informe de Evaluación Ambiental nº 2: "El medio ambiente en la Unión Europea en el umbral del siglo XXI", AEMA, 1999.

[5] Agencia Europea de Medio Ambiente, 1998.

13. La aplicación de los Reglamentos (CEE) nº 2078/92 y, con anterioridad, del artículo 19 del Reglamento (CEE) nº 797/85, comportaron un mayor conocimiento de los efectos (positivos y negativos) de la agricultura sobre la biodiversidad. Los informes de evaluación del Reglamento (CEE) nº 2078/92, [6] junto con el folleto titulado "Agriculture and Environment" [7] (Agricultura y medio ambiente), así como la reciente Comunicación sobre "Orientaciones para una agricultura sostenible", reflejan una imagen relativamente amplia de las presiones ejercidas sobre la biodiversidad.

[6] Documento de Trabajo de la Comisión (DG VI) VI/7655/98, 1998. Disponible en la página de la Comisión en Internet: http://europa.eu.int/comm/dg06/envir/programs/index_fr.htm.

[7] CAP Working Notes, número especial, Dirección General de Agricultura, Comisión Europea.

14. El medio ambiente rural es en primer lugar y sobre todo un entorno vivo, donde la fauna, la flora, los hábitats y las actividades agrícolas se han desarrollado de forma interdependiente. A lo largo de los siglos se ha creado una verdadera simbiosis: el mantenimiento de una serie de especies y ecosistemas depende de la continuación de ciertas actividades agrícolas, y la agricultura también es la primera beneficiaria de la diversidad biológica.

2.2. Beneficios de la biodiversidad para la agricultura

15. La conservación de la diversidad biológica es un factor decisivo en las actividades agrícolas: en el centro de los diferentes procesos biológicos utilizados por la agricultura, la biodiversidad permite a los agricultores producir alimentos y productos no alimentarios, además de servicios. Incluso si la búsqueda de la autosuficiencia en la producción de alimentos ha venido centrándose en las últimas décadas en una serie limitada de especies de plantas y semillas, se ha alcanzado la seguridad alimentaria, principalmente gracias a la adaptación y la mejora del germoplasma, que han permitido una producción agrícola de calidad apta para desarrollarse a una escala adecuada en entornos muy variados y a veces duros (por ejemplo, la extensión de zonas de producción de maíz). De este modo, la utilización de la biodiversidad en la agricultura permite crear nuevas variedades y semillas para el logro de objetivos económicos, de salud, técnicos y ecológicos.

16. La utilización sostenible de la diversidad biológica en la agricultura contribuye a cambiar ciertas prácticas, reduciendo el uso de insecticidas mediante la acción de insectos beneficiosos, reduciendo el arado mediante una mayor actividad biológica del suelo y manteniendo los rendimientos gracias a una mayor polinización.

2.3. Beneficios de la agricultura para la biodiversidad

17. A su vez, la evolución de la actividad agrícola en ciertos casos enriquece la biodiversidad. Crea y mantiene ecosistemas y hábitats especiales, como el mosaico de campos cultivados y las lindes demarcadas por setos y zanjas que proporcionan refugio y constituyen fuentes de alimentos para ciertos individuos de la flora y la fauna y de la microfauna. La agricultura ha moldeado un entorno seminatural donde a menudo han sobrevivido especies endémicas y amenazadas. Este es el caso, por ejemplo, de la chova (Pyrrhocorax pyrrhocorax), cuya supervivencia depende del mantenimiento del pastoreo tradicional en ciertas zonas de Europa, y la avutarda (Otis tarda), que prospera en las extensas plantaciones de cereales en barbecho y en los pastos de España y Portugal, pero también de un gran número de especies de plantas e insectos que dependen de pastos seminaturales (y otros hábitats seminaturales). Por ejemplo, cerca del 70% de las plantas vasculares amenazadas de Suecia dependen de un paisaje agrícola "abierto" y variado. (Véase también el recuadro 2).

18. La agricultura no intensiva mantiene así las especies de plantas y animales silvestres y domesticadas, las variedades o razas, así como los ecosistemas que a veces están en peligro de extinción. Gracias a la selección y a la investigación de especies de plantas y animales domesticadas, también desarrolla su variabilidad intraespecífica (por ejemplo, selección de plantas adaptadas a entornos secos).

19. Gestionando una gran parte del territorio comunitario, la agricultura conserva en algunos casos muchos ecosistemas específicos que desaparecerían si se abandonaran las actividades agrícolas. La limpieza del sotobosque y de la maleza por las ovejas en zonas de difícil acceso, la prevención de la erosión frente a la acción del agua y del viento gracias a la cubierta vegetal, el mantenimiento de la diversidad de la flora en pastos seminaturales gracias al pastoreo, la preservación de la biodiversidad en tierras altas alpinas, la conservación de humedales, etc., son sendos ejemplos de los beneficios que la agricultura comporta para la biodiversidad.

2.4. Presiones de la agricultura sobre la biodiversidad

20. Sin embargo, dos grandes cambios de prácticas agrícolas han distorsionado el equilibrio entre la agricultura y la biodiversidad en ciertas situaciones, a saber, la intensificación de la producción y la infrautilización del terreno (véase también el recuadro 2). Está demostrado que durante al menos las últimas cinco décadas, una serie de importantes cambios agrícolas han afectado drásticamente al uso del suelo y a las estructuras agrarias que han dado pie directa o indirectamente a mermas y pérdidas significativas de biodiversidad. Los pastos seminaturales han disminuido radicalmente en las tierras bajas del noroeste de Europa, así como los humedales afectados por la misma intensificación agrícola (drenaje y fertilización).

21. Al buscar las causas generales del deterioro de la biodiversidad que puede asociarse a prácticas agrícolas inapropiadas, aparecen una serie de interrelaciones con efectos directos e indirectos en varios niveles, como los citados a continuación a modo de ejemplo:

* genética: la reducción del número de especies/razas/variedades utilizadas, incluido el monocultivo, constituye una amenaza para un valiosísimo potencial genético (animal y vegetal);

* especies "silvestres": el uso de herbicidas afecta a los comensales, y el uso de insecticidas afecta a la microfauna, los ciclos se interrumpen, se alteran los equilibrios debido a la mecanización y la fertilización (salen favorecidas las especies más nitrófilas);

* hábitats y ecosistemas: la desaparición o degradación de humedales, bosquecillos y setos afecta directamente al declive de libélulas, agachadizas, ruiseñores, erizos y plantas hidrófilas, por citar tan solo unos pocos ejemplos.

22. Por otro lado, la marginación gradual y el abandono de las tierras de cultivo, en particular en ciertas zonas donde las condiciones agrícolas son especialmente duras, conduce a un empobrecimiento de los ecosistemas que dependen mucho de la continuación de estas actividades agrícolas. La infrautilización del terreno puede desembocar en la desaparición progresiva de la abundante flora de pastos extensivos de media altitud y pastos de latitudes septentrionales, en la invasión de entornos y en su colonización, por ejemplo, por especies semileñosas.

23. Además, la contaminación (derivada de una aplicación excesiva de nutrientes, productos agroquímicos) de fuentes agrícolas afecta indirecta y fundamentalmente a todos los anteriores.

24. Las principales prácticas agrícolas que afectan a la biodiversidad son:

* uso insostenible de fertilizantes y productos fitosanitarios,

* las prácticas tradicionales ceden el paso a una mayor mecanización,

* especialización de sistemas de producción e intensificación de ciertas prácticas (abandono de sistemas de cultivo mixto y de cereales que crecen en sistemas de pastoreo),

* reducción del número de especies y variedades utilizadas,

* conversión de los ecosistemas naturales a la agricultura, así como abandono de cultivos,

* reparcelación (mayor tamaño de las parcelas, desaparición de márgenes de campos: setos, zanjas, etc.),

* drenaje, irrigación (especialmente cuando las dimensiones no se adaptan a las condiciones, es decir, sobreexplotación de aguas subterráneas, de ríos) y erosión,

Todo ello puede desembocar en:

* degradación de las condiciones del lugar, en particular degradación y erosión del suelo (que afectan a la fauna del suelo),

* simplificación y homogeneización de los ecosistemas,

* extensión incontrolada de especies foráneas y silvestres.

3. Marco estratégico e instrumentos de la PAC para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad

3.1. El marco

25. Los puntos principales necesarios para la elaboración del plan de acción para el sector agrícola se esbozaron en la Comunicación de la Comisión "Orientaciones para una agricultura sostenible" [8] y se han confirmado en las decisiones finales de la Agenda 2000. Los componentes ambientales desempeñan un papel importante en este nuevo marco, tal y como se ha mencionado antes, particularmente con respecto a la introducción de prácticas agrícolas que conservan el medio ambiente y salvaguardan el campo.

[8] COM(1999) 22 final de 27 de enero de 1999.

26. El objetivo de la Agenda 2000 consiste en impulsar una agricultura verdaderamente sostenible dentro de los desafíos socioeconómicos que generan competitividad en el sector, la gestión sostenible de los recursos naturales y las expectativas de la sociedad desde el punto de vista de la calidad del medio ambiente y del campo. Así, la Agenda 2000, y en particular las disposiciones sobre desarrollo rural, constituyen el marco necesario para integrar los aspectos medioambientales y, especialmente, de la biodiversidad en la política agrícola. Respetando este marco operativo, las medidas y las directrices prioritarias a la hora de elaborar planes de acción para la biodiversidad pueden determinarse sobre la base de los progresos alcanzados hasta la fecha.

3.2. Prioridades

27. Garantizar el desarrollo de las prácticas actuales de agricultura intensiva para alcanzar un grado razonable o racional de intensificación, lo cual implica:

* desarrollar prácticas agrícolas acertadas teniendo en cuenta la biodiversidad (a través de la diversificación de tipos de producción y de variedades cultivadas, junto con los aspectos asociados a la rotación de cultivos);

* favorecer el uso menos intensivo de los insumos (fertilizantes y productos fitosanitarios) en ciertas situaciones;

* promover los sistemas de producción coherentes, como el cultivo orgánico o la gestión integral de cultivos, que favorecen de muchas formas la biodiversidad;

* respaldar métodos intensivos de producción, en particular del sector ganadero;

* lograr la gestión sostenible de los recursos naturales, en particular del agua.

28. Mantener una actividad agrícola económicamente viable y socialmente aceptable con medidas selectivas y ajustadas, encaminadas a salvaguardar la biodiversidad, en particular en regiones ricas en biodiversidad donde dicha actividad se ha debilitado.

29. Utilizar el potencial de las medidas agroambientales para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad:

* la conservación de la flora y la fauna silvestres en las regiones ricas en biodiversidad mencionadas en el apartado anterior;

* la conservación de la flora y la fauna silvestres en regiones utilizadas más intensamente, donde aún pueden existir importantes valores, por ejemplo, en ciertas poblaciones de animales o características de pequeños paisajes;

* la conservación de la biodiversidad de plantas y animales domésticos in situ.

30. Garantizar la existencia de una infraestructura ecológica en toda la zona. Esto es esencial para las políticas de conservación. Convendría favorecer dos enfoques complementarios:

(1) la aplicación de la Red Natura 2000 como red ecológica coherente a escala comunitaria;

(2) el mantenimiento y el desarrollo de características lineales [9] en combinación con zonas aisladas de tamaño variable [10] o pequeñas [11] . Estas zonas también suponen otras ventajas para el medio ambiente desde el punto de vista de una menor contaminación y del valor añadido del paisaje. También es vital mantener ciertos entornos abiertos.

[9] Por ejemplo, setos, márgenes de campos de siega tardía o se dejan sin fertilizar y sin pesticidas, bancos de cursos de agua cubiertos de hierba, bosques y carreteras.

[10] Por ejemplo, prados de recolección de heno y pastoreo intensivo, brezales y huertos antiguos.

[11] Por ejemplo, árboles aislados, pequeños tramos de agua.

31. Apoyar medidas específicas relacionadas con el uso de recursos genéticos, para el mantenimiento de razas locales, tradicionales y rústicas, y la diversidad de variedades utilizadas en la agricultura.

32. Introducir medidas específicas para promover la comercialización de razas originales y variedades naturalmente adaptadas a las condiciones regionales y locales. Los beneficios residen en la diversidad de los sistemas agrícolas y la resistencia a plagas y enfermedades.

33. Aplicar medidas para evitar la abundancia y la expansión de especies no autóctonas introducidas y favorecidas por la agricultura.

3.3. Principios que deben favorecerse

34. La experiencia adquirida sobre todo con las medidas agroambientales permite determinar ciertos principios esenciales para la elaboración de un plan de acción:

* El mantenimiento de la biodiversidad suele depender directamente del método de producción agrícola que la generó, aunque también depende de las condiciones reales de los ecosistemas agrícolas debido a la influencia de factores externos sobre las prácticas agrícolas (es decir, impactos de otros sectores económicos, por ejemplo el uso de agua contaminada por industrias situadas río arriba).

* Es preciso adoptar medidas para el conjunto del territorio acordes con las tareas definidas en el capítulo 14 ("Fomento de la agricultura y del desarrollo rural sostenible") del Programa 21 (Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas). Por tanto, los métodos e instrumentos pueden variar de una zona a otra; lo cual requiere un enfoque que, por un lado, supere la lógica estricta de las "zonas protegidas" para posibilitar la estrecha cooperación con todos los participantes locales, y por otro lado que permita al sector agrícola cumplir su tarea de intensificación sostenible de la producción. Es preciso aplicar el enfoque de los ecosistemas definido en la decisión V/16 del CDB (Convenio sobre la diversidad biológica).

* Cuando los Estados miembros sean responsables de la selección y la aplicación de medidas apropiadas se precisará un enfoque descentralizado

* Hay que conceder carácter prioritario a un enfoque sistemático y coherente basado en instrumentos comunitarios complementarios, interrelacionados y ambientales e instrumentos nacionales asociados.

35. El enfoque ha de coordinarse mejor que en el pasado. Esta coordinación ha de tener los siguientes objetivos:

* Cumplir los principios de subsidiariedad y transparencia

* Supervisar la aplicación de proyectos

* Realizar una evaluación provisional y definitiva y mantener la financiación

* Evitar el solapamiento entre fuentes de financiación comunitarias.

3.4. Instrumentos agrícolas comunitarios que afectan a la biodiversidad

36. La estrategia agroambiental planteada en la Agenda 2000 tiene el objetivo principal de aumentar la sostenibilidad de los ecosistemas agrícolas, sobre todo a través de medidas de desarrollo rural (inclusive programas agroambientales) y reglas comunes aplicables a los pagos directos en el seno de las organizaciones comunes de mercado. Se basa en la idea de que los agricultores deben estar dispuestos a respetar una serie de reglas medioambientales sin recibir ninguna compensación a cambio. Cuando suministran productos o prestan servicios que implican más que el simple cumplimiento de las buenas prácticas agrícolas habituales [12], podrían recibir un pago para compensar al menos los costes y las pérdidas de renta en que hayan incurrido.

[12] Al efectos del Reglamento sobre desarrollo rural (artículo 28 del Reglamento (CE) 1750/1999 de la Comisión por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 1257/1999) del Consejo, "se entenderá por 'buenas prácticas agrícolas habituales' las prácticas normales de explotación que aplicará un agricultor responsable en la región en cuestión. Los Estados miembros definirán en sus programas de desarrollo rural las prácticas normales verificables. En cualquier caso, estas prácticas normales incluirán el cumplimiento de los requisitos medioambientales obligatorios generales".

37. El Plan de acción se basa en el uso óptimo de los siguientes instrumentos que benefician a la biodiversidad:

* el Reglamento "horizontal" [13],

[13] Reglamento (CE) nº 1259/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común.

* las medidas agroambientales de desarrollo rural [14],

[14] Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifica y derogan determinados Reglamentos .

* las demás medidas de desarrollo rural,

* los componentes ambientales de las organizaciones comunes de mercado,

* el Reglamento sobre recursos genéticos del sector agrario [15],

[15] Reglamento (CE) nº 1467/94 del Consejo de 20 de junio de 1994 relativo a la conservación, caracterización, recolección y utilización de los recursos genéticos del sector agrícola, DO L 159, 26.8.1994, pág. 1.

* los componentes ambientales de los instrumentos relacionados con el mercado (calidad).

38. Los planes de desarrollo rural establecidos en el Reglamento sobre desarrollo rural deberían constituir el marco prioritario para integrar aspectos ambientales relacionados con la biodiversidad, teniendo en cuenta el tipo de medidas favorecidas y su cobertura geográfica. Los planes de desarrollo rural integrados también pueden contribuir a la coherencia de las diferentes medidas y a evitar medidas conflictivas en la misma zona. Por consiguiente, cuando se elaboran planes de desarrollo rural es esencial que los Estados miembros tengan en cuenta la necesidad de cumplir los compromisos relativos a la biodiversidad. Así, el último guión del punto 6.1 del anexo al Reglamento (CE) nº 1750/1999 [16] establece la necesidad de describir [con respecto a cada plan individual de desarrollo rural] "en qué medida la estrategia tiene en cuenta todas las obligaciones pertinentes en materia de política medioambiental a escala internacional, comunitaria o nacional, incluidas las relativas al desarrollo sostenible, en particular la calidad y uso del agua, la conservación de la biodiversidad, incluida la conservación en la explotación de las variedades de cultivo, y el calentamiento global".

[16] Reglamento (CE) nº 1750/1999 de la Comisión de 23 de julio de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), DO L 214, 13.8.1999, pág. 31.

39. En la tabla 1 figura un resumen de las principales medidas de desarrollo rural planteadas en la Agenda 2000, y, más en general, de las medidas de la política agrícola común que pueden servir para favorecer la biodiversidad.

40. En el siguiente capítulo figuran detalles de los principales instrumentos y su importancia para el logro de objetivos sectoriales y horizontales determinados por la estrategia europea en materia de biodiversidad.

4. El plan de acción como instrumento para implantar la Estrategia de la Comunidad Europea en materia de biodiversidad

4.1. Objetivos horizontales y sectoriales [17]

[17] Definidos en la Estrategia de la CE en materia de biodiversidad (COM(98) 42)

41. La estrategia comunitaria en materia de biodiversidad (COM(98)42) consta de cuatro grandes temas, también llamados "objetivos horizontales", porque para poder cumplirlos se precisa el esfuerzo combinado de toda una serie de actividades sectoriales. Estos temas son los siguientes:

(1) La conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica, que se articula en tres subtemas: conservación in situ, conservación ex situ y uso sostenible de los componentes de la biodiversidad;

(2) Reparto de los beneficios resultantes de la utilización de la diversidad biológica;

(3) Investigación, determinación, supervisión e intercambio de información;

(4) Educación, formación y sensibilización.

42. Los objetivos sectoriales están, por otro lado, vinculados a cada una de los ámbitos políticos de la estrategia [18]. Sin embargo, algunos de ellos, por ejemplo los relativos a los "recursos genéticos" y al "comercio", requieren la cooperación entre diferentes sectores y políticas comunitarias, incluyendo los diferentes planes de acción de biodiversidad. Esto se debe principalmente a la experiencia intersectorial necesaria y a la delicadeza política de las cuestiones.

[18] Los ámbitos políticos determinados por la estrategia son: conservación de los recursos naturales, agricultura, pesca, políticas regionales y planificación espacial, bosques, energía y transporte, turismo, cooperación al desarrollo y cooperación económica.

43. En la estrategia (COM(98) 42) se elabora una lista de tres grupos de objetivos sectoriales en la agricultura. El primer grupo se refiere a los recursos genéticos, el segundo a la conservación y al uso sostenible de los ecosistemas agrícolas y el tercero al impacto de las políticas comerciales sobre producción agrícola y uso del suelo (véase recuadro 3).

44. En los siguientes subcapítulos se analiza cómo los principales instrumentos agrícolas relevantes afrontan los desafíos planteados por la aplicación de los objetivos sectoriales de la estrategia. Seguidamente, en otro subcapítulo se evalúa el logro de los objetivos horizontales.

4.2. Conservación y uso sostenible de los agroecosistemas (objetivo sectorial nº 2)

4.2.1. El Reglamento "horizontal"

45. El artículo 3 del Reglamento (CE) 1259/1999 (requisitos de protección del medio ambiente) establece que "los Estados miembros adoptarán las medidas medioambientales que consideren apropiadas, habida cuenta de la situación específica de las tierras agrarias utilizadas o de la producción de que se trate y que correspondan a los efectos potenciales de dichas actividades sobre el medio ambiente. Tales medidas podrán incluir:

* hacer depender la ayuda de compromisos agroambientales,

* requisitos medioambientales obligatorios y generales,

* requisitos medioambientales específicos a los que quedarán supeditados los pagos directos."

46. Los Estados miembros que opten por aplicar la tercera de estas opciones pueden, en caso de que incumplan las disposiciones medioambientales, asignar los recursos destinados a las "medidas de acompañamiento" de la PAC (medidas agroambientales, jubilación anticipada, zonas menos favorecidas y deforestación).

47. La aplicación del llamado "cumplimiento cruzado" por parte de los Estados miembros es un instrumento posible para asegurar un equilibrio entre la agricultura intensiva y la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales. Es necesario impedir que las mejoras de la biodiversidad logradas para ciertas explotaciones y regiones sean eliminadas por otras prácticas de producción que degradan la misma zona.

Recuadro 3: Objetivos sectoriales en la agricultura definidos en la estrategia comunitaria en materia de biodiversidad (COM(1998) 42)

1. Recursos genéticos de plantas y animales. Los objetivos son:

1.1. Formular medidas, programas y proyectos que fomenten la aplicación del plan de acción mundial para la conservación y el uso sostenible de los recursos genéticos vegetales para la alimentación y la agricultura.

1.2. Promover el desarrollo de las tecnologías que evalúen los grados de diversidad de los recursos genéticos.

1.3. Reforzar la política de conservación, in situ y ex situ, de los recursos genéticos con un valor real o potencial para la alimentación y la agricultura.

1.4. Fomentar el establecimiento de bancos de genes útiles para la conservación in situ y ex situ de recursos genéticos para la alimentación y la agricultura, de forma que estén disponibles para su uso.

1.5. Velar por que la legislación no obstruya la conservación de los recursos genéticos.

2. Conservación y uso sostenible de ecosistemas agrícolas. Los objetivos son:

2.1. Potenciar la función ecológica de las zonas rurales.

2.2. Integrar los objetivos de biodiversidad en los instrumentos pertinentes de la PAC.

2.3. Fomentar métodos agrarios favorables a la biodiversidad, vinculando estas ayudas a las condiciones ambientales cuando proceda.

2.4. Fomentar normas de buenas prácticas agrícolas con objeto de reducir el riesgo de contaminación y de nuevos daños a la biodiversidad.

2.5. Intensificar la concienciación de todos los productores sobre el potencial contaminante de prácticas agrícolas específicas, tanto a corto como a largo plazo, y sobre la necesidad de que se erijan en protectores del medio ambiente y de la biodiversidad. Ello incluye la elaboración de una estrategias integrada para el uso sostenible de los plaguicidas.

2.6. Promover y garantizar la viabilidad de las especies y variedades vegetales y las razas animales domésticas necesarias para conservar los ecosistemas de especies silvestres prioritarias.

2.7. Fomentar y apoyar sistemas agrícolas poco intensivos, sobre todo en las zonas de gran valor natural.

2.8. Consolidar la reglamentación agroambiental a fin de optimizar sus beneficios para la biodiversidad mediante:

- la intensificación de las medidas agroambientales focalizadas

- la evaluación de su rendimiento a la luz de un conjunto específico de indicadores de biodiversidad

- el incremento del presupuesto y los recursos pertinentes, tal y como propugna la Agenda 2000.

2.9. Aumentar la fertilidad del suelo como base para la funcionalidad de los ecosistemas

3. Impacto del comercio en la agricultura. Los objetivos son:

3.1. Promover políticas y disciplinas agrícolas comerciales que respetan los requisitos de conservación y uso sostenible de la biodiversidad, así como los principios de la Organización Mundial del Comercio.

48. En particular, aborda los objetivos n° 2.3 y n° 2.4 (véase recuadro 3, pág.12); también contribuye a lograr los objetivos nº 2.8, n° 2.5 y n° 2.2, y en menor medida el nº 2.1, n° 2.6 y n°2.7.

4.2.2. Medidas agroambientales

49. Las medidas agroambientales que vienen aplicándose desde 1992 han afectado a un agricultor de cada siete y han prestado servicios ambientales en más del 20% [19] del territorio europeo. A pesar de su distribución irregular y, a veces, de sus resultados modestos, los programas agroambientales han demostrado ser capaces de generar importantes beneficios ambientales, en particular para la biodiversidad. Existen muchos ejemplos (como Corncrake en Irlanda) que demuestran que el mantenimiento activo y la mejora de la biodiversidad y los paisajes no merman los ingresos agrícolas, sino que por el contrario facilitan una imagen concreta de los "productos combinados" que la agricultura puede proporcionar.

[19] Superando en un 15% el objetivo fijado en el 5º Programa de acción ambiental

50. Las medidas agroambientales abarcan formas de utilizar el suelo agrícola que son compatibles con la protección y la mejora del medio ambiente, el paisaje y sus características, los recursos naturales, el suelo y los recursos genéticos. En ellas se incluyen varias opciones para favorecer la biodiversidad, como los programas especiales de protección de la naturaleza (por ejemplo, los "Vertragnaturschutz- Programme" alemanes), la agricultura orgánica, las técnicas agrícolas con pocos insumos, el mantenimiento ambiental de tierras de cultivo abandonadas, la cría de razas de animales agrícolas amenazadas o el cultivo de variedades tradicionales locales. Ofrecen dinero [20] a los agricultores que, con carácter voluntario y sobre una base contractual, prestan un servicio ambiental por un período de 5 años. Los pagos (basados en los costes en que haya incurrido y en los ingresos anteriores) sólo se efectuarán para aplicar medidas que vayan más allá de la aplicación de las buenas prácticas agrícolas habituales (englobando, por lo menos, el cumplimiento de los requisitos ambientales preceptivos). Podría explorarse el desarrollo de directrices o códigos que subrayasen lo que deberían ser las buenas prácticas agrícolas con respecto a la biodiversidad en una región concreta, lo que podría convertirse en tarea esencial para los Estados miembros de la UE.

[20] Importes anuales máximos disponibles para la ayuda comunitaria: 600 euros/ha para cultivos anuales, 900 euros/ha para cultivos especializados permanentes y 450 euros/ha para otros usos del suelo.

51. La aplicación de medidas agroambientales seleccionadas en todo el territorio de la UE constituye en estos momentos el núcleo central de la estrategia comunitaria en materia ambiental. Como el único elemento obligatorio de cada uno de los planes de desarrollo rural diseñados por los Estados miembros, estas medidas desempeñan un papel esencial en la consecución de los objetivos comunitarios en materia de biodiversidad. La mayor subsidiariedad que permite a los Estados miembros desarrollar un sistema descentralizado de gestión ha posibilitado la creación de un marco administrativo flexible y se adapta a la necesidad de un adoptar un enfoque dirigido. Con ello es realmente posible emitir programas apropiados y diseñados a la medida para afrontar los desafíos de biodiversidad específicos de un lugar.

52. Estas medidas están destinadas a cumplir concretamente los objetivos n° 2.8 y también 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 2.7 (véase recuadro 3, pág.12). Además, también pretenden alcanzar algunos de los objetivos agrupados en el epígrafe "recursos genéticos", es decir, 1.1 y 1.3 en cuanto a la conservación "in situ".

4.2.3. Zonas menos favorecidas y zonas con restricciones medioambientales específicas

53. Aparte de las medidas agroambientales, el Reglamento sobre desarrollo rural establece varias posibilidades de actuar a favor de la biodiversidad. A este respecto, la indemnización compensatoria es el programa de ayuda más importante.

54. El principal objetivo de la indemnización compensatoria consiste en compensar las desventajas naturales y estructurales de las tierras de cultivo y mantener éste de forma sostenible en zonas de montaña y otras zonas menos favorecidas. Esta prestación [21] es el instrumento preferido de la Comunidad para evitar el abandono de tierras agrícolas (aunque este objetivo se logrará utilizando toda una serie de medidas en función de los programas de desarrollo rural y las disposiciones de la OCM). Continuar utilizando los terrenos agrícolas de acuerdo con las condiciones locales y buenas prácticas agrícolas compatibles con los requisitos para conservar el campo es esencial para conservar su potencial económico y ambiental (en particular, en lo que respecta al paisaje y a la biodiversidad).

[21] Las prestaciones varían de 25 a 200 euros por hectárea.

55. A raíz de la reforma de la PAC hay que subrayar algunos nuevos aspectos de este programa, relevantes para los objetivos de biodiversidad:

* El pago de la indemnización compensatoria está sujeta a la observancia de las buenas prácticas agrícolas.

* Los pagos que antes se basaban en un sistema de pago por cabeza han pasado a basarse en un sistema de pago por superficie, lo cual podría permitir una ayuda más adecuada a la agricultura de pocos insumos, que suele albergar una biodiversidad más rica.

* En este programa se creó un nuevo instrumento con una finalidad ambiental específica. Los pagos compensatorios también pueden concederse en zonas que afrontan requisitos ambientales especiales establecidos en el derecho comunitario. Los Estados miembros pueden incluir así la implantación de Natura 2000. El tamaño de estas categorías ha aumentado del 4% al 10% de la superficie del Estado miembro en cuestión.

56. Las medidas relativas a las ZMF contribuirán a lograr los objetivos 2.1, 2.3, 2.4, 2.6, 2.7 and 2.2 (véase recuadro 3, pág.12).

4.2.4. Otras medidas de desarrollo rural

57. Los Estados miembros pueden utilizar otras medidas de desarrollo rural para favorecer la biodiversidad; estas medidas se resumen en la tabla 1. Entre ellas merece la pena destacar el programa de formación, cuyo objetivo en particular es "preparar a los agricultores para la reorientación cualitativa de la producción, la aplicación de prácticas de producción compatibles con el mantenimiento y la mejora del paisaje, la protección del medio ambiente, (...)". El programa de formación contribuirá en particular a lograr el objetivo n° 5.

58. Entre las medidas forestales conviene mencionar las nuevas posibilidades ofrecidas por el artículo 32 del Reglamento sobre desarrollo rural: proporciona a los Estados miembros un instrumento financiero para prestar ayuda condicionada a la gestión sostenible de bosques de alto valor ambiental y de escaso provecho económico.

4.2.5. Los componentes ambientales de las Organizaciones Comunes de Mercado (véase también la tabla 1)

59. En el sector de cultivos herbáceos, el objetivo global es la optimización de los insumos agrícolas iniciada en 1992, reduciendo los precios, desacoplando las ayudas e introduciendo el programa de retirada de tierras de la producción.

60. Concretamente, en una disposición general del Reglamento de cultivos herbáceos [22] se trata la cuestión del medio ambiente. Los mecanismos de retirada de tierras de la producción proporcionan en particular posibilidades significativas de apoyo a la biodiversidad. El acuerdo alcanzado en Berlín establece el mantenimiento del mecanismo de retirada obligatoria de tierras de la producción (porcentaje base: 10%) para los años de comercialización de 2000/01 a 2006/07. La gestión de la tierra en barbecho, que da derecho al pago por superficie, ha de cumplir siempre las condiciones ambientales. Además, las reglas de implantación introducen cierta flexibilidad en las reglas detalladas sobre la retirada de tierras de la producción, lo que debería permitir tener en cuenta situaciones ambientales especiales (por ejemplo, la gestión de bancos de cursos de agua). Además, conviene hacer hincapié en los beneficios evidentes para la biodiversidad que comporta la retirada voluntaria de tierras de la producción. Basándose en compromisos a cinco años, cerca de medio millón de hectáreas han sido retiradas de la producción en la UE a raíz de este programa.

[22] El artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1251/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, dispone que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para recordar a los solicitantes la necesidad de respetar la normativa medioambiental existente".

61. La Organización Común de Mercado de la carne de vacuno [23] establece incentivos para la extensificación que pueden respaldar los objetivos de biodiversidad. Los productores deben cumplir requisitos estrictos, en particular con respecto a la densidad de ocupación. Por un lado, en cuanto a la prima básica para la carne de vacuno, los pagos sólo se efectúan con respecto a 2 UG/ha (de la superficie forrajera de la explotación utilizada para alimentar el ganado de la misma) como máximo. Por otro lado, se conceden primas de extensificación a los productores que no superen una densidad de ocupación de más de 1,4 UG/ha en la explotación en cuestión. Los pagos ascienden a 100 euros por prima especial (animales bovinos machos) y por prima a vacas nodrizas. Para calcular la densidad de ocupación se incluye todo el ganado de la explotación y al menos el 50% de la zona forrajera deben ser pastos.

[23] Reglamento (CE) nº 1254/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, DO L 160, 26.6.1999, p. 21.

62. En vista del hecho de que la gestión intensiva de las tierras de pastoreo ha resultado ser útil para mantener la diversidad de la flora, la fauna y la microfauna, las disposiciones que favorecen la extensificación de la ganadería revisten un interés especial.

63. Además, los Estados miembros pueden conceder otros pagos al amparo de esta organización de mercado y de la OMC para la leche y los productos lácteos [24]. Estos pagos, basados en criterios objetivos, pueden concederse por cabeza o hectárea, y de acuerdo con las condiciones que tienen en cuenta los efectos sobre el medio ambiente del tipo de producción en cuestión y la sensibilidad medioambiental del suelo. Por consiguiente, es perfectamente viable contemplar la introducción de otros programas adicionales a escala de los Estados miembros para promover sistemas de producción cuyo impacto ambiental favorezca el mantenimiento y la mejora de la biodiversidad (por ejemplo, la ganadería intensiva en zonas montañosas).

[24] Reglamento (CE) nº 1255/1999, de 17 de mayo de 1999, DO L 160, p. 48.

64. Estas medidas contribuirán globalmente a cumplir muchos de los objetivos agrupados en la prioridad "Conservación y uso sostenible de los agroecosistemas", y en particular los objetivos 2.2, 2.3, 2.5 y 2.7 (véase recuadro 3, pág.12).

Tabla 1: disposiciones de la PAC que pueden utilizarse a favor de la biodiversidad

Reglamento (CE) nº 1259/1999 (disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa)

Artículo 3 Requisitos en materia de protección del medio ambiente // Los Estados miembros adoptan las medidas oportunas en vista de la situación de las superficies agrícolas utilizadas o de las producciones en cuestión y que se corresponden con los posibles efectos de estas actividades en el medio ambiente. Con lo cual, los Estados miembros pueden asociar la concesión de la ayuda al cumplimiento de requisitos básicos ambientales relativos a la biodiversidad. Posibilidad de sanciones por ciertas prácticas (con efectos adversos para la biodiversidad)

Reglamento (CE) nº 1257/1999 (desarrollo rural):medidas de ayuda (las condiciones exigidas figuran en cursiva)

Título II, capítulo I Inversiones // Inversión en infraestructura con una función ecológica Cumplimiento de condiciones ambientales mínimas (evitando los efectos negativos para la biodiversidad)

Título II, capítulo II Agricultores jóvenes // Cumplimiento de condiciones ambientales mínimas

Título II, capítulo III Formación // Conocimiento de los ecosistemas, planes de gestión de la fauna y la flora, etc.

Título II, capítulo IV Jubilación anticipada // Reasignación del suelo liberado con vistas a la protección de los ecosistemas

Título II, capítulo V Zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medioambientales // Mantenimiento de los sistemas intensivos Ayuda a la agricultura en zonas de Natura 2000 Cumplimiento de requisitos ambientales, en particular mediante sistemas agrícolas sostenibles Aplicación de buenas prácticas agrícolas compatibles con los requisitos de conservación del paisaje

Título II, capítulo VI Medio ambiente agrícola // Reducir los fertilizantes utilizados (gestión del equilibrio desde el punto de vista de la flora) Reducir los riesgos globales relacionados con el uso de productos fitosanitarios.

Restablecer ciertas especies de insectos, pequeños mamíferos, etc. Extensificación, mantenimiento de sistemas intensivos Razas rústicas y especies cultivadas amenazadas Gestión de características lineales y de paisajes pequeños: franjas de hierba, setos, bancos fluviales boscosos, bancos de cursos de agua, cabos, bosquecillos, pequeños muros, etc. (zonas de compensación ecológica) Gestión de la rotación, introducción de ciertos cultivos, prácticas adaptadas (siega tardía, etc.) Sistemas de producción integrados, agricultura orgánica Ir más allá de la mera aplicación de buenas prácticas agrícolas

Título II, capítulo VII Transformación y comercialización // Impulsar las cadenas de transformación y comercialización de alimentos orgánicos, como la agricultura orgánica Cumplimiento de condiciones ambientales mínimas

Reglamento (CE) nº 1257/1999 (desarrollo rural): medidas de ayuda (cont.) (las condiciones exigidas figuran en cursiva)

Título II, capítulo VIII Silvicultura // Inversiones para mejorar el valor biológico; mejorar los lugares actuales, diversificar las especies plantadas, etc. Gestión multifuncional con vistas a mejorar la biodiversidad: criterios para la gestión sostenible que afecta a la tala, al escogido, etc. Restaurar la fertilidad mineral del suelo Planes de gestión Asistencia a los extranjeros sobre reglas de gestión sostenibles Conservar y mejorar la estabilidad ecológica de los bosques Mantener los cortafuegos

Título II, capítulo IX Desarrollo de zonas rurales // Mantener hábitats y ecosistemas Gestión de la infraestructura (en particular labores de gestión del agua) Mantener sistemas intensivos tradicionales Reparar los daños causados por los desastres naturales Comercialización de productos de calidad

Reglamento (CE) nº 1251/1999 (cultivos herbáceos)

Artículo 2, apartado 3 y artículo 6 // Política de retirada de tierras de la producción con carácter obligatorio para solicitantes con una gestión adecuada desde el punto de vista ambiental Más reglas que permiten la retirada de tierras de la producción no rotativa durante cinco años, retirada de tierras voluntaria, retirada de pequeñas parcelas, inclusión de medidas agroambientales, etc. componentes de la red ecológica (márgenes de campos, pequeñas parcelas, bancos fluviales, etc.)

Reglamento (CE) nº 1254/1999 (carne de vacuno)

Artículo 12 Densidad de ocupación // Incentivos para cumplir un umbral de una superficie forrajera de 2 UG/ha

Artículo 13 Extensificación [25] // Incentivos para reducir la densidad de ocupación o mantener las prácticas existentes (umbral: 1,4 UG/ha); mantener el equilibrio con respecto a la flora y la fauna (incluyendo la microfauna) asociadas a las tierras de pasto

[25] Pago de 100 euros por prima especial concedida (animales bovinos machos) o por prima concedida de vacas nodrizas; la carga calculada con respecto al total de animales bovinos, ovejas y cabras; tierras de pasto (es decir, pastoreo de animales) que asciende al menos al 50% de la superficie forrajera.

Artículo 14 Pagos adicionales // Estos pagos (por cabeza o superficie) pueden tener en cuenta los criterios ambientales.

Reglamento (CE) nº 2200/1996 (frutas y hortalizas)

Artículo 15 Fondos operativos // Apoyo a grupos dedicados a la implantación de medidas favorables al medio ambiente, que incluyen la producción orgánica.

4.2.6. Componentes ambientales de los instrumentos relacionados con el mercado (política de calidad)

65. Los instrumentos [26] de política de calidad pueden desempeñar una función indirecta en la mejora de la biodiversidad que no debería subestimarse. Limitando el uso de ciertos plazos a una serie limitada de productos preparados con recursos locales y tradicionales, las políticas relativas a la calidad contribuyen a la conservación de la biodiversidad. Las indicaciones de calidad impulsan la demanda de los propios productos y de los recursos naturales utilizados para su procesado. Así, la conservación de estos recursos mejora porque se utilizan más. Por consiguiente, se acaba de autorizar el trigo espelta Monteleone (Italia) como una IGP (indicación geográfica protegida). De este modo se ha rehabilitado un cultivo olvidado, el espelta, como fuente de alimentos saludables y naturales. En este contexto también merece la pena mencionar la agricultura orgánica y la comercialización de alimentos orgánicos. Establecer una etiqueta de productos de calidad sobre la base de las prácticas agrícolas tradicionales en zonas menos favorecidas es un buen ejemplo de productos conjuntos que favorecen los valores medioambientales y el empleo, así como la atracción regional y la viabilidad de comunidades rurales, que son esenciales para el mantenimiento de los activos de biodiversidad.

[26] En el anexo II figura una lista de políticas relativas a la calidad.

66. Estas políticas contribuirán en particular a cumplir los objetivos 6 y 7 (véase recuadro 3 pág.14).

4.2.7. Legislación sobre productos fitosanitarios

67. Como la introducción de insumos agroquímicos en los ecosistemas puede causar daños irremediables, la autorización y el uso adecuado de productos fitosanitarios es un requisito esencial para la diversidad biológica. Con objeto de proteger la salud de los animales y la naturaleza en toda Europa, la Comunidad ha aprobado normas específicas para controlar la comercialización y el uso de productos fitosanitarios [27], así como los posibles residuos de estos productos en los alimentos, el agua y el medio ambiente. La legislación asegura que los agricultores sólo podrán utilizar productos que cumplan los requisitos estrictos relativos a la efectividad y la seguridad para el ser humano y el medio ambiente [28], siguiendo las buenas prácticas de salud de las plantas de conformidad con las condiciones establecidas en la autorización que se emite para cada producto. La legislación comunitaria establece normas estrictas respecto de los posibles residuos derivados de los productos fitosanitarios en plantas, productos vegetales y animales y el agua, con objeto de garantizar que estos productos no constituyan un peligro para los consumidores.

[27] Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991 relativa a la comercialización de productos fitosanitarios en el mercado DO L 230, 19/08/1991.

[28] En particular, la Directiva 97/57/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 1997, por la que se establece el Anexo VI a la Directiva 91/414/EEC DO L 265, 27/09/1997, fija criterios para evaluar los impactos en especies no seleccionadas.

68. Sin embargo, existe consenso en torno a la necesidad de disponer de más instrumentos [29] de política comunitaria para reducir los riesgos que comporta la protección de las plantas. Así, la Comisión quiere publicar una Comunicación titulada "Por un uso acertado de los métodos de protección de plantas", preparada conjuntamente por las Direcciones Generales afectadas, que analizará, entre otras cosas, cómo garantizar un uso más ecológico de los productos fitosanitarios.

[29] Tal y como recomienda el 2º Seminario sobre un marco para el uso sostenible de productos fitosanitarios en la Unión Europea, celebrado en Bruselas del 12 al 14 de mayo de 1998 (organizado conjuntamente por la Comisión Europea y el Ministerio de Medio Ambiente de los Países Bajos).

69. Es necesario disponer de ciertos productos fitosanitarios para la producción de numerosos cultivos menores. La biodiversidad en la agricultura está estrechamente relacionada con una diversidad de los cultivos, lo cual debe tenerse en cuenta para el desarrollo de nuevas medidas encaminadas a reducir el riesgo, porque la industria fitosanitaria ya ha anunciado que en el futuro se centrará principalmente en unos pocos cultivos importantes. Depende de la Comisión y los Estados miembros de la UE desarrollar estrategias para abordar este problema. De otro modo, la reducción de los productos fitosanitarios disponibles para cultivos menores acabará siendo un obstáculo para la biodiversidad en la agricultura.

4.2.8. Ampliación de la Unión Europea y el instrumento SAPARD

70. A raíz de la defunción de la economía centralizada, en los 10 países de Europa Central y Oriental que solicitan la adhesión a la Unión Europea se han registrado importantes evoluciones en materia agrícola y de biodiversidad. Ya se han producido cambios en el uso del suelo y las estructuras de las explotaciones: si algunos cambios, como la especialización y la concentración de cultivos y de la producción ganadera o las grandes reparcelaciones, suponen un desafío para el mantenimiento de la estabilidad ambiental, también hay buenas perspectivas para la diversidad biológica. En primer lugar, para acceder a la UE será necesario prevenir las pérdidas de hábitats y especies en los países candidatos, así como preparar las economías agrarias para la competencia interna (UE) y externa, a la vez que se adopta el "acervo comunitario". Este enfoque promoverá una intensificación razonable con respecto al uso de los recursos naturales. En segundo lugar, los 10 países candidatos disponen de una política de conservación bien articulada y están dispuestos a desarrollar el rico potencial natural de sus zonas rurales como baza para apoyar y acompañar las estrategias de diversificación.

71. Conviene prestar especial atención a la supervivencia de estas formas de uso del suelo que sustentan grandes valores de biodiversidad. Esto deberá tenerse en cuenta a la hora de determinar el desarrollo agrícola deseable y la posible concesión de períodos de transición (y su acotamiento temporal) para la integración de los mercados de los países de la adhesión en el mercado interior. Convendría prestar una atención similar a la buena calidad ambiental global de las tierras de cultivo de la UE, así como las zonas exteriores ricas en biodiversidad, que a su vez contribuyen a la calidad del agua subterránea y superficial y, por consiguiente, a la biodiversidad de las zonas dependientes del agua subterránea, ríos, humedales, y los mares Báltico y Negro. En un futuro algo más lejano, también los 15 Estados miembros habrán de afrontar una nueva situación debido a la ampliación de un 50% de las tierras de cultivo de la UE.

72. El instrumento SAPARD [30] (Programa de Adhesión Especial para la Agricultura y el Desarrollo Rural) desempeña así una función estratégica con respecto a la agricultura y la biodiversidad. Con un presupuesto anual de 529 millones de euros (precios del año 2000) [31], se gestionará de forma totalmente descentralizada, cubriendo una amplia gama de posibles acciones. La protección del medio ambiente se ha tenido en cuenta a través de disposiciones específicas que abordan las normas comunitarias, la evaluación del impacto ambiental y la participación de socios medioambientales. Además, los programas agroambientales piloto se aplicarán en casi todos los programas SAPARD. La gestión de las zonas de conservación de la naturaleza, el desarrollo y la promoción de la agricultura orgánica, la prevención de la erosión y la contaminación y el mantenimiento de la agricultura (especialmente el pastoreo intensivo) en zonas de alto valor natural forman parte de las medidas ya presentadas por los países candidatos en este Programa agroambiental. Dados los presupuestos disponibles, se espera introducir progresivamente el diseño y la gestión de medidas agroambientales, como las desarrolladas por la PAC revisada en la Unión Europea.

[30] Reglamento (CE) n°1268/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999 relativa a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión. DO L 161 de 26.6.1999, pág.87

[31] Decisión 1999/595/CE de la Comisión de 20 de julio de 1999 por la que se establece la distribución indicativa de la asignación financiera comunitaria anual con cargo a las medidas de preadhesión en favor de la agricultura y el desarrollo DO L 226 de 27.8.1999

73. En el período de preadhesión la estabilidad ecológica de los países candidatos debería someterse a un estricto seguimiento. Incluso si los programas agroambientales de desarrollo rural apoyaran cada vez más las zonas ambientalmente sensibles, habrá muchos elementos que dependan de las ulteriores evoluciones de la naturaleza y del nivel de ayudas agrícolas prestadas en el seno de la Unión Europea. El principal desafío consiste en asegurar la continuidad de las actividades agrícolas viables, capaces de asegurar una gestión equilibrada del campo y del paisaje. También será importante el cumplimiento de reglas ambientales obligatorias de carácter general o específico.

4.3. Recursos genéticos (objetivo sectorial n°1)

4.3.1. El Reglamento (CE) n° 1467/94 relativo a la conservación, caracterización, recopilación y utilización de los recursos genéticos del sector agrícola.

74. El primer programa quinquenal para la aplicación del Reglamento n° 1467/94, que finalizó en 1999, estaba centrado sobre todo en la conservación ex situ de los recursos genéticos y abordaba en particular la caracterización de los recursos genéticos disponibles en las colecciones de bancos de genes. Este enfoque representa un elemento vital de toda estrategia encaminada a la conservación de la biodiversidad, permitiendo salvaguardar las variedades rechazadas por los agricultores para la producción de alimentos. Gracias a la investigación y a la selección llevadas a cabo por las instituciones responsables de la conservación del material genético, han mejorado las características de las variedades locales. Representan al mismo tiempo las condiciones indispensables para la conservación de los recursos genéticos necesarios para el futuro en el contexto de una agricultura moderna. Según la experiencia, este enfoque es especialmente importante para los usuarios (previstos) de los resultados de este programa. Su participación activa en varios proyectos constituye una prueba destacada a este respecto.

75. El primer programa se ha ocupado principalmente de los recursos genéticos (17 proyectos de 24 en total). No obstante, las instituciones comunitarias han reconocido la función vital que debe desempeñar el Reglamento 1467/94 en la conservación de razas de animales de granja y plantas agrícolas.

76. En el Informe de situación sobre la aplicación de la estrategia comunitaria en materia de biodiversidad [32] se afirma, además, que siguiendo las recomendaciones del Parlamento Europeo y el Consejo en respuesta al informe intermedio (1997) sobre el primer programa de trabajo de este Reglamento, convendría seguir asegurando la dotación financiera del Reglamento 1467/94, a la vez que se estudia la elaboración del plan de acción para la agricultura.

[32] Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión SEC(1999) 1290 de 4 de agosto de 1999.

77. El Reglamento pretende contribuir a casi todos los objetivos de la estrategia comunitaria en materia de biodiversidad relacionados en el epígrafe "recursos genéticos", por lo que conviene asegurar suficientes medios financieros para su aplicación.

78. Pero para que eñ Reglamento 1467/92 pueda contribuir efectivamente a la realización de los objetivos de la estrategia comunitaria a favor de la biodiversdad, resulta indispensable que un futuro programa contribuya más a la conservación "in situ" y a la gestión "en la explotación", permitiendo así tener en cuenta las particularidades de las ecorregiones y de la conservación y evolución de las especies/razas propias de tales regiones o de los hábitats naturales. Ello implica asimismo una mayor integración de las ONG o de los agricultores en el proceso de conservación de los recursos genéticos. [33]

[33] Un enfoque para matener o aumentar la diversidad genética se aplica a través de la conservación in situ, es decir, el mantenimiento de una especie en su hábitat natural. En contraste con la conservación ex situ, la conservación in situ permite conservar las poblaciones vegetales en su hábitat natural o agrícola, posibilitando los procesos evolutivos que conforman la diversidad genética y la adaptabilidad de las poblaciones vegetales a seguir desarrollándose. La conservación en la explotación o la gestión de la explotación, un subtipo de la conservación in situ, requiere el mantenimiento del agroecosistema y el elemento humano, las presiones de selección impuestas por el agricultor, y, por ello, brinda oportunidades para la adaptación y la mejora continuas de los cultivos.

4.3.2. Legislación sobre semillas

79. La conservación y la mejora de los recursos genéticos vegetales in situ/en la explotación depende asimismo de la posibilidad efectiva de su utilización duradera, y por tanto de una legislación que permita comercializar materiales genéticos diversificados.

80. Así, la Directiva 98/95/CE de 14 de diciembre de 1998 ha establecido el marco jurídico necesario para crear, en el futuro, la posibilidad de permitir la comercialiación de las variedades procedentes de la conservación in situ y no incluidas en las listas oficiales de semillas acordes con los criterios DUS. Además, esta Directiva contribuye a la conservación in situ y al uso sostenible de los recursos genéticos vegetales mediante el cultivo y la comercialización de razas originales y variedades que se adaptan naturalmente a las condiciones locales y regionales y que están amenazadas por la erosión genética.

81. Estas condiciones específicas incluyen en particular los siguientes puntos:

* Se aceptará la inclusión en la lista, en su caso, de las razas originales y variedades de acuerdo con las disposiciones de las Directivas 70/457/CEE y 70/458/CEE del Consejo. El procedimiento de aceptación oficial tendrá en cuenta las características y requisitos específicos de calidad. En particular, se tendrán en cuenta los resultados de las pruebas no oficiales y los conocimientos obtenidos con la experiencia práctica durante el cultivo, la reproducción y el uso y las descripciones detalladas de las variedades y sus denominaciones relevantes notificadas al Estado miembro en cuestión, y si fueran concluyentes, comportarán la exención del requisito de examen oficial. Una vez aceptada esta raza original o variedad en los catálogos comunes vendrá indicada como "variedad de conservación";

* Se especificará la procedencia de la raza original o la variedad y las zonas de comercialización de sus semillas.

* Las semillas de estas razas originales o variedades, que podrán comercializarse en períodos concretos, se someterán a las restricciones cuantitativas pertinentes.

82. También pueden establecerse condiciones específicas para la comercialización de mezclas de semillas de especies a condición de que estas especies incluyan una o más de las relacionadas en el artículo 1 de la Directiva 70/457/CEE del Consejo, si guardan relación con los hábitats específicos naturales y seminaturales y amenazados por la erosión genética.

83. El Reglamento de aplicación necesario para que esta posibilidad se haga realidad aún no ha sido promulgado.

4.3.3. Organismos modificados genéticamente

84. La legislación principal de la UE en materia de seguridad ambiental de la liberación de OMG en el medio ambiente es la "Directiva de liberación intencional" [34], mientras que la "Directiva de utilización confinada" [35] se refiere a la liberación accidental o incidental de microorganismos modificados genéticamente en el medio ambiente. Estos actos constituyen el marco legislativo en materia de los OMG en relación con la protección de la salud y el medio ambiente. El Reglamento sobre nuevos alimentos [36] complementa estas directivas desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Es preciso revisar este marco legislativo y modificarlo a raíz de la adopción del Protocolo de Bioseguridad de Cartagena.

[34] Directiva 90/220/CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente (DO L 117, 8/5/1990).

[35] Directiva 90/219/CEEC del Consejo, de 23 de abril de 1990, relativa a la utilización confinada de microorganismos modificados genéticamente (DO L 117, 8/5/1990).

[36] Reglamento (CE) nº 258/97 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, sobre nuevos alimentos y nuevos ingredientes alimentarios (DO L 43, 14/2/1997).

85. El uso en la agricultura de organismos modificados genéticamente ("OMG") es un asunto muy delicado y políticamente sensible. La UE debe afrontar varios desafíos a raíz del debate público y de los intereses en conflicto de los numerosos sectores interesados. Con respecto al medio ambiente, y en particular a la biodiversidad, las cuestiones básicas son las siguientes:

* Usos benéficos de las técnicas y ciencias modernas en conjunción con los conocimientos tradicionales para reducir los impactos ambientales adversos de la agricultura

* Utilización de técnicas genéticas y moleculares modernas para identificar y caracterizar genes de interés para la agricultura en especies cultivadas o silvestres y en patógenos, y explotación de tales conocimientos

* Seguridad ambiental de los cultivos de OMG; efectos en los ecosistemas

* Probabilidad y efectos de una transferencia no intencionada de genes entre especies cultivadas y silvestres

* Rasgos "transgénicos" de cultivos modificados genéticamente, implicaciones para el uso de pesticidas

* Efectos en la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad

* Evaluación de los efectos (centros de origen; zonas de gran biodiversidad)

4.4. Impacto del comercio en la agricultura (objetivo sectorial nº 3)

86. La liberalización progresiva de los mercados agrícolas expondría a la agricultura de la UE a un mayor grado de presión competitiva. Con ello se favorecería la producción agrícola en los mejores suelos, mientras que los agricultores de zonas marginales experimentarían una grave reducción progresiva de sus márgenes. Los consiguientes ajustes de la estructura agraria comportarían una marginación o incluso el abandono del uso agrícola del suelo, lo que afectaría negativamente a la biodiversidad y a los paisajes de alto valor natural.

87. No está demostrado ni mucho menos que la liberalización de la política agrícola vaya incrementar de por sí el capital de conservación en las explotaciones. Al contrario, puesto que el cambio estructural es la respuesta económica dominante a largo plazo a la liberalización, ésta tendrá consecuencias negativas para el medio ambiente. Por tanto, es imperativo que la UE emprenda medidas apropiadas con vistas a asegurar la continuidad de la gestión del suelo y la conservación de la biodiversidad y de las características del paisaje.

4.5. Consecución de los objetivos horizontales de la estrategia de la Comunidad Europea en materia de biodiversidad

88. El logro adecuado de los objetivos horizontales requiere el esfuerzo combinado y coordinado de varias políticas comunitarias y diversas actividades sectoriales.

4.5.1. Conservación y uso sostenible de la diversidad biológica

89. El objetivo principal incluye la conservación in situ y ex situ y el uso sostenible. Su realización implica una cooperación intensiva entre políticas puramente conservacionistas, otros textos legislativos en materia de medio ambiente y las políticas sectoriales (incluida la agricultura). Por supuesto, la aplicación de la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres y la Directiva Hábitats, así como el establecimiento de la red Natura 2000, deberían seguir siendo una prioridad en este ámbito. A principios de 1999 las contribuciones propuestas por los Estados miembros para esta red abarcaban el 9% del territorio europeo. La lista de lugares propuestos aún no se ha completado y, por tanto, el desarrollo de la red avanza más lentamente de lo esperado. Además, del establecimiento de las listas nacionales de lugares y la elaboración de planes de gestión [37] son tareas urgentes que pueden requerir la intervención de políticas intersectoriales. El uso de pagos agrícolas (indemnizaciones o pagos agroambientales y compensatorios) podría ser una herramienta estratégica en ciertas circunstancias. De hecho "de los 198 tipos de hábitats listados en el anexo 1 de la Directiva 92/43, 65 están amenazados por la intensificación de las actividades de pastoreo y 26 se encuentran en situación de riesgo por el cese de las actividades tradicionales". [38] Al menos se hace hincapié en la importante función atribuida a algunas actividades agrícolas que pueden apoyar la elección de instrumentos apropiados en el ámbito de la programación regional y nacional.

[37] Como exige el artículo 6 de la Directiva Hábitats (Directiva CE 92/43).

[38] Ostermann, 1998 citado por IUCN, 1999 Background Study for the development of an IUCN policy on agriculture and biodiversity, coordinado por Wye College, Universidad de Londres, P. Nowicki.

90. El diseño y la aplicación del derecho en materia de medio ambiente para la gestión y la protección de recursos naturales como el agua y el suelo también contribuirán a alcanzar los objetivos de la conservación de la naturaleza.

91. Por último, los objetivos generales de la protección medioambiental y los requisitos de sostenibilidad en las políticas sectoriales, y sobre todo en las políticas agrícolas, son un elemento esencial para mantener y aumentar la diversidad biológica. La Política Agrícola Común posterior al acuerdo de la Agenda 2000 permite ahora establecer un marco que favorezca un mejor equilibrio mundial de la biodiversidad, cuyo objetivo sea optimizar los beneficios de las actividades agrícolas, en particular de los sistemas agrícolas de baja intensidad, y minimizar sus efectos negativos. El Consejo Agrícola reafirmó esta estrategia en el Consejo Europeo de Helsinki de diciembre de 1999.

4.5.2. Reparto de los beneficios derivados de la utilización de la diversidad biológica

92. De hecho, los principales centros de diversidad del mundo se hallan en los países en desarrollo. Algunos de estos países son los principales proveedores de material genético en todo el mundo para actividades de investigación y selección. Por tanto, es preciso compensar a los agricultores locales, que son los proveedores primordiales de este material, desde el punto de vista del acceso al material mejorado y del reparto de los beneficios que se derivan de esta mejora, que en cualquier caso debería realizarse de forma participativa. Por tanto, convendría impulsar la asociación entre las orientaciones actuales y el "plan de acción sobre biodiversidad en la cooperación económica y la cooperación al desarrollo".

4.5.3. Investigación, determinación, supervisión e intercambio de información

93. Llenar las lagunas de conocimientos será esencial para lograr con éxito los objetivos de la estrategia comunitaria en materia de biodiversidad. Es preciso reforzar la investigación fundamental, en particular en relación con el seguimiento y la evaluación del estado y de las tendencias de conservación de componentes de la biodiversidad, incluidas las principales fuerzas motrices que afectan a esta evolución. El desarrollo de un sistema de indicadores debería ser una tarea prioritaria, con la particilos servicios pertinentes de la Comisión, así como a la Agencia Europea de Medio Ambiente. También convendría asegurar la asociación con otros sectores interesados relevantes (OCDE, organizaciones de la ONU, Estados miembros, instituciones privadas, ONG), pues la mayor parte de los datos disponibles y relevantes, así como la experiencia necesaria, obra en poder de los últimos. La integración de las acciones de investigación sobre biodiversidad en el 5º IDT contribuirán ciertamente a satisfacer estas necesidades (véase recuadro 4).

Recuadro 4: Programas de investigación sobre biodiversidad y agricultura

* En el programa específico de investigación sobre "Calidad de vida y gestión de los recursos vivos" (prioridades de IDT de la Acción Clave III: "la fábrica de células"), se mencionan acciones de investigación sobre "biodiversidad y dinámica ecológica de poblaciones naturales e introducidas" (incluida la evaluación y reducción del impacto ecológico) y sobre la "Identificación y utilización sostenible de la diversidad genética y metabólica como fuente de nuevos productos valiosos";

* Las prioridades de IDT de la V Acción Clave ("Agricultura, pesca y silvicultura sostenibles, y desarrollo integrado de las zonas rurales, incluidas las montañosas") abordan la investigación sobre la selección de plantas y animales, incluyendo la investigación genómica orientada a la aplicación y la diversidad de recursos genéticos, sistemas de producción sostenible con reducción de los efectos en los ecosistemas y la diversificación de especies cultivadas;.

* En el programa específico de Investigación sobre "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible", con las acciones de investigación (en la Acción Clave 2: "cambios globales, clima y diversidada biológica") sobre la vulnerabilidad de los ecosistemas, se buscará mejorar el conocimiento de las interacciones entre los efectos antropogénicos y los cambios de la biodiversidad. Se realizarán tareas de "evaluación y conservación de la diversidad biológica" que contribuirán a conservar la biodiversidad en un contexto de nuevas pautas de uso del suelo y del uso sostenible de los recursos biológicos; por último, en un tercer ámbito ("compatibilidad del desarrollo económico con la conservación de la diversidad biológica "), se desarrollarán proyectos y se aplicarán estrategias para reconciliar la conservación de la biodiversidad con actividades humanas potencialmente conflictivas.

94. La Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) también crea en estos momentos un Mecanismo de Centro de Referencia (CHM) para que pueda accederse a través de Internet a la información relacionada con la biodiversidad. Ello también contribuirá al cumplimiento del CDB, precisando para ello el establecimiento de Mecanismos de Centros de Referencia por parte de las Partes en el CDB en su apartado 3 del artículo 18.

4.5.4. Educación, formación y sensibilización

95. La sensibilización pública y (especialmente) de los agricultores es esencial para garantizar el éxito de las medidas que deben adoptarse en el presente enfoque. Por tanto, el Reglamento sobre desarrollo rural ha introducido un programa específico (Formación) que puede orientarse directamente a las mejoras ambientales, incluyendo la biodiversidad. Los Estados miembros deberían, en cualquier caso, respaldar la participación de ONG en la elaboración y la aplicación de los planes de desarrollo rural.

4.6. Avances en el seguimiento y la evaluación de las prioridades

96. En el presente documento se han fijado varias prioridades con vistas, en primer lugar, a reforzar el papel de las actividades agrícolas en beneficio de la biodiversidad y, en segundo lugar, reducir sus efectos negativos. La Política Agrícola Común proporciona un potencial significativo para la acción en este ámbito, en cuyo centro se sitúa la política de desarrollo rural.

97. El seguimiento y la evaluación de los planes de desarrollo rural y las medidas agroambientales requerirán instrumentos adecuados que reflejen las características específicas de los lugares afectados y los criterios de los programas. Es preciso que estos indicadores agroambientales permitan evaluar la efectividad de la estrategia seguida.

4.6.1. Desarrollar un marco integral de indicadores agroambientales

98. Los indicadores agroambientales deberían ser instrumentos que permitan mejorar el conocimiento de las complejas cuestiones que vinculan la agricultura y el medio ambiente. Deberían señalar las tendencias y facilitar información cuantitativa. Para la agricultura, el desarrollo de indicadores habría de englobar todos los efectos positivos y negativos de la actividad en todo el ámbito en cuestión. Centrarse exclusivamente en la biodiversidad, por ejemplo, no reflejaría una imagen completa. Un enfoque sistemático basado en el concepto más amplio de "campo", visto como un espacio cultivado, parcialmente seminatural, donde hay producción agrícola y que se distingue por el conjunto de sus características, tanto biofísicas como las relacionadas con los cultivos específicos, podría constituir un contexto adecuado para los indicadores agroambientales.

99. El desarrollo de indicadores para la agricultura precisa un enfoque diferenciado que refleje la diversidad regional de las estructuras económicas y las condiciones naturales. Esta es una de las prioridades de la tarea actual de la Comisión, pero también añade una dimensión de complejidad a esta tarea. En la última Comunicación sobre indicadores agroambientales [39] se pasa revista a estas diferentes iniciativas [40] cuyo objetivo es determinar las principales lagunas de las series existentes. Propone un marco general y una perspectiva para la ultimación de los indicadores que faltan. Esta labor hace hincapié en la importancia de desarrollar una serie de indicadores agroambientales relativos a la biodiversidad. Sin embargo, también es importante evitar la creación de un número excesivo de indicadores, muchos de los cuales tenderían a empañar en lugar de aclarar las cuestiones.

[39] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo "Indicadores para la integración de las consideraciones medioambientales en la PAC", COM(2000) 20 final

[40] En cooperación con la OCDE los servicios de la Comisión, por ejemplo, Eurostat, el Centro Común de Investigación, la Agencia Europea de Medio Ambiente, proyectos comunitarios de investigación como ELISA (Acción concertada FAIR ct96-3448), elaboran en estos momentos una serie de indicadores.

100. En cuanto a la biodiversidad en particular, la laguna existente entre el desarrollo de una lista ideal de indicadores y una serie definitiva de indicadores efectivos, con definiciones operativas, datos fiables, etc. es grande. Para llenar esta laguna se precisa un esfuerzo concertado, inclusive esfuerzos y aportaciones de los Estados miembros en este ámbito, así como más recursos, tanto en la Comisión como en los Estados miembros. Se precisará una estrategia a largo plazo en materia de necesidades de datos/información.

4.6.2. Seguimiento y evaluación de los objetivos de biodiversidad

101. Es necesario un enfoque específico de cada lugar para ofrecer una imagen fiel de las interrelaciones existentes entre las actividades agrícolas locales y los activos específicos de biodiversidad. Además, este enfoque se ajustará normalmente al nivel de diseño y aplicación de las políticas agroambientales (en los planes de desarrollo rural). Sin embargo, este énfasis en la diferenciación generará por tanto dificultades específicas a la hora de desarrollar indicadores apropiados, mientras que la reserva global de especies o hábitats naturales sólo puede reflejar efectos acumulativos.

Seguimiento

102. En este contexto conviene mencionar el documento elaborado por la Comisión sobre el seguimiento de los planes de desarrollo rural. El apartado 1 del artículo 43 del Reglamento sobre desarrollo rural establece que los planes de desarrollo rural incluirán "las disposiciones adoptadas que, garantizando una ejecución efectiva y correcta de los programas, regulen el seguimiento y la evaluación". El apartado 2 del artículo 48 del mismo Reglamento prevé que "el seguimiento se basará en los indicadores físicos y financieros específicos". Por tanto, la Comisión ha presentado una serie de indicadores comunes a los Estados miembros, así como una estructura común para dichos indicadores (véase anexo III).

103. Incluso si esta información no puede reflejar una imagen completa del efecto previsto sobre la biodiversidad, facilitará un nivel básico de datos armonizados sobre la aplicación de medidas de desarrollo rural en los Estados miembros y las regiones. Esta información puede agregarse a escala comunitaria, especialmente con vistas a establecer medidas en los Estados miembros encaminadas a desarrollar y salvaguardar la biodiversidad. Con ello se podrán medir los progresos de las medidas aplicadas en los Estados miembros/regiones y elaborar informes de situación anuales.

104. Además, el Reglamento "horizontal" (Reglamento 1259/1999) exige a los Estados miembros informar a la Comisión con todo detalle de las medidas adoptadas para aplicar este Reglamento, incluyendo los casos de incumplimiento de los requisitos ambientales. Es preciso realizar ciertos esfuerzos para armonizar esta tarea con objeto de establecer indicadores significativos en el ámbito de la UE.

Evaluación

105. Aunque los planes de desarrollo rural constituirán la principal herramienta para aplicar medidas a favor de la biodiversidad en la agricultura, la información derivada del seguimiento deberá servir para elaborar indicadores relativos a la evaluación de las diferentes medidas y los objetivos de biodiversidad. Por tanto, los programas de desarrollo rural y los pagos realizados en virtud de los programas de ayuda están sujetos a evaluación (previa, intermedia y posterior), encaminada a valorar su impacto, inclusive en la biodiversidad.

106. La Comisión, junto con los Estados miembros, ha emprendido la elaboración de los indicadores apropiados para evaluar la efectividad de estos programas y estas políticas, centrados en los resultados y los efectos. La biodiversidad es uno de los capítulos señalados en el ámbito del medio ambiente. Los requisitos relativos a la evaluación de las fases previa, intermedia y posterior de los programas se exponen en los artículos 42-45 del Reglamento (CE) nº 1750/1999 de la Comisión. Estas reglas justifican los requisitos generales sobre la evaluación en el apartado 1 del artículo 43 y, sobre todo, el artículo 49 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola. Se detallan más en las Orientaciones para la evaluación de los programas de desarrollo rural 2000-2006 asistidos por el FEOGA (DOC VI/8865/99-REV.) y actualmente se elabora una serie de preguntas de evaluación comunes con indicadores (véase el anexo IV).

107. Los ejercicios de supervisión y evaluación que operan en el ámbito del desarrollo rural se utilizarán para medir los logros de los objetivos fijados por este plan de acción sobre biodiversidad, junto con el marco global desarrollado en el seno de la Comunidad o en foros como la OCDE.

5. Asegurar la coherencia de las medidas

5.1. Programación integral

108. En vista del potencial que brindan los instrumentos de desarrollo rural (inclusive las medidas agroambientales), es preciso elaborar una estrategia prioritaria sobre la base de estas características. No obstante, no debe limitarse a una serie de medidas de apoyo indiscriminadas. La política de desarrollo rural ha de intentar desarrollar programas de desarrollo integral, junto con políticas de mercado y complementándolas.

109. En este contexto, el diseño y la aplicación de planes de desarrollo rural es un elemento clave. Estos planes abarcan un período de siete años, que comienza el 1 de enero de 2000 [41]. Deben diseñarse en la escala geográfica que se considere más apropiada [42]. Para su preparación hay que asegurar la asociación de todas las autoridades competentes, incluidas las de medio ambiente. Resulta crucial determinar con claridad las posibilidades de interacción entre diferentes medidas relativas a la biodiversidad. Ello permitirá desarrollar sinergias y evitar enfoques contradictorios. Si han de tenerse en cuenta las cuestiones específicas y locales que suele plantear la conservación de la biodiversidad, la coherencia global del plan sólo podrá evaluarse a escala regional.

[41] Artículo 42 del Reglamento (CE) nº 1257/1999.

[42] Artículo 41 del Reglamento (CE) nº 1257/1999.

110. Por consiguiente, una estrategia regional para que la biodiversidad suponga una mejora de la agricultura ha de considerarse una prioridad en estos planes de desarrollo rural (que han de incluir medidas agroambientales y, en su caso, medidas relativas a zonas menos favorecidas y zonas sujetas a restricciones medioambientales). Este carácter prioritario debe mantenerse siempre, también en relación con la programación del Objetivo 1 (y del Objetivo 2) [43].

[43] Las medidas de desarrollo rural financiadas por la Sección de Orientación del FEOGA se incorporan a la programación para las regiones del Objetivo 1 de acuerdo con el Reglamento 1260/1999. En la programación para las regiones del Objetivo 2 pueden incorporarse ciertas medidas (excepto las llamadas "medidas de acompañamiento").

111. Las disposiciones sobre el contenido de los planes de desarrollo rural [44] favorecen la programación de medidas que tienen en cuenta la situación ambiental en la escala geográfica adecuada. También se ha invitado explícitamente a los Estados miembros a que señalen "de qué manera la estrategia tiene en cuenta todas las obligaciones pertinentes en materia de política medioambiental a escala internacional, comunitaria y nacional, incluidas las relativas al desarrollo sostenible, en particular la calidad y el uso del agua, la conservación de la biodiversidad, incluida la conservación en la explotación de las variedades de cultivo" [45].

[44] Artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 y artículo 33 del Reglamento de aplicación 1750/1999.

[45] Punto 6.1 del anexo al Reglamento (CE) nº 1750/1999 de la Comisión .

5.2. Cobertura integral

112. Es vital diseñar orientaciones de apoyo a la biodiversidad en el conjunto del ámbito rural de la Comunidad. La política de desarrollo rural que se aplica desde comienzos del año 2000 abarca todas las zonas rurales (véase anexo I). Además, los planes de los Estados miembros establecen medidas agroambientales con respecto a toda la zona y de acuerdo con sus necesidades especiales [46]. También hay que procurar garantizar el equilibrio entre las diferentes medidas de apoyo contempladas en sus planes.

[46] Apartado 2 del artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1257/1999.

113. Estas disposiciones forman parte de un enfoque integral multifuncional del desarrollo rural que reconoce la función vital de la agricultura en el mantenimiento de los activos socioeconómicos, culturales y ambientales de las regiones y que hace hincapié en la necesidad de crear fuentes alternativas de ingresos para impulsar la viabilidad de las actividades que generan ingresos rurales.

5.3. Compatibilidad y coherencia

114. Sólo se concede ayuda al desarrollo rural con respecto a medidas que cumplan el derecho comunitario, lo cual incluye, obviamente, la legislación en materia ambiental. Por tanto, se espera que los planes y programas de 2000-2006 tengan en cuenta la legislación en materia de biodiversidad. A escala comunitaria, esta legislación se basa actualmente en la aplicación de una red europea de zonas protegidas (Natura 2000), que incluye la protección de zonas designadas de conformidad con las Directivas sobre hábitats y aves [47].

[47] Directiva del Consejo 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992, sobre la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y la flora silvestres. Directiva del Consejo 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.

115. Es posible que no se efectúen pagos con respecto a las mismas medidas amparadas en el Reglamento de desarrollo rural y en otros programas de ayuda comunitarios [48]. Sin embargo, esta regla no prejuzga la ayuda procedente de diferentes Fondos comunitarios (FEOGA, Fondos Estructurales y LIFE) para la conservación de la biodiversidad. Las medidas de la PAC que promueven la biodiversidad sólo pueden constituir un complemento en el contexto más amplio de la legislación ambiental y, en las zonas respectivas, de las medidas de los fondos estructurales.

[48] Artículo 38 del Reglamento (CE) nº 1257/1999.

116. LIFE y las medidas agroambientales del Reglamento 2078/92 constituyen un buen ejemplo de complementariedad. Los programas LIFE han tenido carácter de prueba respecto de las medidas de protección de la naturaleza y, por ello, han servido de programas piloto que se aplican a escala más amplia al amparo de medidas agroambientales.

5.4. Conclusión: fijar objetivos y un calendario

117. La aplicación de la Agenda 2000 marcará en gran medida el ritmo de la integración de la biodiversidad en la PAC. El calendario está muy determinado por la elaboración y aplicación de los planes de desarrollo rural por parte de los Estados miembros. Por tanto, una estrategia de biodiversidad adecuada en estos planes debería ser una tarea urgente y crucial. Convendría que gran parte de los resultados previstos con respecto a la biodiversidad se obtengan mediante la aplicación de medidas agroambientales (que suelen abarcar un período de 5 años), y la mayoría de los objetivos se evaluarán en la evaluación posterior que se hace a finales del período de programación.

118. En la siguiente tabla (tabla 2) figuran las prioridades concretas (definidas en el apartado 3.2), los objetivos sectoriales y horizontales especificados en la estrategia comunitaria en materia de biodiversidad, así como los instrumentos pertinentes para cumplir estos objetivos. Se proponen objetivos e indicadores practicables, en la medida de lo posible, junto con un calendario indicativo.

119. La Comisión, los Estados miembros o la OCDE emprenden varias acciones encaminadas a reajustar los indicadores de biodiversidad, así como de uso del suelo, de cobertura vegetal y de paisaje. Resultará fundamental garantizar una sinergia constante entre estas conclusiones y las iniciativas agrícolas en curso en materia de biodiversidad.

120. Los Estados miembros tienen la obligación de elaborar un informe antes del 2002 para definir los obstáculos actuales a la mejora de la biodiversidad en la agricultura.

1.

Tabla 2: Aplicación de las medidas necesarias para establecer prioridades del plan de acción: objetivos y calendario

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo I: asignación de la sección de garantía del FEOGA al desarrollo rural

La sección de garantía del FEOGA financia las ayudas comunitarias a la jubilación anticipada, a zonas menos favorecidas y a zonas con restricciones medioambientales, y a medidas agroambientales y forestales en toda la Comunidad.

La sección de orientación del FEOGA financia la ayuda comunitaria a otras medidas de desarrollo rural de zonas del Objetivo 1 y la sección garantía del FEOGA, de zonas ajenas al Objetivo 1. [49]

[49] Artículo 35 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 (ayuda del FEOGA).

Las asignaciones indicativas por Estado miembro de la sección de garantía del FEOGA para 2000-06 se indican a continuación (siguiendo las conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Berlín en marzo de 1999).

Se han asignado 30. 370 millones de euros al período de programación (es decir, aproximadamente 4.339 millones de euros al año).

Estado miembro // Asignación de la sección de garantía del FEOGA al desarrollo rural

(millones de euros; promedio anual)

Bélgica // 50

Dinamarca // 46

Alemania // 700

Grecia // 131

España // 459

Francia // 760

Irlanda // 315

Italia // 595

Luxemburgo // 12

Países Bajos // 55

Austria // 423

Portugal // 200

Finlandia // 290

Suecia // 149

Reino Unido // 154

TOTAL // 4.339

Anexo II: políticas de calidad

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO III: indicadores de seguimiento

La Comisión, en el contexto del Reglamento sobre desarrollo rural, ha presentado estos indicadores.

* Zonas menos favorecidas y zonas con restricciones medioambientales

Desglose por tipo de pago compensatorio asociado a diferentes zonas (de montaña, otras zonas menos favorecidas, zonas afectadas por desventajas específicas, zonas con restricciones medioambientales) y por tipo de zona (Natura 2000 etc.) de las siguientes cifras:

- Número de beneficiarios de las indemnizaciones compensatorias

- Número de hectáreas que reciben indemnizaciones compensatorias

- Cuantía media del pago (por explotación y por hectárea)

- Gasto público total (del cual: contribución del FEOGA)

- Desglose por zonas con restricciones ambientales de indemnizaciones compensatorias

- Superficies agrícolas clasificadas (ha)

- % de las superficies que reciben indemnizaciones compensatorias (de las cuales: zonas de montaña, otras zonas menos favorecidas, zonas afectadas por desventajas específicas, zonas con restricciones ambientales

* Medio ambiente agrícola

Indicadores ambientales: desglose por acción y tipo de uso del suelo de:

- Codificación de empresas

- Objetivo de la acción (protección de los recursos naturales, biodiversidad o paisajes)

- Nivel de fertilización mineral (de los cuales N, P, K): nivel fijado por la empresa (kg/ha) / nivel de referencia

- Fertilización orgánica: nivel fijado por la empresa (t/ha) / nivel de referencia

- Densidad de ganado: nivel fijado por la empresa (UG/ha) / nivel de referencia

Indicadores de respuesta: desglose por tipo de uso del suelo (cultivos anuales, cultivos permanentes, otros usos del suelo) / acción / objetivo (biodiversidad, paisaje, recursos naturales), de las siguientes cifras:

- Número de beneficiarios

- Número de unidades [50] elegibles para los compromisos/obtenidas

[50] La "unidad de referencia" utilizada con respecto a las iniciativas agroambientales se refiere principalmente a las hectáreas en cuestión, pero también puede ser UG (acciones relativas a las razas en peligro) o km (creación de setos, etc.).

- Prima media por unidad de pago

- Prima asociada a la inversión no remunerativa (%)

- Gasto total público (del cual la contribución del FEOGA)

Otros indicadores:

* Zonas ecológicamente sensibles: ha de superficies clasificadas (de las cuales: superficies (%) cubiertas por un contrato agroambiental)

* Variedades de plantas bajo amenaza de erosión genética: ha de zonas cultivadas (cuya superficie (%) cubierta por un contrato agroambiental)

* Razas en peligro: número en la región (de las cuales: número cubierto por un contrato agroambiental)

* Rem: medidas nacionales complementarias

Convendría tener en cuenta también las medidas nacionales que apoyan el mismo objetivo de mantener/restaurar la biodiversidad en las tierras de la explotación.

ANEXO IV: indicadores de evaluación

Estos indicadores se discuten actualmente con los Estados miembros en el contexto del Reglamento de desarrollo rural.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Glosario

AVN = Alto Valor Natural

BPA = Buenas Prácticas Agrícolas

FEOGA = Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola

GIP = Gestión Integral de Plagas

OCM = Organización Común de Mercados

OMG = Organismos Modificados Genéticamente

PAC = Política Agrícola Común

PECO = Países de Europa Central y Oriental

PF = Producto Fitosanitario

UG = Unidad de Ganado

ZMF = Zonas Menos Favorecidas