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Libro Verde Asistencia jurídica en litigios civiles: problemas para el litigante transfronterizo

/* COM/2000/0051 final */
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52000DC0051

Libro Verde Asistencia jurídica en litigios civiles: problemas para el litigante transfronterizo /* COM/2000/0051 final */


LIBRO VERDE Asistencia jurídica en litigios civiles: Problemas para el litigante transfronterizo

LIBRO VERDE DE LA COMISIÓN

Asistencia jurídica en litigios civiles : Problemas para el litigante transfronterizo

Parte I: Presentación general

Una consecuencia colateral del disfrute cada vez mayor de los derechos de libre circulación de personas, bienes y servicios contemplados en el Tratado es el aumento del número potencial de conflictos transfronterizos. Estos conflictos no tienen necesariamente que plantearse entre grandes empresas sino que pueden afectar a pequeñas empresas o a particulares sin grandes medios económicos. Por ejemplo, una persona puede verse involucrada en un accidente durante sus vacaciones o con ocasión de un viaje de compras en el extranjero, o puede comprar mercaderías que posteriormente resultan defectuosas o peligrosas. Su cónyuge puede haber abandonado el hogar conyugal con los hijos del matrimonio y haberse establecido en otro país. Puede ser necesario llevar el asunto ante los tribunales del país en que surgió el conflicto o, peor aún, puede verse bajo la amenaza de ser demandado allí. Una pequeña empresa podría vender bienes en el extranjero y verse amenazada posteriormente por un procedimiento entablado en el país del comprador. Un comprador puede realizar al extranjero, a través de Internet, un pedido de bienes que nunca se envían o que resultan ser defectuosos.

El alcance de lo que puede ser la asistencia jurídica puede variar según los países. A efectos del presente Libro Verde, la Comisión entenderá por "asistencia jurídica" cualquiera de las siguientes prestaciones:

- la prestación a título gratuito o a bajo coste de servicios de asesoría jurídica o de representación ante los tribunales por parte de un abogado,

- la exención total o parcial de otras costas tales como las costas procesales que, de lo contrario habrían de abonarse,

- la asistencia económica directa destinada a sufragar cualquiera de los costes relacionados con el proceso tales como los honorarios de abogados, costas procesales, gastos de testigos, condena en costas de la parte perdedora, etc.

Una persona que pueda tener que enfrentarse a una demanda en el extranjero o que desee entablar una demanda en el extranjero, puede necesitar asistencia jurídica en tres momentos distintos:

(1) Primero, asesoramiento previo al proceso

(2) En segundo lugar, asistencia de un abogado durante el juicio y la exención de costas procesales

(3) Tercero, asistencia en la etapa de reconocimiento de la fuerza ejecutiva de una sentencia extranjera o de ejecución de la misma.

En los últimos años, una serie de preguntas planteadas al Parlamento Europeo y de cartas dirigidas a la Comisión han sacado a la luz parte de los problemas existentes en cuanto al acceso a la asistencia jurídica de las personas involucradas en conflictos y litigios en un Estado miembro distinto del suyo. Un estudio comparativo de los sistemas nacionales de justicia gratuita revela que éstos difieren considerablemente en la práctica, por lo que plantean serias dificultades a los litigantes transfronterizos.

La Comisión ha prestado ya su apoyo anteriormente a varias iniciativas en este ámbito. Por ejemplo, la obra "Guía de asesoramiento jurídico y beneficio de justicia gratuita en el Espacio Económico Europeo" elaborada en 1996 por el profesor D. Walters en nombre de la Comisión y bajo los auspicios del Consejo de los colegios de abogados de la UE, y el seminario sobre asistencia jurídica celebrado en la universidad de Angers en abril de 1998 y basado en el informe del profesor Adrian Wood titulado "Access to Legal Aid in the Member States of the EU: Problems and tentative solutions", que contó con ayuda financiera del programa GROTIUS.

La Comisión se interesa también por el problema conexo de la recuperación de las costas procesales y los honorarios de abogados. Durante el primer semestre del año 2000 publicará un Documento de trabajo de la Comisión a este respecto.

Incluso un examen somero revela que existen diferencias fundamentales en la filosofía, la organización y la gestión de los sistemas de justicia gratuita de los Estados miembros. Por lo que se refiere a su filosofía, el objetivo general en algunos Estados parece consistir en que todo el mundo tenga acceso a la tutela judicial, mientras que en otros el sistema de justicia gratuita puede considerarse complementario de la ley de asistencia social, al alcance únicamente de los más desvalidos.

Estas diferencias también tienen repercusiones prácticas. En algunos países hay un sistema bien desarrollado por el que el Estado o un organismo estatal reembolsa directamente a los abogados intervinientes una suma ajustada a la realidad mientras que en otros son los propios abogados quienes ofrecen sus servicios (ya sea de forma voluntaria, ya sea obligatoria) gratuitamente o a cambio de una remuneración inferior a la habitual.

En varios Estados miembros se han introducido reformas radicales o se han previsto para un futuro relativamente próximo.

Teniendo en cuenta que, en principio, cada sistema nacional solamente se aplica a los procesos incoados en el territorio de esa nación, una persona del Estado miembro A que necesite asistencia jurídica en el Estado miembro B se enfrentará a varios obstáculos, algunos de los cuales pueden deberse precisamente a que el solicitante es residente en el extranjero.

Estos obstáculos pueden tener su origen en:

- Un requisito de residencia o presencia en el Estado miembro donde se solicita la asistencia

- Condiciones referentes a los medios económicos del solicitante

- Condiciones ligadas a un estudio de la viabilidad de la pretensión o de las posibilidades de éxito de los procesos para los que se pide asistencia jurídica.

- Falta de información sobre la disponibilidad de la asistencia jurídica en otros Estados miembros o sobre los medios existentes de transmisión de las solicitudes de asistencia jurídica en otros Estados miembros

- El hecho de que los sistemas nacionales de justicia gratuita no tengan en cuenta los costes adicionales del pleito transfronterizo (traducciones de documentos, doble asesoría jurídica, traslado de documentos, etc....)

- Dificultades idiomáticas

Aunque es cierto que los obstáculos mencionados en segundo y tercer lugar pueden plantearse también a los litigantes nacionales, pueden complicarse aún más en el caso de los litigantes extranjeros. Estas dificultades se analizan más adelante.

Es un corolario de las libertades garantizadas por el Tratado CE que un ciudadano debe poder, para resolver los conflictos que resulten del ejercicio de cualquiera de dichas libertades, demandar o defenderse ante los tribunales de un Estado miembro en igualdad de condiciones con los ciudadanos de ese Estado miembro. Muy a menudo, tal derecho de acceso a la tutela judicial solamente puede ejercerse en la práctica cuando se puede disponer de asistencia jurídica en determinadas condiciones.

A falta de legislación comunitaria, el ordenamiento jurídico de cada Estado miembro debe fijar unas normas procesales detalladas con objeto de proteger los derechos que para los individuos se derivan del Derecho comunitario, incluidos los relativos a la asistencia jurídica. Sin embargo, tales normas no pueden ni discriminar contra aquéllos a quienes la legislación comunitaria confiere el derecho a la igualdad de trato, ni restringir las libertades fundamentales garantizadas en dicha legislación.

Incluso las disposiciones del Título VI del Tratado de la Unión Europea (el Tratado de Maastricht), consideraban ya que la cooperación judicial en asuntos civiles constituía un ámbito de interés común, independientemente de la naturaleza de los derechos para los cuales se requiere la cooperación. "Sin perjuicio de las competencias de la Comunidad Europea", el Título VI tenía como finalidad complementar estas competencias y contribuir a la creación de una "unión cada vez más estrecha", es decir, transcender la idea de que Europa constituye simplemente un mercado.

En virtud del Tratado de Amsterdam, la cooperación judicial en asuntos civiles que tienen consecuencias transfronterizas entra en el ámbito de aplicación del título IV del Tratado CE (art. 65). El Consejo puede ya adoptar medidas destinadas, entre otras cosas, a eliminar los obstáculos al buen funcionamiento de procedimientos civiles. En las conclusiones de la reunión especial celebrada en Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999 sobre la creación de una zona de la libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea, el Consejo Europeo invitó al Consejo, sobre la base de propuestas de la Comisión, a establecer unas normas mínimas que aseguraran un nivel adecuado de asistencia jurídica en litigios transfronterizos en toda la Unión. El presente Libro Verde constituye el primer paso hacia la realización de este objetivo.

Junto con las obligaciones derivadas directamente del Derecho comunitario, existen otros instrumentos internacionales pertinentes. En especial, el artículo 6 (3) del Convenio europeo sobre derechos humanos (aplicable en todos los Estados miembros de la Comunidad) da derecho a cualquier persona acusada de un delito a obtener asistencia jurídica en caso de que carezca de medios económicos, cuando así lo requieran los intereses de la justicia. Además de esta disposición específica, aplicable solamente a los litigios penales, se ha afirmado que el derecho general del artículo 6 a una audiencia justa independientemente de la naturaleza de los procedimientos, incluye el derecho, en ciertas circunstancias, a recibir asistencia jurídica.

El objetivo del presente Libro Verde, que se centra fundamentalmente en la asistencia jurídica en litigios civiles, es analizar los obstáculos existentes al acceso efectivo a la asistencia jurídica para los ciudadanos europeos involucrados en procedimientos legales en un Estado miembro distinto del suyo. Posteriormente, sugiere ciertas reformas. No obstante, su objetivo fundamental consiste en recabar los comentarios de las partes interesadas.

Para poder incorporar los resultados de la discusión lanzada en este Libro Verde, la Comisión invita a todas las partes interesadas a enviar sus observaciones por escrito a más tardar el 31 de mayo de 2000 a:

Director general

Dirección general de Justicia e Interior

Comisión Europea

Rue de la Loi 200

B-1049 Bruselas

Fax : (+32 2) 2967481

Parte II : Desarrollo de una política comunitaria para mejorar el acceso del litigante transfronterizo a la asistencia jurídica

Las diferencias entre los sistemas nacionales, que son la causa profunda del problema, se deben a razones principalmente históricas que no vienen al caso. Las razones de la resistencia al cambio son principalmente políticas y financieras, aunque raramente se manifiestan de forma explícita. No obstante, pueden discernirse fácilmente mediante un breve estudio comparativo de los diversos sistemas nacionales:

- Cualquier modificación de los actuales sistemas supondría un incremento de costes para los Gobiernos responsables, y en definitiva para el contribuyente;

- Cualquier mejora del acceso a la asistencia jurídica supondría un aumento del número de litigios (no se sabe si el gasto en asistencia jurídica se rige por la ley de la demanda o por la de la oferta);

- Podría ponerse en duda la calidad de los servicios de asistencia jurídica y una mejora podría desencadenar una cadena de solicitudes de mejoras adicionales;

- Se teme que la integración de cualquier política implicaría por lo menos un cierto grado de armonización.

En ciertos Estados miembros, se debate actualmente la mejor forma de garantizar un acceso a la tutela judicial a un precio asequible. Este debate puede implicar opciones que no se limitan a la prestación de asistencia jurídica. Puede llegar a propugnar soluciones basadas en la introducción o ampliación de los honorarios proporcionales, en la contratación de un seguro ya sea por el cliente o por el abogado, o en soluciones mercantilistas destinadas a reducir los honorarios de los abogados. Sin embargo, la asistencia jurídica seguirá teniendo una crucial importancia en este campo.

Es necesario reflexionar a escala comunitaria a este respecto y que se desarrolle una política comunitaria de asistencia jurídica para garantizar que se presta la debida atención a los intereses del litigante transfronterizo y a las dificultades adicionales con las que éste se enfrenta.

Por lo tanto, se podría sugerir una serie de medidas destinadas a suprimir cualquier tipo de discriminación contra los ciudadanos comunitarios por motivos de residencia o de nacionalidad y también a eliminar o reducir al mínimo los inconvenientes que suponen los costes adicionales del pleito transfronterizo y las diferencias entre los sistemas nacionales por lo que se refiere a ingresos mínimos y al examen de la fundamentación de la solicitud.

A. Derecho a la asistencia jurídica - ámbito personal de aplicación

1. Situación actual en los Estados miembros

Un ciudadano comunitario que se enfrente a un problema legal en un Estado miembro distinto del de su residencia debe superar varios obstáculos, incluso aunque pueda obtener acceso a información sobre la normativa vigente y sobre los requisitos para obtener asistencia jurídica en ese Estado.

En primer lugar hay que determinar si está incluido en las categorías de posibles beneficiarios de dicha asistencia con arreglo a la legislación del Estado en que desea obtenerla.

En principio los sistemas de justicia gratuita de los Estados miembros son por lo general territoriales, es decir que la asistencia jurídica se concede solamente para los procedimientos incoados en ese Estado (en Escandinavia hay algunas excepciones limitadas, pero solamente en casos especiales tales como tutela transfronteriza de menores). Por lo tanto, es improbable que un ciudadano comunitario residente en el Estado miembro A pero involucrado en un conflicto en el Estado miembro B, ya sea como demandante o como demandado, pueda obtener asistencia alguna del Estado A, por lo que tendrá que intentar obtenerla del sistema del Estado miembro B.

Sin embargo, no todos los Estados miembros garantizan la igualdad de trato de los solicitantes de asistencia jurídica con independencia de su nacionalidad, su residencia, o su presencia en el Estado del procedimiento. La situación se ve complicada y afectada por tratados y convenios internacionales firmados por los Estados miembros. En este sentido cabe diferenciar cuatro grupos:

- Ciertos Estados miembros conceden la asistencia jurídica sin ningún requisito de nacionalidad o residencia.

- Un Estado miembro concede la asistencia jurídica a extranjeros solamente si existe reciprocidad.

- Un Estado miembro concede la asistencia jurídica solamente a los residentes, lo que supone que la deniega a sus propios ciudadanos no residentes.

- Algunos Estados miembros conceden la asistencia jurídica a sus ciudadanos, cualquiera que sea su residencia, y a los que sin tener la nacionalidad del país residen en él y, en algunos casos, están presentes en el mismo.

Con respecto a las dos últimas categorías de Estados, un individuo que no reside en uno de ellos pero que desee iniciar allí un procedimiento o que será parte en tal procedimiento no puede beneficiarse de la asistencia jurídica en este Estado.

De todo lo anterior se desprende claramente que en algunos Estados el litigante transfronterizo se halla simplemente entre dos aguas: no tendrá derecho a asistencia jurídica ni en el Estado donde reside ni en aquel cuya nacionalidad posee.

También hay que tener en cuenta que en algunos Estados miembros las personas jurídicas tienen derecho a la asistencia jurídica en virtud de la legislación nacional vigente. Desde el punto de vista de transfronterizo, esta cuestión podría tener repercusiones considerables sobre el modo en que los Estados miembros aplican la Directiva 98/27/CE relativa a las acciones de cesación, cuya fecha límite de transposición es el 1/1/2001. La asistencia jurídica podría resolver el problema de escasez de recursos al que probablemente se enfrentarían las asociaciones de consumidores que intentaran aplicar plenamente en beneficio propio el derecho a ser oído (locus standi) que les confiere la directiva.

2. Incidencia del Derecho comunitario en tales condiciones

La legalidad o ilegalidad de tales condiciones (residencia, nacionalidad, o incluso presencia en el territorio nacional, etc....) por lo que se refiere al Derecho comunitario es cuestión harto complicada.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas nunca ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre esta cuestión por lo que se refiere a la asistencia jurídica. Sin embargo, una abundante jurisprudencia sobre problemas análogos permite extraer varias conclusiones sin temor a equivocarse.

1. En primer lugar, parece bastante claro que una regla formal que limitase el acceso a la asistencia jurídica a los ciudadanos del Estado donde se desarrolla o se puede llegar a entablar el procedimiento (conocido como "Estado de acogida") no podría invocarse contra los ciudadanos comunitarios que trabajen en el Estado de acogida (independientemente de si residen en él o no) ni contra los miembros de su familia que dependan económicamente de ellos [1].

[1] Así se desprende de la sentencia Mutsch (asunto 137/84, Rec. 1985, 2681-2697) en la cual el Tribunal de Justicia afirmó que el derecho a que los procedimientos ante los tribunales se desarrollen en la propia lengua contribuía considerablemente a la integración del trabajador migrante en el Estado de acogida y constituía por lo tanto una "ventaja social" en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento 1612/68. Por consiguiente, los ciudadanos comunitarios que trabajasen en dicho Estado estaban facultados para hacer valer este derecho del mismo modo que los nacionales del Estado de acogida. Parece que este razonamiento podría aplicarse con mayor motivo a la asistencia jurídica. La jurisprudencia deja sentado que este derecho se concede también a los trabajadores transfronterizos (véase la sentencia Meints, asunto C-57/96, Rec. 1997, p.I-6689) y a los miembros de su familia que dependan de ellos económicamente (véase Deak, asunto 94/84, Rec. 1985, p. 1873 y Bernini, C-3/90, Rec. 1992, p.I-1071).

2. En segundo lugar, una jurisprudencia más reciente sugiere que un nacional comunitario residente en el Estado de acogida tiene derecho a la igualdad de trato con los ciudadanos independientemente de que sea o no trabajador [2].

[2] Véase la sentencia Martínez Sala, asunto C-85/96, Rec. 1998, p.I-2694. Este asunto se refería al acceso a las ventajas sociales concedidas en las mismas condiciones aplicables a los ciudadanos del Estado de acogida incluso cuando el solicitante no es un trabajador.

3. En tercer lugar, el Tribunal de Justicia ha mantenido que el derecho a dirigirse a un Estado, incluso temporalmente, simplemente con objeto de recibir servicios (derecho garantizado por el Derecho comunitario), implica un derecho a recibir el mismo trato que los ciudadanos o residentes de ese país por lo que se refiere a la protección de la integridad física de la persona (véase la sentencia Cowan) [3]. Más recientemente, el Tribunal ha afirmado que es un corolario de las libertades concedidas por el Derecho comunitario que los beneficiarios de esas libertades deben poder interponer una acción ante los tribunales de un Estado miembro en igualdad de condiciones con los ciudadanos de ese Estado (véase la sentencia Data Delecta [4] Aktibolag).

[3] Sentencia de 2 de febrero de 1989, asunto 186/87, Rec. p. 195. Este asunto se refería al derecho a acogerse al sistema francés de indemnización por los perjuicios resultantes de una acción violenta. Se reconoció al solicitante (ciudadano del reino Unido) el derecho a la igualdad de trato con los ciudadanos franceses en su mera calidad de turista (y por ende de destinatario de servicios) a pesar de cuando se produjeron los hechos ni trabajaba ni residía en Francia.

[4] Sentencia de 26 de septiembre de 1996, asunto C-43/95, Rec. 1996, p.I-4461.

4. Finalmente, el Tribunal mantuvo en la sentencia [5] Bickel, que el derecho a utilizar lo propia lengua en procedimientos penales entraba en el ámbito de aplicación del Tratado CE, y estaba por lo tanto sujeto a la prohibición de discriminación por razones de la nacionalidad recogida en el artículo 12 (antiguo artículo 6) de dicho Tratado, por lo que un nacional comunitario implicado en un procedimiento penal en el Estado de acogida (en este caso la provincia de Bolzano sita en Italia) tenía derecho a utilizar su propia lengua (alemana) como si fuera no solamente un ciudadano italiano sino un ciudadano italiano residente en la provincia de Bolzano, (a la que la legislación italiana concede este privilegio) sin necesidad de adquirir la condición de trabajador o de residente en dicho país.

[5] Sentencia de 24 de noviembre de 1998, Bickel&Franz, asunto C-274/96.

Esta jurisprudencia considerada en su conjunto, sugiere que cualquier beneficiario de un derecho conferido por el Derecho comunitario (incluidos los destinatarios de servicios o los compradores de bienes transfronterizos) tiene derecho a la igualdad de trato con los ciudadanos del país de acogida, por lo que se refiere tanto al derecho formal a entablar acciones como también a las condiciones prácticas en que tales acciones pueden interponerse, con independencia de si es, o ha sido en algún momento, residente o incluso de si ha estado físicamente presente en ese país. Lo lógico es que el derecho a interponer acciones comprenda el derecho efectivo a comparecer ante un tribunal, y por lo tanto el derecho a la asistencia jurídica, cuando tal derecho se conceda, mutatis mutandis, a un ciudadano del Estado en cuestión.

Esto implicaría no sólo que las normas que restringen el derecho a la asistencia jurídica a los ciudadanos del Estado de acogida, sino también las condiciones por las que se requiere que los extranjeros residan o estén presentes en el territorio nacional para poder asimilarse a los nacionales, se verían afectadas por el art. 12 del Tratado CE y por lo tanto tales condiciones no podrían invocarse contra los ciudadanos comunitarios intervinientes en litigios en el Estado de acogida.

Incluso una condición que no fuese discriminatoria formalmente (por ejemplo la condición de residir o estar presente, aplicable por igual a nacionales y extranjeros) podría constituir una discriminación encubierta (puesto que es mucho más probable que la cumplan los nacionales que los extranjeros) [6] y por lo tanto sería inadmisible a menos que pudiera justificarse mediante argumentos objetivos. Sería el Estado miembro quien debería invocar tales argumentos en cada caso, pero a priori es difícil conjeturar en qué podrían consistir.

[6] Véase a este respecto la sentencia Bickel antes citada. En ese asunto las normas nacionales objeto de controversia contenían elementos discriminatorios tanto directa como indirectamente, ya que solamente los ciudadanos italianos de lengua alemana residentes en la provincia de Bolzano podían hacer valer el derecho a utilizar la lengua alemana en los procedimientos pendientes ante el tribunal. El Tribunal de Justicia sostuvo que el artículo 12 (antiguo artículo 6) confería el derecho a ser tratados como si fueran ciudadanos italianos residentes en la provincia de Bolzano no sólo a los ciudadanos comunitarios no italianos residentes en esa región, sino también a quienes se hallaban allí con carácter temporal, debido a que la mayor parte de los ciudadanos italianos que desearan acogerse a este derecho serían en realidad residentes en la región de Bolzano mientras que la mayor parte de los no-italianos de habla alemana no residirían en dicha región.

En este orden de cosas cabe también tener en cuenta que el litigante transfronterizo podrá necesitar, por razones prácticas, dos abogados, uno en su Estado de residencia, para asesorarle inicialmente, y otro en el de acogida para conducir el desarrollo del litigio. Cualquier norma del Estado de acogida que dificulte a un litigante la posibilidad de recibir asistencia jurídica relacionada con un asesoramiento prestado por un abogado de otro Estado en lugar de por un abogado local podría también constituir una discriminación encubierta tanto para el litigante (respecto a su libertad para obtener una prestación de servicios) como para el abogado (respecto a su libertad para prestar servicios) [7].

[7] Véase especialmente la sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C-55/94, Rec 1995 p. I-4165 (libertad de establecimiento), sentencia de 28 de marzo de 1996, Guiot, asunto C-272/94, Rec 1996 p. I-1905 (libre prestación de servicios) y la sentenmcia de 28 de abril de 1998, Kohll, asunto C-158/96, Rec 1998 p. I-1831 (libre recepción de servicios).

Una disposición de alcance limitado, pero relacionada directamente con la asistencia jurídica se encuentra en el artículo 44 del Convenio de Bruselas (Convenio de 1968 relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, revisado periódicamente, del que son parte todos los Estados miembros). Esta disposición se aplica cuando un acreedor en virtud de una sentencia, es decir vencedor en un juicio, persigue en un Estado contratante la ejecución de una sentencia dictada en otro Estado contratante. Este artículo establece que una persona que se ha beneficiado de la asistencia jurídica o de la exención de costas y honorarios en el Estado donde se ha dictado sentencia tiene automáticamente derecho a beneficiarse de la asistencia jurídica más favorable o de la exención más amplia de costas o honorarios previstos por la ley del Estado en que está buscando la ejecución de la sentencia. Por lo tanto, esta disposición puede, aunque con un alcance limitado, suponer que el solicitante obtiene un trato más favorable que los ciudadanos del Estado de acogida que incoasen un procedimiento ante su propio Estado.

3. Incidencia de otros instrumentos internacionales

Además de los requisitos del Derecho comunitario, aplicables como tales en todos los Estados miembros, el Convenio europeo sobre derechos humanos tiene también su incidencia [8]. El artículo 6, que consagra el derecho a un juicio justo, establece requisitos específicos para la concesión de asistencia jurídica en casos penales (apartado 3). También se ha interpretado este artículo en el sentido de que requiere que se preste asistencia jurídica en casos civiles a las personas sin recursos, cuando así lo exija el interés de la justicia (véase Airey / Irlanda A32-1979).

[8] La relación entre el Derecho comunitario y el Convenio de los derechos humanos es compleja. Basta con decir en este contexto que todos los Estados miembros son signatarios del Convenio y que por lo tanto están vinculados por sus disposiciones.

A pesar de ser sumamente importante, no está nada claro hasta qué punto el art. 6 del Convenio europeo sobre derechos humanos impone tal obligación en asuntos civiles. Sin embargo sí está claro que el artículo ha tenido una incidencia en los sistemas de justicia gratuita de los Estados contratantes.

Finalmente, vale la pena mencionar dos Convenios de La Haya, a saber el Convenio II de marzo de 1954 relativo al procedimiento civil y el Convenio XXIX de 25 de octubre de 1980 tendente a facilitar el acceso internacional a la justicia. El Convenio II, ratificado por Austria, Bélgica Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, España y Suecia, contiene una sección sobre asistencia jurídica gratuita. Esencialmente, exige a los Estados contratantes que apliquen a los ciudadanos de otros Estados contratantes el mismo trato que a sus nacionales.

El Convenio XXIX, ratificado por Finlandia, Francia, Países Bajos, España y Suecia, va más allá ya que exige, a efectos del derecho a asistencia jurídica en los procedimientos ante el tribunal en cada Estado contratante, que se trate a los ciudadanos de los Estados contratantes y a las personas residentes habitualmente en un Estado contratante como si fueran ciudadanos de ese Estado y residentes en él. El mismo principio se aplica a la asesoría jurídica previa al proceso a condición de que la persona interesada esté presente en el Estado en donde se solicita la asesoría.

Sería sumamente conveniente que se procediera a una ratificación general y a la correcta aplicación del Convenio de La Haya de 1980 destinado a facilitar el acceso internacional a la justicia. La Comisión presentó al Consejo una propuesta de recomendación en 1986 (COM (86) 610 final, 13.11.1986) a este efecto. Esta propuesta fue acogida con satisfacción por el Parlamento Europeo y por el Comité Económico y Social, pero no tuvo consecuencias a nivel del Consejo o de los Estados miembros

Posibles soluciones

Actualmente, las obligaciones internacionales y comunitarias que rigen el derecho transfronterizo a obtener asistencia jurídica en igualdad de condiciones con los nacionales del Estado de acogida forman un batiburrillo confuso que deja al ciudadano dubitativo en cuanto a cuáles son sus derechos.

El Convenio de La Haya de 1980 destinado a facilitar el acceso internacional a la justicia no deja lugar a dudas pero solamente ha sido ratificado por una minoría de Estados miembros. El alcance del Convenio europeo sobre derechos humanos es confuso en cuanto a su incidencia sobre las obligaciones de los Estados contratantes de conceder asistencia jurídica. Las obligaciones que se derivan del artículo 12 del Tratado CE se aplican de modo uniforme pero no se consignan claramente. El hecho de tenerlas que deducir de la jurisprudencia las hace inaccesibles para el ciudadano.

Antes de proceder a legislar en ámbito, convendría pues aclarar las obligaciones impuestas en el artículo 12 CE (antes artículo 6) a los Estados miembros y recordarles que deberían ratificar el Convenio de La Haya de 1980 destinado a facilitar el acceso internacional a la justicia.

Sin embargo, la Comisión acogerá con satisfacción los comentarios de los interesados en cuanto a la estrategia que conviene adoptar en este terreno, en especial en cuanto a la necesidad de la legislación comunitaria. La Comisión considera que, en aras de la transparencia, es necesario establecer estos principios de forma fácilmente accesible y vinculante. Por lo tanto, la Comisión examinará si se debe proponer una legislación que establezca claramente la obligación de los Estados miembros de no discriminar, directa o indirectamente, a los ciudadanos de los otros Estados miembros al concederles asistencia jurídica o la exención parcial o total de costas u honorarios.

La Comisión también acogerá con satisfacción los comentarios de las partes interesadas en cuanto a si este principio debe ampliarse a los ciudadanos de terceros países residentes habitualmente en un Estado miembro, al igual que en el Convenio de La Haya de 1980. También interesan recibir comentarios respecto a si los Estados miembros consideran que la ampliación del alcance de la legislación sobre asistencia jurídica puede contribuir a resolver los problemas económicos de las asociaciones de consumidores cuando actúan en calidad de "entidades habilitadas" según lo establecido en la citada directiva sobre acciones de cesación.

B. Requisitos sustantivos

Incluso si se asume que el solicitante satisface los criterios personales exigidos en el Estado de acogida, también debe demostrar, primero, que cumple las condiciones establecidas en la legislación de ese Estado, en especial por lo que se refiere a su situación económica y a la viabilidad de la pretensión para la que se solicita la asistencia, y, segundo, que existe asistencia jurídica para el tipo de procedimiento en el que es parte.

a) Condiciones de índole económica

Ciertos Estados miembros aplican un umbral económico, que puede variar, entre otras cosas, según la situación familiar del solicitante, o sus ingresos y sus recursos. Si sus ingresos superan este umbral, no puede optar a la asistencia jurídica. Aunque estos umbrales son aparentemente neutros, puesto que no suponen discriminación pública alguna por motivos de nacionalidad o residencia, no tienen en cuenta los diversos niveles de renta en los Estados miembros, aún menos cuando este umbral se halla muy por debajo de la renta mínima nacional del Estado en donde reside el solicitante.

Por lo tanto, un solicitante residente en un país con un elevado nivel de vida, cuyos recursos cumplan los criterios económicos en dicho Estado de residencia, pero superen el umbral del Estado (con bajo nivel de vida) en donde se desarrolla el procedimiento, carecería del derecho a asistencia jurídica.

Por otra parte, ciertos Estados miembros no fijan una cantidad específica sino que basta con que el solicitante demuestre que no está en condiciones de sufragar las costas del pleito, generalmente mediante la presentación de una acreditación de los ingresos y haberes del solicitante, expedida por las autoridades del país de residencia. Esta fórmula peculiar, aplicada correctamente, permite a las autoridades tener en cuenta tanto los recursos del solicitante como el coste probable del proceso.

La falta de homogeneidad de estas condiciones en los Estados miembros disuade a cualquier persona que quiera entablar un proceso transfronterizo, en especial a las personas de países con un nivel de vida elevado involucradas en un litigio en un país cuyo nivel de vida sea menor, y que por lo tanto constituya un obstáculo adicional para el acceso efectivo a la justicia. Otro factor que no hace sino complicar más las cosas es que en algunos Estados la asistencia concedida puede ser más tarde reintegrable si el solicitante viniere a mejor fortuna en un determinado plazo de tiempo.

b) Condiciones relacionadas con la viabilidad del proceso para el cual se solicita la asistencia jurídica

Los Estados miembros intentan generalmente impedir las solicitudes de asistencia jurídica inviables comprobando la sostenibilidad de la pretensión. De este modo, se pueden rechazar las solicitudes carentes de fundamento, pero el grado de subjetividad de los responsables de reconocer el derecho puede plantear grandes dificultades a los ciudadanos de la UE a la hora de acceder al sistema de justicia gratuita de un Estado distinto al suyo.

La mayoría de Estados miembros comprueba la sostenibilidad de la demanda según criterios variables que permiten un amplio margen subjetivo de valoración. Se pregunta a veces si la acción "tiene una posibilidad razonable de éxito", si existen "probabilidades serias de que el solicitante gane", si un "litigante que no tuviera asistencia gratuita arriesgaría su propio dinero", o una prueba similar. Este control es relativamente formal en algunos Estados miembros, mientras que en otros puede consistir en un auténtico examen previo.

c) Condiciones relacionadas con el tipo de procedimiento para el cual se solicita la asistencia jurídica

Es de destacar que en la mayoría de Estados miembros, la asistencia jurídica puede obtenerse en relación con todos los tribunales ya sean civiles, mercantiles, administrativos o penales. Sin embargo, algunos Estados excluyen la asistencia jurídica ante ciertos tribunales, por ejemplo los administrativos, o por lo que se refiere a ciertos tipos de acción, por ejemplo por difamación.

Posibles soluciones

El problema estriba en cómo eliminar o reducir las dificultades a las que deben hacer frente los litigantes transfronterizos sin que ello suponga una injerencia en la competencia de los Estados miembros para organizar sus sistemas de justicia gratuita como lo deseen.

- Por lo que se refiere a los criterios económicos, todos los sistemas están basados en las costas del pleito y en los niveles de renta del país. Una persona residente en un país de elevado nivel de vida que cumpliera los criterios económicos correspondientes podría, de estar involucrado en un pleito en un país de bajo nivel de vida, tener unos ingresos demasiado altos para optar a la asistencia jurídica en este último. No obstante, las divergencias de los criterios financieros podrían no reflejar únicamente estos costes y niveles de renta sino también distintas políticas en cuanto al acceso a la justicia, ya que algunos países son, aun teniendo en cuenta las diferencias de ingresos, más generosos que otros. No siempre es razonable esperar que el país del proceso aplique simplemente los criterios del país en que reside el solicitante, ya que esto podría desembocar en que un litigante del país A recibiese un trato más favorable en el país B que los residentes en este último. Sin embargo, una solución más ajustada podría consistir en aplicar los del país del proceso pero con un "factor corrector" o una "ponderación" que tuviera en cuenta las diferencias entre el coste de la vida en los dos países implicados o, como posibilidad alternativa, aplicar una prueba más flexible y objetiva que permita a las autoridades tener en cuenta tanto la renta disponible del solicitante como el coste probable del proceso.

- Por lo que se refiere a la comprobación de la sostenibilidad, al menos es necesaria una mayor transparencia que podría abarcar la obligación de determinar y publicar los criterios aplicados, no sólo en el Estado del proceso, sino también en los otros Estados miembros. Esto podría hacerse mediante las autoridades competentes creadas con arreglo al Acuerdo de 1977 del Consejo de Europa relativo a la transmisión de solicitudes de asistencia jurídica (mecanismo de transmisión de las solicitudes transfronterizas de asistencia jurídica, examinado más adelante). Además, las autoridades competentes deberían estar obligadas a justificar detalladamente las denegaciones de asistencia jurídica por motivos de insostenibilidad de la pretensión.

C. El problema de los costes adicionales engendrados por el carácter transfronterizo del pleito

Incluso aunque el solicitante supere los obstáculos legales a su manera y obtenga el reconocimiento al derecho a la asistencia jurídica en el país del conflicto o proceso, es sin embargo muy probable que el sistema esté pensado para procedimientos puramente nacionales y que por lo tanto no contenga ninguna disposición dirigida a costear los gastos adicionales resultantes del carácter transfronterizo del litigio. Estos gastos pueden incluir:

(1) Necesidad de contratar dos abogados. Cierto es que las directivas sobre prestación de servicios y el establecimiento de abogados en los Estados miembros han facilitado el acceso tranfronterizo a los abogados. No obstante, por razones prácticas es probable que el litigante necesite asistencia letrada tanto en el Estado donde reside, para adquirir conocimientos básicos sobre la ley y los procedimientos en el Estado de acogida, como en el propio Estado de acogida, para el asesoramiento más detallado y, en caso necesario, la representación ante los tribunales. En la mayoría de los casos el Estado donde reside no concederá la asistencia jurídica si el asesoramiento se refiere al derecho extranjero o a un litigio que se verá en el extranjero. A la inversa, es posible que el Estado de acogida no conceda asistencia gratuita si se refiere al asesoramiento ofrecido por un abogado en otro Estado, incluso aunque el citado asesoramiento corresponda a un litigio que se ha de ver en el Estado de acogida, y en el mejor de los casos puede que el sistema vigente en ese Estado cubra solamente los honorarios de un único abogado. La legalidad de estos condicionantes se examina anteriormente en el punto A, pero mientras continúen existiendo es muy posible que el solicitante no esté totalmente cubierto y tenga que correr con la carga adicional de los costes del abogado en el Estado de residencia.

(2) Costes de traducción e interpretación. Puede ser necesario disponer de interpretación durante la vista e incluso en las consultas entre cliente y abogado en el Estado de acogida cuando no sea posible encontrar un abogado que comparta una lengua común con el solicitante. También puede ser necesario traducir ciertos documentos.

(3) Gastos varios, tales como gastos adicionales de viaje de litigantes, testigos, abogados etc....

Posibles soluciones

¿Cuáles son los mejores medios de garantizar que los costes adicionales del pleito transfronterizo no constituyen un obstáculo para la tutela judicial-

¿Debería obligarse al Estado donde reside el solicitante a costear por lo menos el asesoramiento previo al proceso dispensado en ese país incluso cuando el litigio ha de verse en otro país- (Puede que ni así se resuelva el problema del litigante, puesto que probablemente un abogado del país del solicitante no pueda ofrecer un asesoramiento suficiente sobre las leyes y procedimientos del otro país que permita al litigante prescindir de la necesidad de consultar a un abogado en esto otro país).

D. Acceso efectivo a un abogado debidamente cualificado

El litigante transfronterizo, que no está presente físicamente en el Estado del proceso, puede enfrentarse al difícil problema práctico de encontrar realmente en ese país un abogado que pueda ocuparse del asunto. Necesita un abogado que esté cualificado para pleitear ante los tribunales que tienen jurisdicción para ver el asunto, que tenga experiencia en el tema y, a ser posible, que comparta una lengua común con el litigante.

Para el asesoramiento preliminar, puede también desear encontrar un abogado en su país de residencia que tenga cierto conocimiento de la ley y del ordenamiento jurídico del país del litigio, que hable la lengua de ese país y que pueda ayudarle a entrar en contacto con un abogado en el país de acogida.

Bases de datos nacionales y comunitarias

La Comisión ve con buenos ojos la creación de bases de datos de profesionales del derecho. En algunos países (por ejemplo Alemania) ya existen tales bases a nivel nacional. La Comisión ha financiado a través del programa Grotius un proyecto del CCBE que evalúa la viabilidad de la creación de una base de datos europea de abogados, que podría ser accesible al público en general en cualquiera de los países de la Unión Europea. La información disponible en cada base de datos no tiene porque ser la misma en cada país debido a las diferencias entre las normas éticas y profesionales de cada país, sino que, a ser posible, mencionará los tribunales ante los cuales el abogado está autorizado a pleitear, su especialización y experiencia, las lenguas que conoce o domina y si está dispuesto (ya sea voluntariamente o de oficio) a ocuparse de casos de forma gratuita para el solicitante.

Se podría proponer, dentro del marco de una red europea de abogados, que los abogados de un país fuesen corresponsales en uno o varios Estados miembros distintos al suyo. Estos corresponsales deberían ser abogados dispuestos a llevar asuntos de carácter transfronterizo con cargo a los servicios de asistencia jurídica o, en caso de necesidad, de forma gratuita. Los corresponsales deben, por lo tanto, poder orientar a sus clientes nacionales sobre:

- incoación de procesos y defensa en procedimientos judiciales en otro Estado miembro,

- oposición, en el país del cliente, a la ejecución de una sentencia dictada en otro Estado miembro,

- obtención de asistencia jurídica en otro Estado miembro,

y a sus clientes extranjeros sobre

- incoación de procesos y defensa en procedimientos judiciales en el propio país del abogado,

- ejecución de sentencias extranjeras en ese país y

- obtención de la asistencia jurídica en ese país.

Los corresponsales deberían poder tramitar los expedientes necesarios utilizados entre las jurisdicciones interesadas y remitir el caso a la autoridad extranjera correspondiente. Cuando el abogado alcance el límite de su capacidad de actuación, debería poder enlazar con otro abogado de la red para que éste se hiciera cargo del asunto ante otra jurisdicción.

Para que la idea de la red sea atractiva para los profesionales y fácilmente identificable para los beneficiarios, y también con objeto de garantizar la calidad de los servicios ofrecidos, se podría prever una aplicación análoga de un sistema parecido al ISO, que permitiera a los abogados de la red - por ejemplo - utilizar un emblema o logotipo particular junto con el suyo propio. En las listas oficiales que se distribuirían posteriormente en la Unión solamente aparecerían estos abogados; estas listas estarán a disposición pública, entre otras posibilidades, en las Delegaciones y Oficinas de la Comisión en las capitales de los Estados miembros.

La Comisión anima a las partes interesadas a presentar sugerencias para la puesta en práctica de estas ideas.

E. Procedimientos técnicos

Independientemente de las otras cuestiones mencionadas, los mecanismos de solicitud de la asistencia jurídica en el extranjero pueden también constituir un impedimento al acceso a la tutela judicial para el litigante transfronterizo.

Esta cuestión de cómo solicitar la asistencia jurídica en el extranjero es, por lo menos en teoría, relativamente simple de resolver, puesto que todos los Estados miembros de la Unión, a excepción de Alemania, han ratificado el Acuerdo de 1977 del Consejo de Europa sobre la transmisión de solicitudes de asistencia jurídica, conocido generalmente como el Acuerdo de Estrasburgo. Este Acuerdo crea un sistema por el que las solicitudes puedan realizarse en un país y enviarse, mediante un sistema de transmisión y recepción central por las autoridades designadas a este fin por los Estados contratantes, al Estado contratante en donde se solicita la asistencia jurídica. El objetivo declarado de este acuerdo es facilitar los trámites a los solicitantes de asistencia jurídica de tal forma que, en vez de tener que identificar a las autoridades competentes en otro Estado, puedan limitarse a presentar una solicitud a la autoridad de su país de residencia, que acto seguido tiene que ayudarlos a elaborar el expediente y, en caso necesario, a traducir las partes pertinentes, antes de enviar la solicitud a la autoridad receptora del Estado de acogida.

En principio, la solicitud y cualquier documentación justificativa pueden redactarse, a elección del solicitante, en la lengua del país de la autoridad receptora o en inglés o francés. Sin embargo, los Estados contratantes pueden introducir una reserva por la que se suprime la posibilidad de utilizar el inglés o el francés y se insiste en que las solicitudes se recibirán en la lengua del Estado de acogida.

- El Acuerdo se complementa tanto con una guía de procedimiento, que se actualiza periódicamente y sólo se distribuye en la actualidad a las autoridades competentes, como con las recomendaciones del Comité de ministros. La recomendación actualmente en vigor (No. R (97) 6) contiene, entre otras, recomendaciones sobre la tramitación sumaria de solicitudes. Además, incluye un modelo de impreso de inscripción, cuya utilización y aceptación se recomienda a los Estados contratantes.

- Un Comité multilateral de los Estados contratantes supervisa la aplicación del Acuerdo, informa al Comité de ministros y, entre otras cosas, formula sugerencias para mejorar el funcionamiento del Acuerdo.

Sin embargo, parece que este Acuerdo se utiliza comparativamente poco. Esta infrautilización parece reflejar el insuficiente conocimiento tanto de la existencia del derecho a la asistencia jurídica en el extranjero [9], como del mecanismo creado por el Convenio. También parece que las autoridades centrales no están suficientemente informadas de la legislación aplicable en vigor en los otros Estados y de sus modificaciones.

[9] Aunque en algunos Estados, las solicitudes puedan enviarse directamente al organismo pertinente, puenteando así el mecanismo del Convenio.

Existe también un considerable riesgo de que las demoras en la transmisión de la solicitud comprometan seriamente las posibilidades de que dicha solicitud sea tramitada en el plazo establecido.

Posibles soluciones

El Acuerdo de 1977 sobre la transmisión de solicitudes de asistencia jurídica no ha sido ratificado por todos los Estados miembros. Además, algunos Estados han insistido en las reservas lingüísticas, que crean dificultades para los litigantes.

Se debe considerar si conviene basarse en el mecanismo existente del Acuerdo de Estrasburgo o si los Estados miembros de la Unión deben tomar otras medidas a nivel de la Unión.

La primera opción desembocaría por lo menos en una recomendación de que todos los Estados miembros ratifiquen el Acuerdo de Estrasburgo. Esta opción tendría la ventaja de emplear lo que ya existe y evitaría una duplicación innecesaria. Tal solución, sin embargo, tendría comparativamente poco valor añadido puesto que por una parte 14 de los 15 Estados miembros son ya signatarios del Acuerdo y, por otra, contribuiría poco a solucionar los problemas de funcionamiento del Acuerdo, particularmente su infrautilización y demoras.

La segunda opción podría adoptarse como parte de una acción más ambiciosa y de mayor alcance a nivel de la Unión. Por ejemplo, podría incluir la creación de autoridades receptoras más localizadas y prever también un impreso tipo y la obligación de motivar la denegación de la solicitud así como un mecanismo de impugnación. Podría también fomentar un mayor uso de las nuevas tecnologías para la transmisión de impresos y para la información así como para promover el contacto entre las autoridades correspondientes. También podría incluir la elaboración y actualización periódica, en caso necesario a través de Internet, de un manual o guía dirigido a las autoridades, a los beneficiarios potenciales de la asistencia jurídica y a los abogados. Se contribuiría así a aumentar la transparencia y reducir los retrasos, lo cual sería especialmente beneficioso en un ámbito como este en el que los plazos pueden ser esenciales.

El Convenio recientemente firmado sobre el traslado de documentos judiciales y extrajudiciales en asuntos civiles y mercantiles, de 26 de mayo de 1997 (DO C 261 de 27 de agosto de 19997) (propuesto ahora como proyecto de reglamento) podría servir de modelo para tal sistema.

La autoridad expedidora debería estar obligada a velar por que los escritos y documentos enviados al Estado de acogida sean correctos.

Finalmente, vale la pena señalar que la abundancia de consultas que se reciben a nivel europeo con respecto a un problema que hasta ahora solamente se ha regulado a nivel nacional parece reflejar la ausencia de solicitudes de cooperación por parte de las autoridades de los Estados miembros. Los problemas que afectan a las autoridades en dos Estados miembros podrían en realidad solucionarse a menudo simplemente por correo o con una llamada telefónica.

F. Información y formación

Por lo que se refiere a la información, es obvio que cualquier mejora del fundamento jurídico del acceso a la tutela judicial tendría un valor limitado si no se comunicara correctamente a sus beneficiarios potenciales. La información sobre los derechos y procedimientos se ha distribuido principalmente hasta ahora a nivel nacional y normalmente sólo se refiere a las soluciones y formas de ayuda disponibles a escala nacional. No se suele fijar como objetivo presentar al ciudadano de la Comunidad los derechos de que goza en toda ella, ni se distribuye la información en función de sus "destinatarios" como debería hacerse para que fuera eficaz. Deben distinguirse los siguientes tipos de información:

(1) Información al público sobre los derechos y procedimientos vigentes en la Unión; beneficiarios potenciales de la asistencia jurídica

(2) Información a las profesiones interesadas sobre cómo orientar a los solicitantes a través de los procedimientos hasta las fuentes de asistencia jurídica

(3) Información a las profesiones interesadas que serán las encargadas de ejecutar las decisiones de conceder la asistencia jurídica.

En 1995, el profesor D. Walters elaboró una "Guía de asesoramiento jurídico y beneficio de justicia gratuita en el Espacio Económico Europeo" por encargo de la Comisión Europea y bajo los auspicios del Consejo de los colegios de abogados de la Unión Europea. Esta guía contiene información sobre la normativa vigente en el Espacio Económico Europeo, es decir, la UE y Noruega, Islandia y Liechtenstein, pero satisface principalmente las necesidades de la segunda categoría, es decir, los profesionales del derecho. Debido a los continuos cambios legislativos en los Estados miembros, la guía necesita también una actualización más frecuente. Como ninguna de las autoridades centrales de los países participantes parece hacer uso de la guía, podría también ser interesante hacerle más publicidad.

En respuesta a la necesidad de fomentar la concienciación sobre la forma en que los particulares pueden solventar los problemas planteados al ejercer sus derechos relacionados con el mercado único se redactó una guía titulada "Cómo hacer valer sus derechos en el mercado único europeo". Esta guía se desarrolló mediante la iniciativa "Diálogo con los ciudadanos y las empresas" y describe de forma inteligible los distintos medios de reparación disponibles a escala nacional y comunitaria, incluyendo la asistencia jurídica.

La asistencia jurídica se describe con más detalle en las fichas informativas de cada país, en cuya redacción ha participado cada Estado miembro, que acompañan a la guía. Estas fichas contienen información fundamental sobre la forma de obtener acceso a la asistencia jurídica, las condiciones vigentes y los tipos de asistencia jurídica existentes. También indican unos puntos de contacto a los que dirigirse para obtener información complementaria. Cada ficha se ha traducido a las once lenguas oficiales de la UE para que los ciudadanos puedan tener información en su propio idioma sobre cualquier Estado miembro.

La guía y las fichas estarán disponibles a comienzos de 2000. Las fichas se hallan también en el sitio Web de Diálogo con los ciudadanos en la siguiente dirección: http://europa.eu.int/citizens.

Posibles soluciones

Para garantizar el acceso eficaz a la información sobre sus derechos, se recomienda actualizar el folleto sobre acceso a la justicia, para su distribución a través de las autoridades competentes a las organizaciones de consumidores, servicios de asesoría al público y colegios nacionales de abogados. Como esta línea de acción ya se ha intentado, los mejores resultados podrían lograrse utilizando lo que está ya disponible: a saber la guía sobre asistencia jurídica.

En su versión revisada el folleto podría contener no sólo el tipo de información incluido en la versión original, es decir, los procedimientos para la asistencia jurídica y las direcciones de contacto pertinentes. Podría también combinarse con la información extraída de las bases de datos de abogados propuestas anteriormente y del manual mencionado en los anteriores puntos D y E. Por lo tanto incluiría listas de abogados competentes capaces de hacer uso de la asistencia jurídica de otros Estados de la UE. Esta información debería existir en todas las lenguas nacionales. Podía distribuirse como parte de la iniciativa "Diálogo con los ciudadanos y las empresas" y en el marco de la guía específica "Acceso a la justicia" que ya existe. También debería poder accederse a ella por medios electrónicos y actualizarse regularmente.

También debería prepararse una versión para los no profesionales del derecho - a ser posible adjunta, por ejemplo, a los folletos de las agencias de viajes -. Esta guía contendría la información práctica sobre el derecho a la obtención de asistencia jurídica para el ciudadano extranjero, sobre los trámites necesarios y las direcciones de las autoridades pertinentes a este respecto.

La guía "Cómo hacer valer sus derechos en el mercado único europeo" creada mediante la iniciativa "Diálogo con los ciudadanos y las empresas" y, concretamente, las fichas sobre asistencia jurídica podrían divulgarse mucho más. Se anima a las autoridades nacionales a que divulguen este material que contiene información útil para los ciudadanos que buscan asistencia jurídica. Por consiguiente, los particulares deberían tener conocimiento de su existencia.

Tales iniciativas podrían complementarse con acciones de fomento de la formación y la formación interdisciplinaria y con campañas de información dirigidas a las profesiones participantes en la asistencia jurídica (abogados, jueces, funcionarios de policía, trabajadores sociales, autoridades de emigración). También cabría pensar en los diversos métodos que permiten, en este contexto, ofrecer la formación pertinente en el marco de cursos internacionales. También cabe la posibilidad de crear un centro permanente de información, que ofrezca información actualizada continua a los abogados dispuestos a prestar servicios en el marco de la justicia gratuita.

El apoyo comunitario podía ser un potente incentivo para los jóvenes abogados. Incitaría a los abogados jóvenes con doble nacionalidad a desarrollar su actividad en este sector en lugar de optar por la rama tradicional de las redes de abogados de empresa. La insuficiencia, o incluso la inexistencia, de la compensación para los abogados designados para prestar asistencia jurídica en ciertos Estados miembros, no puede sino afectar negativamente a la calidad del servicio prestado.

Las campañas de información tienden a hacer recaer la responsabilidad de informarse mejor en los ciudadanos, en vez de en los organismos y funcionarios públicos, que tienen el cometido de aconsejarles. La Comisión ha creado programas de formación dirigidos, entre otros, a los funcionarios de aduanas que trabajan en las fronteras exteriores de la Unión. Podrían estudiarse sistemas de formación similares para los funcionarios relacionados con los sistemas de justicia gratuita.

G. Reforma de los sistemas nacionales de justicia gratuita y de los medios alternativos de asegurar el acceso a la tutela judicial

Al reflexionar sobre los problemas del litigante transfronterizo en la obtención de asistencia jurídica, sería vano ignorar el hecho de que algunos Estados miembros han llegado a la conclusión de que un sistema de justicia gratuita que funcione satisfactoriamente es costoso. Por este motivo, han experimentado medios alternativos de velar por que la justicia sea asequible. Las alternativas en discusión o introducidas incluyen:

- Honorarios proporcionales. En especial el Reino Unido está experimentando con honorarios condicionales, sistema por el que los abogados renuncian a sus honorarios si su cliente pierde el caso, pero cobran un porcentaje de la indemnización por daños concedida si el cliente gana. Este tipo de sistema podría tener ciertas ventajas. Sin embargo, todavía supone para el litigante el riesgo de tener que pagar las costas de la otra parte si pierde el caso y si las normas nacionales requieren que se haga cargo de las costas del ganador. Además, parece que, a menos que confiara razonablemente en ganar, para un abogado tampoco sería muy interesante aceptar un caso con este condicionante salvo en caso de que quisiera crearse una cartera de clientes.

- Seguro de gastos judiciales. En algunos Estados miembros, se aboga por el seguro de gastos judiciales como medio para asegurar la asequibilidad de la justicia. Por ejemplo, en Alemania es común que la mayor parte de las familias suscriban una póliza de esta índole. En Suecia, según las recientes reformas solamente se concederá asistencia jurídica si es razonable que el solicitante no estuviera cubierto por un seguro de gastos judiciales en el caso en cuestión.

Aunque esta tendencia podría tener efectos positivos si permite un acceso más amplio a la tutela judicial asequible, hay que formular ciertas reservas. En primer lugar, parece haber poco entusiasmo entre los Estados miembros por introducir un sistema general y reglamentario de seguro obligatorio de gastos judiciales. Por lo tanto, cualquier seguro se limitaría al seguro comercial y, para tener éxito, tendría que ser una propuesta atractiva tanto para las compañías de seguros como para los particulares. Probablemente el nivel de cobertura oscilaría de un país a otro y, en cualquier caso, es poco probable que los verdaderamente necesitados contratasen este tipo de pólizas. Por lo tanto es probable que todos los Estados miembros tuvieran que mantener alguna modalidad de asistencia jurídica para cubrir por lo menos a los más necesitados.

La generalización de la tendencia a suscribir un seguro de gastos judiciales podría también suponer un peligro para el litigante transfronterizo. Por ejemplo, a menos que la póliza cubriera específicamente el riesgo de litigios en el extranjero, el litigante transfronterizo aún necesitaría recurrir al sistema de justicia gratuita del país de acogida. Si un litigante residente en un país en el que el seguro no fuese común participara en pleito en un país en donde sí lo fuese podría hallarse ante el problema de que el sistema reglamentario de justicia gratuita en ese país se hubiera suprimido en gran parte o de que solamente tuviera acceso a la asistencia jurídica si, según los criterios del país de acogida, fuese razonable en el caso en cuestión no estar cubierto por una póliza de seguro de gastos judiciales.

Ahora que el Consejo Europeo ha solicitado al Consejo que establezca unos estándares mínimos que garanticen un nivel adecuado de asistencia jurídica en casos transfronterizos no sería aceptable que las reformas introducidas a escala nacional obstaculizasen este objetivo. Los Estados miembros que están estudiando reformar su sistema de asistencia jurídica deben por consiguiente velar por que su reforma sea coherente con la política comunitaria.

Posibles soluciones

¿Cómo garantizar que las reformas de los sistemas de asistencia jurídica de los Estados miembros no suponen un obstáculo para el objetivo de garantizar un nivel adecuado de asistencia jurídica en casos transfronterizos-

¿Cómo aplicar la política destinada a establecer unos estándares mínimos en dichos casos-

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