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Informe de la Comisión al Consejo sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 2200/96, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas

/* COM/2001/0036 final */
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52001DC0036

Informe de la Comisión al Consejo sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 2200/96, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas /* COM/2001/0036 final */


INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre la aplicación del Reglamento (CE) nº 2200/96, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas

ÍNDICE

Prefacio

1. Introducción

1.1. Oferta y demanda mundiales

1.2. Comercio mundial

1.3. Oferta y demanda en la UE

1.4. Comercio comunitario

1.5. Estructura de la producción y situación de las rentas

2. Análisis de la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas

2.1. Clasificación de productos y normas de comercialización

2.1.1. Normas de comercialización

2.1.2. Normas sobre inocuidad alimentaria

2.2. Organizaciones de productores

2.2.1. Organizaciones de productores y producción de frutas y hortalizas

2.2.2. Las organizaciones de productores y su segmento de mercado

2.3. Organizaciones y acuerdos interprofesionales

2.4. Régimen de intervención y retiradas

2.5. Fondos operativos y su utilización

2.6. Ecocondicionalidad

2.7. El caso de los frutos de cáscara

2.8. Ayuda a la transformación de cítricos

2.9. Coexistencia del régimen de frutas y hortalizas y el nuevo reglamento sobre desarrollo rural

2.10. Aspectos presupuestarios

Prefacio

En julio de 1994, la Comisión Europea presentó al Consejo y al Parlamento su comunicación sobre la evolución y el futuro de la política comunitaria en el sector de las frutas y hortalizas (COM(94) 360 final - 27 de julio de 1994). En ella se señalaban los principales problemas a los que tendría que enfrentarse el sector europeo de las frutas y hortalizas al final del siglo y las implicaciones de la evolución futura de la política.

Para la Comisión, el objetivo principal era ayudar y animar a los productores comunitarios a superar los obstáculos que lleva aparejados un mercado más abierto y competitivo, potenciando sus puntos fuertes, a saber:

- la calidad de sus productos,

- su dinamismo y capacidad para adaptarse a un mercado cambiante,

- los servicios ofrecidos junto a la oferta de una serie de productos variados y sanos.

Con este fin, la Comisión propuso que se reforzaran las características positivas de la organización de mercados -orientación de mercado, descentralización de la gestión y agrupación de la oferta- simplificando y dirigiendo el gasto presupuestario hacia medidas que contribuyeran a un futuro sano y respondieran a las exigencias medioambientales de la sociedad europea.

La comunicación fue bien acogida por el Consejo y el conjunto del sector de las frutas y hortalizas. El 4 de octubre de 1995, la Comisión presentó sus propuestas de reglamentos del Consejo sobre la reforma del sector (COM(95) 434 final).

Tras dos años de debates en el Consejo, el 28 de octubre de 1996 se aprobaron finalmente los reglamentos sobre frutas y hortalizas frescas, cítricos y frutas y hortalizas transformadas.

El artículo 56 del Reglamento (CE) nº 2200/96 dispone que "a más tardar el 31 de diciembre del año 2000, la Comisión presentará al Consejo un informe sobre el funcionamiento del presente Reglamento, acompañado, en caso necesario, de las propuestas pertinentes". El artículo 9 del Reglamento (CE) nº 2202/96 dispone que "tras dos años de funcionamiento del régimen establecido por el presente Reglamento, la Comisión presentará al Consejo un informe sobre la aplicación del régimen [de los cítricos], acompañado, en su caso, de propuestas adecuadas". Los acuerdos comerciales con terceros países no se vieron afectados por la reforma de 1996 y, por lo tanto, no se revisaron con motivo del presente informe.

El 12 de julio de 2000, la Comisión Europea aprobó una propuesta para modificar la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas. Se perseguía con ella aportar soluciones a algunos defectos que había que resolver urgentemente, con vistas a poner en práctica posibles modificaciones de la organización de mercados a partir de la campaña de comercialización 2001/02.

Los días 2 y 3 de octubre 2000, la Comisión organizó un seminario destinado a las organizaciones de productores (OP) con el fin de analizar cómo se había aplicado la reforma de 1996 en los diferentes Estados miembros y estudiar las posibles mejoras que podrían aportarse al Reglamento de Base para que funcionase mejor.

Con el presente informe se desea describir la situación actual y ofrecer un documento informativo para las propuestas normativas que pudieran hacerse más adelante, dependiendo del resultado del debate que se produzca en el Consejo, en el sector y, de manera más amplia, en la sociedad. Constituye el primer paso de la respuesta a la petición que el Consejo realizó en octubre de 1996, a saber: que se examinase la situación del sector y se presentaran propuestas en caso necesario.

1. Introducción

1.1. Oferta y demanda mundiales [1]

[1] Cifras de la FAO, también para la UE (por coherencia). Todas las frutas y hortalizas, excepto las patatas. Las cifras totales son, pues, mayores que los productos incluidos en la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas frescas.

Por término medio, la producción mundial de frutas y hortalizas en 1998/99 fue ligeramente superior a 1 100 millones de toneladas: 530 millones de frutas y 470 millones de hortalizas. Asia es la principal región productora, con cerca del 56%, seguida de América Latina y el Caribe con el 12%, la UE con el 10%, África con el 9% y Norteamérica con el 7%. El mayor productor mundial de frutas y hortalizas es China (29%), seguida de la UE (10%), India (10%) y EE.UU. (7%).

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: FAO

El consumo mundial en el mismo periodo (960 millones de toneladas) fue inferior a la producción en unos 180 millones de toneladas más o menos. Asia es la principal región con el 59% del total, seguida de la UE (10%), África (9%), Norteamérica (8%) y América Latina y el Caribe (8%). El mayor consumidor mundial es China, con el 30%, seguida de India y la UE (10%) y EE.UU. (7%).

A escala mundial hay una marcada tendencia a aumentar la producción, mientras que el consumo crece más despacio. En algunos países en vías de desarrollo, la mayor parte del potencial de crecimiento de la producción parece orientarse hacia el aumento del consumo interno, mientras que en otros se potencia la producción destinada a la exportación.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

1.2. Comercio mundial

En los últimos años, el comercio mundial se ha situado en torno a los 50 000 millones de euros y 70 millones de toneladas. Teniendo en cuenta el valor por término medio en 1996-1998, EE.UU. fue el mayor exportador mundial, con el 18%, seguido de la UE con el 12%, China 7%, México 7% y Turquía 5%. En el mismo periodo, el principal importador fue la UE, con el 27% del total, seguida de EE.UU. (18%), Japón (11%) y Canadá (6%). Dos países presentaron un importante déficit comercial, la UE (- 9 000 millones de euros) y Japón (-5 000 millones de euros), mientras que se registraron superávit principalmente en China (+ 3 000 millones de euros), México (+ 2 500 millones de euros) y Turquía (+ 2 000 millones de euros). En tanto que principal importador neto, la UE es el mercado solvente más grande.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Los productos más comercializados en el mundo fueron los cítricos, con 4,4 millones de toneladas o 2 600 millones de euros, las manzanas (3,2 millones de toneladas y 2 100 millones de euros), las cebollas (3 millones de toneladas y 1 000 millones de euros) y los tomates (2 millones de toneladas y 1 600 millones de euros).

1.3. Oferta y demanda en la UE [2]

[2] Cifras de Eurostat.

En los últimos años, la producción total de hortalizas en la Comunidad de los Quince fue de unos 55 millones de toneladas, siendo Italia el principal Estado miembro productor, con 15 millones de toneladas, seguido de España, con 11,5 millones. Por su parte, la producción total de frutas frescas fue ligeramente superior a 30 millones de toneladas, de los cuales 9 millones de cítricos. España fue el principal Estado miembro productor, con 10 millones de toneladas, de los cuales 5,5 millones de cítricos, seguido de Italia, con 9,5 millones de toneladas, de ellos 3 millones de cítricos.

A principios de los años ochenta, la producción de hortalizas en la UE ascendía a 45 millones de toneladas, aproximadamente un 20% menos que en la actualidad; por su parte, la producción total de frutas frescas, incluidos los cítricos, era de 27 millones de toneladas, es decir, un 12% más baja que actualmente.

En lo que respecta a la demanda, la tendencia del consumo de frutas y hortalizas frescas en la UE se mantiene estable, con 29 y 41 millones de toneladas, respectivamente, lo que equivale a un consumo per cápita de 92 y 133 kilogramos. En cambio, el consumo de frutas transformadas, principalmente zumo de fruta, muestra una acusada tendencia al alza.

1.4. Comercio comunitario

La Unión Europea es un agente económico que actúa en el mercado mundial. Las principales importaciones de productos frescos son los cítricos, las manzanas (el 60% procede de Nueva Zelanda, Chile y Sudáfrica), las frutas tropicales y exóticas y las uvas. Los zumos de frutas, principalmente zumos concentrados congelados de cítricos y de manzana, representan también considerables importaciones.

Después de las patatas, que no se incluyen en la OCM, las cebollas y los tomates son las hortalizas frescas más importadas. Las hortalizas congeladas y deshidratadas representan un volumen mucho mayor.

La UE exporta principalmente cítricos (naranjas, clementinas y limones), manzanas y uvas, siendo las cebollas y los tomates las hortalizas más exportadas. Los destinos tradicionales son Rusia, los países de Europa Central, Suiza y Noruega.

1.5. Estructura de la producción y situación de las rentas

Las frutas y hortalizas ocupan aproximadamente el 4% de la superficie agrícola utilizada (SAU) de la Unión Europea. La importancia relativa del sector varía considerablemente de un Estado miembro a otro: 27,8% en España, 26,3% en Italia, 24,6% en Grecia y 19,9% en Portugal, frente al 2,7% en Dinamarca, 4,3% en Irlanda o 5% en Suecia. Las regiones productoras de frutas y hortalizas más importantes se hallan en Grecia, España e Italia.

>SITIO PARA UN CUADRO>

UNIÓN EUROPEA % de las frutas y hortalizas en el valor agrícola final de la región

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En 1997 -año de que se dispone de la última encuesta sobre la estructura de las explotaciones agrícolas- había en la UE 636 000 explotaciones con una superficie media de 4,1 ha en las que se producían frutas y hortalizas frescas. De ellas, sólo el 14,5% se dedicaba a la producción de hortalizas. Las explotaciones comerciales especializadas, es decir, aquellas que tienen una dimensión económica de más de 16 UDE [3], ascendían a 63 000, con una superficie media de 22,5 ha. Entre 1990 y 1997, el número de explotaciones especializadas disminuyó un 21%, mientras que su superficie media aumentó un 28%. Las explotaciones especializadas en hortalizas exceden en 6 ha, por término medio, a las explotaciones especializadas en la producción de frutas.

[3] La dimensión económica se expresa en unidades de dimensión europea (UDE). El valor de la UDE fue de 1.200 ecus en la encuesta de 1997.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Dado que el sector de las frutas y hortalizas requiere una mano de obra intensiva, el valor añadido neto que se genera por hectárea es siempre mucho mayor que el valor añadido neto medio por hectárea de la agricultura tomada en conjunto. Ahora bien, los resultados de la renta por unidad de trabajo son peores, en concreto respecto a las frutas y a los Estados miembros meridionales. La renta de las explotaciones especializadas en hortalizas suele ser considerablemente mayor que la de las explotaciones especializadas en frutas.

2. Análisis de la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas

Aunque las frutas y hortalizas incluidas en la organización común de mercados representan más del 15,8% de la producción agrícola final de la UE, es decir, más que los cereales (9,3%) o la carne de vacuno (9,8%), como la producción de frutas y hortalizas se reparte entre muchos productos, no se considera uno de los "grandes" sectores agrícolas. Además, la arquitectura de la OCM es muy específica, ya que está determinada por las características especiales de las frutas y hortalizas frescas, es decir, las normas de calidad, el carácter perecedero y las organizaciones de productores.

2.1. Clasificación de productos y normas de comercialización

2.1.1. Normas de comercialización

La normalización ha desempeñado una función de primer orden durante cuarenta años como sistema de clasificación de las frutas y hortalizas frescas, contribuyendo a la transparencia del mercado y al desarrollo.

Las normas de comercialización se crearon por vez primera cuando el comercio de frutas y hortalizas frescas comenzó a desarrollarse a finales del siglo diecinueve. Al ir cobrando importancia el comercio de larga distancia, varios países, entre ellos Italia, los Países Bajos, España y Estados Unidos, establecieron normas de calidad aplicables a sus productos y al comercio (principalmente a las exportaciones).

Las tareas iniciadas en octubre de 1949 por el Grupo de trabajo sobre productos perecederos de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) se consolidaron de 1962 en adelante por mediación de la OCDE, que creó un régimen para la aplicación de normas internacionales a las frutas y hortalizas, con el fin de aplicar de manera armonizada las normas de comercialización.

En la UE y en EE.UU., la aplicación de normas ha sido un método de clasificación de los productos en categorías establecidas previamente para su utilización en toda la cadena de comercialización.

Las normas permiten la descripción de los productos y ofrecen indicaciones sobre su valor de mercado sin necesitar una presentación física. La clasificación y la retirada del mercado de los productos insatisfactorios hacen que el mercado sea más transparente, y que el precio adquiera un significado al referirse a un producto normalizado (categoría, tamaño, presentación, etc.). Lejos de impedir el intercambio de frutas y hortalizas, la aplicación efectiva de normas y la fiabilidad del sistema se muestran como formas de favorecer el comercio y de garantizar la libre circulación de los productos. La aplicación de normas internacionales a las frutas y hortalizas en los mercados nacionales y mundiales reduce los costes de transacción entre agentes económicos en toda la cadena de comercialización de estos productos y es, por lo tanto, apreciada por ellos.

Además de estas normas de comercialización institucionales, muchos agentes económicos han elaborado sus propias normas ligadas a exigencias de marcas específicas.

Al establecer normas de identificación, la normalización reduce la incertidumbre económica en los intercambios entre los interlocutores económicos. En concreto, la normalización elimina dudas sobre las normas de los productos e incertidumbres acerca del comportamiento de los agentes económicos. Los compradores darán preferencia a los productores cuyos productos probados se ajusten plenamente a las normas.

La normalización ha sido necesaria debido a lo siguiente:

- productores y compradores no tienen relación directa,

- la presentación física de los productos está excluida la mayoría de las veces,

- la evolución de las marcas está muy limitada debido a la estructura de la cadena agroalimentaria, es decir, atomización de una producción de poco volumen en lo tocante a la oferta y dificultad de ofrecer un conjunto de productos amplio y diverso a lo largo del año.

La función de las normas de comercialización explica por qué algunos de los principales competidores del mercado mundial, aunque no todos (por ejemplo, Sudáfrica, Nueva Zelanda), participan en las actividades de normalización a escala internacional. Además, en la situación actual, en la que el consumidor se enfrenta a una elección y una oferta cada vez mayores, potenciadas por la creciente mundialización del comercio de frutas y hortalizas, la normalización ha cobrado mayor importancia. Los proveedores de frutas y hortalizas buscan medios que los diferencien de sus competidores y persiguen segmentos concretos del mercado.

En este sentido, los aspectos relacionados con la calidad (frescura, sabor, color, rastreabilidad, inocuidad alimentaria, producción respetuosa con el medio ambiente, región de origen, contenido de azúcar) están cobrando cada vez más importancia. Asimismo, los aspectos fitosanitarios se están convirtiendo en uno de los acicates de la competitividad.

Con el reglamento de 1996 se perseguía mantener y actualizar las normas, estableciendo un estrecho vínculo con las tareas realizas a escala internacional, en particular la CEPE.

La Comisión ha examinado la mayoría de las normas de comercialización aplicadas antes de la reforma. También ha establecido normas para algunos productos nuevos (aguacates, melones y sandías). Actualmente hay normas de calidad para 35 productos que figuran en el anexo I del Reglamento de Base.

Hoy día ya no se utiliza la normalización como instrumento de gestión del mercado. La Comisión Europea ha renunciado al uso de las normas para gestionar el mercado, estableciendo clases fijas para los productos comercializables en el mercado de fresco (clases I y II, y clase extra para algunos productos) y exigiendo sólo el cumplimiento de los requisitos mínimos aplicables a los productos destinados a la industria de transformación. Esta posición se ha mantenido de manera coherente desde la puesta en aplicación del nuevo reglamento [4]. Así pues, mantener en el Reglamento de Base la posibilidad de comercializar en circunstancias excepcionales (artículo 4) o de exportar productos que no cumplan las normas de mercado (segunda frase del apartado 1 del artículo 9) puede parecer ligeramente anacrónico. La cuestión reside en saber si estas medidas anticuadas deben permanecer en el Reglamento.

[4] El Comité de gestión debatió este asunto en relación con la situación del mercado de los melocotones en el año 2000. La inmensa mayoría de los Estados miembros era de la opinión que no debían aplicarse restricciones de mercado debido al exceso de oferta de melocotones.

En algunos reglamentos sobre normas de comercialización se han incluido tímidamente normas de calidad del sabor:

- contenido mínimo de zumo en el caso de los cítricos,

- grado de madurez de al menos el 6,2%, evaluado mediante la prueba de Brix, en el caso de los kiwis,

- índice refractométrico de la pulpa de al menos un 8% en el caso de los melones,

- posibilidad de indicar el contenido mínimo de azúcar expresado en grados Brix y/o la firmeza máxima, en el caso de los melocotones, nectarinas, tomates y melones.

Es evidente que los tres últimos guiones se refieren al contenido de azúcar. Además, casi todas las normas de comercialización incluyen una cláusula sobre el desarrollo suficiente y la madurez satisfactoria de las frutas y hortalizas.

Como muestran estos ejemplos, se han logrado avances en cuanto a los posibles criterios que pueden utilizarse en las normas organolépticas, aun cuando se sigan estudiando los métodos analíticos. Una cuestión que no se ha resuelto aún es si conviene implantar una referencia sistemática a los criterios facultativos que ya utilizan los comerciantes. En este caso, algunos criterios sencillos y significativos podrían ser el contenido de azúcar, la acidez, la relación entre azúcar y acidez, y el contenido de materia seca.

Por otro lado, algunos observadores alegan que, en una situación de mercado en la que más de la mitad de la producción nacional y en algunos Estados miembros dos tercios de la oferta llegan al consumidor final a través de menos de cinco agentes económicos, las normas de comercialización son superfluas en la actualidad. El argumento que suele aducirse en contra es que una pequeña fracción de productos puede alterar considerablemente el mercado. La controversia sobre la función e importancia de las normas de comercialización no ha terminado aún. Este asunto merece probablemente un debate sereno y profundo para que se reafirme la posición comunitaria.

2.1.2. Normas sobre inocuidad alimentaria

Aunque las normas sobre inocuidad alimentaria no forman parte del Reglamento de Base, contribuyen a mejorar la transparencia del mercado y a ofrecer una mejor respuesta a la demanda del consumidor final. Esta fuerza podría potenciarse intensificando los requisitos sobre niveles de residuos (Directiva 90/642/CEE y Directiva 76/895/CEE) y contaminantes (Reglamento (CE) nº 194/97).

El asunto de la posible inclusión de normas sobre las medidas sanitarias y fitosanitarias (inocuidad alimentaria) en las normas de comercialización de la OCM se plantea implícitamente. Por ejemplo, las normas del codex aplicables a las manzanas elaboradas por la comisión del Codex Alimentarius (FAO/OMS) incluyen contaminantes (niveles máximos) y residuos de plaguicidas (límites de residuos máximos). Reagrupar todas las normas en un mismo marco legal aumentaría la claridad y transparencia y podría conducir también a una mayor coherencia y coordinación entre los diferentes sistemas y procedimientos de control, que en la actualidad son distintos.

2.2. Organizaciones de productores

2.2.1. Organizaciones de productores y producción de frutas y hortalizas

Enfrentada al insatisfactorio funcionamiento y las insuficiencias de las organizaciones de productores, la reforma de 1996 hizo gran hincapié en su renovación. Consideradas con frecuencia, junto con las normas de comercialización, la piedra angular de la organización de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, las organizaciones de productores tenían que lograr que su función abarcara algo más que las retiradas subvencionadas, haciéndola extensiva a la agrupación de la oferta y la comercialización de la producción, y que cumpliera una función importante en lo tocante a la mejora de la actuación medioambiental de este sector. En un mercado más competitivo y abierto, las organizaciones de productores deberían permitir también a estos últimos reaccionar y adaptarse mejor a las señales del mercado.

Para hacer frente a una concentración creciente de la demanda, es necesario reforzar la posición de los productores en el mercado intensificando la agrupación de la oferta. Este objetivo se menciona explícitamente en el reglamento de 1996. La afiliación voluntaria de los productores y la eficiencia al prestar servicios a los miembros, junto con la obligación de los miembros productores de comercializar toda su producción a través de su organización de productores, se consideraron requisitos básicos para actuar en un mercado más amplio, más abierto y más competitivo. Pueden crearse diferentes categorías de organizaciones de productores: unas se especializan en la comercialización de cítricos, frutos de cáscara, setas o productos destinados a la transformación (tomates principalmente), otras abarcan diversas frutas y hortalizas o, generalmente, todo tipo de frutas y hortalizas.

Las nuevas normas exigen que los miembros comercialicen toda su producción a través de la organización de productores. A cambio, las normas democráticas deben permitir a los agricultores examinar detalladamente su organización, que tiene que ofrecer a los miembros la ayuda técnica necesaria para adoptar prácticas agrícolas ecológicamente racionales.

Los Estados miembros reconocen las organizaciones de productores en función de un número mínimo de productores y un volumen mínimo de producción comercializable. Dos son las posibilidades que se ofrecieron a los productores: crear nuevas organizaciones o acogerse al periodo transitorio de cinco años (como establece el artículo 13) para permitir que las organizaciones de productores reconocidas en virtud del anterior Reglamento (CEE) nº 1035/72 cumplan los nuevos requisitos. No parece necesario renovar o ampliar esta cláusula.

Una comparación directa con las anteriores asociaciones de productores supone sólo una ayuda parcial para evaluar la eficacia de las nuevas normas y funciones asignadas a las organizaciones de productores. Además un análisis de estas características es también difícil debido a que anteriormente no se notificaban los datos de manera sistemática.

El anexo I del Reglamento (CE) nº 412/97 establece los criterios en los que se basa el reconocimiento. Los criterios establecidos son diferentes para los Estados miembros y para el tipo de organización de productores. Crear una organización de productores requiere un mínimo de cinco productores. Cuanto mayor sea el número de estos, menor será el valor mínimo de la producción comercializada. Así, la exigencia máxima, en el caso de cinco productores, se fijó en 3 millones de euros. En el caso concreto de las organizaciones de productores de frutos de cáscara y setas, este importe se redujo a 0,25 millones de euros.

No obstante, el apartado 2 del artículo 2 ofrece a los Estados miembros la posibilidad de "sustituir el volumen de producción contemplado en el anexo I por un porcentaje de la producción comercializable de una organización de productores con relación a la producción media total de la circunscripción económica en la que estén establecidos los productores de la organización. Dicho porcentaje no podrá ser inferior al 15%. En tal caso, el número mínimo de productores será de 20, para las organizaciones de productores".

Sólo 5 Estados miembros (B, D, EL, I, A) han aprovechado esta oportunidad de aumentar los criterios mínimos.

En la actualidad, cerca de 1 400 organizaciones de productores canalizan aproximadamente el 40% de toda la producción de frutas y hortalizas, lo que representa un valor de unos 12 000 millones de euros. Ahora bien, mientras en los Países Bajos y Bélgica más del 70% de toda esta producción se comercializa mediante las organizaciones de productores, este porcentaje es mucho menor en los tres Estados miembros productores más importantes: menos del 30% en Italia, el 50% en España y el 55% en Francia.

El número y tamaño de las organizaciones de productores varía enormemente entre los Estados miembros: cinco de ellos (B, DK, A, FIN, S) tienen menos de diez organizaciones de productores, mientras que en cuatro hay más de 100 (EL, E, F, I). Esta heterogeneidad atañe no sólo al número de organizaciones de productores, sino que se refleja en el número de miembros y en la producción comercializada por cada organización.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

2.2.2. Las organizaciones de productores y su segmento de mercado

Sorprendentemente, estas diferencias entre Estados miembros no pueden apreciarse cuando se comparan los valores de la producción acumulada comercializada por las organizaciones de productores. El número de éstas y la importancia de la producción comercializada es casi la misma en la mayoría de los Estados miembros: el 10% y el 20% de las organizaciones de productores representan, respectivamente, en torno al 40% y el 60% de la producción comercializada por organizaciones de productores. No obstante, Bélgica y los Países Bajos, por un lado, y Portugal, por otro, muestran tendencias drásticamente diferentes.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En lo que atañe a la dimensión económica de las organizaciones de productores, una parte importante de la producción total comercializada a través de éstas se concentra en un número reducido de tales organizaciones. Además, su dimensión económica no guarda relación con la parte de la producción comercializada a través de ellas en cada Estado miembro. Sólo en los Países Bajos y Bélgica tienen las organizaciones de productores un volumen de producción próximo o superior a los 100 millones de euros y comercializan más del 70% de la producción de frutas y hortalizas. En la mayoría de los demás Estados miembros cuyas organizaciones de productores tienen una dimensión pequeña o media -entre 5 y 20 millones de euros- la producción comercializada a través de ellas representa menos del 55% de la producción total.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

El análisis regional arroja luz sobre las deficiencias actuales de la organización de la producción frutícola y hortícola. En unas pocas regiones, las organizaciones de productores controlan una parte considerable de la producción regional final de frutas y hortalizas. En tales casos, las organizaciones de productores han alcanzado en general una dimensión económica satisfactoria (Países Bajos, Bélgica, el oeste de Francia, Limosín, Murcia, Trentino-Alto Adige, Emilia Romaña).

UNIÓN EUROPEA % de la producción de frutas y hortalizas comercializada por OP

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Son incluso menos las regiones en las que una parte importante de la producción agrícola final de frutas y hortalizas guarda relación con un nivel importante de la organización de la producción: Trentino-Alto Adige (I), Murcia (E) y Emilia Romaña (I).

Por otro lado, persiste una organización económica deficiente en regiones en las que la parte correspondiente a las frutas y hortalizas ocupa un lugar importante dentro de la producción agrícola final de la región: el sur de Italia, la Comunidad Valenciana, Andalucía, Algarve y Grecia.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Sin embargo, no es posible establecer una relación directa entre la importancia regional de la producción frutícola y hortícola y el grado de organización de la producción. La diversidad regional existente en Francia, Italia y España muestra claramente este fenómeno, tal como se refleja en el gráfico "OP y producción final de frutas y hortalizas a escala regional".

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

La reforma de 1996 no se ha traducido aún en aumentos significativos y generales de la dimensión económica de las organizaciones de productores. Aparentemente, las organizaciones de productores importantes ya existentes que se hallan en un entorno económico bien estructurado han podido aprovechar plenamente las oportunidades ofrecidas por la reforma de 1996. (Véase también el punto 2.5 sobre los fondos operativos y su utilización). Además, la diferenciación entre tipos de organizaciones de productores establecida por el Consejo no ha hecho que se produzca una mayor especialización entre ellas.

Parece importante fomentar la emulación en las organizaciones de productores para incitarlas a perfeccionar sus actividades y mejorar los servicios que ofrecen. Este proceso, que habría que volver a poner en marcha, podría hacer que se plantearan varias preguntas:

- ¿Conviene mantener diferentes tipos de organizaciones de productores-

- ¿Por qué no se deja a los productores la libertad de decidir a qué organización quieren afiliarse-

- ¿Conviene reducir el límite del 25% de la producción que puede venderse directamente a los consumidores-

El Reglamento de Base ofrece a las organizaciones de productores la oportunidad de delegar la gestión de sus fondos operativos en una asociación de organizaciones de productores. Muchas organizaciones de productores dieron una acogida favorable a esta posibilidad. En la actualidad, la función de una asociación de organizaciones de productores se limita a elaborar, aplicar y presentar programas operativos, cuando podría representar una solución gradual y flexible al problema de la limitación de la dimensión económica de muchas organizaciones de productores. Esto supondría que habría que conceder a las asociaciones de organizaciones de productores los mismos derechos legalmente establecidos que a sus componentes, con el fin de cumplir las normas de competencia. Lo que plantearía la cuestión de si habría que respaldar este proceso y de qué modo.

2.3. Organizaciones y acuerdos interprofesionales

El Reglamento de 1996 reconoce las organizaciones interprofesionales, que se definen como personas jurídicas que reúnen a representantes de las actividades económicas vinculadas a la producción, y/o al comercio y/o a la transformación de frutas y hortalizas. Entre sus facultades se halla el derecho a establecer normas sobre la producción y la comercialización más estrictas que las normas comunitarias o nacionales. Su reconocimiento está supeditado a que representen una parte significativa de la producción en la zona en la que intervengan. Actualmente sólo han sido reconocidas cinco organizaciones interprofesionales: dos en Francia -INTERFEL para las frutas y hortalizas frescas y ANIFELT para las frutas y hortalizas destinadas a la transformación- y tres en España -AIPEMA para las peras y las manzanas, AILIMPO para los limones y los pomelos, e INTERCITRUS para los cítricos frescos y transformados (naranjas, mandarinas, clementinas y satsumas)-.

No obstante lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 81 del Tratado se autorizan los acuerdos celebrados por organizaciones interprofesionales reconocidas. Para que puedan ponerse en práctica, los acuerdos tienen que notificarse a la Comisión. Como se muestra en el cuadro 3, sólo Francia y, en menor medida, el sector de los cítricos español han hecho un uso amplio de los acuerdos interprofesionales.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Hay dos razones principales que explican este uso. En la mayoría de los países, la debilidad de las organizaciones de productores a escala regional o nacional les impide representar la mayoría de la producción encauzada hacia el comercio o la transformación. En otras regiones o países, el motivo es la diferente estructura de la cadena frutícola y hortícola: el sector de la producción ha implantado una interfaz de comercialización que evita el uso del acuerdo interprofesional comunitario.

Los acuerdos interprofesionales podrían resultar más atractivos si se realizasen algunas modificaciones. El apartado 2 del artículo 20 exige la notificación previa de los acuerdos a la Comisión y dispone que los acuerdos no podrán llevarse a la práctica hasta que no hayan pasado dos meses tras la recepción de todos los datos exigidos. Además, cuando una organización interprofesional que actúe en una zona concreta (región, grupo de regiones, Estado miembro) se considere que representa un producto dado, es decir, cuando represente al menos los dos tercios de la producción, y/o del comercio y/o la transformación del producto, el Estado miembro en cuestión podrá, a petición de la organización interprofesional, hacer extensiva sus normas a otros agentes económicos de la zona en cuestión. Ahora bien, las normas para las que podrá pedirse una ampliación de estas características deberán haber estado vigentes durante al menos una campaña de comercialización.

Estas dos condiciones pueden parecer excesivamente restrictivas, en particular en el sector de las frutas y hortalizas, que con frecuencia debe responder rápidamente a las señales del mercado.

Tal como ya se ha hecho mediante el Reglamento de Base sobre el vino, una solución para evitar el plazo de dos meses para la aplicación de los acuerdos consistiría sencillamente en poner las normas en conocimiento de los agentes económicos publicándolas en el Boletín Oficial del Estado miembro de que se trate. Con ello se señalaría, al mismo tiempo, la aplicación de las normas, que se notificarían además a la Comisión. Ésta comprobaría entonces su conformidad con la normativa comunitaria.

Al igual que con la solución jurídica adoptada en el sector del vino, podría suprimirse el requisito que obliga a que las normas se hayan aplicado durante una campaña antes de autorizar cualquier ampliación, sin que se debilite el control de la Comisión.

Por último, en relación con la ampliación de las normas, las organizaciones interprofesionales pueden solicitar contribuciones financieras (apartado 2 del artículo 2) por las actividades que realicen, a los grupos que no sean miembros pero que se beneficien de esas actividades. Ahora bien, esta posibilidad sólo puede hacerse extensiva a los productos cultivados en la región o regiones de que se trate y no a los productos importados de terceros países. Teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una aplicación más amplia que la actual requeriría una decisión explícita del Consejo.

2.4. Régimen de intervención y retiradas

En virtud del nuevo régimen, las organizaciones de productores tienen la posibilidad de efectuar retiradas de cualquiera de los productos incluidos en el régimen, por la cantidad y durante el periodo que consideren adecuados. Respecto de 16 productos mencionados en el anexo II del Reglamento (CE) nº 2200/96, los miembros productores de las organizaciones de productores pueden beneficiarse de la compensación comunitaria de retirada hasta el límite del 10% de la cantidad comercializada por la organización de productores, si bien este límite del 10% sólo se alcanzará al final de un periodo transitorio de seis años, es decir, en la campaña de comercialización 2002/03.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Además, para impedir que se produzcan posibles desequilibrios estructurales de envergadura que obliguen a efectuar retiradas enormes, se creó un umbral de intervención para once productos que se enumeran en el anexo II. En caso de superarse este umbral de intervención, la compensación comunitaria se reduce en la siguiente campaña de comercialización. Esto fue lo que sucedió con las coliflores, melocotones y nectarinas en la campaña de comercialización de 1999/2000, por lo que, en la de 2000/01, se aplica una reducción a la compensación.

Además, el pago de la compensación comunitaria se simplificó fijando un importe único para cada producto, que es válido en toda la Unión Europea. Durante el periodo de transición debe aplicarse una variación que oscila entre -44% y +9% según el producto.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Los productores que no sean miembros de las organizaciones de productores pueden acogerse a la compensación comunitaria de retirada, reducida un 10%, y por un volumen limitado al 10% de su producción comercializada.

La profunda reducción de los volúmenes retirados -un 50% en el periodo de cinco años previo a la reforma- se ha debido principalmente a la corresponsabilidad de las organizaciones de productores en las retiradas, es decir, a la aplicación de límites de retirada reducidos para cada organización de productores, y no a la reducción del importe unitario de la compensación comunitaria. En la medida en que supone una disminución de los materiales de desecho, esta reducción de los volúmenes retirados tiene también efectos medioambientales positivos.

El descenso de las retiradas ha afectado a todos los productos del anexo II y se ha producido en todos los Estados miembros. En el conjunto de la Unión Europea, sólo las retiradas de nectarinas siguen representando más del 10% de la producción. Por Estados miembros, se observa que no se han reducido significativamente las retiradas de tomates en España, las de coliflores en el Reino Unido, ni las de nectarinas y melocotones en Francia.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Tradicionalmente se consideraba que las retiradas tenían un doble efecto:

- por un lado, creaban una salida artificial para los productos frescos,

- por otro, tendían a impedir que los precios de mercado descendieran demasiado.

Se ha realizado una comparación de las retiradas antes (1991-1996) y después de la reforma de 1996 en el caso de cinco productos (coliflores, tomates, melocotones, nectarinas y manzanas). Hasta 1996, un análisis de los precios y retiradas mensuales pone de manifiesto ambos efectos. Después de la reforma de 1996, la utilización de las retiradas como salida de mercado tiende a desaparecer, ya que la corresponsabilidad que tienen las organizaciones de productores en las retiradas las lleva a restringir el uso de éstas para respaldar un precio mínimo.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

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2.5. Fondos operativos y su utilización

Todas las organizaciones de productores pueden recibir ayuda financiera comunitaria para crear un fondo operativo. Este fondo se financia a partes iguales por los miembros de la organización de productores y mediante la contribución comunitaria. No todas las organizaciones de productores solicitan ayuda financiera comunitaria, pero el número de las que lo hacen ha crecido más de prisa que el de las organizaciones reconocidas, y en la actualidad la diferencia ha bajado hasta aproximadamente 200 organizaciones de productores, que representan en torno al 5% del valor de la producción comercializada.

En la actualidad, el importe concedido a las organizaciones de productores está restringido por un doble límite del 4,5% del valor de la producción comercializada de cada organización de productores, a condición de que el importe total de la ayuda financiera represente menos del 2,5% de la producción comercializada por todas las organizaciones de productores. A pesar de este complejo y restrictivo mecanismo, la ayuda concedida ha aumentado drásticamente en los primeros años de la reforma. Actualmente, el gasto abarca el 95% de las organizaciones de productores y se ha alcanzado el límite del 2,5%. De acuerdo con las normas vigentes, todo aumento de la ayuda concedida a las organizaciones de productores procederá de un incremento de la producción comercializada por ellas, es decir, a través de nuevas organizaciones de productores, nuevos miembros o mayor producción.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El porcentaje de la ayuda concedida suele ser superior al 2,2% del valor de la producción comercializada por las organizaciones de productores, en los Estados miembros importantes o con una gran producción, con dos notables excepciones: Portugal y Grecia, cuyos índices de ayuda en 1999 fueron, respectivamente, 1,11% y 0,82%. Así pues, no sólo se hallan estos dos Estados miembros en una situación desventajosa en cuanto a la producción comercializada a través de organizaciones de productores - 8% y 15%, respectivamente, en 1999 -, sino que además sus organizaciones de productores ni siquiera disfrutan de la ayuda a la que teóricamente tienen derecho.

La distribución de la ayuda entre las organizaciones de productores refleja su dimensión económica, siendo mayor la concentración de las organizaciones más grandes:

- el 10% de las OP recibe el 50% de la ayuda concedida y por término medio 1,9 millones de euros por OP,

- el 20% de las OP recibe el 64% de la ayuda concedida y por término medio 0,43 millones de euros por OP,

- el 47% de las OP recibe menos de 100 000 euros,

- el 27% de las OP recibe menos de 50 000 euros.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Los fondos operativos pueden emplearse para financiar:

- retiradas del mercado de productos que no disfrutan de la compensación comunitaria, y aumentos de la compensación comunitaria por retirada,

- programas operativos previa aprobación por las autoridades competentes del Estado miembro.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El importe pagado para complementar la compensación comunitaria es más del doble del importe abonado por retiradas de productos no incluidos en el anexo II. El importe dedicado a las retiradas es inferior al 0,5% del fondo operativo, es decir, lejos del límite que podría utilizarse para ese fin en las organizaciones de productores y que, en el periodo 2002-2003, tendrá que reducirse gradualmente del 60% al 30% del fondo operativo de cada organización de productores.

De hecho, con motivo de haberse creado un mercado más abierto y competitivo tras el acuerdo del GATT de 1994, los programas operativos se incorporaron en el nuevo régimen para canalizar la ayuda presupuestaria, acelerar el reajuste del sector frutícola y hortícola y fomentar un funcionamiento del sector más orientado hacia el medio ambiente.

La letra a) del apartado 4 del artículo 15 enumera las medidas que pueden ser financiadas "en particular": mejora de la calidad de los productos, incremento de su valorización comercial, promoción de los productos ante los consumidores, creación de líneas de productos biológicos, fomento de la producción integrada u otros métodos de producción que respeten el medio ambiente y reducción de las retiradas. La letra b) de ese mismo apartado, adelantándose al futuro reglamento sobre desarrollo rural (Reglamento (CE) nº 1257/1999), impone obligatoriamente la inclusión de medidas medioambientales en los programas operativos. Es más, la última letra del apartado 4 exige a las organizaciones de productores que incluyan en sus programas los medios técnicos y humanos necesarios para garantizar el cumplimiento de las normas de comercialización, de las normas y disposiciones fitosanitarias, y de los contenidos máximos autorizados de residuos.

Los programas operativos propuestos no cubrirán ni las actuaciones ni los gastos que se enumeran en la lista de actuaciones y gastos no subvencionables que figura en el anexo del reglamento de aplicación (Reglamento (CE) nº 411/97).

Desafortunadamente, no es posible ofrecer un panorama sistemático de la utilización de los fondos operativos. De hecho, en la actualidad no se impone ninguna notificación centralizada anual. En el futuro, gracias a un cuestionario armonizado, debería poderse disponer de información más precisa acerca de las medidas ambientales incorporadas en los programas operativos y el porcentaje de los fondos operativos dedicados a ellos posteriormente. No obstante, un estudio de casos realizado en España en 1998 sobre 332 programas operativos arroja luz sobre la utilización de los fondos. Los programas se dividieron en ocho categorías de medidas por un importe total de 54 millones de euros (22,5% del total comunitario). El gráfico siguiente resume los resultados:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

2.6. Ecocondicionalidad

Las consecuencias medioambientales del sector frutícola y hortícola están estrechamente vinculadas a una producción generalmente intensiva y unos insumos elevados. Esto es especialmente cierto tratándose de los plaguicidas, ya que la comerciabilidad de los productos a menudo requiere que éstos se apliquen repetidas veces, de modo que las regiones comunitarias que presentan los índices de utilización de plaguicidas más elevados suelen tener una producción de frutas y hortalizas importante. Mientras que en los Estados miembros meridionales, la utilización de grandes volúmenes de agua, principalmente mediante riego, está relacionada con el sector frutícola y hortícola, en algunos Estados miembros septentrionales, la producción de frutas y hortalizas suele acarrear un consumo importante de energía. La gestión de los residuos, incluidos los productos retirados y los plásticos usados, es asimismo fuente de preocupación medioambiental. Por último, los efectos del sector en el paisaje son mixtos: por un lado, una contribución positiva en aquellas regiones que presentan valores estéticos asociados a las huertas tradicionales de frutas y hortalizas; por otro, efectos negativos debidos a la proliferación de invernaderos en zonas muy especializadas.

El Reglamento (CE) nº 2200/96 del Consejo menciona varias veces la necesidad de que el sector de las frutas y hortalizas tenga más en cuenta los aspectos medioambientales. En primer lugar, el punto 4 de la letra b) del apartado 1 del artículo 11 señala que las organizaciones de productores tienen "principalmente por objeto fomentar prácticas de cultivo y técnicas de producción y de gestión de los residuos respetuosas del medio ambiente, en especial para proteger la calidad de las aguas, del suelo y del paisaje y para preservar y/o potenciar la biodiversidad".

La letra b) del apartado 4 del artículo 15, en relación con la creación de fondos operativos, dispone que los programas operativos financiados con ellos deben "incluir medidas destinadas a la utilización por parte de los miembros de técnicas respetuosas con el medio ambiente, tanto en lo que respecta a las prácticas de cultivo como a la gestión de los materiales usados". En ella se hace una referencia explícita al primer artículo del Reglamento (CEE) nº 2078/92 [5] sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural.

[5] Derogado por el Reglamento (CE) nº 1257/1999.

El artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2078/92 especifica que la finalidad de las técnicas favorables para el medio ambiente es fomentar:

- la utilización de prácticas de producción agraria que disminuyan los efectos contaminantes de la agricultura,

- una extensificación beneficiosa para el medio ambiente de las producciones vegetales,

- una explotación de las tierras agrícolas compatible con la protección y la mejora del medio ambiente, del espacio natural, del paisaje, de los recursos naturales de los suelos y de la diversidad genética.

Dado que la lista de técnicas que figura en la letra b) del apartado 4 del artículo 15 no es exhaustiva, los ámbitos mencionados en el anexo III pueden mencionarse también como ámbitos para el fomento de técnicas favorables para el medio ambiente: utilización de abono y estiércol, utilización de productos fitosanitarios y otros métodos de protección de los cultivos, contenido máximo en las frutas y hortalizas de residuos de productos fitosanitarios o abonos, eliminación de subproductos y materiales usados, y destrucción de los productos retirados del mercado. La letra a) del apartado 4 del artículo 15 menciona también la creación de líneas de productos biológicos y el fomento de la producción integrada u otros métodos de producción que respeten el medio ambiente.

El compromiso con el medio ambiente se intensifica más incluso en la letra c) del apartado 4 del artículo 15, en la que se dispone que los programas operativos tienen que incluir "los medios técnicos y humanos necesarios para garantizar el control del cumplimiento de las normas y disposiciones fitosanitarias y de los contenidos máximos autorizados de residuos".

Los Estados miembros tienen que elaborar un marco nacional para el establecimiento de condiciones generales sobre las medidas medioambientales, debiendo presentarlo después a la Comisión. La Comisión puede pedir modificaciones del marco propuesto si considera que no permite alcanzar los fines que se fijan en el artículo 174 del Tratado y en el programa comunitario sobre política y actuación en relación con el medio ambiente y el desarrollo sostenible que debe alcanzarse.

La redacción de la disposición indica que el Reglamento prevé la posibilidad, como punto de partida, de un nivel relativamente bajo de utilización de técnicas favorables para el medio ambiente y exige que se mejore este aspecto, sin determinar necesariamente el nivel mínimo que hay que alcanzar. El objetivo de la disposición es más iniciar un proceso y llevarlo a la práctica .

Las medidas que pueden clasificarse como "buenas prácticas agrícolas" y/o las medidas medioambientales obligatorias de la Comunidad o los Estados miembros que se excluyen del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 1257/1999 no pueden incluirse en los programas operativos. Tales medidas deben ser respetadas, en cualquier caso, por todos los agricultores para evitar dañar el medio ambiente mediante la agricultura.

Todos los Estados miembros han enviado sus marcos medioambientales nacionales a la Comisión. Las buenas prácticas agrícolas, incluidas las medidas obligatorias, se excluyen claramente del ámbito de aplicación de los programas operativos. Pero a veces resulta menos claro si las medidas mencionadas van más allá de las prácticas agrícolas. Se ha solicitado, cuando las medidas obligatorias son especialmente estrictas comparadas con las de otros Estados miembros, que se apliquen requisitos comunitarios pragmáticos para garantizar que los agricultores puedan cumplir esas normas superiores.

Es obvio que las medidas ambientalmente racionales autorizadas a formar parte de un programa operativo pueden solaparse con las medidas agroambientales previstas en el Reglamento (CE) nº 1257/1999. Esto plantea la cuestión de la coherencia entre las distintas medidas y el nivel mínimo exigido en los programas operativos. Los requisitos mínimos establecidos en los programas agroambientales no forman parte explícitamente de los programas operativos. Ahora bien, los Estados miembros deberían cerciorarse de que se evita toda contradicción entre los programas operativos y las medidas ejecutadas en virtud de políticas agroambientales. Hay que adoptar las precauciones necesarias para evitar que las mismas medidas se financien dos veces. La mayoría de los Estados miembros no parece que preste la necesaria atención para fomentar una verdadera complementariedad entre estos instrumentos.

Hasta ahora, los servicios de la Comisión no han tenido la posibilidad de realizar una evaluación del efecto de estas medidas. La mayoría de los Estados miembros ha facilitado a la Comisión una lista pormenorizada de las medidas medioambientales admisibles que se van a incorporar en programas operativos. Aunque la información de que dispone la Comisión es incompleta, la primera impresión es que la aplicación del mecanismo será satisfactoria.

Otro aspecto medioambiental importante que se menciona explícitamente en el Reglamento se refiere al destino de los productos retirados del mercado. Las organizaciones de productores "deben respetar el medio ambiente, especialmente en lo que se refiere a la calidad de las aguas y el paisaje" (apartado 2 del artículo 23). También en este caso los Estados miembros establecerán un marco nacional sobre las condiciones generales relativas a las retiradas, incorporando métodos que respeten el medio ambiente. La Comisión podrá solicitar modificaciones si es necesario. Por su parte, las organizaciones de productores tienen que notificar a sus autoridades nacionales competentes, mediante el sistema de información, todos los datos concernientes a las medidas adoptadas para garantizar unas prácticas ecológicamente racionales en conexión con las retiradas; las autoridades nacionales enviarán la información a la Comisión.

Aunque la mayoría de los Estados miembros ha facilitado información pormenorizada a la Comisión sobre este particular, otros han considerado que su legislación medioambiental nacional vigente cumple satisfactoriamente los requisitos del Reglamento (CE) nº 2200/96 y que no hay necesidad de elaborar ningún marco específico.

2.7. El caso de los frutos de cáscara

En 1989, el Reglamento (CEE) n° 1035/72 (Título IIa) introdujo medidas específicas para el sector de los frutos de cáscara, con el fin de corregir la insuficiencia de la producción y los medios de comercialización. Las medidas abarcan cinco productos: almendras, avellanas, nueces, pistachos y algarrobas.

La medida principal es la financiación de planes decenales de mejora de la calidad y la comercialización, presentados por las organizaciones de productores.

Los planes pueden disfrutar de una financiación pública del 55% (45% a cargo de la UE y 10% por cuenta del Estado miembro), con un importe máximo por hectárea. Se pretende que la financiación de la medida sea temporal y que el importe máximo de la ayuda pagado sea decreciente.

Las medidas se derogaron mediante el Reglamento (CE) nº 2200/96. No obstante, los planes vigentes pueden seguir aplicándose hasta el final; los últimos expiran en 2006.

En cinco Estados miembros hay organizaciones de productores que utilizan este régimen: España, Francia, Italia, Grecia y Portugal. En total, unas 92 organizaciones de productores [6] aplican planes de mejora, lo que representa más de 600 000 hectáreas de frutos de cáscara. España es el país que posee con diferencia la superficie más grande (95%), correspondiendo el 5% restante a Francia e Italia. Las superficies de Grecia y Portugal son insignificantes.

[6] Esta cifra puede variar debido a fusiones, cese de actividades, etc.

El gasto comunitario correspondiente a estas medidas específicas en el periodo de 1990-1999 fue de 725 millones de euros. El gasto de los planes que no han expirado aún se calcula en unos 250 millones de euros en el periodo comprendido entre 2000 y 2006.

España es el mayor beneficiario de este régimen (95% del gasto total) y ha logrado reagrupar la oferta con gran éxito (por ejemplo: el 85% de las almendras). En Francia, el 90% de la superficie dedicada a nueces se ha incluido en planes. No obstante, Italia, Grecia y Portugal han implantado las medidas con lentitud, de ahí que sólo una pequeña proporción de las superficies dedicadas a frutos de cáscara se hayan incluido en esos Estados miembros.

El Reglamento (CE) nº 2200/96 también introdujo en 1997 una ayuda global a menor escala para las avellanas, con el fin de ayudar a los productores a hacer frente a unas condiciones económicas temporalmente difíciles. Este régimen termina en el año 2000.

La producción comunitaria de frutos de cáscara obtenida a través de organizaciones de productores, se incluya o no en los planes existentes, puede acogerse a otras medidas de sostenimiento adicionales:

- fondo operativo del Reglamento (CE) n° 2200/96 (mecanismo de ayuda general para las frutas y hortalizas),

- medidas estructurales del Reglamento (CE) nº 1257/1999 (planes de desarrollo rural).

Varios planes aplicables a los frutos de cáscara expiran en el año 2000.

El gasto que las organizaciones de productores han realizado en los sectores económicamente más viables se ha destinado a la ayuda a la renta y a las mejoras estructurales (huertos y comercialización), y ha ayudado a esas organizaciones a ser más competitivas.

No obstante, respecto de una superficie considerable, el gasto se ha dedicado principalmente a la ayuda a la renta (costes normales de los insumos agrícolas) para mejorar la calidad de los productos. Este sector es tradicionalmente no competitivo (zonas desfavorecidas y producción marginal y extensiva) desde el punto de vista del mercado, aunque desempeña una función importante en cuanto al mantenimiento de la población rural y a los efectos medioambientales (evitar la erosión, combatir los incendios).

2.8. Ayuda a la transformación de cítricos

La modificación del régimen de ayuda a los cítricos transformados que se aprobó en 1996 tenía un doble objetivo:

- respecto a la producción, evitar que la transformación se convierta en una salida de mercado sistemática para la producción orientada inicialmente hacia el mercado de fresco,

- respecto a la industria de transformación, permitir una reorientación hacia nuevos productos (por ejemplo, los zumos de cítricos refrigerados) respecto de los cuales la industria comunitaria puede ser competitiva.

El sistema reformado de ayuda para la transformación de cítricos se basa en los elementos siguientes:

- contratos entre transformadores y productores a través de sus organizaciones de productores,

- una ayuda a los productores concedida a través de sus organizaciones de productores,

- una negociación libre del precio de compra de las materias primas entre las organizaciones de productores y la industria transformadora,

- un sistema de umbrales para cada producto (naranjas, limones, pomelos y cítricos pequeños).

Se concedió un aumento de la ayuda para las organizaciones de productores que celebren un contrato plurianual en el que se especifiquen las cantidades mínimas. Esta posibilidad se ha utilizado principalmente en Italia y Grecia y mucho menos en España, donde la mayoría de la producción de cítricos se orienta hacia el mercado de fresco.

Para evitar que se recurra sistemáticamente a la transformación como salida alternativa, se fijó una cantidad máxima para transformación que, de superarse, conllevaría una reducción de la ayuda. A pesar de este mecanismo restrictivo - la ayuda se redujo un 42%, un 32% y un 30% en las campañas de comercialización de 1997/98, 1998/99 y 1999/2000, respectivamente -, el precio que recibieron los productores en 1999/2000 en Portugal y España se situó en torno al precio mínimo vigente antes de 1997 o lo superó. En Italia y Grecia, los menores precios pagados a los productores reflejan principalmente las dificultades de la industria de transformación para adaptarse a esta nueva situación y también la calidad de la materia prima. De hecho, donde la industria de transformación de cítricos ha sido capaz de adaptarse a la demanda del consumidor final produciendo zumos de cítricos refrigerados o pasteurizados, el precio pagado por la materia prima ha experimentado una evolución positiva.

El abandono del precio mínimo no tuvo efectos negativos en el sector de la transformación de cítricos e inició claramente una tendencia en pro de una mayor valorización de los cítricos por la industria transformadora en tres de los cuatro Estados miembros productores.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.9. Coexistencia del régimen de frutas y hortalizas y el nuevo reglamento sobre desarrollo rural

Las medidas previstas en los programas operativos de las organizaciones de productores y financiadas mediante fondos operativos pueden solaparse con medidas financiadas en virtud del marco de la política estructural, como, por ejemplo, los futuros planes de desarrollo rural del reglamento pertinente (Reglamento (CE) nº 1257/1999).

La necesidad de coherencia entre las medidas financiadas por el desarrollo rural y las financiadas por la OCM lleva al imperativo categórico de que las medidas incluidas en los planes de desarrollo rural no contrarrestan las directrices políticas de la OCM ni las debilitan. Al contrario, los planes de desarrollo rural deben ser complementarios de los de la OCM y en particular:

- la ayuda al desarrollo rural debería facilitarse a los miembros de las organizaciones de productores sin ninguna discriminación,

- los planes de desarrollo rural no deberían permitir que las organizaciones de productores no reconocidas superen los requisitos establecidos por la OCM en lo referente al reconocimiento,

- del mismo modo, la reagrupación de la oferta por parte de las organizaciones de productores no debería debilitarse por la inclusión en los planes de desarrollo rural de medidas de comercialización en favor de productores que no sean miembros de organizaciones de productores.

Este conflicto no existe en el caso de las medidas ya excluidas del ámbito de aplicación de la OCM mediante la aplicación del Reglamento (CE) nº 411/97, por ejemplo, inversiones para la transformación de productos frescos.

Para aumentar la coherencia entre el desarrollo rural y las medidas de la OCM, los Estados miembros o las regiones tienen que especificar en sus planes de desarrollo rural, en caso necesario, las medidas que pertenecen al ámbito de aplicación de la OCM. Las excepciones tienen que solicitarse y justificarse de conformidad con el apartado 3 del artículo 31 del Reglamento (CE) nº 1750/1999 y con el apartado 3 del artículo 37 del Reglamento (CE) nº 1257/1999. Los Estados miembros o las regiones determinan el tipo de medidas que pueden ser financiadas en el plan de desarrollo rural. Estas medidas no podrán acogerse a la financiación de los programas operativos financiados por la OCM, y viceversa. Para establecer una clara separación entre los dos instrumentos, algunas regiones o Estados miembros han escogido criterios precisos, como el importe de la inversión.

2.10. Aspectos presupuestarios

Aunque desde 1997 las retiradas han disminuido drásticamente, en 2000 podrían ser superiores a los valores calculados en la ficha financiera del documento COM(95) 434. Tras un comienzo lento, los fondos operativos han alcanzado el importe previsto en 2000. Salvo en 1998, el gasto destinado a la transformación de cítricos ha sido siempre superior a las previsiones. En total, el gasto para cítricos y frutas y hortalizas frescas se ha mantenido por debajo del nivel que figura en la ficha financiera de 1995.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Las diferencias entre el gasto para fondos operativos y la ayuda concedida anualmente a las organizaciones de productores (véase el cuadro 7 2.5) estriban en los retrasos entre los compromisos y los pagos. En este periodo de inicialización, el retraso se extendió a lo largo de cuatro años, aunque debería reducirse progresivamente a tres.

Controles nacionales y comunitarios

En 1999, el cuerpo especial de inspectores de la Comisión Europea destinado al sector de las frutas y hortalizas realizó diversas inspecciones en los Estados miembros con el fin de comprobar la aplicación de la legislación comunitaria sobre normas comunes de calidad. Asimismo se llevó a cabo una evaluación de los controles de calidad para determinar la actuación de los servicios oficiales de control de la calidad.

Las conclusiones de cada informe se enviaron a los distintos Estados miembros interesados en su propia lengua. Un resumen de los resultados obtenidos en cada Estado miembro será la materia de debate de una reunión de especialistas en frutas y hortalizas que se celebrará a principios de 2001.

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