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Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Aplicación del principio de precaución y mecanismos plurianuales de determinación de los TAC

/* COM/2000/0803 final */
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52000DC0803

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Aplicación del principio de precaución y mecanismos plurianuales de determinación de los TAC /* COM/2000/0803 final */


COMUNICACION DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Aplicación del principio de precaución y mecanismos plurianuales de determinación de los TAC

I El criterio de precaución aplicado a la pesca

I-1 Historia y bases

I-2 Método del CIEM

I-2-1 Principios básicos

I-2-2 Mejoras convenientes en la formulación de los dictámenes

II El criterio plurianual de la determinación de los TAC

II-1 Expectativas de los profesionales y posibilidades

II.1.1 Variaciones de las poblaciones y de los dictámenes científicos

II-1-2 Contrapartidas necesarias de la estabilización de los TAC

II-2 Normas de decisión/ "harvest rules"

III Relación con el criterio de precaución

IV El intento anterior, lo que ya está hecho y lo que queda por hacer

IV-1 El intento anterior

IV-2 Las estrategias plurianuales establecidas "individualmente"

IV-3 Hacia una nueva etapa

IV-3-1 Directriz para la definición de estrategias plurianuales

IV-3-2 Preparación de la nueva iniciativa

Introducción

El presente texto se centra en la aplicación del criterio de precaución a un problema específico: el establecimiento de los TAC y los índices de explotación en un contexto de gestión de la pesca con una base monoespecífica. El análisis puede y debe ampliarse posteriormente.

La aplicación del principio de precaución no se restringe a la pesca sino que abarca un ámbito mucho más extenso. A este respecto se hizo ya un planteamiento general (COM(2000)1). El análisis que se expone a continuación, si bien es deliberadamente limitado en su propósito, trata de un problema clave de la PPC.

La utilización del concepto de precaución en las organizaciones regionales y los convenios de pesca, tanto en lo que respecta al principio como al método de aplicación, corresponde al concepto de principio de precaución que emana de la comunicación COM(2000)1 de la Comisión.

En el ámbito de la PPC, la política de conservación de recursos se ha visto dominada, hasta ahora, por un ritmo anual caracterizado por la negociación, a finales de cada año, de los TAC del año siguiente. La omnipresencia de este ritmo ha dado lugar a determinados inconvenientes que se han agravado con el paso de los años:

- La determinación anual de los TAC no permite definir ni cumplir una perspectiva a medio plazo. En las negociaciones llevadas a cabo en el Consejo, las medidas difíciles necesarias para la reconstitución de las poblaciones se han rechazado sistemáticamente aduciendo, sobre todo, la incertidumbre científica. Aisladamente, el aplazamiento de la aplicación de esas medidas durante un año no tiene por qué plantear un peligro grave. Pero la repetición del proceso año tras año no puede sino poner a las poblaciones en situaciones de peligro extremo.

- La industria pesquera no puede tener una visión clara de las perspectivas de evolución de sus actividades dado que, en general, los TAC de un año no se conocen hasta muy a finales del año anterior. Por otra parte, los TAC pueden experimentar variaciones bruscas cuya necesidad suelen negar muchas veces los profesionales del sector.

- Es muy difícil establecer la relación entre una política de conservación que se rige por un ritmo estrictamente anual y la política de la flota, que requiere perspectivas a medio y largo plazo.

De hecho, el ritmo de decisión anual ha desembocado en una política dilatoria de gestión de las poblaciones, que ha fracasado en su propósito de proteger o reconstituir los recursos. Al no ser un problema consustancial a la PPC, el principio de precaución se ha ido desarrollando como respuesta a tales dificultades. No obstante, su aplicación es más compleja que su enunciado. Por ello, la primera parte del presente documento tiene por objeto esclarecer el debate al respecto. La segunda lo amplía al establecimiento de sistemas de gestión plurianuales, ya que la dimensión plurianual es necesaria no sólo para evitar los riesgos de "catástrofes", sino para racionalizar la gestión de los recursos. La tercera parte se dedica más concretamente a las relaciones entre el criterio de precaución y los mecanismos de decisión plurianuales de los TAC, y la última presenta el procedimiento para que la PPC pueda contar con esos marcos de decisión plurianuales, que han de tener en cuenta tanto el criterio de precaución como los demás elementos, empezando por el deseo de los profesionales de evitar en la medida de lo posible las variaciones demasiado bruscas de los TAC.

I El criterio de precaución aplicado a la pesca

I-1 Historia y bases

Tal como se indica en la introducción, el principio de precaución se impuso como reacción ante el hecho de que las decisiones difíciles se refutaban, retrasaban o diluían con demasiada frecuencia al amparo de la incertidumbre sobre su necesidad. Un planteamiento dilatorio de este tipo da lugar sistemáticamente a que las pruebas requeridas no estén disponibles sino después de que aquello que se quiere prevenir ya haya ocurrido. Por ello, el principio de precaución, basado en el hecho de que la ausencia de certeza no debe ser un argumento suficiente para dilatar las decisiones difíciles, obedece a una necesidad fundamental.

Sin embargo, su aplicación, llamada criterio de precaución, encontró inmediatamente una doble ambigüedad:

- 1/ ¿Cuál es el carácter del riesgo que se corre o, en otros términos, qué es lo que se quiere evitar mediante el criterio de precaución-

- 2/ ¿Cómo definir el grado de riesgo aceptable-

1/ Tipo de riesgo

El peligro que percibe la opinión pública suele ser el riesgo de una evolución irreversible, asociada concretamente a la desaparición de una especie o, por lo menos, de una población biológica. Globalmente, esta percepción no es correcta puesto que, en general, los dictámenes científicos emitidos por los especialistas que estudian la evolución de los recursos no hacen referencia a este tipo de acontecimientos. Pero la ambigüedad no se queda ahí, ya que, según indican los grupos de especialistas, los textos y los organismos de gestión pesquera, el carácter del riesgo que se quiere prevenir con el criterio de precaución varía.

- Tanto el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones transzonales y altamente migratorias (1995) como el Código de Conducta de la FAO para una pesca responsable hacen referencia a la preocupación por evitar que el índice de explotación llegue a superar el valor que admitiría una producción máxima pero equilibrada (rendimiento máximo sostenible o "maximum sustainable yield") [1]. El planteamiento de la NAFO va en el mismo sentido. Lo que se pretende evitar es el riesgo de sobreexplotación en términos de producción ponderal constante.

[1] Incluso convendría aclarar el significado del rendimiento máximo sostenible para los organismos internacionales. Los textos mencionados aluden a su uso condicionado por factores de medio ambiente, incluidos los requisitos concretos de los países en desarrollo, lo que insiste en el carácter complejo de las bases.

- Los dictámenes del CIEM, en cambio, hacen referencia a otro riesgo [2]: el colapso de las poblaciones. Efectivamente, la abundancia de reproductores puede llegar a disminuir de tal modo que la renovación generacional pueda verse en peligro. Una disminución moderada de la abundancia de reproductores (medida por la biomasa adulta o biomasa reproductora = "spawning biomass") afecta poco a la de los juveniles que vayan resultar de ella, cuyo número total es lo que se denomina "reclutamiento". Hay mecanismos biológicos que compensan las reducciones moderadas de la población reproductora.

[2] Si el CIEM se refiere a los riesgos de colapso de las poblaciones y no a un aumento al máximo de la producción sostenible es porque para un conjunto de poblaciones las condiciones de tal aumento son difíciles, o incluso imposibles, de definir, y también porque la mortalidad por pesca ejercida sobre muchas poblaciones es muy superior a lo que correspondería a un aumento al máximo de la producción ponderal. Por otra parte, este suele ser el caso desde que se estableció la PPC. El objetivo accesible a medio plazo no puede ser un aumento al máximo, sino simplemente evitar el colapso de las poblaciones y reducir la mortalidad por pesca en proporciones aceptables social y políticamente.

Pero una disminución excesivamente alta de la biomasa reproductora puede dar lugar a una disminución sistemática del reclutamiento. La regresión de las poblaciones puede entonces dispararse si no se hace nada por evitarlo, ya que se crea una especie de efecto de rebote. Esto no quiere decir que la evolución sea necesariamente irreversible. En general, las poblaciones que, después de un colapso, se han protegido de la pesca, han podido recuperarse. Pero existen excepciones, y además la recuperación puede ser muy lenta (casi cincuenta años en el caso del arenque atlántico-escandinavo). Evitar el colapso de los recursos es un objetivo de la más alta prioridad. En el presente documento, el criterio de precaución se concibe en función de este objetivo.

2/ Selección de los grados de riesgo

La aplicación del criterio de precaución no puede derivar a la búsqueda del riesgo cero. Si se quisiera evitar todo riesgo de colapso, habría que interrumpir frecuentemente toda la actividad pesquera. Se pasaría de un extremo (no imponer restricciones eficaces de la pesca por no estar demostrada su necesidad) a otro (adoptar sistemáticamente las medidas más severas para reducir al máximo los riesgos). Un planteamiento equilibrado debe sopesar el conjunto de riesgos que implica cada medida de gestión, tanto los riesgos biológicos de colapso de las poblaciones como los riesgos económicos para el sector.

La determinación de los niveles de riesgo aceptables compete a los organismos de gestión, y los científicos deben establecer los riesgos correspondientes a distintos planteamientos. Los segundos deberían encargarse de la evaluación del riesgo («risk assessment»), y los primeros de decidir las actuaciones ante ello ("risk management"). Si la comunidad científica considera que la gestión del riesgo adoptada por los responsables de las decisiones y la gestión no es razonable, le corresponde denunciarlo públicamente, pero no formular dictámenes de manera que ello constriña a los responsables de las decisiones.

Este esquema teórico sólo puede llevarse a la práctica íntegramente en casos excepcionales. Los riesgos de colapso difícilmente se pueden cuantificar de forma directa. Generalmente se dispone, a lo sumo, de la comprobación de que un reclutamiento parece haber disminuido después de que la biomasa reproductora correspondiente haya caído por debajo de un determinado valor, pero no se puede afirmar si se trata de una coincidencia. También puede suceder que los datos se limiten al hecho de que la biomasa reproductora haya alcanzado un valor excepcionalmente bajo y, por tanto, no exista ninguna garantía sobre la aptitud de la población para proporcionar reclutamientos normales por debajo de ese "mínimo" histórico. A veces se establecen analogías con otras poblaciones que presentan características similares. Generalmente los científicos combinan distintos datos para determinar un valor de biomasa reproductora por debajo del cual parece peligroso descender. Pero no pueden cuantificar directamente el riesgo de colapso de la población. La elección de una biomasa umbral ya implica una decisión. El responsable se enfrenta pues a una situación en la cual las decisiones correspondientes a los riesgos que se consideran inaceptables están ya tomadas en parte, y las razones de estas decisiones no siempre son explícitas.

Esto no significa que los científicos estén equivocados al obrar de este modo. Al no disponer de datos completos, deben reunir los indicios disponibles para determinar en qué circunstancias pueden considerar que existen riesgos significativos de colapso, aunque no puedan cuantificarlos.

Así pues, el esquema ideal es imposible de seguir. Pero es necesario intentar aproximársele en la medida de lo posible para evitar la confusión de competencias entre científicos y responsables de la toma de decisiones.

I-2 Método del CIEM

I-2-1 rincipios básicos

Los dictámenes tienen en cuenta dos parámetros: la abundancia de reproductores y el grado de mortalidad por pesca [3].

[3] La mortalidad por pesca es el parámetro que, según los científicos, mide mejor la presión ejercida por la pesca sobre una población. Expresa directamente la parte de la población capturada cada año, es decir, índice de explotación.

- Respecto al primero de ellos, los dictámenes científicos procuran definir un umbral por debajo del cual los riesgos de colapso de la población serían "incontrolables". Tal como se indica más arriba, no se trata de una probabilidad cuantificable. Ahora bien, el concepto de biomasa umbral que hay que evitar traspasar es indispensable para la interpretación concreta de un criterio de precaución cuyo objeto es impedir el colapso de las poblaciones. Esta dimensión se denomina Blim (biomasa límite). Los dictámenes del CIEM suelen considerar un segundo valor de biomasa, Bpa (biomasa de precaución o del criterio de precaución), superior al primero, para determinar un margen de seguridad. Así, el riesgo que se quiere prevenir ya no es directamente el de un colapso, sino el de que la biomasa reproductora llegue a estar por debajo de Blim.

- En lo que se refiere al segundo parámetro (mortalidad), los científicos evalúan cuál será la fecundidad desarrollada por un determinado grupo de edad, expresada por el número de huevos que podrá poner, para cada valor de mortalidad por pesca. Relacionando este resultado con la fecundidad (número de huevos que se pondrían) en ausencia de pesca, se obtiene un índice del potencial de fecundidad "residual" dejado por la pesca. Cuanto más intensa es la pesca y más alta la mortalidad por ésta, más bajo es este índice de fecundidad (a igualdad de número inicial de individuos del grupo de edad). La reducción excesiva del índice de fecundidad puede indicar un riesgo a largo plazo para la población. Tampoco ahí es posible calcular en cifras un riesgo directo de colapso. Ahora bien, hay diversos factores que permiten definir un valor extremo en el cual el peligro para la perpetuidad de la población se considera excesivo. Este valor se denomina Flim. Se le asocia también un valor llamado de precaución, Fpa, cuyo objeto es introducir un margen de seguridad suplementario.

La combinación de los dos criterios (nivel de la biomasa reproductora respecto a Blim y Bpa y grado de mortalidad por pesca respecto a Flim y Fpa) determina diferentes zonas o márgenes de seguridad de la población, tal como se indica en la figura 1.

I-2-2 Mejoras convenientes en la formulación de los dictámenes

El CIEM ha llevado a cabo un esfuerzo considerable para dar adecuadamente sus dictámenes con perspectivas a medio y largo plazo, en relación con el criterio de precaución y respondiendo a las necesidades de los gestores y los responsables de la toma de decisiones. El ejercicio es muy difícil ya que es necesario encontrar la simplicidad adecuada en la expresión de los dictámenes, sin la cual éstos no serían legibles por los no científicos, sin caer en el peligro del simplismo, que pasa por encima elementos esenciales y puede conducir a interpretaciones abusivas.

Se han celebrado varias reuniones de diálogo entre los especialistas del CIEM y los representantes de los "destinatarios" de los dictámenes (delegados de los servicios de la Comisión y de los Estados Miembros y terceros países que son partes contratantes del CIEM). En ellas se ha puesto de manifiesto que todos esos destinatarios, aun congratulándose de los avances logrados, tuvieron dificultades con los dictámenes presentados en 1998 y 1999, desde que el CIEM hubo sistematizado las referencias al criterio de precaución:

° Los argumentos utilizados para definir Blim y Flim varían según las poblaciones, de modo que existe una gran heterogeneidad en lo que respecta a los peligros relacionados con la transgresión de estos valores. Esta heterogeneidad debería explicarse.

° Los procedimientos utilizados para determinar Bpa o Fpa no son siempre explícitos, y si bien hay que admitir que sean los biólogos quienes determinen Blim y Flim, Bpa y Fpa deberían determinarse mediante un diálogo entre los científicos y los gestores que deban aplicar los dictámenes.

° Es muy importante procurar mejorar la determinación de los valores umbral puesto que tienen una repercusión considerable ante la opinión pública y pueden dar lugar a una interpretación maniquea: el mantenimiento de una mortalidad por pesca en un valor ligeramente superior a Fpa puede percibirse incluso como laxismo cuando un análisis del expediente demostraría lo contrario (véase más adelante).

° No se ha insistido suficientemente en el hecho de que los diagnósticos relacionados con la biomasa reproductora no tienen las mismas consecuencias inmediatas que los referentes a la mortalidad por pesca. Si la biomasa reproductora es muy baja hay que actuar inmediatamente. Si la mortalidad por pesca parece demasiado alta, es posible que las consecuencias en el riesgo de colapso no se manifiesten hasta que haya transcurrido un plazo: si en ese momento la biomasa reproductora es suficiente, una respuesta progresiva puede ser compatible con la lógica de precaución.

° Los dictámenes se han emitido de tal manera que, para un no especialista, parece necesario reducir la mortalidad por pesca de manera sistemática, inmediata y tajante, e imponer un TAC acorde con una mortalidad por pesca no superior a Fpa. Pero no hay ningún análisis de las consecuencias probables de supuestos de recuperación más o menos rápida.

° Los dictámenes emitidos no permiten a los gestores medir cuál es el "precio" que debe pagarse para dar a las poblaciones un margen de seguridad más o menos amplio. Cualquier reducción de la mortalidad por pesca impone un "lucro cesante" inmediato, pero si, para algunas poblaciones (en general aquellas en que los peces tienen una vida corta), este lucro cesante sólo se compensa con la reducción de los riesgos de colapso, para otras se traduce también en una ganancia a largo plazo en la producción ponderal, ya que las poblaciones son sobreexplotadas en términos de rendimiento por recluta [4].

[4] Sea numeroso o escaso un grupo de edad, es decir, sea alto o mediocre el reclutamiento, cuanto mayor sea la mortalidad por pesca, más jóvenes, y por tanto de menor peso, serán los individuos capturados de ese grupo. Si bien es cierto que cuando la pesca se intensifica aumenta el número de individuos capturados de un reclutamiento dado, ya que la proporción de muertes por pesca aumenta respecto a la de muertes por causas "naturales", el promedio de edad y de peso de los peces capturados disminuye. Así, paradójicamente, el producto del número de individuos capturados por el peso medio de las capturas, que define la producción ponderal extraída de un reclutamiento, puede disminuir si la pesca sobrepasa un determinado umbral, debido a la disminución excesiva del peso medio de las capturas. Este fenómeno ha tenido una importancia fundamental a la hora de caracterizar la sobreexplotación en términos de rendimiento por recluta (yield per recruit), ya que, como los razonamientos anteriores se refieren a un reclutamiento dado, pueden considerarse por recluta. Por ello se define Fmax, que es la mortalidad por pesca que permite obtener el máximo rendimiento por recluta. Aunque este concepto no tiene ya la importancia que tenía hace algunas décadas, constituye una referencia esencial para determinar si la intensidad de la pesca impide o no sacar partido del potencial de crecimiento de los individuos.

° Los diagnósticos se han dado a conocer de manera repentina, al menos en 1998, sin dejar tiempo para los debates con los profesionales antes de adoptarse las decisiones resultantes (TAC).

Estas observaciones, que tienen mucho que ver con el hecho de que la incorporación del criterio de precaución está aún en fase de rodaje, no deben hacer olvidar la gran labor llevada a cabo por el CIEM. A raíz de unos contactos con los Estados miembros, la Comisión modificó la formulación de su solicitud de dictamen al CIEM. Pero será necesario proseguir e intensificar el diálogo con los organismos científicos para conseguir una delimitación más clara de las tareas entre los científicos, los gestores y los responsables de la toma de decisiones.

II El criterio plurianual de la determinación de los TAC

II-1 Expectativas de los profesionales y posibilidades

Los profesionales querrían que las variaciones y, sobre todo, las reducciones de TAC de un año a otro fueran lo más pequeñas posible. Existen sin embargo límites esenciales de lo que puede hacerse.

II.1.1 Variaciones de las poblaciones y de los dictámenes científicos

Se ha difundido la creencia de que las variaciones de los TAC son imputables únicamente a los científicos. Esta impresión es errónea, y debe disiparse antes de iniciar cualquier debate sobre la posibilidad de estabilizar los valores de los TAC. Las variaciones reflejan ante todo las fluctuaciones de la abundancia de los recursos explotados, y éstas, a su vez, se deben esencialmente a causas naturales y, ante todo, a las variaciones de un año a otro del número de juveniles que alcanzan la edad de ser explotables (reclutamiento) o, dicho de otro modo, a las diferencias en el proceso de reproducción y supervivencia de los huevos, las larvas y las primeras fases de los peces juveniles. Las poblaciones moderadamente explotadas pueden estar compuestas por un conjunto de grupos de edad sucesivos, de manera que las variaciones de la abundancia global moderan las de los reclutamientos anuales. Las que se pescan muy intensamente sólo cuentan con un número reducido de grupos de edad, a veces uno solo, y, por tanto, las variaciones que experimentan de un año a otro ya no se compensan.

Las variaciones de los TAC se deben también en parte a las de los dictámenes científicos. A la variabilidad "real" de la abundancia de las poblaciones se añade un componente relacionado con la inevitable incertidumbre de las evaluaciones científicas. Por otro lado, si el diagnóstico sobre la necesidad de una actuación contundente para reconstituir una población empeora, por ejemplo en caso de que el riesgo de colapso parezca mayor según los últimos datos, el dictamen científico puede implicar una recomendación de reducción importante del TAC.

Pero, globalmente, los TAC varían, en primer lugar y sobre todo, porque los recursos varían también de un año a otro. Una mejora de los métodos de evaluación científicos, y sobre todo de los datos disponibles, permitirá limitar la influencia de la incertidumbre de las evaluaciones científicas, pero no eliminarla. Por otra parte, en caso de que un diagnóstico científico revele un peligro inminente, hacer prevalecer ante cualquier otra preocupación la de evitar una reducción drástica de los TAC sería muy poco razonable.

Si el anhelo de muchos es que se ponga un mayor empeño en evitar las reducciones drásticas de los TAC, es necesario recordar que, en un futuro inmediato, será especialmente difícil estabilizarlos, y ello porque, hasta ahora, casi nunca se han reducido las capturas con la suficiente rapidez. Ello ha dado lugar a índices de explotación muy altos, a poblaciones que sólo cuentan ya con un número muy escaso de grupos de edad, incluso uno solo, a que estas poblaciones se mantengan mucho tiempo en situación crítica, sin un margen de seguridad, y a que surja, por tanto, la necesidad de medidas de urgencia bruscas al no haberse aceptado las medidas moderadas a su debido tiempo.

II.1.2 Contrapartidas necesarias de la estabilización de los TAC

Los dos dilemas fundamentales

° Puesto que los recursos disponibles fluctúan y seguirán fluctuando de un año a otro, y que las capturas resultan del producto del tamaño de la población por el índice de explotación, no se pueden estabilizar las primeras sin que varíe el último y, por consiguiente, el esfuerzo pesquero ejercido. Ganar en estabilidad de las capturas autorizadas se paga, en primer lugar, con una fluctuación del esfuerzo pesquero. Esto es tanto más importante cuanto que, para poder limitar durante algunos años las reducciones de TAC, será necesario como contrapartida, durante otros años, no aumentar los TAC tanto como sería "biológicamente" posible, con el fin de crear un ahorro ("buffer stock") [5]. Durante los años de "ahorro", esto acarreará una disminución inmediata de los índices de explotación y, por consiguiente, una limitación de la actividad pesquera. Esta limitación deberá planificarse para evitar que se agoten las cuotas antes de finalizar el año y que se produzcan problemas de control difíciles o insalvables, o incluso descartes masivos si se establecen cuotas de desembarque por buque.

[5] Este ahorro tendrá generalmente una doble utilidad: 1/permitir que durante los años siguientes los pescadores dispongan de poblaciones explotables aunque los reclutamientos posteriores sean peores; 2/lograr que, durante los próximos ciclos de reproducción, la biomasa reproductora no sea demasiado escasa, aumentando así la seguridad biológica de las poblaciones y sus perspectivas a medio y largo plazo.

° Si la situación de la población es tal que no existe un margen de seguridad frente a los riesgos de colapso biológico, limitar la disminución del TAC puede provocar un aumento de los riesgos. La estabilización a corto plazo del TAC se pagaría entonces con la aceptación de un mayor riesgo de colapso de las poblaciones.

Posibilidades de reducción de estos dilemas

° El dilema sobre la estabilización de los TAC o del esfuerzo es más grave cuanto mayores son las variaciones del tamaño de las poblaciones explotadas de un año a otro, y, por consiguiente, el índice de explotación. El otro dilema, es decir, la decisión entre una reducción considerable del TAC y la aceptación de un mayor riesgo de colapso de las poblaciones, es también mayor cuanto menor es la población, lo cual va parejo a una explotación muy intensa. La única manera de atemperar estos dilemas es reducir los índices de explotación. Tal reducción puede ser necesaria para garantizar el futuro de las poblaciones y, en muchos casos, podrá permitir a largo plazo un aumento de la producción ponderal. Pero cabe pensar en reducir la mortalidad por pesca más de lo que correspondería a la producción máxima equilibrada, aceptando una determinada subexplotación. En general, cualquier reducción de los índices de explotación implica contrapartidas. Por tanto, para reducir el alcance de los dos dilemas fundamentales es necesario aceptar ciertas contrapartidas.

- El otro margen corresponde a una mejora de las bases científicas. Con ello se podría, por una parte, reducir la incertidumbre de los diagnósticos "instantáneos" sobre la situación de las poblaciones, y, por otra, delimitar mejor los riesgos de colapso y, por tanto, reducir las "precauciones inútiles". Se pueden lograr mejoras en el aspecto científico, pero aun así no se eliminará la necesidad de tener que optar por una de las posibilidades anteriormente mencionadas. Tampoco serán espontáneas, y suponen un esfuerzo de medios y organización.

II-2 Normas de decisión/ "harvest rules"

Los científicos no pueden adelantar previsiones sobre la abundancia de las poblaciones después de un futuro próximo, debido sobre todo a la imposibilidad de prever la abundancia de los grupos de edad aún no nacidos, y la cuantía de éstos depende en gran manera del medio marino. A su vez, las variaciones de éste son también imprevisibles y, además, tampoco se conoce bien la relación causa-efecto con las fluctuaciones del reclutamiento.

En cambio, muchas veces los científicos pueden indicar cuál debe ser la evolución de la mortalidad por pesca. El planteamiento más simple consiste en elegir un valor tipo o valor objetivo de mortalidad por pesca, que puede ser el que permita obtener un máximo de producción ponderal por recluta (véase la nota a pie de página, apartado II-2-1) o cualquier otro valor de referencia. También se puede, a partir del valor actual, planificar una reducción regular, durante algunos años, de los valores de mortalidad por pesca que se consideren excesivos por alguna razón.

Una norma de decisión elemental consiste entonces en fijar el TAC aplicando el índice de explotación correspondiente a la mortalidad por pesca previamente elegida. De este índice, combinado con el cálculo del tamaño estimado de la población, se deduce directamente el TAC.

Esta norma tan simple puede plantear al menos dos tipos de problemas: biológicos (riesgos de colapso de la población) y económicos (variaciones de los TAC de un año a otro). En el aspecto biológico puede llevar a asumir un riesgo excesivo en caso de que, por un reclutamiento escaso, la abundancia de reproductores sea tan baja que haya que adoptar medidas de protección y, por consiguiente, aplicar un índice de explotación menor que el que se haya anticipado. Este factor puede tomarse en consideración mediante una norma de decisión que adapte el índice de explotación a la abundancia de la población reproductora. Este tipo de norma de decisión se ilustra en la figura 2. No obstante, la "mejora" no proporciona una solución para el segundo inconveniente mencionado, es decir, las posibilidades de variaciones importantes del TAC de un año a otro. Hasta podría empeorarlo. Para intentar limitar las variaciones del TAC es necesario elaborar normas de decisión que actúen sobre el valor del TAC del año en curso. De este modo se puede hacer un esfuerzo por evitar las variaciones superiores a un umbral predeterminado. Con ello, el TAC elegido en definitiva no corresponderá exactamente al índice de explotación raconocido como "deseable", y, en su caso, hasta podrá dar lugar a un mayor riesgo de colapso de la población. Se vuelve así a la cuestión del precio que debe pagarse para estabilizar los TAC.

De hecho, se puede elaborar un conjunto de normas de decisión basado en tres cifras: 1/mortalidad por pesca objetivo, 2/estimación de la biomasa reproductora respecto a determinados valores críticos, y 3/último TAC decidido. Sería inútil buscar una norma de decisión que eliminase los conflictos entre los distintos objetivos asociados (conseguir una óptima producción por recluta, combatir los riesgos de colapso de la población o reducir las variaciones de TAC de un año a otro). Pero los científicos pueden efectuar simulaciones para poder evaluar y comparar los resultados de las distintas normas de decisión en relación con los distintos criterios.

La elección de una norma de decisión permitirá optar explícitamente por un compromiso con una base racional y acabará con la práctica, demasiado usual, de dar prioridad al afán de evitar restricciones impopulares a corto plazo, práctica que, de hecho, desemboca en una casi norma de decisión que, amparándose sistemáticamente en los márgenes de incertidumbre de los dictámenes científicos para fijar los TAC en el valor más alto posible, no puede sino conducir a la crisis de las poblaciones. Sólo un análisis de las perspectivas a medio plazo permitirá superar la "dictadura del corto plazo".

Además, la aceptación explícita de la intención de limitar las variaciones de los TAC de un año a otro pondrá de manifiesto a los profesionales que sus preocupaciones se tienen plenamente en cuenta. El debate necesario para la elección de las normas de decisión permitirá distinguir los límites de lo que puede hacerse y la necesidad de alcanzar un compromiso entre distintos objetivos individualmente deseables.

La determinación de índices de explotación a medio plazo permitirá establecer ujna relación con la gestión de los insumos, ya que la mortalidad por pesca está relacionada con el esfuerzo pesquero, aunque a falta de datos y estudios adecuados esta relación haya sido hasta ahora difícil de cuantificar.

III Relación con el criterio de precaución

- El criterio plurianual descrito para el establecimiento de normas de decisión está directamente vinculado al criterio de precaución, por lo menos tal como se considera en el CIEM. Tal como se ha expuesto en el apartado II, los dictámenes del CIEM consideran la mortalidad por pesca con referencia a la mortalidad que puede poner seriamente en peligro el futuro de la población (Flim) y a la que es necesaria para disponer de un margen de seguridad (Fpa). Refieren también la biomasa reproductora estimada a los valores por debajo de los cuales existe un peligro crucial inminente (Blim) y a los que son necesarios para dar un margen de seguridad a la población (Bpa). Con esta base, para adecuarse a los dictámenes científicos, será necesario planificar, para todas las poblaciones cuya mortalidad por pesca sea superior a Fpa, una reducción de esa mortalidad, si es preciso por etapas, para aproximarla a ese valor, que a su vez ha de constituir un objetivo a medio plazo. Pero la norma de decisión deberá incluir también la necesidad de una reducción rápida de la mortalidad por pesca en caso de que, en un determinado momento, la biomasa reproductora baje demasiado respecto a Bpa y, con mayor motivo, respecto a Blim. Volviendo a las normas de decisión, será necesario integrar también el propósito de evitar reducciones demasiado bruscas del TAC, al menos mientras ello no cree un riesgo excesivo para el futuro de la población.

- Existen también recursos que no están aparentemente en peligro de colapso del reclutamiento. Es conveniente definir también para ellos un sistema de gestión plurianual. El criterio de precaución sólo puede determinar umbrales de mortalidad por pesca y de biomasa reproductora correspondientes a un contexto en el cual se considere que la población queda protegida de los riesgos de colapso. Pero dentro de este contexto de seguridad caben numerosas estrategias de explotación. Para aplicar una de ellas es necesario determinar su objetivo prioritario una vez garantizada la seguridad de las poblaciones. Así pues, hay que determinar en qué aspectos se quiere lograr un valor máximo: ¿producción ponderal- ¿valor económico de las capturas- ¿beneficios de la pesquería- ¿algunos tipos de empleo- ¿una combinación concreta de estos distintos criterios- En realidad, dentro de la PPC nunca se ha llevado a cabo una reflexión. La estrategia implícita ha oscilado entre el mantenimiento de los valores de mortalidad por pesca mientras no aparezciera un riesgo de colapso y el mantenimiento de los TAC [6].

[6] Esto incluso ha planteado un problema constante ya que, si para los científicos el statu quo es el mantenimiento de la mortalidad por pesca, para los profesionales lo que importa es sobre todo la estabilidad de los TAC. Reaparece ahí uno de los dilemas mencionados, que nunca se ha tratado a fondo, ya que en cada negociación anual de los TAC han aparecido los mismos dilemas en cuanto el mantenimiento de la mortalidad por pesca ha podido implicar una reducción del TAC. Además, si el TAC propuesto por la Comisión según un supuesto de statu quo de la mortalidad se acepta en el Consejo cuando es posible mantenerlo o aumentarlo, pero se revisa al alza si corresponde a una disminución, se produce una paradoja que no puede sino revertir en un aumento de la mortalidad por pesca y de los riesgos de colapso.

Aparte de la aplicación del criterio de precaución, es necesario definir una norma de decisión plurianual y no contentarse con decisiones de corto alcance. Se puede establecer ahí también una norma de decisión que integre tres elementos anteriormente mencionados: 1/mortalidad por pesca objetivo, que permitirá mejorar al máximo el criterio que se haya elegido explícitamente; 2/umbrales de biomasa reproductora para evitar o abandonar los valores que pueden ser peligrosos 3/variaciones de TAC de un año a otro. Será necesario llegar a compromisos. La única manera de abordar el problema es basarse en simulaciones que permitan evaluar las posibles consecuencias ante un conjunto de criterios de distintas estrategias de gestión, asociadas a otras tantas normas de decisión.

IV El intento anterior, lo que ya está hecho y lo que queda por hacer

IV-1 El intento anterior

Los científicos llevan muchos años insistiendo en la necesidad de definir objetivos y estrategias a medio plazo, basándose en valores umbral de biomasa y de mortalidad, mientras que los profesionales se quejan de las variaciones de los TAC.

La Comisión había intentado dar una respuesta a estas preocupaciones presentando dos propuestas subsiguientemente a una comunicación [7]. La primera de ellas [8] tenía por objeto definir estrategias a medio plazo para reducir de manera progresiva la mortalidad por pesca hasta los valores recomendados por los científicos, intentando al mismo tiempo que las biomasas reproductoras aumentasen hasta alcanzar valores umbral, o bien evitar que estuvieran por debajo de dichos valores. El interés por limitar las variaciones de los TAC correspondía a la aplicación de una norma consistente en reducir preferentemente la mortalidad por pesca cuando en el caladero entraba un buen reclutamiento, lo cual permitía no reducir el TAC o reducirlo poco. Además, la segunda propuesta [9] sugería una flexibilización de la utilización de las cuotas actuales, destinada entre otras cosas a reducir las consecuencias de las variaciones de los TAC.

[7] Aplicación de los nuevos elementos de la PPC. COM (93) 664 final.

[8] Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se fijan los objetivos de gestión de determinadas pesquerías y grupos de pesquerías y las estrategias correspondientes para el período 1994-1997. COM (93) 663 final.

[9] Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establecen condiciones adicionales para la gestión anual de los TAC y las cuotas. COM (94) 583 final.

Se adoptó la segunda propuesta. Su amplitud no era mucha, ya que representaba una innovación que había suscitado inquietudes. Sin embargo, la modificación funcionó de manera satisfactoria. En cambio, la propuesta de estrategias a medio plazo no alcanzó la mayoría. El debate se estancó en 1995.

Entre las razones de lo que hay que reconocer como un fracaso pueden verse distintos factores:

- en ese momento, los dictámenes científicos no habían proporcionado explícitamente bases precisas, y oficialmente aprobadas por organismos autorizadas, para la definición de objetivos y estrategias plurianuales;

- los profesionales tuvieron la sensación de que el planteamiento propuesto no otorgaba suficiente importancia a su preocupación por las variaciones bruscas de los TAC;

- muchos temían que la fijación de los TAC se hiciera de manera automática, impidiéndose al Consejo intervenir en caso necesario.

IV-2 Las estrategias plurianuales establecidas "individualmente"

Aunque el planteamiento global no tuvo éxito, hay un conjunto de poblaciones que se gestionan según estrategias y objetivos plurianuales. Estos sistemas se han establecido, en concreto, con arreglo a determinados acuerdos con terceros países. En el Mar del Norte se han definido objetivos en términos de mortalidad por pesca y umbrales de biomasa reproductora para cinco poblaciones (arenque, bacalao, eglefino, carbonero y solla), de conformidad con los acuerdos bilaterales con Noruega. Para la caballa del Atlántico y el arenque atlántico-escandinavo, se establecieron unas pautas similares que vinculaban a todos los Estados ribereños y que fueron aprobadas por la NEAFC.

En el Báltico, la Comisión del Mar Báltico (IBSFC) definió un plan a largo plazo referente al bacalao, el salmón y el espadín. Estos planes se refieren además al contexto general del proceso llamado "Báltico 21", cuya finalidad es definir una política global para el futuro de dicho mar.

IV-3 Hacia una nueva etapa

Las circunstancias han cambiado desde el anterior fracaso, como ha quedado patente en la reunión del Grupo de Alto Nivel organizada en septiembre de 2.000 por la Presidencia francesa. Ahora se acepta ya ampliamente la necesidad de definir procedimientos plurianuales que tengan en cuenta el criterio de precaución. Los científicos han avanzado mucho en la elaboración de bases más completas, aunque algunas mejoras quedan pendientes. Las dificultades que surgieron en el intento anterior desvelaron determinados escollos que será necesario evitar. Por tanto, es posible y necesario volver a tratar el problema.

IV-3-1 Directriz para la definición de estrategias plurianuales

De acuerdo con los apartados anteriores, las estrategias de gestión se basarán en una evolución "planificada" de la mortalidad por pesca a medio plazo (por ejemplo, una reducción progresiva y regular en cinco años), combinada con dos aspectos complementarios relacionados, por una parte, con la necesidad de una reacción rápida en caso de registrarse un valor demasiado bajo de biomasa reproductora y, por otra, con una limitación de las variaciones de TAC de un año a otro para evitar, por ejemplo, las reducciones superiores a un umbral preestablecido.

La dificultad principal estará en el compromiso entre estos dos últimos aspectos (garantizar una evolución de la biomasa acorde con el criterio de precaución limitando las variaciones de TAC de un año a otro). La estrategia deberá tener en cuenta las peculiaridades de cada población.

En el periodo que la propuesta recoge para cada población, el TAC deberá fijarse en aplicación de la norma de decisión elegida, que habrá de tener en cuenta cada vez el diagnóstico actualizado establecido por los científicos. De este modo, en una situación normal (véase más adelante lo referente a las situaciones extremas, que no deberán estar sujetas a la norma de decisión), el TAC del año siguiente de cada una de las poblaciones afectadas se conocería en cuanto los organismos competentes hayan actualizado las evaluaciones científicas [10].

[10] Respecto a la elaboración de un nuevo calendario de decisión, sería posible también establecer repartos anuales de algunas poblaciones más adecuados que los basados en el año civil comprendido entre enero y diciembre, para tener en cuenta, por una parte, las peculiaridades biológicas de cada población, y, por otra, el calendario de las evaluaciones científicas.

Si es esencial establecer estrategias a medio plazo, es necesario también prevenir la rigidez abusiva. Si los análisis científicos indican que una determinada estrategia debe modificarse durante un ejercicio, la Comisión deberá presentar a su debido tiempo las propuestas pertinentes. Previamente se habrá encargado, mediante peticiones de dictamen, de que los organismos científicos intervengan en cuanto consideren que una estrategia debe revisarse. Además es necesario prever que, en caso de presentarse un dilema crucial, por ejemplo en el supuesto de que una tendencia muy peligrosa de la biomasa reproductora sólo pueda evitarse mediante una reducción drástica del TAC, superior al margen de variación máximo reconocido por la norma de decisión, sea preciso un debate en el Consejo para fijar definitivamente el TAC.

En cualquier caso, después de las etapas de preparación que se describen en el apartado siguiente, la Comisión deberá presentar una propuesta de adopción y aplicación de estrategias plurianuales referidas a las poblaciones respecto a las cuales los análisis preparatorios hayan sido positivos.

IV-3-2 Preparación de la nueva iniciativa

A/Análisis de las ventajas de las normas de decisión posibles

En verano de 2000, la Comisión convocó un concurso con objeto de centrar sistemáticamente las simulaciones mencionadas en un conjunto de poblaciones cuyos datos existan. Estas simulaciones deben analizar las ventajas de distintas normas de decisión («harvest rules») basadas en los principios descritos más arriba, incluida la intención de estabilización de los TAC. El resultado de esta simulación se presentará al CCTEP para que la analice y añada los complementos económicos necesarios.

En caso necesario, la Comisión mandará realizar otras simulaciones para completar la gama de las poblaciones analizadas por las primeras y prever normas de decisión distintas de las que se hayan estudiado y cuya pertinencia se haya observado posteriormente.

B/ Consultas

Además del CCTEP convendrá consultar ampliamente a todos los colaboradores durante la preparación de la futura propuesta.

El problema se presentará también al Comité Consultivo de Pesca. Se organizará cuanto antes una primera reunión para debatir las orientaciones generales sobre la base del presente texto. Las reuniones posteriores se dedicarán al análisis del resultado de las simulaciones mencionadas y de las conclusiones del CCTEP sobre ellas.

Además, la Comisión reunirá a grupos de especialistas (cada uno de ellos dedicado a un conjunto específico de poblaciones) para que los Estados miembros participen en el debate sobre el resultado de las simulaciones.

Por último, en lo que respecta a las poblaciones compartidas con terceros países, se llevarán a cabo consultas para actualizar las estrategias plurianuales negociadas con ellos.

C/ Actualización posterior de los dictámenes científicos

Para poner en marcha el proceso, y también para mantenerlo posteriormente, los dictámenes científicos deberán transmitirse en la forma requerida y según el calendario más adecuado. La Comisión adoptará las disposiciones necesarias en lo que respecta al CCTEP y efectuará las diligencias oportunas ante el CIEM.

Conclusiones

El control "a simple vista" de la gestión de las poblaciones según los mecanismos actuales de negociación anual de los TAC no puede mantenerse. Los anteriores intentos de establecer estrategias a medio plazo sólo han tenido una aceptación muy parcial. Pero la necesidad está ahí e incluso es mayor debido a la degradación de varias poblaciones esenciales que exigen establecer planes de recuperación.

Asimismo, hoy día se reúnen ya las condiciones para un avance decisivo. Los primeros debates sobre el criterio de precaución lograron una concienciación general sobre los peligros del criterio tradicional de determinación de los TAC. Ahora los dictámenes científicos están ya disponibles y, aunque deba insistirse en el diálogo para que estén mejor adaptados, preparan el camino para el planteamiento plurianual. Las dificultades encontradas anteriormente desvelaron determinados escollos que podrán evitarse en el futuro.

Es necesario aún analizar más detenidamente un conjunto de cuestiones antes de concluir en una propuesta oficial. Las bases científicas deben precisarse. Unos debates amplios permitirán medir lo que puede aportar un enfoque plurianual y centrar la discusión en el equilibrio que hay que conseguir entre las distintas aspiraciones, desde la protección de los recursos a la estabilización de la actividad pesquera. Pero gracias a la dinámica ya iniciada se podrá establecer en los próximos años un criterio plurianual mucho más amplio que el que se ha establecido para algunas poblaciones. Pero no hay que esperar a que concluyan los debates sobre la reforma de la PPC porque la urgencia es inminente, pero también, y sobre todo, porque de todas formas es necesario disponer de un mecanismo mejor de determinación de los TAC.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

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