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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Un plan de acción para el tránsito en Europa - una nueva política aduanera (97/C 176/03) COM(97) 188 final

(Presentada por la Comisión el 30 de abril de 1997)

1. El tránsito, un instrumento esencial para los intercambios y la integración económica del continente europeo

1.1. El tránsito aduanero es una pieza esencial del edificio comunitario y un elemento fundamental de la estrategia de las empresas europeas. Mediante la suspensión temporal de los derechos e impuestos normalmente aplicables a las mercancías importadas, ofrece una gran flexibilidad para los movimientos y una absoluta proximidad a las operaciones de despacho de aduana relativas a estas mercancías tanto en el interior de la Unión Europea, gracias al tránsito comunitario, como con ocasión de los intercambios con nuestros socios en el marco del convenio de tránsito común celebrado con los países de la AELC y de Visegrado o del Convenio TIR que cuenta actualmente con 59 partes contratantes.

1.2. La integración de los países de Europa Central y Oriental al sistema de tránsito común representa un elemento importante de la estrategia de pre-adhesión establecida sobre la base de los acuerdos europeos de asociación y del Libro blanco de la Comisión. Para cuatro países del grupo de Visegrado, esta integración ya es una realidad y les ofrece un marco concreto de preparación para su futura adhesión a la Unión haciéndoles participar directamente en la reforma en curso. Respecto a los países candidatos al tránsito común, cabe decir que su propio interés es que puedan integrarse en un sistema apto para acogerles en las mejores condiciones. Sólo un tránsito aduanero renovado y basado en procedimientos informatizados podrá ofrecer estas garantías.

1.3. Alrededor de 18 millones de títulos de tránsito y 1 millón de cuadernos TIR (de entre los 2 o 3 millones utilizados entre las partes contratantes del Convenio TIR) se emiten cada año en Europa manejando cantidades y cifras considerables de mercancías y, al mismo tiempo, importes de derechos e impuestos que se cifran en miles de millones de ecus. En estas condiciones, estos regímenes deben no sólo adaptarse a las necesidades del comercio moderno sino también reformarse a fondo para reducir su vulnerabilidad ante el fraude.

1.4. En efecto, los fraudes perpetrados estos últimos años en el marco de las operaciones de tránsito se han traducido en términos financieros en grandes pérdidas para los presupuestos nacionales y comunitarios. Estos fraudes son asimismo responsables de la comercialización ilícita en el mercado europeo de mercancías no sujetas a impuestos y sin ningún control amenazando así tanto la competitividad de nuestras empresas como la salud y la seguridad de nuestros ciudadanos.

1.5. Esta auténtica crisis del tránsito, reconocida en 1995 y 1996 por la Comisión en tres comunicaciones dirigidas al Parlamento Europeo y al Consejo, y por el Tribunal de cuentas en su informe sobre el tránsito de 1994, ha sido confirmada por el Parlamento y su comisión provisional de investigación sobre el tránsito europeo. Ésta ha contribuido en gran medida a la concienciación de los gestores y de los usuarios de estos regímenes sobre la urgencia de emprender una reforma radical para salvar el tránsito aduanero en Europa y restablecer al mismo tiempo las ventajas económicas y la seguridad de sus procedimientos y dotarle de mecanismos que garanticen la mejor protección de los intereses en juego.

1.6. Mediante esta comunicación, dirigida al Consejo y al Parlamento Europeo y destinada asimismo al conjunto de los usuarios y a los gestores del tránsito, la Comisión se propone traducir en hechos concretos su compromiso de establecer un plan de acción para una reforma profunda pero equilibrada, ambiciosa al mismo tiempo que realista, de los sistemas aduaneros de tránsito. El plan de acción de la Comisión para el tránsito, adjunto a la comunicación, servirá de base y de referencia permanente al conjunto de las propuestas que la Comisión formulará y a las iniciativas que adoptará en la materia.

1.7. La adopción de este plan de acción se produce cuando acaba de presentarse al Parlamento Europeo en sesión plenaria del 12 de marzo de 1997 el informe de la comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el tránsito adoptado el 19 de febrero de 1997 (1). Mediante su recomendación del 13 de marzo de 1997, el Parlamento Europeo invitó a la Comisión, al Consejo y a los Estados miembros a hacer todo lo posible para que las conclusiones de la investigación tengan un reflejo a nivel práctico. Los trabajos de la comisión de investigación, así como sus conclusiones y recomendaciones, constituyeron un instrumento de gran interés para la definición por parte de la Comisión de sus propias orientaciones y contribuyeron a dar a un expediente en principio técnico toda su dimensión política y a situarlo en el contexto más amplio de la política aduanera de la Unión y de la cooperación aduanera entre Estados.

1.8. A este respecto, la reforma de los regímenes de tránsito aduanero en Europa constituye un campo de acción privilegiado del programa Aduana 2000 para la aduana en la Comunidad (2) que, por una parte, pone de relieve la necesidad para las administraciones aduaneras europeas de cooperar más estrechamente entre ellas hasta alcanzar un nivel de integración comparable al de una única administración comunitaria y, por otra parte, propone una serie de instrumentos que favorecen la realización de este objetivo. Al adoptar la Decisión Aduana 2000 en diciembre pasado, el Parlamento y el Consejo destacaron la importancia para el mercado interior y los ciudadanos europeos de disponer de una política aduanera dinámica y eficaz que favorezca el desarrollo de los intercambios internacionales garantizando al mismo tiempo un alto nivel de protección en todos los puntos de la frontera exterior.

1.9. La reforma del tránsito no es, por otra parte, más una de las manifestaciones, en un ámbito de intervención de primera urgencia, de un proceso más general de la Comisión destinado a garantizar la definición y la continuación de políticas comunes para la aplicación de las legislaciones en materia de aduanas y de impuestos indirectos y la lucha contra el fraude aduanero y fiscal. A nivel estrictamente comunitario, además de la aplicación del programa Aduana 2000, ya citado, este proceso voluntarista se traduce, en particular, en las propuestas de los programas «Aduana 2000 bis» para la informatización de las aduanas, y «Fiscalis», destinadas a desarrollar la cooperación en materia de impuestos indirectos, y en la creación de un «Grupo de trabajo de alto nivel» que asocia las administraciones aduaneras y fiscales de los Estados miembros bajo la presidencia de la Comisión, de cara a la prevención del fraude en los tabacos y alcoholes.

2. Una acción para salvaguardar regímenes en crisis

2.1. Aprovechando la formidable explosión y la presión irresistible de los intercambios, en particular con la Europa Central y Oriental, los defraudadores percibieron rápidamente todo el beneficio que podían sacar de un sistema en el que las facilidades ofrecidas no podían al mismo tiempo crear una contrapartida equivalente en términos de prevención y control.

2.2. Las organizaciones criminales internacionales se han aprovechado, por tanto, de las debilidades de los regímenes de tránsito para sustraer a la vigilancia de las autoridades considerables cantidades de productos sujetos a imposición muy elevada y en particular los cigarrillos y los alcoholes.

2.3. La Comisión hizo una valoración de las pérdidas para los presupuestos nacionales y comunitarios sobre la base de los casos de fraude que afectaban directa o indirectamente a los regímenes de tránsito, tal como son notificados por los Estados miembros (3), en aproximadamente 1 270 millones de ecus en 7 años (1990-1996), incluidos 485 millones de ecus en recursos propios tradicionales y 784 millones en impuestos nacionales. El año 1996 representa un importe de 78 millones de ecus de fraudes detectados en recursos propios y 216 millones en impuestos nacionales, dado que se concentró este importe fundamentalmente en los cigarrillos, o sea, un total de 294 millones frente 225 millones en 1995. La situación sigue siendo, pues, preocupante. Los fraudes al tránsito sólo suponen, sin embargo, en importes de recursos propios, un 17 % del total de los fraudes catalogados en el marco de la asistencia mutua en 1996 (448 millones de ecus). Habida cuenta del peso de los impuestos sobre consumos especiales, la proporción de los fraudes en el tránsito asciende no obstante, únicamente en los cigarrillos y para el año 1996, al 38 % del total de los derechos e impuestos exigibles (773 millones de ecus).

2.4. El perjuicio generado por estos fraudes no es solamente de carácter presupuestario. Es también de carácter económico, o incluso sanitario, en la medida en que no solamente afecta directa o indirectamente al buen desarrollo de las operaciones practicadas por el comercio legal y las facilidades ofrecidas por el tránsito sino que crea al mismo tiempo un mercado paralelo que impone una competencia injusta a los productos legalmente comercializados y amenaza directamente a la salud o la seguridad de los consumidores. A fin de cuentas, el gran perdedor es el ciudadano europeo, como productor, como comerciante, como consumidor y como contribuyente. Puesto que deberán necesariamente compensarse las pérdidas de ingresos vinculadas al fraude en el tránsito, es recomendable que sea a nivel nacional o comunitario. No dotarse de los medios de actuar con eficacia, no invertir contra el fraude, constituiría por lo tanto una política torpe también a nivel puramente presupuestario, sin olvidar todo lo relativo a la lucha contra la criminalidad organizada.

2.5. Como consecuencia de sus propios análisis y a los del Tribunal de cuentas, la propia Comisión tomó la iniciativa de hacer frente a esta crisis en su primera comunicación de 29 de marzo 1995, «Fraude en el procedimiento de tránsito-soluciones previstas y perspectivas para el futuro» (4).

2.6. A continuación adoptó, tras haberlas hecho aprobar por los Estados miembros, varias medidas a corto plazo destinadas a hacer frente a estas amenazas contra los intereses financieros y económicos de la Comunidad y de sus Estados miembros y puso en marcha un proyecto ambicioso de informatización del tránsito. Su comunicación de 3 de abril 1996, «Acción de la Comisión en materia de lucha contra el fraude en el tránsito» (5) estableció, por una parte, un programa para la aprobación de estas medidas, cuya mayoría están ahora en vigor y, por otra parte, hizo hincapié en la necesidad de revisar globalmente la normativa y las condiciones de su aplicación.

2.7. Desde entonces ha llevado a cabo un análisis profundo de la situación y de las debilidades del tránsito en estrecha conexión con todos los actores públicos y privados interesados con el fin de definir con transparencia las orientaciones de una reforma global. Este análisis dio lugar a un «informe intermedio» de sus servicios, adjunto a su comunicación de 9 de octubre de 1996 (6).

2.8. La presente comunicación y el plan de acción consiguiente constituyen el resultado de este proceso de análisis y de consulta amplia de todos los actores del tránsito para la definición de las directrices de la reforma. La conferencia «Euro tránsito» de febrero de 1997 coronó este proceso y permitió poner de relieve las expectativas de los usuarios y de los gestores ante las debilidades intrínsecas de los sistemas de tránsito y ante las graves lagunas del marco general y de las estructuras aduaneras en cuyo seno y por medio de las cuales estos sistemas deben funcionar.

3. Las debilidades del sistema

Los sistemas de tránsito, en su estado actual, presentan una serie de carencias sobre las cuales todos los interesados tienden a ponerse de acuerdo:

- incumplimiento de las normas y obligaciones existentes, ya sea por los usuarios o por los gestores, no sólo debido a algunas dificultades de interpretación legal y de aplicación material sino también debido a la falta de voluntad de actuar y destinar los medios necesarios para que cada uno pueda efectivamente asumir sus responsabilidades;

- una falta de unidad de acción y de coordinación de las numerosas administraciones y servicios implicados y una mala utilización de los instrumentos de cooperación existentes; estas debilidades estructurales sobrepasan ampliamente el marco del tránsito;

- una falta de coherencia debido a la multiplicidad de los sistemas, que corresponden a distintos marcos jurídicos y procesos de toma de decisiones y asocian paradójicamente complejidad y rigidez;

- una falta de adaptación de las normas y procedimientos al imperativo de dar un tratamiento rápido, seguro y flexible a numerosas operaciones de tránsito de carácter muy variado;

- una infrautilización de los datos existentes, combinada con una carencia de informaciones completas y fiables sobre el impacto económico y administrativo real del tránsito y sobre las propias operaciones: esta carencia en la disponibilidad y la utilización de las informaciones hace ilusoria toda gestión adaptada y eficaz de los sistemas y todo esfuerzo de prevención del fraude basado en el análisis de los riesgos y los controles específicos.

4. El pasivo del sistema: las deudas pendientes

4.1. Estas debilidades del sistema de tránsito, y las disfuncionalidades consiguientes de todo tipo y de toda clase, contribuyeron a un desarrollo de los fraudes y con ellos, a una acumulación de deudas aduaneras y fiscales, sobre todo por parte de los obligados principales. El total de las deudas aún pendientes de cobro -que no se puede, no obstante, asimilar al importe de los fraudes- ha podido ser evaluado por la Comisión sobre la base de los elementos proporcionados por los Estados miembros en aproximadamente 2 000 millones de ecus, de los cuales un quinto lo constituyen recursos propios tradicionales comunitarios (derechos de aduana, . . .) y cuatro quintas partes impuestos nacionales (IVA, impuestos sobre consumos específicos).

4.2. Los sectores afectados, ante la importancia de las deudas causadas por el fraude, pidieron una condonación o al menos, en un primer momento, una prórroga de estas deudas.

4.3. La comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el tránsito pidió a la Comisión, en su Recomendación n° 27, estudiar la anulación de estas deudas «cuando se pruebe que fueron consecuencia de una mala gestión» y, en espera de una decisión sobre tales casos, «una suspensión de las solicitudes de recaudación previas a la introducción de la garantía al 100 % para las mercancías sensibles».

4.4. Por lo que se refiere a la deuda fiscal, corresponde a los Estados miembros acreedores de los recursos nacionales en cuestión decidir, en virtud de sus disposiciones nacionales, qué consecuencias deben dar a estas peticiones siempre que sea compatible con la igualdad de trato fiscal de los operadores, la neutralidad del IVA y el mantenimiento de la base del IVA.

4.5. Por lo que se refiere a la deuda aduanera correspondiente al componente «recursos propios tradicionales» de estas deudas pendientes, la normativa comunitaria existente no prevé la posibilidad ni de una condonación ni de una suspensión de carácter general. Una perspectiva derogatoria, que requeriría cambios fundamentales, particularmente a nivel de la decisión de caracter institucional relativa al sistema de recursos propios de la Comunidad, no parece, por otra parte, conveniente habida cuenta de las incidencias económicas y financieras negativas que tendría. Iría incluso contra la preocupación de equidad que parece justificarla puesto que no tendría en cuenta en efecto la gran diversidad de situaciones y de los comportamientos individuales.

4.6. Ésta es la razón por la que la Comisión opina que las deudas aduaneras no pueden ser objeto de una condonación general. Es, en cambio, posible tratar las situaciones individuales de los deudores en el marco de las disposiciones del Código aduanero comunitario que tratan las circunstancias en las que no ha habido negligencia o culpa evidente por parte de los operadores, según los procedimientos gestionados a nivel nacional y perseguidos, en su caso, a nivel comunitario. A la hora de aplicar estas normas, convendría tener en cuenta que las normas de procedimiento en materia de tránsito no se crearon con el objetivo de disminuir el riesgo comercial que asume el obligado principal. «Una mala gestión administrativa» no es, pues, necesariamente «una circunstancia» en el sentido de dichas disposiciones. De todos modos, el Código aduanero comunitario prevé igualmente la posibilidad para las administraciones aduaneras de conceder plazos y facilidades de pago.

4.7. Corresponde pues a estas administraciones, en particular por lo que se refiere a los plazos de pago, hacer el uso más amplio posible de las disposiciones tanto comunitarias como nacionales y tener en cuenta así, individualmente, la situación particular de cada deudor.

5. Las directrices del plan de acción

5.1. El plan de acción se articula en torno a una serie de líneas de fuerza susceptibles de responder a las debilidades del sistema:

- un sistema simple y coherente, que pueda comprenderse y aplicarse fácilmente por los operadores y los funcionarios de aduana;

- un sistema administrado según procedimientos y mecanismos de cooperación modernos, basado, en particular en la informatización y el intercambio electrónico de datos;

- un sistema adaptado a la diversidad de las operaciones y de las situaciones;

- un sistema que integre en sus mecanismos la prevención coordinada del fraude y una protección específica de los intereses afectados;

- un sistema cuya gestión y evaluación se basa en la disponibilidad y la explotación de la información, a nivel tanto global como operativo.

5.2. Este conjunto de objetivos debe necesariamente traducirse en una serie de iniciativas que se inscriben no sólo en el ámbito específico del tránsito sino también en el marco aduanero general. Estas acciones y medidas cubren al mismo tiempo los procedimientos aduaneros internos de la Comunidad (componente interno) y otras cuyo ámbito de aplicación sobrepasa el territorio aduanero comunitario (componente externo). Los principales ámbitos en el seno de los cuales deberán desarrollarse estas iniciativas se abordan en los puntos siguientes de la presente comunicación. Constituyen, por supuesto, la materia esencial del plan de acción que se adjunta.

6. Refuerzo de la organización y de la cooperación aduaneras

6.1. Al considerar que un servicio de aduanas único debería regirse por una única normativa aduanera, es importante, como lo prevé el programa «Aduana 2000» y como lo solicitó la comisión de investigación del Parlamento Europeo, que las quince administraciones aduaneras funcionen como si sólo fuesen una. La Comisión gestionará, concretamente en el ámbito del tránsito, la aplicación óptima del programa «Aduana 2000», mediante un plan en el que se recoja el conjunto de las acciones que puedan ser emprendidas durante el período quinquenal del programa revisable cada año en el marco del Comité de política aduanera, asociando a los jefes de las administraciones aduaneras de los Estados miembros y de la Comisión. El plan de acción para el tránsito constituye así la traducción sectorial de este esfuerzo más global de mejora del funcionamiento de las aduanas.

6.2. Aun cuando no corresponde, en principio, a la Comisión interferir en la manera en que los Estados miembros organizan sus propias estructuras administrativas y definen las competencias y poderes de sus agentes, resulta del mayor interés para la Unión y para sus Estados miembros aportar respuestas convenientes y coherentes a los desafíos del fraude y del crimen organizado.

6.3. Además de los esfuerzos importantes aún pendientes de acuerdo sobre la prevención del fraude, sólo es posible una disuasión eficaz contra los fraudes en los regímenes de tránsito cuando éstos son objeto de tal criminalidad transnacional organizada si se continúa el desarrollo de una política consecuente de represión del fraude. Ésta debe basarse en la responsabilidad principal de los servicios aduaneros, con la asistencia específica de la Comisión, con el fin de luchar contra la gran criminalidad económica y financiera, y en el apoyo necesario de las autoridades policiales y judiciales.

6.4. Además, es indispensable una política penal en la Unión con el fin de facilitar la obtención de pruebas, iniciar actuaciones judiciales de manera concertada, llevar ante los tribunales los casos graves de fraude, particularmente cuando participan organizaciones criminales, y sancionar a los organizadores del fraude de manera efectiva, proporcionada y disuasiva. La Comisión tiene, a este respecto, un papel de información, asistencia, coordinación y de impulso que desempeñar para cumplir la tarea que le ha sido asignada por el artículo 209A del Tratado CE.

6.5. Esto implica necesariamente la ratificación por los Estados miembros del convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (7), así como de los protocolos adicionales a este Convenio, relativos, respectivamente, a la lucha contra la corrupción de los funcionarios nacionales o comunitarios y a la cooperación judicial penal (8). La política de represión del fraude debe permitir el establecimiento a largo plazo de un marco jurídico conveniente a nivel europeo para la protección de las finanzas europeas.

6.6. Por ahora es indispensable reforzar la detección, el intercambio y la utilización de la información gracias a la aplicación de los nuevos instrumentos que constituyen en particular el Reglamento (CEE) n° 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las regulaciones aduanera o agrícola (9), el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y comprobaciones in situ por la Comisión (10) y el Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidades Europeas (11), definiendo para ello una política de sanciones administrativas de las irregularidades contra el Derecho comunitario, así como el Convenio SIA (12), sobre el empleo de la informática en el ámbito de las aduanas, que debería ratificarse con vistas a una política de penalización acentuada de los graves fraudes en el régimen de tránsito.

6.7. La Unión debería de este modo disponer de los instrumentos básicos para el intercambio de informaciones, la cooperación judicial, la obtención de pruebas, la actuación judicial y la represión de las infracciones por las jurisdicciones nacionales. Esto implica la asistencia de la Comisión con el fin de responder a las exigencias y a la finalidad de los regímenes aduaneros de tránsito que se aplican tanto dentro de la Unión como con países no miembros. Las acciones emprendidas deberán permitir perseguir de manera enérgica y reprimir los casos de fraude en el régimen de tránsito que merecen la calificación y el tratamiento de actos delictivos.

6.8. A este respecto, la existencia en el Tratado UE de fundamentos jurídicos y de modalidades de intervención diferentes respecto a la cooperación aduanera y judicial no debería suponer un menoscabo de la capacidad de la Unión para actuar contra los criminales.

7. Un sistema con vocación europea

7.1. El mantenimiento de los tres sistemas de tránsito -tránsito comunitario, tránsito común, TIR- en Europa será, con el desarrollo de los intercambios y la mayor integración económica y política entre la Unión y sus socios europeos, cada vez más difícil de gestionar tanto en términos de eficacia como de seguridad de los procedimientos. La simplificación de la gestión del tránsito así como el éxito del nuevo sistema informatizado de tránsito dependerán principalmente de la existencia de un marco integrado para el tránsito comunitario y el tránsito común, que podrá llegar hasta la unificación de los dos regímenes. La Comisión presentará propuestas concretas en este sentido.

7.2. Por otra parte, las relaciones con nuestros socios actuales en el marco del tránsito común deben estructurarse sobre la base de una cooperación aún más estrecha y de una utilización máxima de los instrumentos de asistencia mutua ahora disponibles. Toda ampliación futura del sistema a países candidatos supondrá que han demostrado un control perfecto del sistema una vez que éste se haya informatizado y reformado.

8. Acciones específicas para la gestión y control del tránsito

La presentación de estas acciones, cuyo detalle figura en el plan adjunto y que indica las recomendaciones correspondientes del Parlamento Europeo, se organizó sobre la base de una secuencia lógica de los elementos constitutivos de una operación de tránsito o en relación con esta operación. Se refieren a los elementos siguientes de las operaciones en cuestión:

- el marco de las operaciones de tránsito debería permitir garantizar, en un clima de confianza, una adecuación entre las facilidades concedidas y/o las dificultades impuestas a los operadores, por una parte, y los riesgos efectivos que presentan sus operaciones, por otra parte;

- el desarrollo de las operaciones de tránsito; cada actor en los procedimientos debe desempeñar su papel y asumir sus responsabilidades, lo que significa para las administraciones aduaneras una utilización máxima y el desarrollo de los instrumentos de cooperación administrativa;

- la prevención y la represión del fraude y la coordinación de los controles, basadas en medidas de seguridad más eficaces y una política común de gestión de los riesgos y de focalización de los controles y en la aplicación a nivel comunitario de los instrumentos de detección del fraude y de las irregularidades, así como el desarrollo y el establecimiento de un marco jurídico conveniente para el refuerzo de la política represiva, tal como se indica en el punto 7 de la presente comunicación;

- la buena gestión financiera del tránsito, que supone al mismo tiempo un nivel adaptado de garantía de los intereses financieros pendientes en función de la fiabilidad del operador y de los riesgos incurridos, y de los mecanismos de recaudación eficaces de los importes eventualmente debidos preferentemente ante las personas que se encuentran en el origen del nacimiento de las deudas aduaneras y fiscales;

- la aplicación uniforme de las normas de tránsito depende no sólo del desarrollo de instrumentos prácticos de formación y de aplicación de la normativa y de los controles sino también de un control efectivo de la aplicación de las normas y de la definición de un sistema de sanciones administrativas aduaneras;

- un control eficaz y una evaluación permanente de los sistemas de tránsito y de su reforma.

9. Reforma cuyo éxito depende del compromiso de los actores del tránsito

9.1. Mediante su plan de acción, la Comisión pretende crear las condiciones de una reforma coherente de los sistemas de tránsito estableciendo un marco de referencia para el ejercicio de su derecho de iniciativa de acuerdo con su papel institucional.

9.2. Este plan no podrá satisfacer completamente al conjunto de los actores del tránsito y dará lugar obviamente, a debates y negociaciones antes de que se tome una decisión.

9.3. A tal efecto, serán consultados los organismos de toma de decisiones competentes, sean comunitarios o estén incluidos en los convenios de tránsito, según un calendario establecido por el plan de acción y deberán pronunciarse claramente respecto a las propuestas de la Comisión, sobre la división de responsabilidades que implican y los medios previstos para ello.

9.4. Pero está claro que una vez tomadas las decisiones, cada uno deberá con honradez y en interés común contribuir activamente a su aplicación en su ámbito de responsabilidad propio.

9.5. Cada Estado miembro de la Unión o país socio en el marco del tránsito común deberá comprometerse, al nivel más alto de responsabilidad política, a utilizar todos los medios necesarios para la aplicación efectiva y eficaz de las medidas en cuya adopción habrá participado.

9.6. Los operadores, que son los auténticos «consumidores» del tránsito y tienen derecho a un producto y a un servicio de calidad, deben también asumir su parte de responsabilidad en su funcionamiento. Ésta es la razón por la que la reforma del tránsito deberá implicar, en lo que les concierne, el compromiso de utilizar honradamente el sistema asumiendo sus responsabilidades claramente definidas antes de toda operación e introducir estructuras que les permitan hacer oír su voz y participar en la evaluación permanente del nivel de rendimiento del sistema. Además, la formulación de propuestas deberá tener en cuenta el impacto de las medidas previstas para las empresas y, particularmente, para las PYME.

9.7. Como se ha indicado, la Comisión se propone también desempeñar a nivel comunitario su papel institucional garantizando, sobre la base de una asociación indispensable con los Estados miembros, un control y una evaluación de esta aplicación recurriendo en caso necesario a los poderes que le confiere el Tratado para garantizar el respecto de la ley. Fijará por otra parte con los países socios las modalidades de un seguimiento conjunto de la aplicación de las disposiciones de origen convencional.

9.8. Las administraciones aduaneras y la Comisión dispondrán así de un instrumento interno para medir la importancia y la eficacia de las acciones emprendidas. Este instrumento permitirá también contribuir a las acciones de seguimiento de la reforma y del control de su aplicación por el Tribunal de Cuentas así como por la comisión de control presupuestario del Parlamento Europeo sobre la base de las recomendaciones de su comisión de investigación sobre el tránsito. La Comisión informará regularmente a la comisión de control presupuestario sobre el estado actual de la reforma del tránsito.

10. Un sistema abierto al futuro y un contexto en constante mutación

10.1. La reforma del tránsito se inscribe en un contexto global en constante mutación. El mercado interior y su dimensión fiscal, la revisión de los Tratados después de la Conferencia Intergubernamental (CIG), la ampliación futura de la Unión Europea, el desarrollo de los intercambios comerciales internos y externos de la Comunidad y la tendencia constante al levantamiento de las barreras arancelarias y no arancelarias son elementos a los que conviene tener especialmente en cuenta para preparar el futuro de los regímenes de tránsito más allá de la reforma con el fin de garantizar la adecuación de estos procedimientos a su contexto.

10.2. Esta reforma debe, por tanto, para ser plenamente eficaz, basarse en los principios directores de la política aduanera establecidos por el programa de acción «Aduana 2000» ya citado con el fin, por una parte, de proteger el mercado interior y, por otra parte, de integrarse en las relaciones externas de la Unión, en particular, en el marco europeo (13).

10.3. El carácter evolutivo de los impuestos indirectos en el marco del mercado interior debe también tenerse en cuenta, por una parte, por lo que se refiere a la coherencia de las normas aduaneras y fiscales aplicables a los movimientos de mercancías tanto comunitarios como no comunitarios y, por otra parte, con el fin de poder anticipar los efectos de esta evolución no sólo sobre el comportamiento declaratorio de los operadores sino también sobre el desarrollo de nuevos circuitos de fraude.

10.4. Por lo que se refiere a los impuestos sobre consumos específicos, el sistema de circulación intracomunitario de los productos sujetos a impuestos sobre consumos específicos obedece a objetivos (vigilancia fiscal y control de bienes que son objetos de una fuerte imposición), a modalidades (documentación complementaria, garantía) y, desgraciadamente, a tipos de fraude que le acercan mucho a los regímenes aduaneros de tránsito. En este contexto, conviene compartir las experiencias extraídas de los dos sistemas y de su reforma, en particular, en términos de eficacia de los procedimientos y de prevención del fraude, evitando todo desplazamiento de éste de un sistema al otro. La Comisión ya definió con los Estados miembros, en el grupo de trabajo de alto nivel, la estructura que debería contribuir a este enfoque global del fraude por lo que se refiere a productos tan sensibles como el tabaco y el alcohol.

10.5. En cuanto al IVA, un impuesto desde el origen, como se describe en el documento de la Comisión «un sistema común de IVA» (14), abandonará todo vínculo con la circulación de mercancías que son objeto de transacciones intracomunitarias. En cambio, para los bienes importados -es decir, los que son actualmente objeto de tránsito aduanero- la cuestión de la definición del momento a partir del cual las transacciones que les conciernen se incluirán en el ámbito de aplicación del IVA sigue estando abierta y la respuesta deberá reflejar un equilibrio entre dos principios opuestos: garantizar el flujo rápido de los bienes que cruzan las fronteras externas, ya sean objeto de un despacho a libre prática en la frontera o siguan dando lugar a un tránsito aduanero, por una parte; garantizar un tratamiento fiscal igual de las transacciones internas de la Unión evitando conferir ventajas indebidas a los bienes importados, por otra parte.

10.6. La definición de tal equilibrio no se limitará, sin embargo, únicamente al tránsito sino que debería referirse asimismo al aspecto fiscal del conjunto de los procedimientos aduaneros. En este sentido, deberá plantearse la doble cuestión de la importancia económica y fiscal del tránsito aduanero para el transporte de bienes importados en el territorio de la Unión y la libertad de los operadores de recurrir o no al mismo.

(1) «Informe sobre el régimen de tránsito comunitario» por la comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el régimen de tránsito comunitario (Doc. PE 220.895 de 20 de febrero de 1997).

(2) Decisión n° 210/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO n° L 33 de 4. 2. 1997, p. 24).

(3) Ya sea en virtud del Reglamento (CEE) n° 1468/81 (comunicaciones «asistencia mutua»), sustituido a partir del 13 de marzo de 1997 por el Reglamento (CEE) n° 515/97 (véase nota 9), o en virtud del Reglamento (CEE) n° 1552/89 «recursos propios» (fichas fraude para casos superiores a 10 000 ecus).

(4) COM(95) 108 final.

(5) SEC(96) 290 final.

(6) COM(96) 477 final.

(7) Acto del Consejo de 26 de julio de 1995 (DO n° C 316 de 27. 11. 1995).

(8) Para el Protocolo n° 1, véase el Acto del Consejo de 27 de septiembre de 1996 (DO n° C 313 de 23. 10. 1996).

(9) DO n° L 82 de 22. 3. 1997, p. 1.

(10) DO n° L 292 de 15. 11. 1996, p. 2.

(11) DO n° L 312 de 23. 12. 1995, p. 1.

(12) Acto del Consejo de 26 de julio de 1995 (DO n° L 316 de 27. 11. 1995).

(13) Programa de la Comisión para 1997 - COM(96) 507 final y SEC(96) 1819 final.

(14) COM(96) 328 final.

ANEXO

PLAN DE ACCIÓN PARA EL TRÁNSITO

1. Introducción

1.1. La crisis del tránsito, tal como se analizó en el informe intermedio de los servicios de la Comisión adjunto a su Comunicación de 9 de octubre de 1996 (1), reveló insuficiencias profundas en la unión aduanera que exigen no sólo acciones específicas respecto de los regímenes de tránsito, sino también iniciativas globales, en el contexto de una política aduanera común. Desde el punto de vista del tránsito, esta política se orientará al mismo tiempo hacia el interior de la Unión y de su mercado interior y hacia el exterior de la Unión, sobre la base, en particular, de un nuevo convenio aduanero de simplificación de los intercambios en Europa (punto 2).

1.2. La reforma de los regímenes de tránsito implica, obviamente, además de la aplicación rápida del nuevo sistema de tránsito informatizado (NCTS) (2) (punto 3), la aprobación gradual de las medidas específicas necesarias para la mejora de los procedimientos desde el punto de vista técnico o administrativo al mismo tiempo en el tránsito comunitario y el tránsito común, en espera de la fusión de estos dos sistemas (puntos 4.1 y 4.5). La reforma deberá también evaluarse en cuanto a su pertinencia y sus efectos (punto 4.6). Estas medidas se presentan en forma de fichas, en las que cada acción aparece situada en relación con los objetivos de la reforma tal como fue definida en la Comunicación.

1.3. Por último, es preciso crear condiciones que permitan adelantarse a las evoluciones del entorno del tránsito y aportar así, a tiempo, las correcciones necesarias (punto 5).

2. El tránsito, elemento clave de la política aduanera en Europa

2.1. Aprovechar al máximo las potencialidades de Aduana 2000

2.1.1. El presente plan de acción para el tránsito se integra perfectamente en el programa Aduana 2000 y está en sintonía con la Recomendación n° 1 de la comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el tránsito, según la cual los servicios aduaneros nacionales deben «llegar a funcionar como si fueran uno». La aplicación del programa Aduana 2000, sobre la base de una estrategia quinquenal y de planes anuales, deberá incluir, por tanto, el aspecto fundamental de la actividad aduanera y comercial que constituye el tránsito.

2.2. Una política dinámica de información para el control del tránsito

2.2.1. Una gestión sana y eficaz de los regímenes de tránsito, la valoración de los riesgos que afectan a las operaciones, la adecuación de los recursos a las necesidades y la seguridad general de los procedimientos sólo posibles si los administradores de este sistema disponen de un conocimiento preciso, completo y explotable de la utilización de los procedimientos de tránsito, mediante la recogida y tratamiento de una serie de datos y la elaboración de estadísticas. En la actualidad, ciertas informaciones importantes no están disponibles y otras no se explotan suficientemente. La comisión de investigación del Parlamento Europeo puso asimismo de relieve en su informe final la ausencia de informaciones suficientes sobre estos regímenes y las consecuencias de esta ausencia para la gestión y para el conocimiento de la dimensión real del fraude en el tránsito. La Comisión se propone reforzar su papel de coordinador en la materia con el fin de garantizar a nivel comunitario la instauración de esta política de información indispensable para una gestión moderna de los regímenes de tránsito.

2.2.2. Los gestores del tránsito y, en cierta medida, sus usuarios, deben, por tanto, disponer de las informaciones necesarias para:

- la evaluación del régimen desde el punto de vista económico;

- la gestión administrativa global de los regímenes de tránsito, en particular en el marco de la definición de los recursos necesarios para la buena marcha de los procedimientos y para su seguridad (estadísticas y datos de la declaración);

- el conocimiento de los efectos de estas irregularidades en términos financieros (estadístico y datos de la declaración);

- el seguimiento de las operaciones de tránsito y la gestión de los riesgos.

2.2.3. Todo esto vale en particular para la definición precisa de las mercancías y de los operadores, los importes pendientes, los métodos y medios de transporte, los flujos, las oficinas, los plazos y los problemas relacionados con el desarrollo de las operaciones hasta la liquidación de los títulos de tránsito «T».

2.2.4. La Comisión tomará las iniciativas adecuadas, en estrecha colaboración con las administraciones aduaneras y los agentes económicos, para definir las necesidades estadísticas y los datos necesarios en la declaración así como los datos no declaratorios útiles para la gestión, las estadísticas y la elaboración de los perfiles de riesgo, la organización de la recogida de los datos en el plano nacional y la explotación de estas informaciones para la elaboración de las estadísticas, que serán más fáciles, como es lógico, una vez instaurado el NCTS.

2.3. Reforzar la cooperación administrativa aduanera

2.3.1. Para aumentar la seguridad antifraude de los procedimientos aduaneros, y en particular del tránsito, es indispensable una estrecha cooperación entre los servicios aduaneros europeos. Esta cooperación es condición también esencial para el buen funcionamiento del mercado interior, puesto que debe garantizar a los agentes económicos un tratamiento equivalente y ofrecerles condiciones óptimas para el ejercicio de sus actividades. Constituye el instrumento necesario de aplicación de la normativa aduanera comunitaria, indisociable de la normativa misma.

2.3.2. El fraude constatado en el tránsito no podrá ser combatido eficazmente sino por una acción del conjunto de las autoridades nacionales competentes, coordinada por la Comisión Europea. Exige, en particular, una respuesta común en materia de gestión de riesgos y de explotación de la información, así como la organización de acciones conjuntas de lucha contra el fraude (punto 4.3).

2.3.3. En este sentido, los mecanismos de cooperación y las redes de comunicación y de intercambio de información existentes, tanto los específicos del tránsito (por ejemplo, el sistema de información previa, SIP) como los generales, en el marco de la asistencia administrativa mutura en materia aduanera (por ejemplo, la red SCENT o el sistema de información aduanera, SIA), deben explotarse plenamente y a todos los niveles. Además de las mayores posibilidades que ofrece el NCTS, se propondrán nuevos instrumentos (como la red de «corresponsales tránsito») para completar los mecanismos existentes y extenderlos, en la medida de lo posible, a los países europeos socios del tránsito común (puntos 4.2.2, 4.3.2, 4.3.3 y 4.3.4).

2.4. Controlar la aplicación correcta y uniforme de la normativa

2.4.1. Este control se dirige en primer lugar a los usuarios de la aduana, y, en particular, a los usuarios de los regímenes de tránsito. Además de las acciones de prevención y de represión del fraude aduanero, que se tratan en otra sección (punto 4.3), el hecho de que la normativa aduanera establezca a escala comunitaria una serie de obligaciones para los usuarios implica necesariamente que el incumplimiento de estas obligaciones se traduzca en la definición de irregularidades y de sanciones al mismo nivel, con el fin de garantizar de manera uniforme su carácter disuasivo y proporcionado. Por esta razón, en relación con el Reglamento marco (Euratom, CE) n° 2988/95, pero teniendo en cuenta el hecho de que la normativa aduanera pone en juego intereses que no son solamente financieros, la Comisión desea proponer este año al Consejo la aprobación de un Reglamento destinado a definir las irregularidades aduaneras y a establecer sanciones y medidas administrativas comunitarias.

2.4.2. Este control de la aplicación se dirige también a las autoridades aduaneras. Se comprobó claramente que los servicios aduaneros no aplican la normativa aduanera relativa a los regímenes de tránsito de los Estados miembros de manera uniforme, que tanto la calidad como la cantidad de los controles eran globalmente insuficientes, e incluso que a veces no se respetaban algunas de sus disposiciones administrativas. Estas faltas e incumplimientos se constataron, en particular, por lo que se refiere al plazo de devolución del ejemplar n° 5 del documento de tránsito y en la gestión de los procedimientos de investigación y de recaudación. Contribuyeron ampliamente a la ineficacia e inseguridad del sistema y a la pérdida de confianza en la capacidad de las autoridades aduaneras para garantizar un funcionamiento normal. Algunas de estas faltas podrían remediarse con medidas específicas (punto 4.2).

2.4.3. Sin embargo, el buen funcionamiento del tránsito supone el buen funcionamiento general de la unión aduanera. Ello obliga a un control efectivo de la buena aplicación, por parte de las administraciones aduaneras de los Estados miembros, de las normas vigentes. Las acciones de «vigilancia» de los servicios aduaneros tienen otro sentido: preparadas y efectuadas en asociación con los Estados miembros y, en un futuro próximo, con países terceros socios, son ciertamente indispensables para observar las prácticas y las dificultades de aplicación y mejorar la aplicación, reevaluar eventualmente la aplicabilidad, y si es preciso llevar a las administraciones a adoptar medidas correctoras, pero no están concebidas como inspecciones o investigaciones de control de la aplicación. Del mismo modo, los controles efectuados sobre la base del Reglamento (CEE) n° 1552/89 relativo a los recursos propios tienen un alcance limitado a este aspecto financiero. Por último, los procedimientos de infracción y los posibles recursos por incumplimiento al Tribunal de justicia constituyen el instrumento último capaz de garantizar la eficacia y la primacía del Derecho comunitario. No obstante, su puesta en marcha exige disponer de datos y pruebas que permitan establecer la infracción. Por esta razón, es urgente dar a la Comisión, guardiana de los Tratados, bajo el control del Tribunal de justicia y en cumplimiento de los principios de contradicción y de los derechos de la defensa, aquellos medios de investigación directa y, en su caso, coercitivos que le permitan ejercer plenamente su misión. Será preciso establecer también la forma en que los propios Estados miembros deban estar directamente implicados en este ejercicio, constituyendo, por ejemplo, equipos mixtos de inspección de los servicios aduaneros.

2.4.4. Además de estos instrumentos de control de la aplicación efectiva de la normativa, el carácter uniforme de esta aplicación debe garantizarse igualmente mediante instrumentos como la interpretación y la formación (punto 4.5).

2.5. Establecer una cooperación aduana-operadores para responder mejor a las necesidades de los usuarios del tránsito

2.5.1. Para preservar el indispensable equilibrio entre las facilidades aduaneras ofrecidas a los operadores y las medidas de control aplicables a los procedimientos aduaneros en general y al tránsito aduanero en particular, resulta cada vez más indispensable la instauración de un clima de confianza entre las aduanas y los operadores.

2.5.2. Compartiendo el punto de vista de la comisión de Investigación del Parlamento Europeo, el cual, en su Recomendación n° 32 sugiere que se establezca una «obligación de asistencia» de las autoridades aduaneras a los usuarios del régimen, la Comisión propondrá la aplicación, en los planos comunitario y nacional, de una política general de diálogo y de cooperación basada en una «Carta europea de la calidad del servicio público aduanero». En el marco de Aduana 2000, la Comisión respaldará acciones de promoción de la imagen de la aduana europea y de esta política de calidad y de apertura.

2.5.3. La Comisión pedirá a las administraciones aduaneras que creen las condiciones e instrumentos de este diálogo a nivel nacional, estableciendo, por ejemplo, un número de teléfono gratuito donde todas las observaciones sobre las insuficiencias administrativas puedan centralizarse para su transmisión posterior a los servicios competentes, o nombrando «mediadores aduaneros» encargados por la administración de aduanas de recibir y tratar, al margen del procedimiento contencioso, las quejas de los operadores ante tratos inadecuados o insatisfactorios por parte de la administración, en particular para mejorar el funcionamiento de los servicios y la calidad de sus prestaciones. Estos instrumentos tendrían, por supuesto, un alcance que no se limita únicamente al tránsito.

2.5.4. En el ámbito específico del tránsito, esta cooperación aduana-operadores debe permitir a las dos partes:

- aclarar mejor su parte respectiva de responsabilidad en la gestión del tránsito y contribuir así a su mejora (puntos 4.2.1 y 4.2.3);

- reducir las cargas administrativas tanto de las aduanas como de los usuarios de los regímenes;

- delegar algunas tareas a los operadores del sector privado de reconocida fiabilidad;

- desarrollar una colaboración concreta entre la aduana y los operadores con el fin de mejorar la prevención y la detección del fraude y, con ello, conseguir un fortalecimiento sensible de la seguridad de los procedimientos de tránsito.

2.5.5. El principio de esta cooperación basada en el diálogo y el intercambio entre los servicios de las aduanas y los operadores debería reflejarse, no sólo en compromisos de alcance general o en determinadas estructuras institucionales, sino integrarse incluso en el funcionamiento de los sistemas, en particular mediante la celebración de protocolos de acuerdo o «Memoranda of Understanding» (MoU) (punto 4.1.2).

2.5.6. Por otra parte, un «Grupo de contacto aduana-operadores para el tránsito», completaría provechosamente el papel del Comité consultivo «Aduana e Impuestos Indirectos» en el ámbito específico del tránsito, con un alcance ampliado al espacio del tránsito común (punto 4.5.2).

2.6. Garantizar la integración aduanera en Europa: un nuevo convenio europeo de simplificación aduanera

2.6.1. La idea básica es establecer un nuevo régimen de tránsito que sustituiría, a nivel europeo, los marcos comunitarios y comunes actuales, y capaz, por tanto, de responder a las legítimas necesidades de simplificación de los intercambios en Europa y de acoger en el futuro a otros socios, en particular dentro de la estrategia de preadhesión a la Unión Europea. Este nuevo convenio contemplaría inicialmente el tránsito y la declaración en aduana por medio del documento único administrativo, y podría extenderse posteriormente a todas las disposiciones cuyo objetivo sea simplificar y facilitar los intercambios, y que actualmente figuran en otros instrumentos convencionales bilaterales o multilaterales.

2.6.2. Este planteamiento es compartido por la comisión de investigación del Parlamento Europeo, ya que en su Recomendación n° 34 apoya esta idea de la Comisión.

2.6.3. Pero este nuevo convenio de simplificación aduanera europea sólo tendrá interés en la medida en que estableciera un proceso decisorio rápido, equilibrado y que garantice una protección proporcionada de los intereses de las partes. Para ser utilizable, el sistema deberá dotarse, por tanto, de un procedimiento de voto basado en la mayoría cualificada, evitando tanto el veto de un país en solitario como el predominio de un grupo de países.

2.6.4. Para preservar los intereses esenciales de las Partes Contratantes, salvaguardando al mismo tiempo el funcionamiento global del sistema, el nuevo convenio debería contener una cláusula de salvaguardia que permita a cada parte, en situaciones excepcionales, suspender durante un período limitado la aplicación del convenio o de algunas de sus disposiciones en su territorio o adoptar, en su caso, medidas urgentes particulares.

2.7. Garantizar la complementariedad de los sistemas de tránsito internacionales

2.7.1. La multiplicidad de sistemas de tránsito y de sus métodos de gestión respectivos ha sido denunciada como un elemento estructural que incide en la insuficiencia del tránsito. Los procesos de toma de decisión y algunos principios procedimentales de estos sistemas son nocivos para la coherencia de los regímenes de tránsito aduanero en Europa. Por otro lado, la diferencia de niveles de seguridad en estos sistemas constituyen una oportunidad para las organizaciones delictivas, las cuales, con transferir sus actividades hacia el sistema menos seguro, obtienen beneficios sustanciales con el mínimo riesgo.

Por eso, la Comisión considera deseable que se aplique un único sistema de tránsito aduanero para los intercambios que se desarrollan dentro del espacio constituido por la Comunidad y los países socios del futuro convenio de tránsito europeo. Por otra parte, el Convenio TIR se aplicaría solamente a los intercambios entre los países de la zona y los que, situados fuera de ella, son signatarios del Convenio TIR. Es así como la Comisión concibe la complementariedad de estos dos convenios.

No obstante, dado que el Convenio TIR no permite actualmente que determinadas partes contratantes establezcan entre ellas el recurso exclusivo a un sistema de tránsito internacional distinto del TIR, excepto cuando estas partes contratantes constituyen una unión aduanera, la Comisión se propone desempeñar un papel decisivo en la revisión del Convenio TIR actualmente en curso, que tiene por objeto, en particular, reforzar la seguridad de las operaciones efectuadas en este marco.

2.7.2. En este contexto, la Comisión actuará prioritariamente, durante la primera fase de revisión, que debería concluir antes de finales de 1997, con vistas a introducir en el Convenio TIR el control del acceso de las asociaciones fiadoras y de los operadores de transporte al sistema, el control de la utilización de los cuadernos TIR, recurriendo en la medida de lo posible al intercambio electrónico de datos («EDI») y la creación de un organismo internacional de control («TIR Executive Board»).

2.7.3. La segunda fase, que comenzará a principios de 1998, debería centrarse en:

- la revisión del sistema actual de garantías centralizadas (3);

- la inclusión en el texto del convenio de algunos elementos esenciales de procedimiento, en particular los relativos a la liquidación de las operaciones TIR;

- la inclusión de disposiciones destinadas a permitir la informatización del procedimiento TIR;

- una definición más clara del estatuto del titular del cuaderno TIR;

- la redefinición de la estructura y del contenido del cuaderno TIR;

- la posible introducción de un cuaderno TIR y de un procedimiento específicos para las «mercancías sensibles», basado en una garantía apropiada.

2.8. Disponer de recursos a la altura de las necesidades de una política aduanera en Europa

2.8.1. El reconocimiento, a nivel político, de la importancia del tránsito aduanero para Europa y de la necesidad de abordar una reforma profunda de los sistemas de tránsito debe ir acompañado de la correlativa asignación de los recursos necesarios para que las acciones previstas no queden en meras declaraciones de intención.

2.8.2. Los recursos, actuales y futuros, necesarios en los servicios de la Comisión para llevar a cabo la reforma de los regímenes de tránsito se indica y detalla en los cuadros que figuran en apéndice del presente plan de acción.

3. La informatización, núcleo de la reforma del tránsito: el nuevo sistema informatizado del tránsito «NCTS»

3.1. El proyecto NCTS, por su diseño y por las nuevas posibilidades de gestión que ofrece, constituye una herramienta potente y eficaz y una respuesta adecuada a un gran número de problemas relacionados con la gestión y la seguridad de los regímenes de tránsito, y permite, al mismo tiempo, optimizar la lucha contra el fraude. La comisión de investigación del Parlamento Europeo, en su Recomendación n° 21, demanda la rápida realización del NCTS y una explotación óptima de su potencial.

3.2. El NCTS introduce un nuevo concepto de gestión del tránsito, basado en la utilización de sistemas informatizados avanzados, de la tecnología del tratamiento electrónico de datos y del intercambio electrónico de datos (EDI), y valdrá para la Comunidad, la AELC y los cuatro países del grupo de Visegrad.

3.3. Los objetivos del nuevo sistema informatizado son los siguientes:

- aumentar la eficacia y la eficiencia del funcionamiento de los procedimientos de tránsito comunitario y común;

- aumentar los resultados en la prevención y detección de los fraudes en tránsito;

- acelerar el desarrollo de las operaciones de tránsito y darles mayor seguridad, y al mismo tiempo ofrecer a los agentes económicos nuevas facilidades, siempre que sean adecuadas y realizables.

3.4. El NCTS permitirá el control en tiempo real de los movimientos de mercancías en tránsito, mientras que los controles efectuados en el sistema actual (papeleo) se efectúan a posteriori. Entre las ventajas que el nuevo sistema puede ofrecer cabe señalar:

- la sustitución de la devolución del ejemplar n° 5 por un mensaje electrónico;

- la sustitución del control documental comparativo por un control asistido por ordenador, facilitando así la selección de las operaciones y la focalización de los controles;

- la mejora de la gestión de las garantías;

- la recogida y la explotación de las estadísticas de tránsito;

- una liquidación más rápida de las operaciones de tránsito;

- una mayor seguridad de las operaciones.

3.5. La instauración y el desarrollo progresivo del sistema se harán según el siguiente calendario:

- la fase de puesta en marcha inicial del sistema, en un número limitado de países y de oficinas y con funciones limitadas, tendrá lugar a mediados de 1998 (se mantendrá en paralelo el intercambio de documentos en papel entre las aduanas);

- la fase de puesta en marcha operativa del nuevo sistema, en un número limitado de oficinas y con funciones reducidas, se efectuará a finales de 1998 (sin declaraciones paralelas en papel);

- la instalación completa del NCTS se producirá al final de 2000 (el intercambio de documentos en papel entre las aduanas será entonces completamente abandonado).

3.6. Las administraciones nacionales han adquirido el compromiso de asignar los recursos necesarios para la realización del proyecto. La parte de la Comisión será financiada por el presupuesto comunitario.

3.7. Con el fin de maximizar las ventajas del NCTS e integrar directamente a los operadores en su realización, el conjunto del proyecto fue presentado a sus futuros usuarios en el curso de una conferencia organizada en Bruselas el 28 de abril de 1997, en la que participaron también las administraciones aduaneras gestoras del sistema.

4. Acciones específicas de gestión y control de los sistemas de tránsito

Estas acciones se refieren no sólo al diseño y la gestión de la normativa, que integra el control de su aplicación y la prevención del fraude, sino también a la detección y la represión de las infracciones a nivel operativo. Para una estimación de los recursos humanos necesarios, véase el Apéndice.

Aunque algunas de estas acciones implican costes para los operadores, éste debería quedar ampliamente compensado con las ventajas que las medidas aportarán en términos de eficacia y seguridad de los procedimientos de tránsito. Por otra parte, las acciones que a continuación se detallan no deberían ocasionar cargas financieras desproporcionadas para los usuarios del tránsito, cualquiera que sea el tamaño de la empresa, y, por lo demás, serán objeto de una evaluación periódica que permitirá medir su eficacia y su pertinencia, teniendo en cuenta, en particular, los eventualmente generados.

4.1. Marco de las operaciones de tránsito

4.1.1. ACCESO DIFERENCIADO AL RÉGIMEN EN FUNCIÓN DE LA FIABILIDAD DE LOS OPERADORES Y DE LOS RIESGOS

El marco de las operaciones de tránsito exige un mejor conocimiento de los usuarios del tránsito y la gestión de los riesgos. Este enfoque debe garantizar el equilibrio entre las medidas de seguridad del régimen y las facilidades que con razón reivindican los operadores legales. En el contexto de la evaluación de los riesgos vinculados al acceso a las facilidades del tránsito, se realizará un estudio para evaluar la viabilidad de un sistema de acceso a las informaciones en los planos comunitario y europeo para aquellos operadores cuya fiabilidad no se considera suficiente para concederles las simplificaciones del tránsito.

Objetivos

- Consolidar la seguridad y preservar las facilidades, reservando el acceso a las simplificaciones del tránsito a los operadores honrados y fiables.

- Respetar el artículo 5 del acuerdo GATT manteniendo libre el acceso al procedimiento de tránsito no simplificado y sujeto a una garantía integral.

Acciones

- Definir un procedimiento de tránsito básico cuyo acceso no esté sujeto a autorización previa.

- Generalizar la expedición de una autorización uniforme previa para toda simplificación y precisar las condiciones de su revisión, retirada o anulación.

- Definir los criterios que los operadores deben cumplir para obtener la autorización de tránsito simplificado: criterios personales, criterios materiales y criterios financieros.

- Dar a las oficinas de garantía instrumentos legales y prácticos de auditoría de los solicitantes y de fijación del nivel de la garantía en la autorización.

- Tener en cuenta las medidas de seguridad adoptadas por el operador para la concesión de las facilidades pedidas por éste.

- Estudio de viabilidad de un sistema comunitario de acceso a las informaciones relativas a los operadores no fiables.

Calendario

- Propuesta normativa (tránsito común y comunitario): julio de 1997.

- Aplicación prevista: primer semestre de 1998.

- Seguimiento y evaluación: verano de 1998, y luego una vez al año.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 10 y 11.

4.1.2. AFINAMIENTO DE LA APLICACIÓN SOBRE LA BASE DEL DIÁLOGO: LOS «MEMORANDA OF UNDERSTANDING»

La instauración de un nuevo clima de confianza entre las aduanas y los operadores debería también desarrollarse en un marco no jurídico, que no cree derechos u obligaciones para una u otra parte, pero que permita asumir determinadas iniciativas conjuntas en materia de gestión de los regímenes y de seguridad mediante un mejor control de los procedimientos. Tal es el objeto de los protocolos de acuerdo («memoranda of understanding», MoU). Para que sean eficaces, los MoU deben pactarse a nivel local, entre la empresa y el servicio aduanero del que depende para sus trámites. Lo que no impide que se pacten MoU marco a escala nacional, o incluso comunitaria, entre los gestores y los usuarios del tránsito, sobre la base de MoU tipo.

Objetivos

- Mejorar la eficacia de los procedimientos y reducir cargas administrativas y controles superfluos en los servicios de las aduanas y en los operadores.

- Consolidar la seguridad de los procedimientos.

- Conocer mejor a los usuarios del tránsito y su fiabilidad.

Acciones

- Elaboración de modelos de MoU.

- Fomentar el establecimiento de MoU entre las aduanas y los operadores.

- Evaluación de la aplicación de los Moll y de sus efectos sobre la seguridad de las operaciones y la eficacia de los procedimientos y sus ventajas tanto para la aduana como para los operadores.

Calendario

- Definición del MoU: en 1998 (primer semestre: grupo ad hoc, segundo semestre: debates con los operadores).

- Comienzo aplicación: principios de 1999.

4.1.3. REEXAMEN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE TRÁNSITO APLICABLES A DETERMINADOS MODOS DE TRANSPORTE

Los procedimientos de tránsito aplicables a determinados modos de transporte deben ser objeto de un examen atento, con el fin de medir su eficacia y su posible vulnerabilidad ante el fraude. Es preciso, en particular, proseguir en este sentido el examen de las propuestas ya formuladas para el transporte marítimo.

Objetivos

- Redefinir el alcance del tránsito en relación con el transporte marítimo para tener en cuenta las dificultades de aplicación del régimen en este caso y limitar los riesgos de fraude.

- Asegurar mejor la recaudación de las deudas aduaneras y fiscales introduciendo la obligación de garantía para algunas operaciones de tránsito por mar.

- Disponer de datos que permitan valorar si las facilidades concedidas a los transportes ferroviarios y aéreos se aplican correctamente y presentan un nivel de seguridad suficiente.

Acciones

- Modificar la normativa con el fin de adaptar los procedimientos de tránsito por mar para limitar su alcance a las líneas marítimas regulares y reforzar los medios de control.

- Mejorar la protección de los intereses financieros mediante la introducción de la garantía obligatoria para el tránsito de mercancías no comunitarias por línea marítima regular.

- Financiar un estudio para evaluar la eficacia y seguridad de los procedimientos de tránsito por aire y ferrocarril y pertinencia del mantenimiento de la exención de garantía en este caso.

Calendario

- Adaptar la normativa del tránsito marítimo: aprobación de la propuesta en el marco comunitario prevista para junio de 1997.

- Estudio: apertura del procedimiento de concurso: octubre de 1997.

Recursos

- Financiación del estudio: apartado 2 del artículo 10 de la Decisión Aduana 2000.

Recomendación correspondiente de la comisión de investigación del PE: n° 25.

4.2. Desarrollo de las operaciones de tránsito

4.2.1. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES EN EL DESARROLLO DE LOS PROCEDIMIENTOS Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS PLAZOS: PLANES NACIONALES DE GESTIÓN

La reforma comienza por una mejor aplicación de los procedimientos actuales y por una explotación óptima de las estructuras de cooperación administrativa existentes.

Objetivo

- Permitir a los operadores utilizar los regímenes de tránsito en condiciones económicas ventajosas, reforzando la eficacia de la gestión de los procedimientos de tránsito.

Acciones

- Reorganizar los servicios encargados de la devolución de los ejemplares n° 5 de los documentos T, en las oficinas de destino y centralizadores, una vez evaluados los recursos necesarios.

- Confiar a un servicio nacional centralizado (por ejemplo, las oficinas de garantía, veáse la ficha 4.4.3) el cotejo de los ejemplares nos 1 y 5 de los documentos T y la gestión de los procedimientos de investigación.

- Determinar a nivel comunitario un objetivo realista en materia de plazos a respetar, en el marco del plan de gestión nacional.

Calendario

- Adaptación de los acuerdos administrativos (tránsito comunitario/común): finales de 1997 y aplicación a principios de 1998.

- Aplicación de las otras medidas: a partir del segundo trimestre de 1997.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 5 y 26.

4.2.2. LA COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL PROCEDIMIENTO

Debe reforzarse la cooperación administrativa para facilitar los contactos entre administraciones con el fin de garantizar un intercambio de informaciones rápido y estructurado, en particular por medio de corresponsales especialmente encargados de todos los asuntos relacionados con las operaciones de tránsito.

Objetivo

- Consolidar la seguridad y la eficacia de los procedimientos de tránsito facilitando la comunicación entre los distintos servicios aduaneros y mejorar así el seguimiento del tránsito.

Acciones

- Mejora del sistema de información previa (SIP):

1) extensión del SIP (en curso) a todos los países usuarios del tránsito común;

2) sistema obligatorio para todas las operaciones de tránsito relativas a mercancías sensibles (a definir en una nueva única lista);

3) envío sistemático e inmediato, por medios de comunicación rápida, de un acuse de recibo por parte de la oficina de llegada al hacerse cargo de las mercancías.

- Creación de una red de coordinadores nacionales y de corresponsales locales del tránsito:

- nombramiento a nivel nacional de un coordinador del tránsito que se encargará del seguimiento de la aplicación de las disposiciones del tránsito, elaborará los planes de gestión y de control nacionales, desempeñará el papel de interlocutor de referencia y apoyará la acción de los corresponsales locales;

- en cada oficina importante abierta al tránsito (por ejemplo: más de 10 000 documentos de tránsito al año), nombramiento de un corresponsal del tránsito que será el punto de contacto operativo encargado de aplicar los planes de gestión y de control y de comunicar directamente con los otros servicios aduaneros y mantener un diálogo regular con los operadores.

- Creación del «sistema de transmisión de los sellos de tránsito» (TST).

Calendario

- Creación y aplicación del sistema TST: junio de 1997.

- Adopción de una lista única de mercancías sensibles: julio de 1997.

- Nombramiento de los coordinadores y corresponsales de cada país: septiembre de 1997.

- Difusión de la lista completa de la red: diciembre de 1997.

- Primer seminario para los coordinadores nacionales: 1998.

Recomendaciones correpondientes de la comisión de investigación del PE: nos 1 y 9.

4.2.3. RESPONSABILIDAD DE LOS OPERADORES EN EL CONTROL MATERIAL DE LAS OPERACIONES DE TRÁNSITO

Los usuarios de los procedimientos de tránsito, responsables del control y del seguimiento material de las operaciones que efectúan, deben contribuir al fortalecimiento de la seguridad y eficacia de los procedimientos.

Objetivos

- Consolidar la seguridad de las operaciones de tránsito mediante una definición clara de las responsabilidades del obligado principal respecto al control material de los transportes de mercancías bajo tránsito.

- reducir los plazos del procedimiento de liquidación y responsabilizar a los operadores confiándoles la devolución de los ejemplares n° 5 de los documentos T.

Acciones

- Establecer claramente en la normativa el principio de la responsabilidad del obligado principal por lo que se refiere al control material y seguimiento de las operaciones de tránsito que efectúa y definir el concepto de liquidación de los regímenes.

- Concretar el alcance de la responsabilidad del obligado principal en el buen desarrollo de las operaciones a través de un compromiso que deberá asumir en el marco del MoU pactado con las autoridades aduaneras.

- En el marco del acceso a las simplificaciones del tránsito, y hasta la plena realización del NCTS, autorizar a los operadores fiables a hacerse cargo de la devolución de los ejemplares n° 5 de los documentos T.

Calendario

- Propuesta normativa del tránsito común y comunitario: julio de 1997.

- Aplicación: principios de 1998.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 10, 23 y 24.

4.3. Prevención y represión del fraude

4.3.1. LA SEGURIDAD DE LOS MOVIMIENTOS

La coherencia y el éxito de una política coordinada de prevención del fraude a escala europea se basan en una estrecha cooperación entre servicios aduaneros y la Comisión y en la colaboración activa con los operadores, los cuales deben evaluar los riesgos en que incurren y comprobar las mercancías que se les confían. Aunque algunas de las medidas de seguridad definidas no son nuevas, su aplicación simultánea y coordinada a lo largo del procedimiento por los distintos servicios aduaneros ofrecerá la relación coste/eficacia que se persigue para estos servicios, pero asimismo para los usuarios.

Objetivos

- Limitar los riesgos de sustracción o sustitución de mercancías durante el transporte a través de medidas aplicadas por las aduanas y los operadores teniendo como base una mejor relación coste/eficacia.

- Asegurar la vigilancia y el seguimiento de las operaciones y facilitar los controles.

Acciones

- Sellado por capacidad: obligatorio para las mercancías sensibles, recomendado en algunos otros casos y autorización por las autoridades nacionales competentes del medio de transporte utilizado, con el fin de validar su aptitud para el sellado.

- Fijación de una placa T obligatoria en el camión autorizado para indicar que transporta mercancías bajo tránsito, con el fin de facilitar la acción de los servicios de aduanas y sensibilizar al transportista y al conductor.

- Declaración obligatoria del plan de viaje obligatorio del vehículo en el momento de la entrega del documento de tránsito.

- Plazo de viaje calculado con la máxima exactitud por la oficina de partida.

- Coordinar las medidas de vigilancia con las medidas de seguridad adoptadas por el propio operador (ficha 4.2.3).

Calendario

- Propuesta de las medidas de aplicación: julio de 1997.

Recursos

- Administraciones aduaneras: asignación del personal suficiente para adoptar, en los casos y condiciones previstos a nivel europeo, las medidas de seguridad necesarias en el control realizado en la partida.

- Entrega de los certificados de autorizaciones y controles anuales de conformidad de los vehículos: concedidos a servicios autorizados del sector privado.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 7, 8 y 22.

4.3.2. LA COORDINACIÓN DE LA GESTIÓN DE LOS RIESGOS

El desarrollo de una política común de gestión de los riesgos, en particular la creación de una célula comunitaria de análisis de riesgos, permitirá a todos los servicios aduaneros centrar sus controles físicos y documentales y orientar las investigaciones sobre la base de los criterios así definidos.

Objetivos

- Racionalizar, modernizar, armonizar y coordinar la prevención y la represión del fraude a escala europea, en particular en los regímenes aduaneros de tránsito.

Acciones

- Creación de una célula comunitaria de análisis de riesgos encargada de elaborar los perfiles de riesgo y los criterios de selección que deben aplicarse.

- Coordinación por la Comisión de la política de gestión de los riesgos llevada a cabo a nivel nacional, regional y local (incluidas acciones de auditoría de los operadores, en particular aquellos a los que se conceden facilidades).

Calendario

- Hasta finales de 1998 (fecha de comienzo del NCTS), la acción piloto emprendida a escala comunitaria en materia de análisis de riesgos podrá examinar el tránsito como primer expediente de prueba (perfiles de prueba listos en julio de 1997).

- Preparación de un plan por la Comisión: primer semestre de 1998.

Recursos

- Personal (Comisión y expertos nacionales) en número suficiente para constituir la célula comunitaria de análisis de riesgos (+ financiación artículo 9 de la Decisión Aduana 2000).

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 1, 3, 4, 7, 9, 25 y 28.

4.3.3. EL CONTROL PRECISO DE LAS OPERACIONES

La coordinación a nivel europeo de los planes de control y el desarrollo de las operaciones conjuntas de control permitirá optimizar todas las acciones de lucha contra el fraude.

Objetivo

- Aumentar la eficacia y calidad de los controles sin obstaculizar ni retrasar inútilmente los movimientos de mercancías.

Acciones

- Plan de control semestral elaborado por cada servicio aduanero (a niveles nacional y local) con el fin de fijar los objetivos cuantitativos y las prioridades por sector, asignar los recursos necesarios, centrar los controles documentales y físicos en función de las orientaciones adoptadas a nivel europeo en materia de gestión de los riesgos, evaluar los resultados de los controles practicados y dar cuenta a nivel europeo.

- Coordinación de los planes de control nacionales a nivel europeo.

- Operaciones puntuales de control conjunto en los distintos modos de transporte (aire, mar, ferrocarril, carretera) organizadas a nivel europeo con ayuda de la Comisión.

Calendario

- Se pedirá a las autoridades nacionales que comuniquen su proyecto de primer plan de control semestral en 1997 para permitir la concertación y la coordinación en los Comités competentes en septiembre de 1997, como paso previo para una aplicación armonizada a nivel europeo en enero de 1998.

Recursos

- Nivel comunitario: financiación artículos 8 y 12 de la Decisión Aduana 2000.

- Para los servicios aduaneros: asignar los recursos humanos y materiales necesarios para la buena realización de estos controles.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 1, 4, 5 y 7.

4.3.4. LA DETECCIÓN Y REPRESIÓN DEL FRAUDE: INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS Y PROCEDIMIENTOS JUDICIALES

Es necesario desarrollar, además de la prevención del fraude, una política de detección y de represión del mismo, en particular cuando es obra de la gran criminalidad financiera y económica organizada. Ello exige, por una parte, la aplicación efectiva de los instrumentos existentes, algunos de los cuales son nuevos, y, por otra, el desarrollo de los instrumentos y de los mecanismos adecuados para la instauración de una política de penalizaciones más dura.

Objetivo

- Detectar y reprimir los fraudes contra los regímenes de tránsito de forma eficaz, proporcionada y disuasiva y de manera equivalente en toda la Comunidad.

Acciones

- Aplicación del nuevo Reglamento (CE) n° 515/97 (asistencia mutua aduanera).

- Aplicación de las normativas comunitarias relativas a la protección de los intereses financieros de la CE (PIF), en materia de detección de los fraudes e irregularidades [Reglamento (CE) n° 2185/96, «Controles y verificaciones in situ»] y en materia de sanciones administrativas comunitarias [véase apartado 2.4 en relación con el Reglamento (CE) n° 2988/95 PIF].

- Establecimiento de organismos de investigación adecuados a nivel comunitario.

- Fomento y apoyo al desarrollo y aplicación de los mecanismos e instrumentos de represión del fraude en el plano de la Unión: convenio sobre protección de los intereses financieros y dos protocolos adicionales (corrupción y cooperación judicial penal).

- Explotación del estudio «Hacia un espacio judicial europeo» encargado por el PE.

- Integración en la vertiente comunitaria del Tratado UE de la cooperación aduanera y fortalecimiento del artículo 209 A.

Calendario

- Aplicación Reglamento (CE) n° 515/97: marzo 1998.

- Aplicación Reglamento (CE) n° 2185/96: 1997.

- Seguimiento ratificación y aplicación de los convenios SID y PIF con su Protocolo «Corrupción»: 1997.

- Seguimiento ratificación y aplicación del Protocolo n° 2 PIF: 1998.

- Explotación estudio espacio judicial europeo: 1998.

Recursos

- Establecimiento de una célula penal integrada por expertos en materia penal de los Estados miembros, destinados en la Comisión.

- Refuerzo de los servicios de investigación de la Comisión, en particular para la aplicación del Reglamento (CE) n° 2185/96 y para el establecimiento del organismo común de investigación.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 2, 8 y 14-20.

4.3.5. LA COORDINACIÓN DE LOS MEDIOS Y DE LOS RECURSOS Y LA ARMONIZACIÓN DE LAS COMPETENCIAS

Los recursos de las administraciones nacionales, tanto en personal como en equipamiento, deben administrarse también de manera coordinada. Las competencias de control de los agentes de aduanas deberán, a su vez, ser objeto de armonización, en la medida de lo necesario, como señala la Comisión en su documento COM(95) 556 (4), con el fin de garantizar un nivel de seguridad homogéneo y ofrecer un tratamiento equivalente a los operadores en todo del territorio cubierto.

Objetivo

- Aumentar globalmente la calidad del servicio aduanero y la eficacia de los controles.

Acciones

- Evaluación y coordinación activa de la gestión de los recursos de las administraciones aduaneras.

- Elaboración de un plan comunitario de equipamiento de la frontera exterior de la Comunidad.

- Estudio general sobre el papel y las competencias de los funcionarios de las administraciones aduaneras.

Calendario

- Primera etapa de la coordinación: censo de los medios aplicados por las administraciones aduaneras (segundo semestre de 1998).

- Segunda etapa: definición de las necesidades suplementarias a nivel europeo y elaboración del plan de equipamiento comunitario (1999).

- Estudio sobre el papel y las competencias de los funcionarios de las administraciones aduaneras, ya programado en el marco del plan de acción Aduana 2000 para 1997.

Recursos

- Comunidad/Comisión: financiación según los artículos 8 y 12 de la decisión Aduana 2000 + financiación parcialmente comunitaria de determinados equipamientos de control.

- Servicios aduaneros: asignar los recursos humanos y materiales necesarios para la buena realización de los controles.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 1, 4, 5, 6, 8 y 9.

4.4. Una buena gestión financiera del tránsito

4.4.1. UN SISTEMA DE GARANTÍA MODULADO EN FUNCIÓN DE LA FIABILIDAD Y DEL RIESGO

Una buena gestión de los sistemas de tránsito a nivel financiero exige el establecimiento, antes de cualquier operación, de garantías financieras a la altura de los riesgos.

Objetivo

- Adaptar la naturaleza y las modalidades de la garantía a los riesgos y a la situación particular de cada uno de los operadores.

Acciones

- Aplicar una garantía que ofrezca una protección financiera máxima (individual e integral, incluso en forma de títulos de garantía a tanto alzado hasta el total de los importes en cuestión) a las operaciones «estándar» que se producen sin autorización de acceso.

- Ofrecer a los operadores que cumplan determinados criterios de acceso fórmulas de garantía simplificadas (global, a tanto alzado) sobre la base de un importe determinado en función de los riesgos potenciales de la operación y de las medidas de seguridad adoptadas.

- Efectuar un estudio para determinar en qué medida un sistema de seguro de los derechos e impuestos podría sustituir, en determinados casos, a la garantía solidaria de un tercero.

Calendario

- Propuestas normativas: julio de 1997.

- Instrumentos y acciones operativas: a lo largo de 1998.

- Estudio sobre los seguros: concurso a publicar en mayo de 1998.

Recursos

- Presupuesto Aduana 2000 para acciones operativas y estudio.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 10 y 24.

4.4.2. UNA IDENTIFICACIÓN DE LOS DEUDORES QUE GARANTICE UNA PROTECCIÓN EQUITATIVA DE LOS INTERESES FINANCIEROS

En el otro extremo de la cadena de trámites y controles que constituyen la operación de tránsito, garantizar una buena gestión financiera implica asimismo que las autoridades competentes estén en condiciones de proceder rápidamente y con eficacia para cobrar los importes pendientes al deudor o deudores. En el caso de la deuda, ello implica dirigirse de forma prioritaria a las personas directamente implicadas en su nacimiento, preservando al mismo tiempo la posibilidad de cobrar las deudas recurriendo al obligado principal y a su fianza en caso de dificultades de recaudación con los otros posibles deudores.

Objetivo

- Aclarar las situaciones de nacimiento de las deudas aduanera y fiscal en tránsito y la situación de los deudores correspondientes.

Acciones

- Indicar muy claramente en la normativa que en ausencia de sustracción o de introducción irregular por un tercero, la responsabilidad del pago de las deudas que pueden nacer en el marco de una operación de tránsito recae únicamente en el obligado principal, el cual, en su calidad de titular del régimen aduanero de tránsito, debe velar por el buen desarrollo de las operaciones que efectúa y asumir plenamente sus responsabilidades de deudor de estas deudas en caso de incumplimiento de las obligaciones que entraña la utilización de este régimen (punto 4.2.3).

- Indicar en la normativa que en caso de sustracción de las mercancías a la vigilancia aduanera en el marco de una operación de tránsito, los deudores de las deudas son, en primer término, el sustractor, su cómplice, el receptor de las mercancías sustraídas (incluido, en su caso, el transportista), y que se actuará en su contra antes de cualquier acción contra el obligado principal.

- La responsabilidad financiera del obligado principal sigue teniendo carácter solidario, cuando las acciones contra los otros deudores no permitan proceder a la recaudación total de las deudas en cuestión, se le enviará una comunicación y se procederá a hacerlo responsable de la deuda, en virtud de su responsabilidad solidaria, en un plazo máximo de doce meses para no liberar prematuramente la fianza, y con medidas conservadoras (punto 4.4.3) y se suspenderá del pago hasta el final de las acciones contra los otros deudores. Se establecerá asimismo la posibilidad de reembolsar al obligado principal en caso de cobro parcial o total de la deuda a otro deudor solidario.

- En la normativa, designar como deudores al responsable de la introducción irregular de las mercancías con motivo de una operación de tránsito (una vez liberado de sus obligaciones el obligado principal), al cómplice o al receptor (incluido, en su caso, el destinatario de las mercancías).

Calendario

- Propuesta: julio de 1997.

Recomendación correspondiente de la comisión de investigación del PE: n° 23.

4.4.3. LA RACIONALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE RECAUDACIÓN DE LAS DEUDAS

Se requiere una reorganización de los procedimientos de recaudación para eliminar insuficiencias y retrasos debidos a la fragmentación de las administraciones y a la diversidad de territorios fiscales.

Objetivo

- Determinar sin ambigueedad el lugar de nacimiento de la deuda y, correlativamente, la autoridad nacional competente para la recaudación.

Acciones

- Establecer una única autoridad nacional responsable de la coordinación de los procedimientos de recaudación para una operación de tránsito determinada que haya dado lugar a nacimiento de deuda: la oficina de garantía, independientemente del hecho generador, del lugar de nacimiento de la deuda y del país finalmente beneficiario de los créditos (punto 4.2.1).

- Dar competencia a la oficina de garantía para, tras examen del caso sobre la base de las informaciones comunicadas por las distintas autoridades interesadas, proponerles un esquema de tratamiento del expediente (orden de los deudores contra los que se procederá, autoridad, plazo) y adoptar también respecto al obligado principal y a la fianza las medidas conservadoras necesarias y, en particular, el envío en el plazo de doce meses de un aviso de recaudación al obligado principal, sin prejuzgar de la recaudación efectiva.

- Establecer que en caso de desacuerdo sobre el esquema de tratamiento en el mismo plazo, se considerará que la deuda aduanera y fiscal ha nacido en el país de partida, el cual procede entonces inmediatamente a la recaudación.

- Establecer una conexión entre las oficinas de garantía con el fin de facilitar el tratamiento de los expedientes.

- Mejorar la Directiva comunitaria y el Anexo al convenio de tránsito común relativos a la asistencia mutua para el cobro de las deudas.

Calendario

- Modificaciones normativas: propuestas en julio de 1997.

4.5. Aplicación correcta y uniforme de las normas del tránsito

4.5.1. EL MANUAL PRÁCTICO DEL TRÁNSITO

Independientemente del control de la aplicación tal como se contempla al apartado 2.4, este objetivo puede lograrse, en particular, dotando a los agentes de aduana de un manual práctico que sirva de obra de referencia común para todo lo que se refiere a la aplicación de las normas del tránsito y la lucha contra el fraude.

Objetivos

- Aplicación correcta y armonizada de la normativa relativa al tránsito por parte de los operadores y los servicios aduaneros.

- Tratamiento homogéneo de los operadores.

- Simplificación de la tarea de los operadores y de los agentes de aduanas.

Acción

- Elaboración de un manual práctico de instrucción e información sobre el tránsito para uso de los agentes de aduanas y, en parte, de los operadores del tránsito.

Calendario

- Propuesta al CPD y a la Comisión mixta en junio/julio de 1997.

- Primera reunión de los redactores designados por cada país: octubre de 1997.

- Comienzo de los trabajos de redacción: mayo de 1998.

- Difusión a los servicios (para acción) y a los operadores (para información): 2000.

Recursos

- Financiación de la publicación: artículos 14 y 15 de la Decisión Aduana 2000.

- Expertos nacionales: serán destinados, sin cargo, por cada administración aduanera.

Recomendación correspondiente de la comisión de investigación del PE: n° 1.

4.5.2. LA FORMACIÓN DE LOS ADUANEROS Y LA INFORMACIÓN DE LOS OPERADORES

Será preciso dar a los agentes de aduanas una formación adecuada, con una base común de formación, y a los operadores una información que les permita controlar mejor sus operaciones y alimentar el diálogo aduana-operadores.

Objetivo

- Asegurar de manera coherente y continua la formación de los agentes de aduanas, con un apartado relativo a la lucha antifraude, así como la información y la sensibilización de los operadores en materia de tránsito.

Acciones

Por una parte, en el marco del programa Matthaeus y de la decisión Aduana 2000:

- Seminarios temáticos para los agentes de aduanas (acciones de formación que permitan también contactos personales y el establecimiento de relaciones que propicien la cooperación transnacional).

- Intercambios de funcionarios, en particular intercambios de corresponsales locales del tránsito.

- Elaboración de un módulo de formación sobre el tránsito utilizable en las escuelas de las aduanas nacionales así como a nivel local.

- Seminarios temáticos de información para los operadores.

- Estudiar la posibilidad de establecer a nivel comunitario y europeo un ciclo común de formación continua que incluya el tránsito aduanero.

Por otra parte:

- Creación de un grupo de contacto aduanas-operadores para el tránsito que reúna a autoridades competentes y operadores, a niveles europeo y nacional, de los 23 países afectados.

- Posible asistencia técnica, en particular para los países asociados.

- Organización de conferencias aduanas/operadores, a los niveles nacional y regional.

Calendario

- Seminarios Matthaeus/Aduana 2000 a programar en 1998.

- Elaboración del módulo de formación en 1998.

- Estudio sobre la instauración de un ciclo de formación continua.

- Primera reunión anual del grupo de contacto aduanas-operadores para el tránsito: 1998.

- Seminarios temáticos operadores, segundo semestre de 1998.

- Conferencia aduanas/operadores en 2000.

Recursos

- Financiación programa Matthaeus y artículos 14 y 15 de la Decisión Aduana 2000.

Recomendación correspondiente de la comisión de investigación del PE: n° 4.

4.6. Control eficaz y evaluación permanente de los sistemas de tránsito y de su reforma

Se pedirá a las administraciones aduaneras y a los operadores, a los niveles y estructuras adecuados, que se comprometan con la Comisión para garantizar el seguimiento y proceder a la evaluación periódica de la reforma del tránsito y de la buena aplicación de los sistemas de tránsito.

Por otra parte, el Consejo y el Parlamento Europeo tendrán un papel político de primera importancia para garantizar que la reforma del tránsito, y en particular la informatización de los procedimientos, se realice correctamente y con un calendario que responda a la urgencia de la situación.

El Tribunal de cuentas, por su parte, declaró en la Conferencia Euro-Tránsito 97 que realizará una investigación sobre el tránsito aduanero en 1998.

Objetivos

- Permitir a los gestores y a sus autoridades políticas efectuar el seguimiento de la aplicación de la reforma.

- Ser capaces de solucionar los posibles problemas planteados en la aplicación.

- Garantizar una aplicación armonizada en el conjunto de los países.

- Estar en condiciones de reorientar las acciones y los recursos según las necesidades.

Acciones

- Establecer a nivel nacional un calendario de aplicación de las medidas, acompañado de la indicación de los medios que se asignarán, en un marco comunitario y europeo coordinado:

- garantizar un seguimiento periódico del respeto de los planes de acción nacionales;

- definir los criterios de evaluación de la aplicación de la reforma;

- dar cuenta de la aplicación de las medidas a nivel nacional, de las dificultades encontradas y de las reorientaciones que resultaren útiles para los objetivos de la reforma.

- Establecer un informe global sobre la marcha de la reforma a nivel comunitario y europeo:

- evaluar los efectos de las medidas y sus resultados para la eficacia y la seguridad de los regímenes;

- informar al Parlamento y al Consejo del desarrollo de la aplicación de la reforma (SJ).

Calendario

- Programas nacionales de acción: a partir del primer trimestre de 1998.

- Informe global presentado por la Comisión: mediados de 1998 (presidencia británica).

- Evaluación: anual.

Recomendaciones correspondientes de la comisión de investigación del PE: nos 37 y 38.

Apéndice

TABLA INDICATIVA DE LOS RECURSOS HUMANOS NECESARIOS PARA LA APLICACIÓN DE LA REFORMA

Estos cálculos reflejan las necesidades globales de la Comisión en personal estatutario y en expertos nacionales para la realización del conjunto de las acciones previstas en el marco de la reforma. Estas acciones deberán ser realizadas no sólo mediante recursos suplementarios sino también mediante un despliegue interno y a través de la contribución de los países terceros socios en la reforma del tránsito y en el proyecto de informatización.

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) COM(96) 477 final.

(2) NCTS: «new computerized transit system».

(3) En el marco del nuevo sistema de garantía para el Convenio TIR, la Comisión ha iniciado un estudio con miras a poner en funcionamiento una asociación comunitaria de garantía única.

(4) Análisis comparado de los informes de los Estados miembros relativos a las medidas adoptadas a nivel nacional para luchar contra el despilfarro y el desvío de los medios comunitarios.