51998IR0399

Dictamen del Comité de las Regiones sobre "Los efectos de las redes eléctricas de alta tensión"

(1999/C 293/03)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la "Propuesta de Recomendación del Consejo relativa a la limitación de la exposición de los ciudadanos a los campos electromagnéticos 0 Hz-300 GHz" (COM(1998) 268 final);

vista la decisión de su Mesa de 16 de septiembre de 1998 de emitir un dictamen sobre este asunto, de conformidad con el apartado 4 del artículo 198 C del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, y de encargar a la Comisión de Ordenación del Territorio, Política Urbana, Energía y Medio Ambiente (Comisión 4) la elaboración del mismo;

vista la norma provisional europea CENELEC ENV 50166 - 1, elaborada en noviembre de 1994 por el Comité Técnico TC 111 del Comité Europeo de Normalización Electrotécnica;

vistas las propuestas de la Comisión Internacional sobre Protección contra la Radiación No Ionizante (ICNIRP), comisión técnica creada por la Asociación Internacional de Protección contra la Radiación (IRPA) con el objetivo de fomentar la protección de las personas y del medio ambiente contra las radiaciones no ionizantes (RNI);

vistas las propuestas de la Sección de salud medioambiental de la Organización Mundial de la Salud (OMS), que está fomentando la cooperación entre los científicos de todo el mundo con objeto de garantizar unas condiciones sanitarias óptimas para la población mundial;

vistas las normas vigentes en varios países europeos sobre los efectos de los campos eléctricos y magnéticos de baja frecuencia sobre la salud humana;

vista la voluntad del Comité de que el Consejo presente una Recomendación en la que se especifiquen unos niveles límite permisibles para los campos eléctricos y magnéticos de baja frecuencia, con objeto de evitar los efectos perjudiciales sobre la salud humana;

visto el proyecto de dictamen (CDR 399/98 rev.2) aprobado por la Comisión 4 el 4 de febrero de 1999 (ponente: Sr. Evangelos Kouloumbis),

ha aprobado en su 29o Pleno de los días 2 y 3 de junio de 1999 (sesión del 3 de junio) el presente Dictamen por mayoría.

1. Introducción

1.1. El rapidísimo desarrollo de las redes eléctricas y de telecomunicaciones ha tenido como resultado unos efectos electromagnéticos sobre el medio ambiente, así como un continuo aumento de la preocupación del público sobre los posibles efectos de la exposición a los campos electromagnéticos (CEM).

1.2. En los diez últimos años ha aumentado la preocupación sobre las repercusiones para el medio ambiente de la transmisión y distribución de energía eléctrica en las zonas pobladas. La dimensión medioambiental de la transmisión y distribución de energía eléctrica abarca una serie de cuestiones diferentes, que van desde la fealdad de los tendidos eléctricos hasta la creciente preocupación del público en general por la presencia y los efectos de los campos eléctricos y magnéticos.

1.3. Ahora que la transmisión de grandes cantidades de energía eléctrica a través de redes se ha convertido en algo habitual, el emplazamiento de las líneas de transmisión de alta tensión ha pasado a ser especialmente relevante.

1.4. Las principales cuestiones medioambientales suscitadas en relación con las líneas de transmisión y distribución eléctrica son las siguientes:

- contaminación visual,

- contaminación electroquímica,

- campos eléctricos y magnéticos, y

- contaminación sonora (debido a la transmisión de alta tensión y de tensión ultraalta).

1.5. El interés y la investigación se están centrando en evaluar los posibles efectos perjudiciales de las líneas de alta tensión sobre la salud humana. Las personas que residen en zonas situadas en las proximidades o incluso debajo de líneas de alta tensión han comenzado a "sentir" los CEM, en particular en el caso de los campos electromagnéticos de alta tensión.

1.6. Aunque ya se ha realizado una importante investigación sobre los posibles efectos de los CEM sobre la salud, hasta ahora no se ha llegado a conclusiones definitivas sobre los riesgos que éstos suponen para los organismos vivos. No obstante, diversas organizaciones defensoras del medio ambiente han adoptado una postura enérgica y cada vez más obstructiva al respecto.

1.7. Cabe señalar que parte de la comunidad científica internacional sigue teniendo sus reservas sobre las normas de seguridad en relación con los efectos de los campos eléctricos y magnéticos sobre el medio ambiente y la salud humana. Muchos investigadores han presentado estudios que indican la necesidad de adoptar una política de prudencia en lo que se refiere a los valores límite aceptados.

1.8. Las normas establecidas por el CENELEC hace unos años constituyen una base inicial para revisar los niveles de seguridad a la luz de los hallazgos científicos y de la sensibilidad del público.

1.9. Hasta ahora pueden citarse varios casos en que la opinión pública o las personas directamente afectadas han podido retrasar o cancelar la instalación de nuevas líneas eléctricas o la renovación de líneas antiguas, lo que ha tenido como consecuencia el corte total o parcial del suministro eléctrico (por ejemplo, en el sur de Italia en septiembre de 1995 y en Atenas en marzo de 1998). Se espera que estos casos causen más problemas en el futuro.

1.10. Por todos los motivos citados, una plena comprensión de los hechos y de los problemas relacionados con la transmisión y la distribución de energía eléctrica facilitará una respuesta a la creciente preocupación del público sobre los posibles efectos de la transmisión de energía eléctrica sobre la salud pública.

1.11. Se considera que el estudio de los efectos sobre el medio ambiente de las líneas de transmisión de energía eléctrica de las redes de la Unión Europea pondrá de manifiesto un obstáculo importante para el desarrollo y la plena realización del mercado interior comunitario de la energía eléctrica. Cabe esperar que el desarrollo de un mercado abierto de la energía eléctrica tenga como resultado la transmisión de grandes cantidades de energía eléctrica a través de las líneas europeas, con objeto de mejorar los recursos económicos y de los consumidores de acuerdo con la reciente Directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad(1).

1.12. Por consiguiente, es necesario proceder a una intervención de carácter estructural para garantizar condiciones de seguridad en las líneas de alta tensión, teniendo en cuenta en particular su alejamiento de los centros habitados y la altura de los tendidos. Esta intervención requiere la participación de las administraciones locales afectadas.

2. Los efectos de los campos electromagnéticos

2.1. La cuestión relativa al modo en que los campos eléctricos y magnéticos de baja frecuencia afectan a la salud humana ha venido preocupando especialmente a la comunidad internacional en los últimos años. Ya se han realizado docenas de estudios y se han publicado sus hallazgos, y resulta sumamente difícil extraer conclusiones del trabajo de los distintos científicos.

2.2. Los campos eléctricos y magnéticos son producidos por la corriente eléctrica y están presentes en el medio ambiente. Los campos eléctricos se determinan por la tensión (diferencia de potencial) y su fuerza se mide en voltios por metro (V/m). Los edificios, los árboles, etc. forman una barrera de protección contra los campos eléctricos.

2.3. Los campos magnéticos se determinan por el flujo de corriente eléctrica y se miden en amperios por metro (A/m). No resulta tan fácil protegerse de estos campos como de los campos eléctricos, pero su fuerza disminuye considerablemente con la distancia.

2.4. Durante la década de 1970 se prestó una gran atención a los posibles efectos de la exposición a los campos eléctricos sobre la salud humana. Las docenas de detallados estudios de investigación realizados entonces no pudieron determinar el riesgo que representa para la salud humana la exposición a estos campos eléctricos en los niveles de fuerza presentes en las zonas situadas debajo de los tendidos eléctricos.

2.5. Durante la década de 1980 el interés científico se centró sobre todo en los efectos de los campos magnéticos sobre los seres humanos, concentrándose en particular en su potencial cancerígeno, ya que algunos estudios epidemiológicos habían aportado pruebas de la aparición de tumores en adolescentes y niños que residían en las proximidades de los tendidos eléctricos.

2.6. Algunas organizaciones internacionales volvieron entonces a evaluar en detalle los hallazgos de los estudios citados. En todos los casos se llegó a la conclusión de que los hallazgos sólo eran suficientes para justificar nuevos estudios sobre los efectos de los campos magnéticos sobre los seres humanos y de que, por consiguiente, no había motivos para modificar las medidas de protección existentes.

2.7. Los riesgos que plantean los campos electromagnéticos pueden desglosarse en efectos biológicos sobre el organismo humano, que pueden traducirse en efectos térmicos y efectos no térmicos.

Efectos biológicos

2.8. Los efectos biológicos están causados por la acción de la radiación sobre aquellos tejidos que son más sensibles y más susceptibles de sufrir daños, como el cerebro, los ojos y los órganos reproductores. De manera específica, varios estudios han relacionado la exposición a campos de frecuencias extremadamente bajas (ELF) con una mayor incidencia del cáncer y la aparición de tumores cerebrales. La Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Comité Europeo para la Normalización Electrotécnica (CENELEC) ya han patrocinado programas de estudio plurianuales con la participación de varios centros con el fin de proporcionar respuestas definitivas a estas cuestiones.

Efectos térmicos

2.9. Los efectos térmicos han sido ampliamente estudiados y se comprenden en su totalidad. Están causados por el calentamiento del cuerpo cuando se sitúa en el campo de radiación directa. La mayoría de las moléculas biológicas absorben energía procedente de campos magnéticos intermitentes, que la convierten en energía cinética, y empiezan a oscilar. Esta oscilación produce calor y un aumento de la temperatura corporal.

2.10. Estos efectos térmicos pueden resultar útiles y placenteros, pero también pueden ser perjudiciales para la salud y la seguridad. Debe evitarse este calentamiento excesivo de las moléculas; los riesgos asociados dependen de la fuerza de la radiación, y no de su frecuencia. Así, el factor crítico es la densidad de la energía absorbida.

2.11. Establecer el límite de radiación aceptable, esto es, aquel por debajo del cual no existiría ningún riesgo para la seguridad humana, es un procedimiento complicado en el que han de tomarse en consideración factores de seguridad. Así, los límites de seguridad establecidos para una "exposición máxima permitida" no son líneas divisorias mágicas entre la seguridad absoluta y un cierto riesgo. Existen límites que conviene no superar, y son el resultado de un largo proceso de evaluación de estudios internacionales.

Efectos no térmicos

2.12. Recientemente se ha hablado mucho de los efectos no térmicos. Ya se han publicado los hallazgos de numerosos estudios, de los cuales sólo unos pocos demuestran algunos efectos de escasa importancia sobre las células. Se han realizado otros estudios similares o idénticos, que no muestran ningún efecto.

2.13. No existe un mecanismo obvio mediante el cual se produzcan efectos biológicos no térmicos y, por consiguiente, todos los datos disponibles son indirectos. Se considera muy difícil investigar los efectos no térmicos, e incluso más difícil evaluar los estudios epidemiológicos, ya que aparecen numerosos factores de distorsión.

2.14. Hasta ahora, la comunidad científica internacional ha considerado que los hallazgos no son lo suficientemente serios o no están lo suficientemente confirmados para justificar o exigir el establecimiento de límites de seguridad en relación con los efectos no térmicos.

3. Normas para los campos electromagnéticos

3.1. En noviembre de 1994, el Comité Técnico TC 111 del Comité Europeo para la Normalización Electrotécnica (CENELEC) aprobó la publicación de la norma europea ENV 50166-1 sobre la exposición de los seres humanos a los campos electromagnéticos de baja frecuencia (0 Hz-10 kHz). Esta norma, junto con la norma ENV 50166-2 sobre las frecuencias de entre 10 kHz y 300 GHz, son los primeros instrumentos europeos que abordan esta cuestión, y, en efecto, constituyen la primera fase de un esfuerzo por abordar tanto el problema de la exposición a los campos electromagnéticos en general como el de cuestiones específicas como el proceso de medición de los campos electromagnéticos y las maneras de regular y controlar la exposición de los seres humanos a estos campos y a las corrientes que producen.

3.2. La norma ENV 50166-1 se refiere a la prevención de los efectos perjudiciales causados por la exposición a corto plazo del cuerpo humano a los campos electromagnéticos estáticos y a los campos electromagnéticos de baja frecuencia, dentro del espectro comprendido entre los 0 Hz y los 10 kHz. Dentro de este espectro, los campos eléctricos y los campos magnéticos han de considerarse por separado.

3.3. De manera específica, esta norma toma en consideración: a) las corrientes por inducción en el cuerpo humano, que pueden estimular el tejido nervioso y muscular; b) las corrientes superficiales de campos eléctricos que pueden producir irritación y presión; y c) las corrientes que pueden circular a través del cuerpo cuando éste entra en contacto con objetos situados en el campo, que provocan "shock" eléctrico y agitación repentina.

3.4. La norma establece límites básicos y niveles de referencia para la exposición a los campos electromagnéticos. Asimismo, divide estos niveles en dos categorías a efectos de su aplicación: exposición de los trabajadores a los campos electromagnéticos y exposición de la población en general. Por supuesto, los niveles de referencia y los relativos a la corriente eléctrica fijados son entre dos y tres veces más bajos para la segunda categoría que para la primera.

3.5. No obstante, nuevos estudios pueden conducir, o, en algunos casos han conducido ya a varios países, a considerar estos niveles de referencia establecidos por la norma como el requisito mínimo en determinados espectros, y a establecer nuevos límites de seguridad más amplios. Asimismo, es probable que dicha norma se modifique de acuerdo con los hallazgos científicos recientes, hasta que finalmente se transforme en una norma definitiva; incluso podría suprimirse por completo. De lo anterior se desprende claramente que aún deben realizarse más investigaciones y estudios sobre este ámbito, más amplio pero tan importante, si se desea lograr una plena normalización.

3.6. Aunque la norma citada (así como la ENV 50166-2) es en principio opcional, se considera un instrumento muy importante y convincente, dado que su existencia garantiza la seguridad, la identificación de las instalaciones que no funcionan adecuadamente y su sustitución en el mercado integrado europeo.

4. Disposiciones jurídicas

4.1. Todas las instalaciones y aparatos eléctricos producen campos eléctricos y magnéticos en el medio ambiente. La fuerza de estos campos depende directamente de la tensión y de la distancia desde el punto donde se emite la corriente.

4.2. Aunque los campos eléctricos no ponen en peligro a las personas, pueden tener efectos no deseables, como, por ejemplo, hormigueo, picor, mal funcionamiento de determinados aparatos e instrumentos eléctricos y electrónicos (por ejemplo, los marcapasos).

4.3. Por otra parte, se sospecha que los campos magnéticos tienen efectos sobre la salud humana, y por este motivo han sido objeto de docenas de estudios en todo el mundo; la gran mayoría de estos estudios no han demostrado la peligrosidad de los campos magnéticos, aunque, por supuesto, tampoco puede confirmarse plenamente lo contrario.

4.4. Normas relativas a los campos electromagnéticos

4.4.1. Límites de exposición a los CEM

4.4.1.1. En enero de 1990, la IRPA (Asociación Internacional de Protección contra la Radiación) bajo los auspicios de la OMS (Organización Mundial de la Salud), al igual que la ICNIRP (Comisión Internacional sobre Protección contra la Radiación No Ionizante) en 1998, publicó unas directrices provisionales sobre los límites de exposición a los campos eléctricos y magnéticos de entre 50 y 60 Hz. Los límites de exposición recomendados por estas directrices para la población en general son los siguientes: 5 kV/m para los campos eléctricos, y 0,1 T para los campos magnéticos.

4.4.1.2. El CENELEC está examinando propuestas para la introducción de normas basadas en estos límites sugeridos. Algunos países ya han adoptado estos límites, o unos límites comparables, mientras que otros están esperando a que el CENELEC los adopte oficialmente.

4.4.1.3. La mayoría de las empresas eléctricas de Europa han aceptado las normas de la IRPA, aun cuando no existen disposiciones vinculantes. No obstante, en algunos países se ha aprobado una legislación en la que se especifica la distancia mínima a que deben situarse los sistemas eléctricos de las viviendas y de otros edificios.

4.4.2. Distancia de las líneas de transmisión con respecto a los edificios habitados

4.4.2.1. Algunos países, como, por ejemplo, Luxemburgo, han adoptado disposiciones que especifican la distancia mínima que debe existir entre los tendidos eléctricos y las viviendas y otros edificios públicos como escuelas, instalaciones deportivas, etc.

4.4.2.2. Debe señalarse que la distancia existente entre los tendidos eléctricos y los edificios habitados varía entre los distintos países europeos. Algunos países como, por ejemplo, Dinamarca y Suecia, han decidido no adoptar medidas de prohibición, sino simplemente proponer medidas de precaución que establecen distancias específicas con respecto a las viviendas a la hora de instalar nuevos tendidos eléctricos.

4.4.2.3. En Francia se rechazó una enmienda a la ley vigente que habría prohibido la instalación de tendidos eléctricos de muy alta tensión en las proximidades de edificios habitados y hubiera permitido la creación de "pasillos" en los que se habría prohibido la construcción de edificios debajo de los tendidos eléctricos.

4.4.2.4. El Comité de las Regiones considera necesario establecer una distancia mínima para edificar en las proximidades de las líneas eléctricas. Esta distancia debería ser la misma que la indicada para instalar nuevas líneas eléctricas con respecto a edificios existentes.

4.5. Demandas contenciosas

4.5.1. Los campos eléctricos y los campos magnéticos se invocan por lo general en los tres tipos siguientes de litigios:

- recursos contra la instalación de nuevos tendidos eléctricos,

- demandas de compensación por parte de propietarios de edificios próximos a los tendidos eléctricos, e

- indemnización a personas que sufren problemas de salud causados por los campos electromagnéticos.

4.5.2. En lo que se refiere a las controversias sobre la construcción de nuevos tendidos eléctricos, los campos electromagnéticos figuran entre las cuestiones mencionadas en los recursos contra la instalación de líneas de alta tensión.

4.5.3. En cuanto a las reclamaciones de compensación, los tribunales alemanes e italianos rechazan las demandas basadas en los efectos de los CEM, ya que, según las recomendaciones de la IRPA, no existe dicho peligro. En Dinamarca, los tribunales aceptan que se reduce en cierto modo el valor de los edificios situados cerca de los tendidos eléctricos, mientras que en Suecia la presencia de CEM se ha tomado en consideración en las demandas de compensación de los propietarios de edificios próximos a los tendidos eléctricos.

4.5.4. Tanto las normas como las decisiones de los tribunales se adaptarán en los próximos años para tomar en consideración los nuevos hallazgos científicos. No obstante, la mayoría de los países europeos han adoptado una postura de cautela para no obstaculizar innecesariamente las actividades de las empresas afectadas que transmiten o distribuyen energía eléctrica.

4.6. Legislación vigente

4.6.1. La gran mayoría de los países de la Unión Europea carecen de legislación en materia de campos electromagnéticos. En Alemania, está vigente desde el 1 de enero de 1997 un reglamento sobre CEM para determinados ámbitos importantes en materia de infraestructuras, como las estaciones emisoras fijas y líneas de alta tensión, a fin de proteger a las personas en general y, en particular, aquellas que viven en sus inmediaciones contra los efectos nocivos en el medio ambiente de los CEM y prevenir dichos efectos.

4.7. Acción jurídica

4.7.1. En casi todos los casos, los procedimientos jurídicos incoados en la Unión Europea tienen lugar contra empresas que construyen nuevos tendidos eléctricos.

5. Conclusiones

5.1. El Comité de las Regiones cree que la Comisión debe adoptar una posición clara sobre los efectos de los campos eléctricos y magnéticos sobre el medio ambiente y la salud humana basándose en debates y estudios.

5.2. El Comité de las Regiones considera que la investigación de los posibles efectos de los campos eléctricos y magnéticos de baja frecuencia ha avanzado considerablemente y que, por consiguiente, ahora corresponde al Consejo emitir una Recomendación sobre los valores límite permisibles con objeto de evitar los efectos perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente.

5.3. En lo que se refiere al establecimiento de valores límite adecuados para los campos electromagnéticos, el Comité de las Regiones considera que los hallazgos en que se basa la norma del CENELEC, así como los estudios que han realizado sobre este asunto distintas organizaciones internacionales como la ICNIRP, la IRPA y la OMS, deberían tomarse en consideración. Asimismo, se deberán tener en cuenta los efectos no térmicos de estos campos, que pueden hacerse sentir a un nivel bastante inferior al de los límites máximos citados y tener repercusiones negativas sobre la salud de las personas.

5.4. El Comité de las Regiones considera que, por una parte, los valores límite para los campos electromagnéticos deberían garantizar la prevención de los efectos perjudiciales sobre los seres humanos y el medio ambiente y, por otra parte, no deberían fomentar la aparición de problemas insolubles para el desarrollo de las redes de energía eléctrica. Hace hincapié en que el uso de las redes eléctricas aumentará sin duda con la plena realización del mercado interior de la energía eléctrica, como se señala en la Directiva CE 96/92. Por consiguiente, las autoridades estatales y regionales deberían prever en sus nuevas actuaciones de desarrollo urbanístico, como requisito indispensable, que las redes de alta tensión sean de instalación subterránea cuando atraviesen zonas urbanas.

5.5. El Comité de las Regiones cree que la propuesta de Recomendación del Consejo sobre la limitación de la exposición del público en general a los campos electromagnéticos, presentada por la Comisión, constituye un importante primer paso.

5.6. El Comité de las Regiones insta a los responsables de las Direcciones generales competentes en materia de energía, medio ambiente y salud a que colaboren e intensifiquen sus esfuerzos para investigar esta cuestión, teniendo en cuenta también el concepto de prevención y minimización del riesgo en la medida de lo posible, a semejanza de lo que sucede ya parcialmente, por ejemplo, en el sector de las altas frecuencias.

5.7. El Comité de las Regiones pide a la Comisión que aproveche la experiencia acumulada por las autoridades locales y regionales y que coopere con ellas de forma permanente.

5.8. El Comité de las Regiones considera que el esfuerzo realizado para homogeneizar el funcionamiento y el desarrollo de las redes eléctricas en la Unión Europea exige que la Comisión proponga valores límite comunes para los campos electromagnéticos en los países europeos, tomando en consideración las normas vigentes en los Estados miembros de la UE, como, por ejemplo, Alemania y Luxemburgo.

Bruselas, el 3 de junio de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) Directiva 96/92/CE - DO L 27 de 30.1.1997, p. 20.