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Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Piezas de una estrategia para la integración de las exigencias de protección del medio ambiente en la política pesquera común

/* COM/2001/0143 final */
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52001DC0143

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Piezas de una estrategia para la integración de las exigencias de protección del medio ambiente en la política pesquera común /* COM/2001/0143 final */


COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Piezas de una estrategia para la integración de las exigencias de protección del medio ambiente en la política pesquera común

1. Introducción

2. Necesidad de la integración y principales preocupaciones medioambientales

3. Hacia una estrategia de integración. objetivos comunitarios y contexto

4. Aplicación de la estrategia de integración. fundamentos y contenido

4.1. Temas correlativos

4.2. Conservación de los ecosistemas marinos

4.3. Investigación

4.4. Política estructural

4.5. Fases posteriores a la pesca. Política de mercado y política comercial

4.6. Contexto internacional de la pesca

4.7. Acuicultura

4.8. Efectos de los cambios ambientales en las pesquerías

5. Calendario de actividades

6. Seguimiento. indicadores de resultados e informes periódicos

7. Procedimiento de revisión

8. Conclusiones

Piezas de una estrategia para la integración de las exigencias de protección del medio ambiente en la política pesquera común

Resumen

Con la presente Comunicación se pretende sentar las bases de una estrategia que impulse la integración de las exigencias de protección del medio ambiente en la política pesquera común; esta estrategia ha de ser adoptada por el Consejo como parte del proceso de Cardiff para la consecución de los objetivos del artículo 6 del Tratado. Se espera también que esta Comunicación contribuya favorablemente al debate que se avecina sobre la reforma de la política pesquera común (PPC).

El documento ofrece, en primer lugar, una descripción de la situación actual, indicando que, aunque la protección medioambiental sea ya en gran parte inherente a cualquier política en materia de recursos marinos, es preciso que, además de conservarse las especies pesqueras de importancia comercial, se preste mayor atención a un objetivo más amplio de salvaguardia del (de los) ecosistema(s) marino(s) en su conjunto. En segundo lugar, antes de proponer las principales medidas que se consideran necesarias, esta Comunicación pasa revista a las exigencias medioambientales que necesitan una respuesta, incluidos los compromisos comunitarios de alcance tanto interno como internacional. Más adelante, tras afirmar que el objetivo de la integración es lograr que la PPC contribuya positivamente a la consecución de los objetivos ambientales en el medio marino, el documento propone, clasificadas por temas, una serie de medidas que complementan las ya propuestas en otros documentos de la Comisión (por ejemplo, el Plan de acción en favor de la biodiversidad en el sector pesquero) y, acto seguido, adelanta un posible calendario para la ejecución de aquéllas. Por último, la Comunicación aboga por que se adopten unos indicadores de resultados y se establezca un proceso de revisión que supervise la eficacia de la estrategia y aporte información sobre ella para, en su caso, reforzar su aplicación y ejecución o proceder a su reforma.

1. Introducción

La necesidad de integrar en las políticas comunitarias las exigencias de protección del medio ambiente se deriva del artículo 6 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea:

"Artículo 6

Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible."

Desde la reunión que celebró en Cardiff en junio de 1998, el Consejo Europeo se ha comprometido a lograr esa integración de forma progresiva. La Comisión, por su parte, ha intervenido en el proceso aportando los principales ingredientes del debate. Siguiendo el calendario previsto en las Cumbres de Colonia (junio de 1999) y de Helsinki (diciembre de 1999), el Consejo de Pesca adoptó un Informe sobre la integración [1], que se presentó al Consejo Europeo da Santa Maria de Feira (junio de 2000), y, antes de junio del presente año, tendrá que aprobar para su presentación al Consejo Europeo de Göteborg una estrategia que permita impulsar la integración en la política pesquera común.

[1] Referencia al Informe de Santa Maria da Feira.

El objetivo de la presente Comunicación es servir de base para la adopción de una estrategia de integración en el ámbito de la política pesquera común.

2. Necesidad de la integración y principales preocupaciones medioambientales

Las actividades pesqueras, incluida la acuicultura, actúan en el medio marino de diferentes formas:

-directamente, extraen de él una serie de especies principales y accesorias, pudiendo menoscabar el estado de conservación de algunas de ellas e incluso provocar su extinción o su desaparición local;

-indirectamente, modifican el flujo energético en la cadena alimentaria, pudiendo afectar al estado de conservación de otras especies del ecosistema (por ejemplo, la eliminación de las presas puede plantear problemas de conservación a las especies predatorias);

-directamente (por ejemplo, con el arrastre de fondo) o indirectamente (por ejemplo, con los sedimentos o residuos dejados por algunas instalaciones de acuicultura), modifican el entorno físico y suponen una amenaza para la diversidad de los hábitats, lo que a su vez puede afectar a la capacidad de éstos para albergar especies tanto comerciales como no comerciales.

-Por su parte, los cambios medioambientales, tanto los debidos a causas naturales como los provocados por la intervención humana, afectan a la productividad de los ecosistemas marinos y, consiguientemente, a la propia pesca.

De todos estos efectos, hay abundantes ejemplos que ponen de manifiesto la necesidad de una integración completa de la dimensión medioambiental en la gestión de la pesca. Más allá de la obligación legal impuesta por el Tratado, hay un deber ético de evitar que tales efectos se agraven o se hagan incontrolables o irreversibles. El Informe del Consejo de Pesca sobre la integración examina el grado en que las cuestiones ambientales están integradas ya en las disposiciones de la política pesquera común. Dado que los recursos pesqueros constituyen la base de todas las actividades de pesca y teniendo en cuenta que su mayor o menor disponibilidad está vinculada al carácter más o menos favorable de las condiciones ambientales, sería de esperar que la protección de los ecosistemas estuviese incorporada ya en gran medida a la política de conservación de esos recursos. Esto, sin embargo, no es sino parcialmente verdad, y ello pese a las importantes medidas de protección que ya se han alcanzado en campos tan diversos como el de las especies no principales (regulación de las capturas accesorias, prohibición de las redes de enmalle de deriva), el de la cadena alimentaria (zona controlada de pesca del lanzón del Mar del Norte) o el de los hábitats sensibles (praderas de Posidonia, corales).

Se observa, en primer lugar, que algunos de los aspectos de la PPC no han funcionado correctamente:

(a) La sobreexplotación de algunas de las principales poblaciones comerciales sigue representando un problema. Si bien se reconoce que la política de conservación ha logrado importantes avances en algunos ámbitos, el hecho cierto es que todavía en la actualidad continúan sobreexplotándose las poblaciones de mayor valor. Como resultado de ello, se ve reducido el rendimiento de la pesca y algunas poblaciones de peces se encuentran al borde del colapso.

(b) También el entorno físico y algunas de las especies no principales están sufriendo del exceso de actividades pesqueras, y esto puede poner en peligro poblaciones y hábitats así como reducir la biodiversidad y afectar a la productividad de los ecosistemas.

(c) La capacidad de las flotas europeas sigue siendo excesiva, y ello pese a los esfuerzos realizados para reducirla con medidas de carácter estructural. Además, puede aducirse que algunos elementos de la política estructural (como, por ejemplo, las ayudas financieras que destina la Comunidad a las inversiones en modernización o en creación de nueva capacidad de pesca) han contribuido al exceso de capacidad. Esta sobrecapacidad conduce inevitablemente al empleo de un esfuerzo de pesca excesivo, se convierte así, en último término, en la causa de los problemas indicados en las dos letras anteriores (a) y b) y crea no pocas dificultades en materia de seguimiento, ejecución y sobrecapitalización, lo que reduce a su vez la rentabilidad económica de la flota en su conjunto.

(d) Los importantes pasos que ha dado ya la acuicultura en la protección del medio ambiente no impiden que subsistan riesgos respecto de la calidad del agua, la propagación de enfermedades y parásitos o la introducción de especies foráneas.

(e) Algunos de los instrumentos previstos en el Reglamento de base de la pesca (1992) han funcionado de forma insatisfactoria o simplemente no han llegado a aplicarse.

En segundo lugar, cabe decir que la forma tradicional en que ha abordado la PPC las cuestiones medioambientales ha sido a posteriori, es decir, cuando ya se habían convertido en un problema grave, en lugar de integrarlas preventivamente en todas las actividades de gestión. Uno de los motivos de esta situación ha sido la falta de conocimientos científicos sobre el funcionamiento de los ecosistemas marinos y los efectos colaterales de la pesca, si bien puede considerarse como causa más importante el insuficiente reconocimiento de la necesidad de adoptar una perspectiva medioambiental al tratar el amplio abanico que constituyen las cuestiones pesqueras. Esta falta de conciencia se ha dado en todos los niveles, es decir, desde quienes toman las decisiones hasta los pescadores, pasando por las industrias asociadas a la pesca y los consumidores.

Tal situación, sin embargo, ha comenzado ya a cambiar. Se observa que en todo el mundo los gestores de la pesca están incorporando progresivamente a sus decisiones las preocupaciones de orden medioambiental. La industria pesquera es cada vez más consciente de que el estado de cosas actual no sólo es insostenible a largo plazo sino que además está menoscabando la rentabilidad y, lo que es igualmente importante, haciendo perder el apoyo de la opinión pública. Hoy día, los pescadores más progresistas están empezando a comprender que la adaptación de sus actividades a las prácticas pesqueras que integran la protección medioambiental no sólo es inevitable sino que también, al igual que ocurre con otros sectores de la industria, puede llegar a convertirse en fuente de mayor prosperidad.

Esos pescadores consideran que el medio ambiente es un factor que afecta a sus propias actividades y que este hecho es a menudo pasado por alto por quienes gestionan la pesca: la contaminación y los cambios producidos en el hábitat pueden provocar el declive de las poblaciones; los cambios climáticos pueden alterar significativamente los rasgos oceanográficos actuales, modificando la distribución y abundancia de las especies y, por tanto, la disponibilidad de unas u otras en cada zona; la proliferación de algas nocivas o las concentraciones de dioxinas pueden poner en peligro la salud humana y afectar así negativamente a la comercialización de las capturas; en fin, la presencia abundante de algas en el agua puede entorpecer las operaciones de pesca. Los intereses de la industria pesquera exigen que todos estos aspectos se tengan en cuenta en cualquier política de integración medioambiental.

3. Hacia una estrategia de integración. objetivos comunitarios y contexto

El objetivo último que debe perseguir toda estrategia de integración es lograr que la política pesquera contribuya de forma efectiva a la consecución en el medio marino de unos objetivos medioambientales enmarcados en el contexto más amplio del desarrollo sostenible. El artículo 174 del Tratado establece como objetivos en este ámbito:

-la conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente;

-la protección de la salud de las personas;

-la utilización prudente y racional de los recursos naturales;

-el fomento de medidas a escala internacional para hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.

Recíprocamente, la política medioambiental debe contribuir al logro de los objetivos de la PPC, especialmente, el uso sostenible de los recursos naturales en unas condiciones económicas y sociales que sean adecuadas para el sector. La integración debe implicar también que la política pesquera asuma los principios que, según el artículo 174 del Tratado, deben inspirar la política medioambiental, es decir, el de cautela, el de acción preventiva, el de corrección en la fuente de los daños causados al entorno y el de responsabilidad de los autores de esos daños (quien contamina paga).

Si se toman las medidas adecuadas, el contexto de la pesca puede ser más propicio que el de otros sectores para alcanzar con éxito los objetivos medioambientales: en primer lugar, se dispone de un volumen razonable de conocimientos técnicos en los que basar la acción; en segundo lugar, hay un amplio consenso sobre el coste inabordable que produciría a largo plazo la inacción, y sobre la consiguiente necesidad de hacer algo; en tercer lugar, no cabe duda de que las posibles dificultades a corto plazo se verían ampliamente compensadas por los beneficios a largo; y, en cuarto y último lugar, dado que la PPC se está revisando actualmente, son mayores las posibilidades de dar cabida en la normativa comunitaria a las necesidades de la integración.

Deben recordarse, en este punto, las diversas obligaciones medioambientales que se han asumido ya a nivel tanto comunitario como internacional:

Política comunitaria

En este marco, son varios los aspectos que hay que mencionar:

-El artículo 6 del Tratado expresa la voluntad de la Comunidad de que las exigencias de protección del medio ambiente se integren en la política pesquera con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.

-El artículo 174, también del Tratado, fija los objetivos de la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente, así como una serie de principios esenciales y reglas que deben servir de base a la política pesquera común.

-Dentro de la PPC, destaca, entre otros actos normativos, el Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992 [2], que dispone en su artículo 2 que esa política tenga en cuenta sus efectos e implicaciones en el ecosistema marino.

[2] DO L 389 de 31.12.1992, p. 1.

-Hay, en fin, una serie de obligaciones ambientales de carácter práctico que se definen con claridad en dos Directivas del Consejo: la 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva de las aves), y la 92/43/CEE, relativa la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (Directiva de los hábitats). Ambas Directivas se suman a lo dispuesto en el artículo 174 del Tratado y establecen unos requisitos de gestión que son, en su mayor parte, responsabilidad de los Estados miembros. No obstante, siempre que esos requisitos implican la regulación de las actividades pesqueras, es a la Comunidad a la que, por disposición del artículo 37 del Tratado, compete adoptar las medidas necesarias.

Obligaciones internacionales

En el ámbito internacional, cabe destacar como datos más sobresalientes los que siguen:

-La Comunidad ha ratificado el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM), que establece las obligaciones que rigen en la explotación de los recursos marinos de las zonas económicas exclusivas (ZEE) y del alta mar, así como los deberes que impone la protección del medio marino. Además, la Comunidad ha emprendido ya el proceso de ratificación del acuerdo de Nueva York sobre la conservación y gestión de las poblaciones transzonales y las especies altamente migratorias. Ambos instrumentos jurídicos abogan por la necesidad de tener en cuenta el impacto de la pesca en el entorno marino.

-La Comunidad es Parte de varias organizaciones regionales de pesca (ORP) que incluyen entre sus objetivos la protección del medio marino o que adoptan para la gestión de la pesca una perspectiva orientada a los ecosistemas.

-En el marco de la FAO, los Estados miembros han adoptado el Código de Conducta de la pesca responsable. Este Código da también esa perspectiva a las actividades pesqueras y aborda aspectos tan diversos como los efectos de la pesca en los ecosistemas marinos, la necesidad de una gestión transparente, que se apoye en el enfoque preventivo y cuente con la participación de los interesados, o las exigencias que prevalecen en los campos del comercio, la cooperación internacional y la investigación.

-La Comunidad ha ratificado o firmado una serie de convenios y acuerdos para la conservación de la naturaleza cuyos objetivos tienen una repercusión directa o indirecta en la gestión de la pesca. Como ejemplos cabe citar el Convenio relativo a la diversidad biológica (CDB), el Convenio sobre la conservación de las especies migratorias de animales silvestres (Convenio de Bonn) o el Convenio sobre la conservación de la vida silvestre y los hábitats naturales de Europa (Convenio de Berna). Asimismo, deben destacarse varios instrumentos que persiguen también la protección del entorno marino, como, por ejemplo, el Convenio para la protección del medio marino en la zona del Mar Báltico (HELCOM), el Convenio para la protección del Atlántico Nordeste (OSPAR) o el Convenio para la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación (Convenio de Barcelona). La mayoría de estos acuerdos exige, en mayor o menor grado, el uso de unas herramientas de gestión de la pesca que permitan alcanzar los objetivos de conservación en ellos fijados.

-Tanto la Comunidad como los Estados miembros han firmado el Convenio de Århus sobre el acceso a la información, la participación de la sociedad en el proceso de toma de decisiones y el acceso a la justicia en las cuestiones medioambientales.

-Por último, se relacionan también con las actividades pesqueras las recomendaciones contenidas en una serie de convenios y acuerdos de los que son Parte algunos Estados miembros o instituciones nacionales. En tal sentido, cabe señalar el Acuerdo sobre la conservación de los pequeños cetáceos de los mares Báltico y del Norte (ASCOBANS), el Acuerdo sobre la conservación de los cetáceos de los mares Mediterráneo y Negro (ACCOMABS) o el Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de la fauna y la flora silvestres (CITES).

Todos los instrumentos citados comparten un mismo objetivo último: encontrar un compromiso entre la necesidad de utilizar los recursos naturales del mar de forma eficaz y sostenible y la necesidad de preservar la integridad estructural y funcional del ecosistema marino.

4. Aplicación de la estrategia de integración. fundamentos y contenido

La PPC actual constituye un marco jurídico suficiente para el desarrollo de una acción normativa que permita asumir los objetivos de la integración. Sería conveniente aprovechar la próxima reforma de la PPC para dar cabida en ella tanto a esos objetivos como a las pautas de gestión estratégica que se precisan para su consecución.

Un primer paso estratégico de importancia fundamental sería impulsar un cambio de actitud: toda medida de gestión debería emprenderse teniendo en cuenta la amplitud de sus efectos en el ecosistema marino, y ello pese a que éstos no se conozcan perfectamente en sus detalles. Esta actitud equivaldría a (o daría como resultado) la adopción para la gestión de la pesca de un enfoque orientado al ecosistema [3].

[3] Sobre este tema existe una extensa bibliografía. Véase, por ejemplo, "An Ecosystem Based Approach to the Common Fisheries Policy: Defining the Goals". J.G. Pope y D. Symes (2000).

La mayor o menor contribución de ese enfoque a la consecución de los objetivos medioambientales dependerá en gran medida del estado de los conocimientos científicos, especialmente en materia de estructura y funcionamiento de los ecosistemas marinos. Aunque todavía quede mucho por hacer, los conocimientos actuales permiten ya, aplicando juiciosamente el principio de cautela, dar algunos pasos en la dirección correcta.

Una vez adoptado ese enfoque, las decisiones de gestión que se tomen deberán basarse en criterios medioambientales, sin olvidar, no obstante, las necesidades sociales y económicas en presencia. Corresponderá así a quienes elaboran las políticas hacer el mejor uso posible de los conocimientos existentes para lograr un equilibrio entre la conservación del ecosistema y esas necesidades, así como el adecuado contrapeso de los beneficios y pérdidas a corto y a largo plazo. En la búsqueda del necesario equilibrio, pueden darse tres tipos de situaciones:

Beneficios-beneficios:

La gestión puede respaldar simultáneamente las exigencias medioambientales y las necesidades socioeconómicas. Tal es el caso, por ejemplo, cuando las restricciones temporales de la pesca mejoran los resultados económicos de ésta protegiendo al mismo tiempo los ecosistemas. Cuando los beneficios socioeconómicos se evidencian tras un corto período de pérdidas, éstas pueden justificarse legítimamente y se aceptan ante la perspectiva de verlas ampliamente compensadas por las ventajas a largo plazo. Esta primera situación es, con toda claridad, la preferida.

Beneficios-statu quo:

Un ejemplo de esta segunda situación sería la creación de una zona protegida que permitiera a la flota pesquera desplazarse a zonas contiguas sin por ello sufrir pérdidas importantes. En este caso, es posible que a largo plazo se dé una situación de beneficios-beneficios gracias a las ventajas derivadas de la mejora del ecosistema marino. En cambio, es muy improbable que una política de gestión tenga efectos socioeconómicos positivos si se mantiene neutral con relación al medio ambiente. Las medidas de gestión que conducen a esta segunda situación pueden adoptarse como prioridad de segundo orden.

Beneficios-pérdidas

Desafortunadamente, este tipo de situación se presenta con más frecuencia de lo que sería deseable. Como ejemplo, cabe citar las medidas que prohíben el uso de un arte de pesca que, aunque muy eficaz para la captura de especies principales, conlleva un volumen insostenible de capturas accesorias de otras especies sensibles. En este caso, los gestores deben esforzarse por alcanzar un equilibrio, haciendo el mejor uso posible de su sentido común y de toda la información científica, técnica y estadística que tengan a su alcance.

Un segundo paso en el desarrollo de una estrategia de integración sería la aceptación de los principios medioambientales establecidos en el artículo 174 del Tratado (el de cautela, el de acción preventiva, el de reparación en la fuente de los daños medioambientales y el de que "quien contamina paga"), así como el reconocimiento de sus implicaciones en la gestión de la pesca. La Comisión ha expuesto en varios documentos oficiales [4] su visión general de esos principios. No obstante, salvo la aplicación del de cautela a la gestión de algunas poblaciones de peces concretas, poco se ha hecho hasta ahora para evaluar los efectos que pueda tener la introducción de dichos principios en la gestión de la pesca. Es preciso, pues, avanzar en este campo.

[4] Como ejemplos pueden citarse los documentos COM(2001) 1, sobre el principio de precaución, COM(2000) 66, sobre la responsabilidad ambiental, y COM(2000) 803, sobre la aplicación del principio de precaución y los mecanismos plurianuales de determinación de los TAC.

En fin, un tercer paso estratégico consistiría en la configuración de unas medidas de gestión específicas que, sirviendo a la consecución de los objetivos indicados, se vincularan a un plan de gestión provisto de los mecanismos necesarios para el seguimiento, información y revisión de la estrategia. Las medidas que se contemplan en la Comunicación de la Comisión sobre la gestión de la pesca y la conservación de la naturaleza en el medio ambiente [5] y en el Plan de acción en favor de la biodiversidad en el sector pesquero [6] representan unos requisitos mínimos que pueden completarse o reforzarse con las tareas de gestión que se describen a continuación por temas y ámbitos de acción.

[5] COM(1999) 363.

[6] En preparación.

4.1. Temas correlativos

Presión global de la pesca: se trata éste del problema más importante para la Comunidad. La presión excesiva de la pesca abarca todos los aspectos de la PPC, rebasando el tema concreto de la conservación de las poblaciones. Este problema afecta negativamente a la rentabilidad de la pesca y pone en peligro la sostenibilidad del empleo en el sector. Es preciso, pues, dar prioridad absoluta a una reducción sustancial de esa presión en un plazo razonablemente corto.

Gestión integrada de las zonas costeras (GIZC): la zona costera tiene para la Comunidad un interés estratégico como fuente de riqueza y de salud. Dicha zona, sin embargo, se ve amenazada por la destrucción del hábitat, la contaminación y la mala gestión de los recursos renovables y no renovables. La solución a estos problemas debe buscarse en el marco de un sistema de gestión integrado que tenga en cuenta la interrelación de los distintos usos de la zona costera (tanto en la tierra como en el mar) y que permita la participación consciente de todos los interesados. La reciente Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre una estrategia europea para la gestión integrada de las zonas costeras [7] resume las principales conclusiones y recomendaciones del Programa de demostración de la UE en materia de GIZC y esboza las medidas que es necesario adoptar a nivel comunitario para fomentar ese tipo de gestión. Además, partiendo de esas mismas conclusiones, la Comisión ha presentado una propuesta de Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo (sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa [8]) cuyo objetivo es garantizar que los Estados miembros se doten de un marco jurídico con el desarrollo de unas estrategias nacionales de GIZC.

[7] COM(2000) 547.

[8] COM(2000) 545.

Control y ejecución: pese a relacionarse más directamente con la conservación de las pesquerías, la política de control debe cubrir todos los demás aspectos de la PPC. La estrategia de integración exigirá que el control se extienda para abarcar la ejecución de todas las medidas que se adopten en el marco de esa estrategia. Asimismo, será necesario establecer unos indicadores adecuados que faciliten las tareas de seguimiento y ejecución.

Sensibilización: hay hoy cada vez mayor conciencia de la necesidad de aplicar a los problemas derivados de la pesca un examen basado en el ecosistema. Sin embargo, esta nueva tendencia, a la que sin duda han coadyuvado decisivamente algunas ONG, tiene que impulsarse todavía más para favorecer la comprensión y, con ella, la colaboración de todos los interesados. También es de capital importancia conseguir que todos éstos y, en especial, la industria pesquera comprendan y acepten que la integración no implica necesariamente dar prioridad a la protección de la biodiversidad en detrimento de la explotación pesquera, sino, antes bien, conciliar ambas necesidades para asegurar así una explotación sostenible.

Consecuencias económicas y sociales: no cabe duda de que la integración tendrá consecuencias económicas y sociales. Comprender esas consecuencias para minimizar o corregir sus posibles aspectos negativos es un requisito indispensable para el que debe profundizarse el análisis de la estructura económica de la industria pesquera (incluidas las transferencias públicas y sus efectos).

Buen gobierno: el buen gobierno es una necesidad general que atañe a todas las políticas comunitarias. Mejorar el buen gobierno significa ante todo reformar institucional y funcionalmente el proceso de toma de decisiones con el fin de aumentar la eficacia de la gestión [esto implica: i) una mayor participación en el proceso de todos los interesados, incluidos las autoridades regionales o locales, los interlocutores sociales del sector y todos los grupos de la sociedad con interés en el ecosistema marino; ii) dentro de los límites fijados por el Tratado, una descentralización de la gestión de la pesca y del medio ambiente que favorezca un enfoque regional; iii) unas adaptaciones estructurales y funcionales que hagan posible en todas las fases del proceso de toma de decisiones una mayor colaboración entre los expertos en pesca y en medio ambiente]. Pero, además, mejorar el buen gobierno exige también transparencia en el proceso: todo interesado debe poder acceder a la información necesaria para desempeñar correctamente su papel en la toma de decisiones y conocer los resultados de la integración medioambiental mediante el sistema de indicadores que se esboza en el apartado 6 de este documento. Esta cuestión se trata más extensamente en el Libro Verde sobre el futuro de la política pesquera común [9], que hace especial hincapié en las posibilidades y consecuencias de la descentralización.

[9] COM(2000) xxx. En preparación.

Aspectos institucionales y funcionales: paralelamente al proceso de integración que se desarrolla en el Consejo, la Comisión está reflexionando hoy sobre la forma de integrar el medio ambiente en su toma de decisiones. La idea básica es adoptar un código de la buena integración medioambiental que abarque cuestiones tan importantes como la transparencia, la responsabilidad, la evaluación del impacto ambiental, la temprana participación de los interesados y el seguimiento. El inicio de procesos similares en otras Instituciones comunitarias contribuiría extraordinariamente al logro de una integración total en el proceso de toma de decisiones de la PPC.

4.2. Conservación de los ecosistemas marinos

La conservación de los ecosistemas marinos es de capital importancia en toda política pesquera que quiera dotarse de la dimensión medioambiental. Es preciso emprender acciones para conservar y, si es posible, reconstituir no sólo las poblaciones de peces comerciales sino también los hábitats y la fauna y flora sin valor comercial. Este ejercicio debe realizarse siempre con la debida atención a las consecuencias en el conjunto del ecosistema, tratando de restablecer su funcionabilidad y productividad cuando éstas hayan resultado dañadas. De la misma forma, si un hábitat o una biota no comercial se ven amenazados, toda medida que se oriente a eliminar el riesgo deberá tener en cuenta sus implicaciones en la pesca y en la productividad global del ecosistema.

Tanto la Comunicación COM(1999) 363, antes citada, como los planes de acción en favor de la biodiversidad, que se adoptarán próximamente para su aplicación en diversos sectores, incluido el de la PPC, hacen un análisis de los efectos de la pesca en el ecosistema marino, y los segundos resumen, además, las medidas de gestión que son necesarias. En el caso de la pesca, el establecimiento de un plan de acción es requisito indispensable para lograr la integración en el campo de la conservación del ecosistema. A ello contribuirá también decisivamente la plena aplicación del Código de Conducta de la pesca responsable adoptado por la FAO.

Además, en el contexto de ese Código, es preciso asimismo aplicar los Planes internacionales de acción para la gestión de la capacidad de pesca, para la conservación y gestión de los tiburones y para la reducción de las capturas accidentales de aves marinas en la pesca con palangre.

Algunos instrumentos comunitarios de defensa de la naturaleza (Directivas del hábitat y de las aves) prevén ya una rigurosa protección de varios recursos marinos y de ciertos hábitats que son esenciales para asegurar un buen estado de conservación de especies en peligro. La designación y gestión de las zonas marinas que deban formar parte de la red Natura 2000 brinda una oportunidad única para demostrar que la pesca comercial puede proseguirse dentro de las zonas protegidas si su ejercicio se hace compatible con los requisitos de conservación. En cuanto a la protección de la fauna y la flora marinas sin interés comercial, merece especial atención el caso de los mamíferos marinos, en particular delfines y marsopas. Todos los estudios realizados señalan que las capturas accesorias de estas especies están alcanzando unos niveles que pueden llegar a hacer insostenible el mantenimiento de algunas poblaciones. No obstante, queda aún por cuantificar con exactitud el alcance espacial y temporal de este fenómeno, así como el grado en que los diversos métodos de pesca contribuyan a esas capturas. Para obtener estos conocimientos, es necesario lograr una mayor colaboración de los pescadores.

Asimismo, hay hábitats que no se mencionan expresamente en la Directiva del hábitat pero que merecen, sin embargo, una consideración especial debido a los riesgos a los que vienen sometiéndolos desde hace poco las actividades pesqueras (por ejemplo, ciertos hábitats de aguas profundas).

La Comunidad tiene la facultad y, con ella, la obligación de aplicar las medidas necesarias cuando éstas tienen por objeto la regulación de las actividades pesqueras. Y, si en este ejercicio es posible elegir entre medidas de carácter voluntario e instrumentos jurídicamente vinculantes, deben preferirse estos últimos siempre que haya especies sensibles en situación de riesgo.

4.3. Investigación

Tradicionalmente, la ciencia de la pesca ha estado muy especializada (particularmente en el campo de la evaluación de las poblaciones), careciendo así de la visión global que requiere la complejidad de los problemas a los que se enfrentan los gestores. Por el contrario, el estudio del ecosistema ha ofrecido con frecuencia una perspectiva general de los problemas, lejos del grado de especialización que se precisa (especialmente en el campo de la evaluación cuantitativa). Siendo, pues, a todas luces necesario reducir la distancia entre esas dos disciplinas, la mayoría de los organismos relacionados con la pesca marítima (por ejemplo, el CIEM [10]) está dando ya hoy algunos pasos en esa dirección.

[10] El Consejo Internacional para la Exploración del Mar constituye una importantísima fuente de asesoramiento científico para los gestores de la pesca del Atlántico nordeste.

Por un lado, además de las laboriosas evaluaciones multipoblacionales que exige la complejidad de las actividades pesqueras, la ciencia de la pesca debería ofrecer también un enfoque multidisciplinario que incluyera el estudio de las cuestiones socioeconómicas. Del otro lado, la ecología marina debería centrarse en los aspectos funcionales, elaborando unos indicadores que sirvieran de guía en procesos complejos que a menudo resultan difíciles de comprender y controlar. Particularmente útil para determinar los objetivos de restauración de los ecosistemas sería el establecimiento de indicadores del funcionamiento y productividad de éstos.

Asimismo, estos dos aspectos de la ciencia oceanográfica tendrían que interrelacionarse más en las actividades de asesoramiento. Para poder recibir un consejo científico adecuado sobre el uso económico de los ecosistemas marinos y sus consecuencias, se requiere la presencia en los organismos consultivos de unos buenos expertos en materia de pesca/ecosistema, así como un diálogo permanente entre éstos y los gestores que permita formular con precisión las preguntas y obtener respuestas de carácter práctico.

Este asesoramiento combinado en materia de pesca y de ecosistema ha sido previsto ya por el CIEM y otros organismos de investigación pesquera similares, como, por ejemplo, el Comité científico, técnico y económico de la pesca (CCTEP) de la Comisión, el Consejo Científico de la NAFO o el Comité de Investigación y Estadística (STACRES) de la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA). La Comunidad, por su parte, debería prestar a los científicos un apoyo institucional y financiero a fin de garantizar la buena marcha de la investigación básica que haya de realizarse en los centros de investigación nacionales.

Tanto el Reglamento (CE) nº 1543/2000 (por el que se establece un marco comunitario de recopilación y gestión de los datos necesarios para el funcionamiento de la política pesquera común [11]) como sus disposiciones de aplicación fijan las pautas que deben seguirse para recoger los datos pesqueros que son de utilidad en la investigación de la pesca. En cuanto a los datos medioambientales, su inclusión en el sistema está prevista para el año 2003. Esto significa que, hasta ese momento, debería fomentarse jurídica y financieramente el cumplimiento de unos requisitos mínimos en la recogida de esos datos. Al mismo tiempo, la Comunidad debería reorientar los estudios en curso para poder comprender mejor cuestiones tan controvertidas actualmente como lo es el impacto de los artes de pesca en la biota comercial y en el lecho marino. Hay también mucho por hacer en el desarrollo de un marco operativo que permita aplicar el principio de cautela a la conservación de todos los recursos bióticos que puedan verse afectados por las actividades humanas y, entre ellas, la pesca. Esto exigirá la financiación de estudios en la materia y el establecimiento de un marco jurídico que facilite y, en su caso, recompense la colaboración de la industria pesquera.

[11] DO L 176 de 15.07.2000, p. 1.

4.4. Política estructural

Función de los incentivos estructurales: algunas organizaciones internacionales, como la OCDE, la FAO, la OMC o el PNUMA, han analizado recientemente el problema de las subvenciones al sector pesquero y de su posible impacto en los niveles de explotación. Y, aunque el diagnóstico que ofrecen no es todavía general ni definitivo y pese a que subsisten desacuerdos en cuanto a los criterios que deban aplicarse para la clasificación de las subvenciones, hoy es posible ya distinguir entre las que son claramente incompatibles con una explotación sostenible y aquellas otras que contribuyen de forma positiva a las necesidades de conservación. Así pues, es necesario ya a corto plazo que esas subvenciones "perversas" se supriman, liberando con ellas fondos que permitan financiar medidas positivas.

Adaptación de las flotas al ecosistema marino: como parte del objetivo que contempla una reducción global de la presión de la pesca, las flotas deberán reajustarse con el fin de que su capacidad de pesca sea compatible con un uso sostenible de los recursos marinos; es decir, más allá de los objetivos de rentabilidad económica y de creación de empleo, será preciso que las flotas se reestructuren para poder reducir su impacto en el ecosistema. A tal fin, puede proponerse como orientación el examen de los aspectos siguientes:

-concentrarse en actividades que sean fácilmente controlables;

-limitar el número de especies que puedan considerarse principales;

-dentro de esas especies, respetar un tamaño mínimo;

-causar poca (o ninguna) mortalidad en otras biotas, incluidos los animales y plantas sin valor comercial;

-provocar pocos daños (o ninguno) en el entorno físico;

-producir pocos residuos (o ninguno) (por ejemplo, cebo no aprovechado);

-dificultar la pérdida en el mar de artes y aparejos;

-mejorar el rendimiento energético en términos de consumo de combustible.

Otras medidas estructurales financiadas por el IFOP [12]: el Reglamento (CE) nº 2792/1999 indica el modo en que pueden invertirse fondos en prácticas que aporten un valor añadido a la integración medioambiental. Las formas que se contemplan son éstas:

[12] Instrumento financiero de orientación de la pesca.

-las inversiones de capital en elementos fijos o móviles destinados a la protección y al desarrollo de los recursos acuáticos, excluida la repoblación (artículo 13);

-la promoción de productos que se obtengan con métodos respetuosos del medio ambiente (artículo 14);

-las acciones de interés colectivo y de duración limitada que contribuyan a la consecución de los objetivos de la PPC (artículo 15);

-los estudios, los proyectos piloto y de demostración, las medidas de formación, los proyectos de pesca experimental, etc. (artículo 17).

Con el fin de que estas diversas actividades puedan fomentarse y recibir un apoyo especial, se propone que los Estados miembros y la Comisión colaboren en el marco de la cooperación prevista en el artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales [13].

[13] DO L 161 de 26.06.1999, p. 1.

4.5. Fases posteriores a la pesca. Política de mercado y política comercial

Como punto de contacto del consumidor con el recurso, el mercado puede contribuir decisivamente al fomento de unas prácticas de producción responsables. Si se maximizan los beneficios económicos de la actividad pesquera con medidas de gestión de mercado, el impacto será directo en los rendimientos y, consiguientemente, en la producción. O, dicho con otras palabras, el comportamiento del mercado y las políticas comerciales tienen un efecto directo en la oferta. Es preciso por ello desarrollar una gestión del mercado que impulse en la pesca unas prácticas mejores.

En 1999, el Consejo de Ministros aprobó una profunda reforma de la organización común del mercado de los productos pesqueros. Con ella se han creado incentivos para minimizar el despilfarro de recursos, mejorar el equilibrio entre la oferta y la demanda y facilitar más información sobre los productos que se ponen a la venta. Las ayudas financieras se dirigen así a fomentar una mejor planificación de las actividades pesqueras y a impulsar la búsqueda de nuevos mercados y la constitución de nuevas formas de organizaciones de productores (OP) que se adapten mejor a un mercado comunitario más integrado.

La nueva organización del mercado que sale de la reforma incita a los pescadores para que gestionen la oferta al mercado de forma preventiva en lugar de limitarse a intervenir a posteriori con la retirada de los productos no vendidos. Además, el papel de las OP se ve fortalecido al tener que asumir una mayor responsabilidad en el logro de una gestión más eficaz de los recursos que permita aumentar los ingresos reduciendo al mismo tiempo la "carrera por el pescado". Los nuevos "programas operativos" de carácter obligatorio están pensados precisamente para impulsar a las organizaciones a gestionar los desembarques de sus miembros y a tomar medidas que eviten las retiradas.

La reforma introduce también una serie de mecanismos de intervención para corregir los efectos extremos del desequilibrio entre la oferta y la demanda. De esta forma, cambiándose el énfasis de la política, se reduce el apoyo a las retiradas definitivas y se aumenta la ayuda para la estabilización y almacenamiento de los productos con vistas a su venta posterior. El objetivo que se persigue con ello es incrementar los ingresos y disminuir al mismo tiempo los incentivos que llevan a la práctica de una pesca orientada por la cantidad.

Por otra parte, con el fin de desincentivar la captura de peces pequeños, en los reglamentos anuales por los que se fijan los precios el apoyo de intervención que se presta a esos peces es menor que el proporcionado a los de mayor tamaño. De igual forma, desde enero del 2000, no se ha concedido ya ninguna ayuda para los productos de calidad inferior (categoría de frescura "B"). Estas dos medidas vienen así a incentivar un mercado de pescado grande y buena calidad y pueden fomentar con ello el uso de unos mejores métodos de manipulación y conservación.

Una pieza fundamental de la reforma de la organización común es el nuevo requisito de etiquetado en los puntos de venta al por menor. Este requisito, aplicable a partir del 1 de enero del 2002, mejorará la rastreabilidad de los productos en venta y reducirá las posibilidades de fraude respecto de su origen y naturaleza. Todos los productos que se pongan a la venta al consumidor final deberán llevar una marca con su designación comercial, su método de producción (acuicultura o pesca) y su zona de captura. Esta medida aumentará la transparencia de las operaciones del mercado y, gracias al mayor discernimiento de minoristas y consumidores, llevará a mejorar la calidad de los productos pesqueros.

Las eco-etiquetas (o la expedición de certificados para los productos que se obtengan de una pesca sostenible o que se capturen y transformen con métodos ecológicamente adecuados) tienen por objeto incentivar desde la demanda un cambio de actitud en gestores y productores. Aunque todavía no se conozcan bien sus efectos en el impulso de unos métodos de pesca y transformación respetuosos del medio ambiente, este etiquetado podrá complementar la gestión de las autoridades públicas y contribuir así a aumentar su eficacia. La función de éstas consistirá en garantizar una competencia justa y una información objetiva al consumidor. A este propósito, la Comisión está preparando una Comunicación sobre los beneficios y dificultades potenciales del eco-etiquetado de los productos pesqueros y sobre el papel que hayan de desempeñar en él las autoridades públicas. En dicha Comunicación, la Comisión tanteará la necesidad de regular un régimen de eco-etiquetado voluntario que garantice unos criterios de evaluación apropiados, un control independiente del cumplimiento de éstos y una información cabal de los consumidores. Asimismo, se analizarán las implicaciones que pueda tener el establecimiento de unos criterios de evaluación para su uso en los sistemas de eco-etiquetado.

Por lo demás, cada vez son más frecuentes a nivel internacional las medidas comerciales en favor del medio ambiente, como, por ejemplo, la restricción de las importaciones de los productos pesqueros que no respondan a las normas internacionales establecidas para su protección. Como regla general, esas medidas son aplicadas por la Comunidad en el marco de las organizaciones multilaterales que tratan del medio ambiente (por ejemplo, el CITES) o de la explotación sostenible de los recursos pesqueros (por ejemplo, la CICAA en el caso del atún rojo). En lo que atañe a este último campo, se considera que las medidas comerciales contribuyen a garantizar unas prácticas de pesca sostenibles (especialmente en el caso de los buques que enarbolan pabellones de conveniencia), favoreciendo al mismo tiempo una mayor aceptación de la legislación por parte de los pescadores comunitarios (que, sin esas medidas, podrían pensar que son los únicos que están obligados a cumplir las normas de conservación).

También las disposiciones de la OMC permiten que los países miembros adopten y hagan cumplir medidas comerciales que impulsen la protección de los recursos naturales limitados. Tales medidas, sin embargo, no deben aplicarse de forma que se conviertan en un instrumento de discriminación arbitraria e injustificable o en una restricción encubierta del comercio internacional.

En este contexto, la Comunidad favorece ya la cooperación entre las partes interesadas así como el tratamiento multilateral de las cuestiones relacionadas con la introducción y aplicación de medidas comerciales que faciliten el logro de objetivos ambientales en el ámbito de la pesca (como ejemplo, puede mencionarse el trabajo que se está realizando dentro del Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC). Pero, además, apoyándose en el importante puesto que ocupa en el comercio internacional, la Comunidad debe comenzar a desempeñar un papel de liderazgo en el fomento de instrumentos comerciales que inciten a una práctica sostenible de la pesca.

4.6. Contexto internacional de la pesca

La protección y el uso sostenible de los ecosistemas marinos sólo pueden lograrse plenamente si las decisiones de carácter autónomo se completan con un marco de cooperación internacional en el que también se trabaje por la integración de las exigencias medioambientales. Mientras algunas organizaciones regionales de pesca (ORP) han alcanzado ya un alto grado de integración, otras en cambio tienen aún que adoptar una actitud más orientada al ecosistema. En lugar de ir a la zaga de las iniciativas tomadas por otros miembros de esas organizaciones, la Comunidad ha de desempeñar, también aquí, un papel de liderazgo en el fomento de la integración medioambiental y, en la medida de lo posible, debe esforzarse por transferir a los foros internacionales los objetivos y principios adoptados para la PPC. De igual forma, es preciso que, siempre que un acuerdo bilateral o multilateral prevea un marco de cooperación (por ejemplo, para la gestión de las pesquerías del Mar del Norte), la Comunidad se sitúe a la cabeza de las iniciativas de adopción de objetivos ambientales.

Por otra parte, en los casos en que son los Estados miembros (y no la Comunidad) los que forman parte de organizaciones multilaterales que promueven medidas de protección del medio ambiente con implicaciones en las actividades pesqueras, es la Comisión la que debe coordinar la participación de esos Estados y tomar las medidas necesarias para que se apliquen a nivel comunitario las recomendaciones salidas de dichas organizaciones.

A veces se afirma que la flota comunitaria es en parte responsable de la sobreexplotación que sufren los caladeros de algunos países terceros. A este respecto, es preciso admitir que, aunque las causas últimas de la mala gestión de muchas de esas pesquerías escapen del control de la Comunidad, ésta debe esforzarse más por garantizar que sus flotas no contribuyan a la sobreexplotación de los ecosistemas marinos en ninguna parte del mundo. Los pasos que se den para el logro de este fin deberán enmarcarse en la estrategia que propone la Comisión en su reciente Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la integración del medio ambiente en la política de cooperación económica y para el desarrollo [14]. Si bien es cierto que existe ya un compromiso para favorecer la coherencia entre esa política y los acuerdos de pesca con terceros países, no cabe duda de que es necesario avanzar aún más en esta dirección. Así, por ejemplo, sería preciso que los acuerdos de pesca se supeditasen a tres condiciones: el estado satisfactorio de los recursos pesqueros objeto del acuerdo (comprobado sobre la base de la información científica pertinente), el uso de técnicas de pesca respetuosas del medio ambiente (véase el punto 4.2) y la existencia en el tercer país de una capacidad de gestión suficiente para hacer cumplir sus disposiciones legislativas en materia de protección.

[14] COM(2000) 264.

De igual forma, otra medida adecuada en la estrategia de esos acuerdos consistiría en destinar la compensación de los derechos de pesca a impulsar en el tercer país el desarrollo de una gestión pesquera que se orientara al ecosistema (sin olvidar al mismo tiempo sus necesidades económicas y sociales).

4.7. Acuicultura

Con objeto de garantizar la integración de las exigencias medioambientales, el Plan de acción en favor de la biodiversidad en el sector de la pesca establece una serie de medidas concretas que abarcan aspectos tan diversos como la protección contra la contaminación (incluida la genética), la propagación de enfermedades y parásitos, la eutrofización o la realización de estudios de investigación sobre un conjunto de cuestiones específicas. Una forma eficaz de asegurar la ejecución de esas medidas sería fomentar (incluso con instrumentos financieros) la aplicación del Código de Conducta de la acuicultura europea, adoptado en julio del 2000 por la Federación de Productores Europeos del sector.

Dado que el tamaño comercializable de los peces de cría no se basa, a diferencia del de los silvestres, en las necesidades de conservación, pueden plantearse problemas cuando llega al mercado al mismo tiempo pescado de la misma especie pero producido de distinta forma (acuicultura o pesca). El hecho de que el pescado de cría se venda por debajo del tamaño mínimo de desembarque establecido para los peces silvestres puede impulsar la demanda de ese tipo de producto y entorpecer así la ejecución de los requisitos de tamaño. Para evitarlo, las normas comunitarias de la organización común del mercado de los productos de la pesca y la acuicultura disponen hoy para éstos un etiquetado especial que indique su origen y tipo de producción (pescado de cría o silvestre), así como un sistema que permita rastrear el proceso seguido por ellos desde su origen hasta el consumidor.

4.8. Efectos de los cambios ambientales en las pesquerías

Además de los efectos (confirmados o sin confirmar) que tiene la pesca en el ecosistema marino, se reconoce que las alteraciones que producen en éste la contaminación, los cambios climáticos, la eutrofización o la introducción de especies foráneas pueden tener a su vez un notable impacto en las pesquerías (el mismo que tiene la calidad del agua en la acuicultura). Cuando estas alteraciones del ecosistema determinan una contracción de las posibilidades de pesca, parece legítimo que la industria del sector pida una política medioambiental más eficaz en materia de protección del agua. Los efectos de esas alteraciones antropogénicas en las poblaciones de peces pueden ser tanto directos como indirectos: los directos van desde la reducción de la fecundidad y de las tasas de supervivencia larvaria hasta el aumento de las tasas de mortalidad de adultos por causas de toxicidad; los segundos, por su parte, se presentan como resultado de la destrucción del hábitat (por ejemplo, el embalse de los ríos "salmoneros" y la disminución de oxígeno que produce cerca del fondo la eutrofización).

Pero es que, además, algunos tipos de contaminación pueden tener graves efectos en la calidad del pescado como alimento (tanto del hombre como del ganado, las aves de corral o los peces de cría). En estos casos, puede verse en peligro la salud pública y, subsiguientemente, la propia industria pesquera (si, por razones sanitarias, se le prohíbe desembarcar pescado).

Hoy día, resulta difícil evaluar a medio y largo plazo los efectos de los contaminantes o de los cambios climáticos en la productividad del ecosistema, y en estas condiciones es prácticamente imposible depurar responsabilidades. No hay duda, pues, de la necesidad de desarrollar la investigación en este campo.

5. Calendario de actividades

Se espera que, partiendo de las ideas esbozadas en el presente documento, el Consejo de Pesca adopte en la primavera de 2001 una estrategia de integración que pueda presentarse a la Cumbre de Göteborg.

Aunque cualquier estrategia de integración que se base en las ideas expuestas pueda aplicarse ya en gran medida en el marco actual de la PPC (especialmente el principio de cautela), es posible que, para ser plenamente eficaz, tenga que esperar a la reforma de esa política, prevista para finales del año 2002, ya que tras ella se podrá disponer de un marco jurídico más adecuado para la realización de ciertos aspectos horizontales de la estrategia (por ejemplo, descentralización, gestión integrada de la zona costera o mejora del control y ejecución). No obstante, cabe esperar que, hasta la llegada de ese momento, vaya avanzando progresivamente la aplicación de otros aspectos de la estrategia de gestión que aquí se propone, y que a finales del 2003 sean ya plenamente operativos los principales dispositivos legales.

6. Seguimiento. indicadores de resultados e informes periódicos

El seguimiento de los avances que registre la estrategia de integración exige unos indicadores que representen de forma sencilla procesos de naturaleza compleja y puedan utilizarse para supervisar y evaluar los resultados de esa estrategia. Para ser útiles, dichos indicadores tienen que insertarse en un marco conceptual que permita comprender el valor individual de cada uno de ellos en el contexto del sistema global. Varias organizaciones internacionales (por ejemplo, la FAO, la OCDE o la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA)) han desarrollado un amplio trabajo en materia de evaluación y de indicadores. Estas organizaciones sugieren unos marcos en los que se regulen con claridad las fuerzas de presión, su impacto y la respuesta consiguiente. Y, aunque entre tales marcos esté cada vez más admitido el denominado DPSIR [15], es necesario seguir trabajando en este ámbito para definir un marco operativo que se ajuste al sector de la pesca y del medio ambiente.

[15] Fuerzas impulsoras, presiones, estado, impacto y respuesta. Véase, por ejemplo, "Environmental Indicators: Tipology and Overview". Informe técnico de la AEMA n° 25.

Como orientación del tipo de trabajo que habría que realizar, ese marco operativo podría consistir en una matriz bidimensional en la que las fuerzas impulsoras, la presión, el estado, el impacto y las respuestas se pusieran en conexión con algunos de los principales factores en presencia, como, por ejemplo, el ecosistema, el sector pesquero (incluidas las industrias que preceden y siguen a éste), los consumidores, la ciencia de la pesca o los gestores. El cuadro que se recoge en el Anexo muestra de qué forma deberían estructurarse los distintos indicadores. Además, dado que el funcionamiento de éstos puede variar según la localización (por ejemplo, un buen indicador del impacto en los consumidores del norte de Europa puede no funcionar tan bien en un país mediterráneo), sería posible -y, por lo general, aconsejable- añadir al marco una tercera dimensión de carácter geográfico.

Por lo demás, el trabajo relacionado con los indicadores debería contar con la participación de organismos tales como la AEMA, el CIEM, el Centro Común de Investigación (CCI) y Eurostat. La Comisión tiene el propósito de contactar a esas instituciones con el fin de estudiar un método de trabajo que aporte las necesarias respuestas en un plazo y a un coste razonables. Asimismo, cuando proceda, pedirá a los centros nacionales de investigación que se encarguen de las tareas básicas.

El proceso de seguimiento exige varios pasos: la recogida de los datos esenciales referentes a los indicadores, el cálculo de los valores que deban atribuirse a éstos y la elaboración de informes periódicos, posiblemente a partir de finales de 2003, destinados a los gestores pero que sean accesibles también a todas las partes interesadas. Aunque los Estados miembros podrían encargarse de organizar las primeras fases del seguimiento (especialmente, la recogida de datos), tras ellas deberían crearse unos foros ad hoc multinacionales que realizaran la integración de la información por niveles (pesquerías, ecosistemas, sectores sociales, etc.). A tal fin, podrían servir de ayuda las organizaciones regionales a las que se refiere el apartado 3.

Por lo que se refiere a la elaboración de los informes, elemento fundamental del proceso de integración, sería concebible que, basándose en los indicadores arriba mencionados (o en otros) así como en cualquier otra información de utilidad, la Comisión comenzara, ya desde finales del 2003, a informar periódicamente al Consejo sobre los avances realizados en la aplicación de la estrategia. Estos informes periódicos deberían ponerse a disposición de todos los interesados.

Por último, sería también conveniente que cada uno de los indicadores se sometiera a ulteriores exámenes utilizándose para ello unos valores de referencia establecidos previamente a modo de objetivos o umbrales. La comparación de esos valores con los reales sería de utilidad para determinar las pautas de gestión que fueran pertinentes. Un ejemplo típico de ello es el uso en la gestión de unos puntos de referencia cautelares (de la forma que se describe en la reciente Comunicación de la Comisión al Consejo sobre la aplicación del principio de precaución y los mecanismos plurianuales de determinación de los TAC [16]).

[16] COM(2000) 803.

7. Procedimiento de revisión

El uso de unos buenos indicadores en el proceso de seguimiento permitiría conocer y comprender mejor la marcha de la estrategia. Dado que hasta finales del 2005 no se espera ningún resultado sustancial, la evaluación anual de los avances realizados hasta entonces podría servir de guía para ir modulando la aplicación y ejecución de las distintas medidas, sin por ello modificar la propia estrategia (a menos que algún hecho obligara a la urgente adopción de una reforma). En cualquier caso, sería muy conveniente prever que la evolución de la estrategia se sometiera a medio plazo (antes de concluir el año 2005) a una evaluación de amplio alcance. A la vista de sus resultados, la Comisión podría entonces proponer al Consejo la introducción en la estrategia de las adaptaciones que, en su caso, se consideraran necesarias.

8. Conclusiones

El objetivo de la estrategia de integración ha de ser conseguir que la política pesquera común contribuya positivamente a la consecución en el medio marino de unas metas medioambientales enmarcadas en el contexto más amplio del desarrollo sostenible.

Recíprocamente, se pretende que la política medioambiental coadyuve al logro de los objetivos de la política pesquera común o, lo que es lo mismo, al uso sostenible de los recursos naturales en unas condiciones económicas y sociales que sean adecuadas para el sector.

La integración debe significar también que la política pesquera común haga suyos los principios de la política medioambiental, es decir, los de cautela y de acción preventiva, el de corrección en la fuente de los daños ambientales y el de responsabilidad económica de los autores de esos daños.

Uno de los elementos más importantes de la integración medioambiental en la pesca es el cambio de actitud que debe producirse en los gestores con la adopción en sus tareas de un enfoque orientado al ecosistema. Como primer paso, mientras los conocimientos científicos no permitan comprender perfectamente los ecosistemas marinos y los cambios producidos en ellos por el hombre, será necesario que las medidas de gestión se adopten haciéndose un uso juicioso del principio de cautela. A partir de ahí, el enfoque propuesto deberá ir desarrollándose con la mejora del conocimiento de la estructura y funcionamiento de los ecosistemas marinos. Este mejor conocimiento ha de constituir para la investigación marina una prioridad de largo plazo.

En la adopción de ese enfoque, los gestores deben esforzarse por tomar en un proceso de decisión transparente medidas que produzcan simultáneamente, o con un desfase razonable, beneficios para el ecosistema y ventajas socioeconómicas o que, por lo menos, causen los mínimos efectos negativos en el medio ambiente y en el sector pesquero.

En cuanto a la adopción de los principios de la política medioambiental, este paso exige el inicio de un amplio proceso de consultas para evaluar las implicaciones que pueda tener la plena aplicación de esos principios en la gestión de la pesca.

Todos los ámbitos de la gestión de la pesca deben quedar cubiertos por medidas que se destinen específicamente al logro de la integración medioambiental. La próxima reforma de esta política brindará la ocasión de reforzar el marco jurídico para facilitar esas medidas de gestión específicas. El conjunto básico de las medidas de gestión, que se esboza en la Comunicación de la Comisión sobre la gestión de la pesca y la conservación de la naturaleza en el medio marino (COM(1999) 803) y en el próximo Plan de acción en favor de la biodiversidad en el sector pesquero, debe respaldarse y completarse con una acción específica que, ajustándose a las pautas indicadas en el apartado 4 de la presente Comunicación, abarque todos los aspectos de la PPC.

Por otra parte, con el fin de poder seguir la evolución del proceso de integración, es preciso desarrollar en un marco DPSIR un sistema de indicadores que, ya desde finales del año 2003, se utilice para la elaboración periódica de unos informes accesibles a todas las partes interesadas. Gracias a esos informes, se podrá, en su caso, proceder a una revisión de la estrategia antes de que finalice el año 2005.

Por último, más allá de su impacto en los ecosistemas marinos, es necesario reconocer que la pesca puede verse afectada a su vez por otros factores antropogénicos con efectos colaterales en los resultados económicos del sector y con implicaciones para la salud pública. Estas cuestiones exigen un amplio trabajo de investigación.

ANEXO

Esbozo de los indicadores de resultados que se proponen

>SITIO PARA UN CUADRO>

(*) de las principales biotas.

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