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Document 52017TA0928(01)

Title and reference
Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio 2016, acompañado de las respuestas de las instituciones

OJ C 322, 28.9.2017, p. 1–280 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
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28.9.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 322/1


Image

Conforme a lo dispuesto en el artículo 287, apartados 1 y 4, del TFUE, en los artículos 148, apartado 1 y 162, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo, y en los artículos 43, 48 y 60 del Reglamento (CE) n.o 215/2008 del Consejo, de 18 de febrero de 2008, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo, modificado por el Reglamento (UE) n.o 567/2014

el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, en su reunión del día 13 de julio de 2017, ha aprobado sus

INFORMES ANUALES

relativos al ejercicio 2016

Los informes, acompañados de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, han sido transmitidos a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Los Miembros del Tribunal de Cuentas son:

Klaus-Heiner LEHNE (Presidente), Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS, Rimantas ŠADŽIUS, Leo BRINCAT, João FIGUEIREDO, Juhan PARTS, Ildikó GÁLL-PELCZ.

INFORME ANUAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

(2017/C 322/01)

ÍNDICE

Introducción general 7

Capítulo 1

— Declaración de fiabilidad e información de apoyo 9

Capítulo 2

— Gestión presupuestaria y financiera 39

Capítulo 3

— Obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE 65

Capítulo 4

— Ingresos 133

Capítulo 5

— «Competitividad para el crecimiento y el empleo» 149

Capítulo 6

— «Cohesión económica, social y territorial» 165

Capítulo 7

— «Recursos naturales» 205

Capítulo 8

— «Seguridad y ciudadanía» 241

Capítulo 9

— «Una Europa global» 251

Capítulo 10

— «Administración» 269

INTRODUCCIÓN GENERAL

0.1.

El Tribunal de Cuentas Europeo fue establecido por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1) como auditor externo de las finanzas de la Unión Europea (UE) y, como tal, actúa de guardián independiente de los intereses financieros de los ciudadanos de la Unión y contribuye a mejorar la gestión financiera de esta. Para más información sobre el trabajo del Tribunal, puede consultarse el informe de actividades, los informes especiales, los análisis panorámicos y los dictámenes sobre nuevos textos legislativos o modificaciones de los vigentes, u otras decisiones con implicaciones para la gestión financiera (2).

0.2.

Este es el 40.o Informe Anual del Tribunal sobre la ejecución del presupuesto de la UE y corresponde al ejercicio 2016. En un documento separado figura el Informe Anual sobre los Fondos Europeos de Desarrollo.

0.3.

El presupuesto general de la UE es aprobado anualmente por el Consejo y el Parlamento Europeo. El Informe Anual del Tribunal, junto con los informes especiales, sirve de base al procedimiento de aprobación de la gestión por el que el Parlamento, previa recomendación del Consejo, decide si la Comisión ha cumplido satisfactoriamente con sus responsabilidades de ejecución del presupuesto. Una vez publicado, se transmite a los parlamentos nacionales al mismo tiempo que al Consejo y al Parlamento Europeo.

0.4.

La declaración del Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas consolidadas de la UE y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes («regularidad de las operaciones») constituye la parte fundamental del informe anual. Dicha declaración podrá completarse con observaciones específicas sobre cada uno de los ámbitos principales de la actividad de la Unión.

0.5.

El Informe del Tribunal se estructura este año de la siguiente manera:

el capítulo 1 contiene la declaración de fiabilidad y una síntesis de los resultados de nuestra fiscalización sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones;

el capítulo 2 presenta las constataciones sobre la gestión presupuestaria y financiera;

el capítulo 3 se centra este año en el marco de información sobre el rendimiento de la Comisión, presenta resultados significativos de los informes especiales del Tribunal sobre el rendimiento, y analiza la aplicación por la Comisión de las recomendaciones formuladas por el Tribunal en una selección de informes especiales de años anteriores;

el capítulo 4 presenta las constataciones sobre los ingresos de la UE;

los capítulos 5 a 10 muestran, respecto de las principales rúbricas del actual marco financiero plurianual (MFP)  (3), los resultados de la verificación de la regularidad de las operaciones y un examen de los informes anuales de actividad y de otros elementos de los sistemas de control interno, así como otras disposiciones de gobernanza.

0.6.

Dado que no existen estados financieros separados para las distintas rúbricas del MFP, las conclusiones formuladas en cada capítulo no constituyen una opinión de auditoría. En cambio, los capítulos describen cuestiones significativas específicas de cada rúbrica del MFP.

0.7.

El propósito del Tribunal es presentar sus observaciones de manera clara y concisa, si bien no siempre puede evitar utilizar términos específicos de la UE, de sus políticas y presupuesto, y de contabilidad y auditoría. En el sitio web del Tribunal se ha publicado un glosario con definiciones y explicaciones de la mayor parte de estos términos específicos (4), los cuales aparecen en cursiva la primera vez que se usan en cada capítulo.

0.8.

Las respuestas de la Comisión (o, en su caso, de otras instituciones y órganos de la UE) a las observaciones del Tribunal se presentan junto con el informe, y deben considerase conjuntamente. Sin embargo, el Tribunal tiene la obligación, como auditor externo, de comunicar las constataciones de auditoría y de extraer las conclusiones necesarias para ofrecer una valoración independiente e imparcial de la fiabilidad de las cuentas y de la regularidad de las operaciones.


(1)  Artículos 285 a 287 (DO C 326 de 26.10.2012, p. 169-171).

(2)  Disponible en nuestro sitio web: www.eca.europa.eu.

(3)  El capítulo 8 abarca la rúbrica 3 («Seguridad y ciudadanía»). El análisis de la rúbrica 3 no incluye el nivel de error estimado. El Tribunal no presenta observaciones específicas sobre los gastos de la rúbrica 6 (Compensaciones) ni otros gastos fuera del MFP.

(4)  http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/GLOSSARY_AR_2016/GLOSSARY_AR_2016_ES.pdf.


CAPÍTULO 1

Declaración de fiabilidad e información de apoyo

ÍNDICE

Declaración de fiabilidad presentada por el Tribunal al Parlamento Europeo y al Consejo — Informe del auditor independiente I‐XXVIII
Introducción 1.1‐1.3
La función del Tribunal de Cuentas Europeo 1.1‐1.2
El gasto de la UE constituye un instrumento significativo para lograr objetivos políticos 1.3
Fiabilidad de las cuentas — Constataciones de auditoría del ejercicio 2016 1.4‐1.7
Las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales 1.4‐1.6
Cuestiones clave de auditoría 1.7
Regularidad de las operaciones: los ingresos y alrededor de la mitad de los gastos no contienen errores materiales 1.8‐1.34
Los resultados de auditoría del Tribunal correspondientes a 2016 muestran una mejora 1.9‐1.21
Las estimaciones del nivel de error realizadas por la Comisión… 1.22‐1.24
… En la mayoría de los casos concuerdan en líneas generales con las constataciones del Tribunal 1.25‐1.27
La Comisión facilitó cifras relativas a las correcciones y las recuperaciones… 1.28‐1.30
Las correcciones y las recuperaciones se activan de distintas maneras 1.31‐1.32
En algunos casos, el Tribunal tiene en cuenta las medidas correctoras en la estimación del nivel de error 1.33‐1.34
El Tribunal notifica los casos de presunto fraude a la OLAF 1.35‐1.36
Conclusiones 1.37‐1.38
Resultados de auditoría 1.38

Anexo 1.1 —

Enfoque y metodología de auditoría

Anexo 1.2 —

Frecuencia de los errores detectados en la muestra de auditoría correspondiente al ejercicio 2016

DECLARACIÓN DE FIABILIDAD PRESENTADA POR EL TRIBUNAL AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO — INFORME DEL AUDITOR INDEPENDIENTE

Opinión

I.

El Tribunal ha fiscalizado:

a)

las cuentas consolidadas de la Unión Europea, que comprenden los estados financieros consolidados (1) y los informes de ejecución presupuestaria (2) correspondientes al ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2016, aprobados por la Comisión el 26 de junio de 2017;

b)

la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a dichas cuentas, de conformidad con el artículo 287 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Fiabilidad de las cuentas

Opinión sobre la fiabilidad de las cuentas

II.

En opinión del Tribunal, las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2016 presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2016, los resultados de sus operaciones, los flujos de tesorería y los cambios en los activos netos del ejercicio finalizado a dicha fecha, conforme a lo dispuesto en el Reglamento Financiero y las normas contables para el sector público internacionalmente aceptadas.

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas

Ingresos

Opinión sobre la legalidad y regularidad de los ingresos subyacentes a las cuentas

III.

En opinión del Tribunal, los ingresos subyacentes a las cuentas del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2016 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

Pagos

Opinión sobre la legalidad y regularidad de los ingresos subyacentes a las cuentas

IV.

En opinión del Tribunal, salvo los efectos de la cuestión descrita en el párrafo de fundamento de una opinión con reservas sobre la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas, los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2016 son legales y regulares en todos sus aspectos significativos.

Fundamento de la opinión

V.

El Tribunal ha realizado la fiscalización de acuerdo con las normas internacionales de auditoría y el código de ética de la IFAC y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores. En la sección Responsabilidades del auditor del presente informe se describen con más detalle las responsabilidades del Tribunal con arreglo a dichas normas. Con arreglo al Código de Ética para Contables Profesionales promulgado por el Consejo de Normas Internacionales de Ética para Contables (Código IESBA), y a los requisitos éticos pertinentes para su fiscalización, el Tribunal es independiente y ha cumplido sus restantes obligaciones éticas de conformidad con estos requisitos y con el Código IESBA. El Tribunal ha obtenido evidencia de auditoría suficiente y apropiada en apoyo de la opinión que se expone a continuación.

Fundamento de la opinión con reservas sobre la legalidad y regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas

VI.

Los gastos registrados en 2016 que abarcan gastos sujetos a reembolso (3) están significativamente afectados por errores. Estimamos que el porcentaje de error en los gastos sujetos a reembolso es del 4,8  %. El nivel global de error estimado por el Tribunal (3,1  %) sigue siendo superior al umbral de materialidad, pero no está generalizado. Los pagos basados en derechos no están afectados por un nivel material de error (4). La conclusión global del Tribunal está corroborada por el análisis de la Comisión de los importes de riesgo presentado en su informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE.

Cuestiones clave de auditoría

VII.

Las cuestiones clave de auditoría son aquellas que, según el criterio profesional del Tribunal, revistieron mayor importancia en la auditoría de las cuentas consolidadas del período corriente. El Tribunal examinó estas cuestiones al fiscalizar y formarse una opinión sobre los estados financieros en su conjunto, y no emite una opinión específica sobre ellas.

El Tribunal evaluó la provisión para pensiones y otras prestaciones a empleados presentadas en las cuentas

VIII.

En el balance de la UE figuran pensiones y otras prestaciones a empleados por un importe de 67 200  millones de euros al final de 2016. Se trata de uno de los principales elementos del pasivo del balance, que representa casi un tercio del pasivo total de 2016, de 234 800  millones de euros.

IX.

La mayor parte de esta provisión para pensiones y otras prestaciones a empleados (58 700  millones de euros) corresponde al régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea. Este pasivo por pensiones cubre las «prestaciones definidas» garantizadas por el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas («el Estatuto de los funcionarios») y el artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea («TUE»). El pasivo registrado en las cuentas refleja el importe que se habría incluido en un fondo de pensiones de haberse creado uno para pagar las actuales obligaciones en materia de pensiones de jubilación (5). Además de las pensiones de jubilación, cubre las pensiones de invalidez y las pensiones a los viudos y huérfanos de funcionarios de la UE. Con arreglo al artículo 83 del Estatuto de los funcionarios, el pago de las prestaciones previstas en el sistema de pensiones se hará con cargo al presupuesto de la Unión, los Estados miembros garantizan conjuntamente el pago de las prestaciones, y los funcionarios contribuyen con una tercera parte del coste de financiación del régimen de pensiones.

X.

Se trata de un régimen obligatorio de pensiones para funcionarios de la UE, en virtud del cual las contribuciones del personal y de las instituciones y organismos a las que prestan sus servicios se utilizan para financiar las futuras pensiones. Está concebido para mantener el equilibrio actuarial por defecto mediante la adaptación del porcentaje de la contribución al régimen y la edad de jubilación. El número y la variedad de parámetros empleados para calcular una previsión a largo plazo del gasto en pensiones subraya el carácter actuarial de este cálculo, que es realizado en última instancia por Eurostat anualmente.

XI.

En su fiscalización, el Tribunal evaluó las hipótesis actuariales y la valoración resultante para el régimen de pensiones, y examinó los datos cuantitativos, los parámetros actuariales, el cálculo de la provisión y la presentación en el balance consolidado y en la notas de los estados financieros consolidados. En su fiscalización del valor razonable de la provisión, detectó algunas omisiones e inexactitudes en la base de datos básicos subyacente que no tienen una incidencia significativa en las cuentas consolidadas de la UE. Como indica en la nota 2.9 a los estados financieros consolidados, la Comisión tomará nuevas medidas destinadas a reforzar los procedimientos que emplea para calcular el pasivo por prestaciones a empleados, y el Tribunal los examinará de forma periódica.

El Tribunal evaluó el aumento de los gastos devengados presentados en las cuentas

XII.

Al final del ejercicio 2016, la Comisión estimó que los gastos admisibles contraídos adeudados a los beneficiarios pero aún no declarados ascendían a 102 000  millones de euros (al final del ejercicio 2015: 106 000  millones de euros) y se registraron como gastos devengados.

XIII.

El Tribunal examinó la metodología y los sistemas de control aplicados en las principales direcciones generales, extrajo muestras de facturas y prefinanciaciones, y trabajó con estos elementos para valorar el riesgo de inexactitudes en el devengo. Además solicitó a los servicios de contabilidad de la Comisión explicaciones adicionales sobre los métodos generales empleados y, en particular, sobre el nuevo método aplicado para el período de programación 2014-2020 en Cohesión.

XIV.

A partir del trabajo realizado, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que el importe global de los gastos devengados presentado en los estados financieros definitivos consolidados es correcto en las principales direcciones generales. Sin embargo, en algunas direcciones generales menores se constataron insuficiencias sistémicas en las consignaciones de final del ejercicio. La Comisión elaboró un plan de acción al respecto.

Información adicional solicitada a la Comisión para justificar la valoración de los instrumentos financieros en gestión compartida

XV.

Las autoridades de los Estados miembros transfieren una parte de la financiación anticipada por la Comisión a instrumentos financieros en forma de préstamos, instrumentos de capital o garantías.

XVI.

En el marco financiero plurianual (MFP) 2007-2013, la legislación de la UE no exigía a las autoridades la presentación de informes periódicos sobre los importes depositados en estos instrumentos para el establecimiento de las cuentas. Por tanto, la Comisión procedió a una estimación del uso dado a los anticipos basándose en el último informe disponible (en este caso, del final del ejercicio 2015), dando por sentado que los fondos se utilizarían íntegra y uniformemente en el período de operación (en principio hasta el 31 de diciembre de 2015, aunque posteriormente el plazo se amplió hasta el 31 de marzo de 2017). El Tribunal señala que, si bien considera que el uso de los instrumentos financieros en 2016 estaba fuera del período de subvencionabilidad (véase el capítulo 6, apartados 6.20 y 6.21), la Comisión no tiene la intención de recuperar estos importes. Por tanto, la presentación en el balance y en la nota 2.5 a los estados financieros consolidados refleja esta posición de la Comisión.

XVII.

Respecto del MFP 2014-2020, las autoridades deberán facilitar información sobre todas las declaraciones de gastos relativas a anticipos pagados a instrumentos financieros y sobre los desembolsos efectuados a partir de estos para los beneficiarios finales. A partir de esta información se calcula y se registra en las cuentas un importe estimado para el período comprendido entre la fecha de la última declaración de gastos y el final del ejercicio.

XVIII.

El Tribunal examinó el procedimiento establecido para registrar la financiación correspondiente, y llegó a la conclusión de que el importe presentado en los estados financieros es correcto.

Otras cuestiones

XIX.

La dirección es responsable de la otra información. La otra información se compone del Debate y análisis de los estados financieros, pero no incluye las cuentas consolidadas ni el informe de fiscalización del Tribunal sobre las mismas. La opinión del Tribunal sobre las cuentas consolidadas no abarca la otra información, ni formula ninguna conclusión de garantía sobre la misma. En relación con su fiscalización de las cuentas consolidadas, el Tribunal tiene la responsabilidad de leer la otra información y, a partir de dicha lectura, valorar si la otra información es esencialmente incompatible con las cuentas consolidadas o con las conclusiones extraídas de su fiscalización, o si parece presentar alguna inexactitud significativa. Si, sobre la base de los trabajos realizados, el Tribunal llega a la conclusión de la existencia de una inexactitud significativa en esta información, es su obligación notificarlo. El Tribunal no tiene nada que notificar en este sentido.

Responsabilidades de la dirección

XX.

En virtud de los artículos 310 a 325 del TFUE, así como del Reglamento Financiero, la dirección es responsable de la elaboración y la presentación de las cuentas consolidadas de la Unión Europea basada en las normas de contabilidad internacionalmente aceptadas para el sector público, y de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Esta responsabilidad consiste en crear, aplicar y mantener un sistema de controles internos propicio a la preparación y presentación de unos estados financieros libres de incorrecciones materiales, ya sea por fraude o por error. La dirección debe también garantizar que las actividades, las operaciones financieras y la información reflejada en los estados financieros son conformes a las normas por las que se rigen. La Comisión es responsable en última instancia de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de la Unión Europea (artículo 317 del TFUE).

XXI.

Al preparar las cuentas consolidadas, la dirección debe evaluar la capacidad de la UE para continuar como empresa en funcionamiento, lo que incluye presentar, según proceda, las cuestiones relacionadas con la continuación de actividades, además de partir de la hipótesis de empresa en funcionamiento, a menos que la dirección pretenda liquidar la entidad o cesar su actividad, o bien no exista otra alternativa más realista que proceder de una de estas formas.

XXII.

La Comisión supervisa el proceso de elaboración de informes financieros de la UE.

Responsabilidades del auditor en la fiscalización de las cuentas y las operaciones subyacentes

XXIII.

Los objetivos del Tribunal son, por un lado, obtener garantías razonables de que las cuentas consolidadas de la Unión Europea estén exentas de incorrecciones materiales y las operaciones subyacentes sean legales y regulares y, por otro, presentar al Parlamento Europeo y al Consejo, sobre la base de la fiscalización realizada, una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Aunque las garantías razonables ofrecen un elevado nivel de fiabilidad, no implican que las fiscalizaciones vayan a detectar siempre las incorrecciones materiales o la falta de cumplimiento. Las incorrecciones pueden ser consecuencia del fraude o un error y reciben la consideración de materiales cuando, ya sea de forma individual o conjunta, puedan influir las decisiones económicas de los usuarios, fundadas en estas cuentas consolidadas.

XXIV.

En el ámbito de los ingresos, la fiscalización que el Tribunal realiza de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido y en la renta nacional bruta toma como punto de partida los agregados macroeconómicos pertinentes sobre los que se calculan dichos recursos propios, y prosigue con la evaluación de los sistemas establecidos por la Comisión para procesar los datos hasta la recepción de las contribuciones de los Estados miembros y su inclusión en las cuentas consolidadas. En cuanto a los recursos propios tradicionales, el Tribunal examina las cuentas de las autoridades aduaneras y analiza el flujo de derechos hasta que los importes son contabilizados en las cuentas y recibidos por la Comisión.

XXV.

En el caso de los gastos, el Tribunal examina las operaciones de pagos cuando los gastos se han efectuado, registrado y aceptado. El examen abarca todas las categorías de pagos (incluidos los de adquisición de activos), con exclusión de los anticipos, en el momento en que se efectúan. Los pagos de anticipos se examinan cuando el receptor de los fondos justifica su utilización adecuada y la institución u organismo acepta dicha justificación liquidando el pago del anticipo, ya sea en el mismo ejercicio o posteriormente.

XXVI.

Como parte de una auditoría llevada a cabo de conformidad con las NIA y a las ISSAI, el Tribunal aplica su juicio profesional y mantiene una actitud de escepticismo profesional durante toda la auditoría. Además:

Identifica y valora los riesgos de que se produzcan incorrecciones materiales en las cuentas consolidadas, o de que las operaciones subyacentes incumplan de manera significativa los requisitos del marco jurídico de la Unión Europea, ya sea por fraude o por error, y diseña y aplica procedimientos de auditoría para responder a esos riesgos, y obtener evidencia de auditoría que proporcione una base suficiente y apropiada para expresar su opinión. El riesgo de no detectar incorrecciones materiales o incumplimientos debidos a fraude es mayor que el riesgo de no detectar los que se deben a error. Esto se debe a que el fraude puede conllevar colusión, falsificación, omisión deliberada, manifestaciones intencionadamente erróneas o elusión de los procedimientos de control interno.

Adquiere un conocimiento suficiente de los controles internos pertinentes para la fiscalización con el fin de concebir los procedimientos de auditoría que resulten apropiados según las circunstancias, pero no de expresar una opinión sobre la eficacia de los controles internos.

Evalúa la idoneidad de las políticas contables utilizadas y el carácter razonable de las estimaciones contables efectuadas por la dirección.

Llega a conclusiones sobre si es apropiado que la dirección utilice la hipótesis de empresa en funcionamiento y, basándose en la evidencia de auditoría obtenida, sobre la existencia o no de una incertidumbre material relacionada con hechos o con condiciones que pueden generar dudas significativas sobre la capacidad de los FED para continuar como empresa en funcionamiento. Si llega a la conclusión de que existe incertidumbre material, el Tribunal debe llamar la atención en su informe de fiscalización sobre los correspondientes datos presentados en las cuentas consolidadas o, si dichos datos presentados no son adecuados, modificar su opinión. Las conclusiones del Tribunal se basan en evidencia de auditoría obtenida hasta la fecha de su informe de fiscalización. Sin embargo, hechos o condiciones futuros pueden dar lugar a que una entidad cese en su funcionamiento.

Evalúa la presentación global, la estructura y el contenido de las cuentas consolidadas, incluida la información revelada, y si las cuentas consolidadas representan las operaciones y eventos subyacentes de manera fiel.

Obtiene pruebas de auditoría suficientes y apropiadas sobre la información financiera de las entidades incluidas en el ámbito de la consolidación de la Unión Europea para formular una opinión sobre las cuentas consolidadas y las operaciones subyacentes. El Tribunal se encarga de la dirección, la supervisión y la realización de la auditoría. El Tribunal es el único responsable de su opinión de auditoría

XXVII.

El Tribunal comunica a la dirección, entre otras cosas, el alcance y el momento de realización de la auditoría planificados, así como los hechos observados que sean pertinentes así como las deficiencias significativas del control interno identificadas durante la auditoría.

XXVIII

. A partir de las cuestiones notificadas por la Comisión y otras entidades auditadas, el Tribunal determina aquellas que revistieron mayor importancia en la auditoría de las cuentas consolidadas del período corriente y que por tanto constituyen cuestiones clave de auditoría. El Tribunal describe estas cuestiones en su informe excepto cuando las disposiciones legales o reglamentarias prohíban revelar públicamente la cuestión o, cuando, en circunstancias extremadamente poco frecuentes, determine que la cuestión no se debería comunicar en su informe porque cabe razonablemente esperar que las consecuencias adversas de hacerlo sobrepasarían los beneficios en el interés público que dicha comunicación tendría.

13 de julio de 2017

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

Tribunal de Cuentas Europeo

12, rue Alcide De Gasperi, Luxemburgo, LUXEMBURGO

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

INTRODUCCIÓN

La función del Tribunal de Cuentas Europeo

1.1.

El Tribunal es el auditor independiente de la UE y, de conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) desempeña las siguientes funciones:

emitir una opinión sobre las cuentas definitivas de la UE;

evaluar si el presupuesto de la UE se utiliza conforme a las normas y los reglamentos aplicables;

informar sobre la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto de la UE (6);

emitir dictámenes sobre las propuestas legislativas con un impacto financiero.

 

1.2.

El trabajo preparatorio de la declaración de fiabilidad realizado por el Tribunal (explicado en el anexo 1.1 ) responde directamente al primero y al segundo de estos objetivos. En el capítulo 3 y en algunos ámbitos políticos (7), el trabajo del Tribunal para el informe anual también se refiere a la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto. En conjunto, este trabajo de auditoría también constituye una contribución importante a los dictámenes del Tribunal sobre la legislación financiera propuesta.

 

El gasto de la UE constituye un instrumento significativo para lograr objetivos políticos

1.3.

El gasto de la Unión Europea (UE) constituye un instrumento importante, pero no único, para la consecución de los objetivos políticos. Además, existen otros instrumentos importantes, como la aplicación de la legislación y la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas en la UE. En 2016, el gasto de la UE ascendió a 136 400  millones de euros (8), que representan el 2,0  % del gasto total de las administraciones públicas de los Estados miembros de la UE y el 0,9  % de la renta nacional bruta de la UE (véase el recuadro 1.1 ).

 

Recuadro 1.1 —   Porcentaje del gasto de la UE respecto del gasto total de las administraciones públicas y de la renta nacional bruta de los Estados miembros

Image

Fuente de la RNB de los Estados miembros: Conjunto acordado de previsiones de recursos propios tradicionales y bases del IVA y de la RNB) de 19 de mayo de 2016 (Comisión Europea).

Fuente del gasto total de las administraciones públicas de los Estados miembros: Eurostat — contabilidad nacional anual.

Fuente del gasto de la UE: Datos contables de la Comisión Europea.

Recopilados por el Tribunal de Cuentas Europeo.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS — CONSTATACIONES DE AUDITORÍA DEL EJERCICIO 2016

Las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales

1.4.

Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas consolidadas (9) (las «cuentas») del ejercicio 2016. Las cuentas provisionales, junto con la carta de manifestaciones del contable, fueron recibidas el 26 de junio de 2017. Las cuentas están acompañadas de un «Debate y análisis de los estados financieros» (10). Este análisis no se incluye en la opinión de auditoría del Tribunal. Sin embargo, con arreglo a las normas de auditoría, se ha evaluado su coherencia con la información en las cuentas.

 

1.5.

Las cuentas publicadas por la Comisión reflejan que, a 31 de diciembre de 2016, el pasivo total ascendía a 234 800  millones de euros, frente a los 162 700  millones de euros del activo total. El resultado económico de 2016 ascendió a 1 700  millones de euros (11).

 

1.6.

La fiscalización del Tribunal reveló que las cuentas no contenían incorrecciones materiales. En el capítulo 2, el Tribunal presenta sus observaciones sobre la gestión financiera y presupuestaria de los fondos de la UE.

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Cuestiones clave de auditoría

1.7.

Las cuestiones clave de auditoría (12) son aquellas que, según el criterio profesional del Tribunal, revistieron mayor importancia en la auditoría de los estados financieros del período corriente. Si bien examinó estas cuestiones al fiscalizar y formarse una opinión sobre los estados financieros en su conjunto, el Tribunal no emite una opinión específica sobre ellas. Con arreglo a la Norma Internacional de Auditoría de las entidades fiscalizadoras superiores (ISSAI) 1701, el Tribunal notifica cuestiones clave de auditoría en su opinión (apartados VII a XVIII de la declaración de fiabilidad del Tribunal).

 

REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES: LOS INGRESOS Y ALREDEDOR DE LA MITAD DE LOS GASTOS NO CONTIENEN ERRORES MATERIALES

1.8.

El Tribunal examina los ingresos y gastos de la UE (13) para evaluar si son conformes a las normas y los reglamentos aplicables. En el capítulo 4 se presentan los resultados de auditoría de los ingresos, y en los capítulos 5 a 10 de los gastos (véase el recuadro 1.2 ). Las principales conclusiones del Tribunal fueron las siguientes:

a)

Los ingresos estaban exentos de errores materiales (véase el apartado 4.21).

b)

En los gastos, el Tribunal constata una vez más la existencia de un nivel de error significativo, pero no generalizado. El Tribunal considera que el nivel de error estimado que afecta en conjunto a los gastos es del 3,1  %, pero los errores materiales se limitaban principalmente a los pagos basados en el reembolso de los gastos, que representaban alrededor de la mitad de la población auditada (véase el recuadro 1.4 ).

1.8 y 1.9.

La Comisión toma nota con satisfacción de que los resultados de este ejercicio representan una mejora significativa con respecto a ejercicios anteriores.

Con respecto a los instrumentos financieros destinados a la política de cohesión (a los que se refiere el recuadro 1.2), la Comisión considera que los desembolsos efectuados a los destinatarios últimos hasta finales de marzo de 2017 están en consonancia con sus directrices sobre el cierre, que establecen que estos desembolsos deben efectuarse dentro del período de subvencionabilidad establecido (véase la respuesta de la Comisión a los apartados 6.20 y 6.21).

Recuadro 1.2 —   Síntesis de las constataciones de 2016 relativas a la regularidad de las operaciones

Capítulo del Informe Anual

Rúbricas del MFP

Operaciones objeto de auditoría

(miles de millones de euros)

Nivel de error estimado para 2016

(%)

Intervalo de confianza (%)

Nivel de error estimado para 2015

(%)

Límite inferior de error (LIE)

Límite superior de error (LSE)

5.

Competitividad

Rúbrica 1a

15,2

4,1

2,1

6,1

4,4

6.

Cohesión

Rúbrica 1b

35,7

4,8  (25)

2,2

7,4

5,2

7.

Recursos naturales

Rúbrica 2

57,9

2,5

1,5

3,5

2,9

8.

Seguridad y ciudadanía

Rúbrica 3

2,4

9.

Una Europa global

Rúbrica 4

8,3

2,1

0,6

3,6

2,8

10.

Administración

Rúbrica 5

9,4

0,2

0,0

0,8

0,6

Otros (26)

Rúbrica 6 y otras

0,4

Total

 

129,3

3,1  (25)

2,2

4,0

3,8

 

Ingresos

 

144,7

0

0

0

0

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

Los resultados de auditoría del Tribunal correspondientes a 2016 muestran una mejora

1.9.

El nivel global de error estimado por el Tribunal muestra una mejora con respecto al de ejercicios anteriores (véase el recuadro 1.3 ), pero aún sobrepasa significativamente el criterio de referencia de materialidad del 2 %. No obstante, alrededor de la mitad de los gastos de 2016 no contenían errores materiales (véase el recuadro 1.4 ).

 

Recuadro 1.3 —   Nivel estimado de error (error más probable, EMP) (2014 a 2016)

Image

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Los resultados en diferentes ámbitos de gasto reflejan distintos modelos de error

1.10.

El Tribunal estimó el nivel de error en los pagos basados en el reembolso de los gastos en un 4,8  % (2015: 5,2  %), significativamente superior al umbral de materialidad del 2 % (véase el recuadro 1.4 ). En este tipo de gasto, los beneficiarios solicitan fondos de la UE para gastos subvencionables que hayan realizado. Los pagos abarcan los proyectos de investigación (capítulo 5), los planes de formación (capítulo 6), los proyectos de desarrollo regional y rural (capítulos 6 y 7), y los proyectos de desarrollo (capítulo 9). En estos regímenes, los beneficiarios deben acompañar su declaración de documentos que justifiquen que ejercen una actividad subvencionable y que han contraído gastos en virtud de los cuales tienen derecho a reembolso. Para ello, han de ceñirse a complicadas normas sobre lo que se puede declarar (subvencionabilidad) y sobre cómo realizar debidamente el gasto (por ejemplo, mediante contratación pública o con arreglo a la normativa sobre ayudas estatales). Esto da lugar a errores que afectan a la conclusión del Tribunal sobre la subrúbrica 1a del MFP «Competitividad» (apartados 5.28 y 5.29); 1b, «Cohesión» (apartados 6.38 y 6.39); 2, «Recursos naturales» (global — apartados 7.32 y 7.33), y 4, «Una Europa global» (apartados 9.34 y 9.35).

1.10.

La simplificación representa la forma más efectiva de reducir los costes, la carga asociada al control y el riesgo de errores. Los ámbitos políticos que están sujetos a buenos sistemas de gestión y control y a normas de subvención menos complejas también son menos propensos a tener errores.

El TCE ha confirmado que los proyectos en los que se utilizan opciones de costes simplificadas tienden a contener menos errores que el reembolso de los costes reales. Por este motivo, la Comisión ha venido promoviendo activamente su utilización en las esferas de la política de cohesión y el desarrollo rural a lo largo de los últimos años. Además, el uso de opciones de costes simplificadas reduce la carga administrativa y mejora la orientación hacia los resultados por parte de las autoridades de gestión, los organismos pagadores y los beneficiarios, sobre todo cuando dichas opciones se basan en el logro de productos o resultados de los proyectos.

Las normas relativas a la contratación pública y las ayudas estatales no son específicas para el gasto de la UE. Para abordar las dificultades encontradas en estas áreas, la Comisión está ejecutando planes de acción con los Estados miembros (véase la respuesta de la Comisión a los apartados 6.15 y 6.18).

En la agricultura, el desarrollo rural sigue siendo un ámbito merecedor de un examen riguroso, en particular en lo que afecta a las medidas de inversión y similares. La Comisión solicita sistemáticamente a los Estados miembros que diseñen planes de acción para subsanar las deficiencias identificadas en los controles, y respalda la aplicación de dichos planes. No obstante, teniendo en cuenta la necesidad de alcanzar un equilibrio entre la legalidad y la regularidad, por un lado, y el logro de los objetivos de las políticas, por otro, y teniendo presentes al mismo tiempo los costes asociados a la ejecución (gestión y control), no cabe realmente esperar lograr un índice de error inferior al 2 % en los pagos realizados a los beneficiarios con un esfuerzo razonable. Pese a ello, la capacidad correctora de las recuperaciones de los Estados miembros y de las correcciones financieras realizadas por la Comisión en los años posteriores al de ejecución del gasto permite a la Comisión obtener garantías sobre el gasto de la política agrícola común (PAC).

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 1.12 y 6.7.

1.11.

El Tribunal estimó el nivel de error en los gastos basados en los derechos (incluidos los gastos administrativos) en un 1,3  % (2015: 1,9  %, véase el recuadro 1.4 ). En este tipo de gasto, los beneficiarios reciben el pago si cumplen determinadas condiciones. Los pagos engloban las becas a estudiantes e investigadores (capítulo 5), la ayuda directa a los agricultores y las medidas agroambientales (capítulo 7), y los salarios y las pensiones (capítulo 10). El Tribunal constató mejoras en todos los ámbitos de los gastos basados en los derechos y llegó a la conclusión de que el nivel de error estimado correspondiente a las ayudas directas a agricultores se situaba por debajo del umbral de materialidad.

1.11.

La Comisión acoge con agrado la evaluación del TCE relativa a los gastos basados en los derechos.

Box 1.4 —   Los gastos administrativos y los basados en los derechos correspondientes a 2016 no contienen errores materiales

(miles de millones de euros)

Image

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

1.12.

Como figura en el recuadro 1.5, «Cohesión» fue el ámbito que más contribuyó al nivel de error estimado por el Tribunal para 2016, seguido de «Recursos naturales», «Competitividad» y «Una Europa global». Esta distribución se ajusta a las constataciones del Tribunal para 2015.

1.12.

La Comisión trabaja permanentemente con los Estados miembros para mejorar sus sistemas de gestión y control y continuará utilizando con rigor y de manera oportuna los instrumentos de supervisión legal a su alcance para garantizar que se corrigen todos los errores significativos. Cuando se considera necesario, se ejecutan sistemáticamente planes de acción que abordan causas de error específicas.

Recuadro 1.5 -   Contribución al nivel estimado de error global de 2016 por rúbrica del MFP

Image

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

1.13.

En «Competitividad» (capítulo 5), el nivel de error estimado es del 4,1  %, inferior a los resultados equivalentes en 2015 (4,4  %). Muchos de los gastos se efectúan sobre la base del reembolso de costes, y los errores en este caso reflejan esencialmente diferentes categorías de gastos no subvencionables (en particular, gastos de personal, otros gastos directos y gastos indirectos).

1.13.

La Comisión se remite a su respuesta conjunta a los apartados 5.9 y 5.10.

1.14.

En «Cohesión» (capítulo 6), el nivel de error estimado es del 4,8  %, inferior al resultado equivalente en 2015 (el 5,2  %). En el gasto de este ámbito predomina el reembolso de los gastos. La inclusión de gastos no subvencionables en las declaraciones de gastos y de los proyectos no subvencionables representa el 70 % del error.

1.14.

La Comisión se remite a sus respuestas a los apartados 1.10, 1.12, 6.7 y 6.11.

1.15.

En «Recursos naturales» (capítulo 7), el nivel de error estimado es del 2,5  %, inferior al resultado equivalente en 2015 (2,9  %). El Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) representa más de tres cuartas partes del gasto en este ámbito y no está afectado por errores materiales (1,7  %), mientras que, en desarrollo rural, el Tribunal todavía constata niveles de error elevados (4,9  %), en particular en los gastos de reembolso. El Tribunal no halló errores materiales en los gastos basados en los derechos en la ayuda directa a los agricultores, que ha simplificado las normas de admisibilidad de las superficies y cuenta con un sistema de control ex ante (SIGC) que permite realizar controles cruzados entre distinta bases de datos.

1.15.

En lo que se refiere al FEAGA, la Comisión acoge con beneplácito la evaluación del TCE, en particular con respecto a la eficiencia del sistema integrado de gestión y control (SIGC), que contribuye de manera muy importante a prevenir y reducir los niveles de error (véase el apartado 7.13). La Comisión continuará trabajando con los Estados miembros para mantener la calidad del sistema de identificación de parcelas y del SIGC en general.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 1.10 y 1.12.

1.16.

En «Una Europa global» (capítulo 9), el nivel de error estimado es del 2,1  %, inferior a los resultados equivalentes en 2015 (2,8  %). La ausencia de documentación justificativa esencial y la sobrevaloración de las liquidaciones intermedias (14) de la Comisión representan dos terceras partes del total.

 

1.17.

«Administración» (capítulo 10): este ámbito no está afectado por un nivel material de error. El nivel de error estimado es del 0,2  %, comparable a los resultados equivalentes de 2015 (0,6  %). La mayor parte del gasto en este ámbito está destinado a los salarios, pensiones e indemnizaciones abonados por las instituciones y las agencias de la UE.

 

1.18.

El Tribunal no estima el nivel de error de otros ámbitos de gasto tales como la rúbrica 3 del MFP (capítulo 8). En total, el gasto abarcado por la declaración de fiabilidad del Tribunal en estos ámbitos ascendió a 2 800  millones de euros (2,2  % del gasto abarcado por su fiscalización). El trabajo en estos ámbitos sigue contribuyendo a la conclusión general del Tribunal sobre el gasto correspondiente al ejercicio 2016.

 

1.19.

La mayor contribución al nivel de error estimado sigue correspondiente a los errores de subvencionabilidad en los regímenes de reembolso de costes:

costes no subvencionables incluidos en las declaraciones de gastos;

proyectos, actividades y beneficiarios no subvencionables (véase el recuadro 1.6 ).

1.19.

La Comisión llega a las mismas conclusiones en relación con la naturaleza y las causas fundamentales de los errores.

La simplificación representa la forma más eficaz de reducir tanto el riesgo de errores como el coste y la carga de los controles. Para aquellos programas que presentan unos niveles de error persistentemente elevados, la Comisión adopta medidas continuamente, tanto de carácter preventivo como correctivo, para abordar sus causas fundamentales y sus efectos. Pueden obtenerse más detalles al respecto en la Comunicación de la Comisión «Causas esenciales de los errores y medidas adoptadas (artículo 32, apartado 5, del Reglamento Financiero)» [COM(2017) 124 de 28 de febrero de 2017].

Recuadro 1.6 —   Desglose del nivel de error global estimado por tipo de error

Image

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

El modo de gestión tiene escaso impacto en los niveles de error

1.20.

El nivel de error estimado por el Tribunal en varios ámbitos de gasto pone de manifiesto una correlación mucho más estrecha con el tipo de pago (es decir, basado en reembolsos o en derechos) que con el modo de gestión (15). El Tribunal constató los niveles de riesgo más elevados de los dos últimos ejercicios en «Cohesión» (en régimen de gestión compartida) y en «Competitividad» (gestionado directamente por la Comisión e indirectamente por las entidades a las que se haya encomendado su ejecución). Los regímenes de reembolso dominan el gasto en ambos ámbitos (véase el recuadro 1.7 ).

 

Recuadro 1.7 —   Nivel de error medio estimado por modo de gestión y por tipo de pago (2016)

Image

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

1.21.

El nivel de error estimado en el total del gasto en gestión compartida correspondiente a 2016 asciende al 3,3  % (2015: 4,3  %), y al 3,3  % (2015: 4,2  %) para las restantes formas de gastos operativos (16). El nivel de error estimado correspondiente a los gastos administrativos es del 0,2  % (2015: 0,6  %).

 

Las estimaciones del nivel de error realizadas por la Comisión…

1.22.

Cada dirección general (DG) de la Comisión elabora un informe anual de actividad (IAA), que incluye una declaración en la que el director general proporciona garantías de que la información financiera está adecuadamente presentada en el informe y de que las operaciones bajo su responsabilidad son legales y regulares. Asimismo, el informe da cuenta de los logros de los principales objetivos políticos (que figuran en los apartados 3.5 y 3.18 a 3.32) y contiene un informe de gestión del director general de la Comisión destinado a los Comisarios.

1.22.

El informe anual de actividades (IAA) es un informe elaborado por el Director General al Colegio de Comisarios sobre el desempeño de sus funciones. Estos informes rinden cuentas de los logros de los objetivos generales y específicos definidos en el plan estratégico y de gestión de la Dirección General. También hacen referencia a los logros obtenidos en las esferas de la gestión financiera, el control interno y la gestión organizativa.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

1.23.

En este ejercicio, por primera vez, las direcciones generales consideraron que existía cierto nivel de error en «gastos significativos». La definición de «gasto significativo» (17) concuerda con la definición del Tribunal de operaciones subyacentes ( anexo 1.1 , apartado 10).

 

Recuadro 1.8 —   Comparación entre los resultados de la fiscalización del Tribunal de 2016 y los importes de riesgo al pago estimados por la Comisión en sus informes anuales de actividad

Capítulo del Informe Anual

Nivel de error estimado (%)  (27)

Intervalo de confianza (%)

 

Informes anuales de actividades de las direcciones generales de la Comisión  (28)  (29)

Importe global estimado en riesgo al pago (%)  (31)  (32)

Límite inferior de error (LIE)

Límite superior de error (LSE)

Valor mínimo

Valor máximo

Capítulo 5 — Competitividad para el crecimiento y el empleo

4,1

2,1

6,1

 

CNECT, EAC, EACEA, EASME, ECFIN, ENER, ERCEA, FISMA, GROW, INEA, JRC, MOVE, REA, RTD y TAXUD

2,0

2,4

Capítulo 6 — Cohesión económica, social y territorial

4,8

2,2

7,4

 

EMPL y REGIO

2,2

3,6

Capítulo 7 — Recursos naturales

2,5

1,5

3,5

 

AGRI, MARE, ENV y CLIMA

2,5

2,5

Capítulo 9 — Una Europa global

2,1

0,6

3,6

 

DEVCO, NEAR, ECHO, FPI, TRADE, AGRI, EMPL, REGIO, EACEA y ECFIN

1,3

1,4

Capítulo 10 — Administración

0,2

0,0

0,8

 

Administración (30)

0,2

0,2

Total

3,1

2,2

4,0

 

Total

2,1

2,6

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

 

Fuente: TCE a partir de los informes anuales de actividad de la Comisión

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

1.24.

A raíz de la introducción del concepto «importe en situación de riesgo al cierre» en el Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE de 2015, las direcciones generales incorporaron esta información a sus IAA. La Comisión se centró en el impacto de los mecanismos correctores plurianuales, que reducirán su propio nivel de error estimado.

1.24.

El concepto de «importe en riesgo al cierre» completa el panorama global de los programas plurianuales, puesto que ofrece información adicional sobre el importe que queda en situación de riesgo una vez tenidas en cuenta todas las medidas correctoras, incluida la «capacidad correctora», es decir, una estimación óptima de las correcciones que se realizarán en los ejercicios posteriores a la ejecución del gasto.

… En la mayoría de los casos concuerdan en líneas generales con las constataciones del Tribunal

1.25.

Respecto de los indicadores sobre legalidad y regularidad, las cifras publicadas en los IAA sobre los importes de riesgo al pago, en la mayoría de los casos se ajustan por lo general a las estimaciones del Tribunal sobre el nivel de error (véase el recuadro 1.8 ) (18).

1.25.

En relación con el importe total en riesgo estimado en el momento de realizar el pago (mencionado en el recuadro 1.8), es preciso señalar que las cifras reflejadas en los IAA de 2016 y en el Informe anual de gestión y rendimiento incluyen debidamente los gastos de los programas ejecutados tanto en el período de programación 2007-2013 como en el de 2014-2020. En el caso de la política de cohesión, las cifras conexas correspondientes al período 2013-2014 son del 2,6  % al 4,2  %. Sin embargo, la Comisión considera que los programas actuales de cohesión presentan, por su concepción, un riesgo menor, tal como ilustran los datos relativos al período 2014-2020, para los que la Comisión notifica entre un 0,9  % y un 1,7  %.

1.26.

El Tribunal constató que direcciones generales pertenecientes a la misma rúbrica del MFP aplicaban diferentes enfoques para presentar los porcentajes de error y los importes de riesgo (19). El Tribunal también detectó una serie de riesgos metodológicos en el trabajo llevado a cabo por las autoridades de auditoría con respecto al gasto de 2014-2020 (20). Asimismo, observó que la Comisión tuvo que introducir ajustes significativos en las estadísticas de control presentadas por los organismos pagadores  (21).

1.26.

La Comisión cuenta con una metodología sólida para estimar el nivel de error en las operaciones. Los servicios de la Comisión aplican esta metodología teniendo en cuenta los requisitos de su marco jurídico específico y su forma de gestión. En consecuencia, cada Director General aplica el enfoque más adecuado para proporcionar una estimación realista del nivel de error para las esferas de política que se encuentran bajo su responsabilidad, teniendo en cuenta las características de riesgo inherentes a los programas (por ejemplo, los programas dirigidos a las pymes presentan un riesgo mayor, mientras que los programas Marie Curie tienen un riesgo inferior) y los resultados disponibles de los controles efectuados para diferentes ámbitos de gasto (como la disponibilidad de suficientes resultados ex post o la calidad de los informes presentados por las entidades adjudicatarias).

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 6.33 y 6.34.

1.27.

El porcentaje global de error estimado de los pagos calculado por la Comisión para 2016 en el Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE era significativo, y oscilaba entre el 2,1  % y el 2,6  % (frente al 2,3  % y al 3,1  % en 2015). El nivel de error estimado por el Tribunal es del 3,1  % (2015: 3,8  %).

1.27.

La Comisión ha ido reduciendo progresivamente el índice global de error en el momento de efectuar los pagos. Se calcula que el importe total en riesgo al cierre para 2016 expuesto en el Informe anual de gestión y rendimiento es inferior al 2 % del gasto total pertinente, una vez tenida en cuenta la previsión de futuras correcciones.

La Comisión facilitó cifras relativas a las correcciones y las recuperaciones…

1.28.

En el Debate y análisis de los estados financieros de 2016 figura un total de correcciones financieras y recuperaciones aplicadas de 3 400  millones de euros. En el recuadro 1.9 figura la distribución de los importes notificados por ámbito de gasto y por etapa del ciclo de gasto en la que la Comisión aplicó las acciones correctoras (declaración/aceptación del gasto/pago con cargo al presupuesto).

1.28.

Se aporta información detallada sobre las correcciones y recuperaciones financieras en el anexo de la parte II del Informe anual de gestión y rendimiento (22).

Recuadro 1.9 —   Medidas correctoras de 2016: ¿cómo se aplicaron en los diferentes ámbitos de gasto?

Image

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir del Debate y análisis de los estados financieros de las cuentas consolidadas de 2016 de la UE y de los datos subyacentes.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

1.29.

En 2016, la Comisión registró 600 millones de euros de las correcciones y recuperaciones «en la fuente» antes de aceptar el gasto. Estas incluyen deducciones de importes no subvencionables de las declaraciones de gastos antes de que se efectúe el pago con cargo al presupuesto de la UE (es decir, importes deducidos y posteriormente no incluidos en la población auditada por el Tribunal, ya que las operaciones seleccionadas por este para su control se toman de los pagos aceptados por la Comisión). Estas recuperaciones (400 millones de euros) representaban más de cuatro quintas partes del total de las correcciones de los ámbitos en régimen de gestión directa e indirecta en 2016.

1.29.

Los importes de las correcciones y recuperaciones en origen demuestran que la Comisión se centra en la adopción de medidas preventivas dirigidas a proteger el presupuesto de la UE antes de aceptar el gasto.

1.30.

Los 2 800  millones de euros restantes correspondían a solicitudes ya aceptadas por la Comisión (por lo que se incluyeron en la población de pagos controlados por el Tribunal). De este importe:

1.30.

a)

Aproximadamente 2 000  millones de euros corresponden a decisiones de conformidad en el ámbito de la agricultura que la Comisión consignó como ingresos afectados disponibles para financiar el gasto agrícola.

 

b)

En «Cohesión», aproximadamente 600 millones de euros correspondían a la retirada por parte de los Estados miembros de declaraciones anteriormente aceptadas para el reembolso de proyectos o gastos y su sustitución por proyectos o gastos nuevos. Estas retiradas no dan lugar a la devolución de fondos al presupuesto de la UE (23).

b)

La legislación prevé la posibilidad de que los Estados miembros renuncien a gastos irregulares y los sustituyan por nuevos gastos regulares. Esto sirve para proteger el presupuesto de la UE, de conformidad con el principio de que, en la modalidad de gestión compartida, los Estados miembros son responsables en primera instancia de detectar las irregularidades e introducir las correcciones financieras necesarias.

c)

En los ámbitos en régimen de gestión directa e indirecta (principalmente «Competitividad» y «Una Europa global»), cerca de 100 millones de euros correspondían a importes recuperados después del pago.

 

Las correcciones y las recuperaciones se activan de distintas maneras

1.31.

La Comisión y los Estados miembros pueden aplicar correcciones y recuperaciones de distintas maneras siguiendo el orden indicado en el Reglamento Financiero (24):

1.31.

a)

Fondos gastados indebidamente: basando las correcciones en el valor de las operaciones erróneas (correcciones individuales).

 

b)

Errores sistemáticos dentro de una muestra representativa de operaciones: extrapolando los resultados al conjunto de la población (correcciones extrapoladas).

 

c)

Insuficiencias del sistema cuyas repercusiones financieras en el presupuesto no se pueden calcular con precisión: aplicando los porcentajes definidos en las directrices específicas del sector en cada situación («correcciones a tanto alzado»).

c)

Las correcciones a tanto alzado se utilizan cuando existe un riesgo contrastado de que las debilidades identificadas en el sistema han tenido repercusiones financieras sobre el presupuesto de la UE, pero no resulta posible identificar con mayor precisión el daño financiero sufrido sin realizar un esfuerzo desproporcionado. Dichas correcciones se aplican con el objetivo de abordar las debilidades del sistema y los riesgos conexos que generan para el presupuesto de la UE, y, por lo tanto, también sirven para subsanar irregularidades individuales.

Las correcciones a tanto alzado son un componente muy importante del enfoque de auditoría basado en los sistemas, que se suele aplicar en el ámbito de la gestión compartida y que representan el camino que debe seguirse en el actual contexto de simplificación de la legislación de la UE; constituyen un poderoso incentivo para que los Estados miembros mejoren sus sistemas de gestión y control, por lo que contribuyen a la legalidad y regularidad de las operaciones individuales subyacentes. En consecuencia, la Comisión considera que las correcciones a tanto alzado resultan altamente pertinentes a la hora de analizar el nivel de error en un ámbito político.

1.32.

En su estimación del nivel de error, el Tribunal no cuantifica muchas situaciones en las que la Comisión y los Estados miembros aplican y notifican correcciones y recuperaciones:

1.32.

a)

Las correcciones a tanto alzado se aplican para rectificar las insuficiencias del sistema y no para eliminar irregularidades individuales. Las insuficiencias en los sistemas indican riesgo de gasto irregular, pero no siempre se posible identificar el nexo de unión entre estas insuficiencias y los pagos irregulares hallados y cuantificados por el Tribunal al estimar el nivel de error.

a)

La Comisión protege el presupuesto de la UE frente a los gastos que incumplen la ley. En los casos en los que no es posible determinar con precisión los importes exactos con un esfuerzo proporcionado, la Comisión puede aplicar correcciones extrapoladas o a tanto alzado para cumplir con esta obligación. Las correcciones a tanto alzado constituyen un poderoso incentivo para que los Estados miembros mejoren sus sistemas de gestión y control.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 1.31, letra c), así como las respuestas de la Comisión al Informe Especial 4/2017 del TCE, «Protección del presupuesto de la Unión frente al gasto irregular».

b)

Algunos casos considerados por la comisión errores que desembocan en correcciones no constituyen errores (cuantificables) a juicio del Tribunal. Por ejemplo, el Tribunal no toma en cuenta en la estimación del nivel de error el incumplimiento de plazos, la falta de publicidad ni los incumplimientos de la condicionalidad.

b)

La Comisión señala que las correcciones asociadas a incumplimientos de la condicionalidad no están incluidas en su estimación de la capacidad correctora.

En algunos casos, el Tribunal tiene en cuenta las medidas correctoras en la estimación del nivel de error

1.33.

El Tribunal tiene en cuenta las medidas correctoras aplicadas por los Estados miembros y la Comisión cuando son anteriores a su examen. Se comprueba la aplicación de estas correcciones (que consisten en recuperaciones procedentes de los beneficiarios y correcciones en los proyectos) y, en su caso, se ajusta la cuantificación del error. Sin embargo, el impacto de las medidas correctoras varía significativamente en función del ámbito de gasto, y de la medida correctora de que se trate.

 

1.34.

En 41 operaciones de la muestra de 2016, la Comisión y las autoridades de los Estados miembros aplicaron medidas correctoras que afectaban directamente a la operación y eran pertinentes para los cálculos del Tribunal. Estas medidas correctoras redujeron el nivel estimado de error en 1,2 puntos porcentuales (2015: 0,5 puntos porcentuales). Los cambios en el número de operaciones afectadas y en el impacto de las medidas correctoras en el nivel de error estimado del Tribunal no indican que la eficacia de dichas medidas haya aumentado o disminuido; en realidad, dado que estas medidas afectan a una parte relativamente reducida de la muestra, cabe esperar una fluctuación de un ejercicio a otro.

1.34.

La Comisión seguirá ejerciendo su papel de supervisión, aplicando recuperaciones y correcciones financieras proporcionales a las irregularidades y deficiencias detectadas.

EL TRIBUNAL NOTIFICA LOS CASOS DE PRESUNTO FRAUDE A LA OLAF

1.35.

El Tribunal notifica presuntos casos de fraude identificados en el curso de sus fiscalizaciones (incluidas las de gestión) o a partir de la información que nos facilita directamente la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) para su análisis preliminar y posible investigación. Si bien el Tribunal no puede formular comentarios sobre los distintos casos o sobre las respuestas de la OLAF. En 2016:

 

el Tribunal evaluó la legalidad y regularidad de unas 1 000 operaciones para su trabajo de auditoría destinado al informe anual y asimismo elaboró 36 informes especiales;

 

el Tribunal notificó a la OLAF 11 presuntos casos de fraude hallados durante sus fiscalizaciones (2015: 27), así como 5 casos basados en información recibida de los ciudadanos (2015:15);

 

el presunto fraude se refería en la mayor parte de los casos a la creación artificial de condiciones para cumplir los criterios de subvencionabilidad, a bienes o servicios no entregados, y a la declaración de gastos que no cumplía los criterios de subvencionabilidad, seguidos por conflictos de interés y otras irregularidades de la contratación pública.

 

1.36.

A 31 de diciembre de 2016, los casos de presunto fraude notificados por el Tribunal a la OLAF entre 2010 y 2016 habían dado lugar a 67 investigaciones, de las cuales 16 seguían en curso. La OLAF comunicó al Tribunal que, de las 51 investigaciones terminadas y cerradas, 28 habían finalizado con recomendaciones para recuperar el dinero y estudiar posibles acciones judiciales o se cerraron porque la Comisión o las autoridades nacionales ya habían adoptado medidas. A 31 de diciembre de 2016, la OLAF notificó recomendaciones de recuperaciones para estos casos por un valor total de 247 millones de euros. En los casos en los que la OLAF cerraba un caso sin formular recomendaciones sobre medidas adicionales, su conclusión solía ser que no existían pruebas sólidas de fraude que afectaran a los intereses de la UE financieros o de otra índole.

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

CONCLUSIONES

1.37.

El principal objeto de este capítulo es respaldar las opiniones de auditoría presentadas en la declaración de fiabilidad.

 

Resultados de auditoría

1.38.

Los resultados de auditoría del Tribunal muestran una mejora con respecto a ejercicios anteriores. El Tribunal llega a la conclusión de que los gastos basados en los derechos y los basados en el reembolso de los gastos no contienen errores materiales. Sobre esta base, el Tribunal llega a la conclusión de que el error no es generalizado.

 


(1)  Los estados financieros consolidados comprenden el balance, el estado de resultados financieros, el estado de flujos de tesorería, el estado de cambios en los activos netos y un resumen de las políticas contables significativas, además de otras notas explicativas (como la información financiera por segmentos).

(2)  Los estados de la ejecución presupuestaria incluyen asimismo las notas explicativas.

(3)  66 000 millones de euros. Para más información, véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a 2016, apartado 1.10.

(4)  63 300 millones de euros. Para más información, véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a 2016, apartado 1.11.

(5)  Véase la Norma Internacional de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) n. o  25 — Prestaciones a los empleados. Para el régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea, la obligación de prestaciones definidas refleja el valor presente de los de los pagos futuros esperados que la UE deberá realizar para cumplir con las obligaciones derivadas de los servicios prestados por los empleados en el ejercicio corriente y en los anteriores.

(6)  Véase el glosario: Buena gestión financiera.

(7)  Véase la parte 2 de los capítulos 5, 6 y 7.

(8)  Véanse las cuentas anuales consolidadas anuales de la Unión Europea del ejercicio 2016, los estados relativos a la ejecución del presupuesto y notas explicativas, MFP 4.3: Ejecución de los créditos de pago.

(9)  Las cuentas consolidadas comprenden:

a)

los estados financieros consolidados, que consisten en el balance (con el activo y el pasivo al término del ejercicio), el estado de resultados financieros (con los ingresos y gastos del ejercicio), el cuadro de flujos de tesorería (que muestra cómo afectan los cambios en las cuentas a la tesorería y a los equivalentes de tesorería), el estado de cambios en los activos netos y las notas conexas;

b)

los estados relativos a la ejecución del presupuesto, que abarcan los ingresos y gastos del ejercicio y las notas conexas.

(10)  Véase la Directriz Práctica Recomendada 2 (DPR 2) «Debate y análisis de los estados financieros» del Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASB).

(11)  Véase el estado de resultados financiero de las cuentas consolidadas anuales de la UE del ejercicio 2016.

(12)  Los auditores han de notificar cuestiones clave de auditoría a raíz de la introducción en 2016 de la Norma Internacional de Auditoría 1701 a raíz de la Norma Internacional de Auditoria (NIA) 701.

(13)   Anexo 1.1 , apartados 7 a 10.

(14)  Mediante la liquidación, la prefinanciación pasa a ser gasto aceptado. En una liquidación sobrevalorada, parte del importe contabilizado como gasto no está justificado en los informes financieros.

(15)  Gestión directa (presupuesto ejecutado directamente por la Comisión Europea), gestión indirecta (ejecución presupuestaria a cargo de países socios no miembros de la UE, organizaciones internacionales, agencias nacionales, el Grupo BEI, etc.) y gestión compartida (ejecución presupuestaria compartida entre la Comisión y los Estados miembros).

(16)  Principalmente los gastos cubiertos por los capítulos 5 y 8, que también abarcan parte de los gastos recogidos en los capítulos 6 y 7 que son ejecutados en régimen de gestión directa o indirecta. El error extrapolado para los gastos en gestión compartida se basa en el examen de 560 operaciones (extraídas de una población de 94 500 millones de euros), mientras que la extrapolación en otras formas de gastos operativos se basa en el examen de 321 operaciones (extraídas de una población de 25 400 millones de euros).

(17)  Consiste en los pagos efectuados, menos la nueva prefinanciación, aunque incluye la prefinanciación anterior efectivamente liquidada durante el ejercicio [Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE de 2016, COM(2017) 351 final, anexo 3, página16].

(18)  El Tribunal revisó los IAA de las siguientes entidades: DG Presupuestos y Eurostat (apartado 4.20); DG Investigación e Innovación, DG Educación y Cultura, y DG Movilidad y Transporte (apartado 5.20); DG Desarrollo Regional y Urbano y DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (apartado 6.26); DG Agricultura y Desarrollo Rural (apartado 7.28); DG Asuntos Marítimos y Pesca, y DG Medio Ambiente y Acción por el Clima (apartado 7.31); DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (apartado 9.29); DG Recursos Humanos y Seguridad, DG Informática, OIB, OIL, OP y PMO (apartado 10.7) y DG Cooperación Internacional y Desarrollo (Informe Anual FED, apartado 33).

(19)  Subrúbrica 1a del MFP — «Competitividad» (véase el apartado 5.21).

(20)  Subrúbrica 1b del MFP — «Cohesión» (véase el apartado 6.34).

(21)  Rúbrica 2 del MFP — «Recursos naturales» (véase el apartado 7.29).

(22)  Informe anual de gestión y rendimiento 2016 [(COM(2017) 351 final], parte II.

(23)  Véase el Informe Especial n.o 4/2017.

(24)  En el artículo 80, apartado 4, del Reglamento Financiero se establece que «La Comisión basará sus correcciones financieras en la identificación de los importes gastados indebidamente y las incidencias financieras en el presupuesto. Cuando no sea posible identificar tales importes con precisión, la Comisión podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado, según las normas sectoriales».

(25)  El nivel de error estimado de cohesión no incluye una cuantificación de los desembolsos de 2016 a instrumentos financieros, que asciende a 2 500 millones de euros, que, a juicio del Tribunal incumple y está fuera del período de subvencionabilidad definido en el artículo 56, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo (DO L 210, 31.7.2006, p. 25) (apartados 6.20 y 6.21). Estos desembolsos representarían un nivel de error estimado del 2,0 % del conjunto del gasto de la UE.

(26)  No se proporciona una evaluación específica para el gasto en el marco de las rúbricas 3 («Seguridad y ciudadanía») y 6 (Compensaciones) del MFP, ni para otro tipo de gasto (instrumentos especiales fuera del MFP de 2014-2020 como la Reserva para ayudas de emergencia, el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea y el Instrumento de Flexibilidad). El trabajo en estos ámbitos contribuye sin embargo a la conclusión general del Tribunal sobre el gasto correspondiente al ejercicio 2016.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

(27)  Nivel de error estimado: véanse el recuadro 1.2 y las notas a pie de página.

(28)  Algunas direcciones generales gestionan el gasto asignado a más de una rúbrica del MFP (AGRI, EACEA, ECFIN, EMPL y REGIO).

(29)  Los nombres (completos) de las direcciones generales de la Comisión y de las agencias ejecutivas abreviados en este recuadro pueden consultarse en la sección 9.6 del Libro de estilo interinstitucional (http://publications.europa.eu/code/en/en-390600.htm).

(30)  BUDG, COMP, DGT, DIGIT, EPSC, EPSO/EUSA, ESTAT, HR, IAS, OIB, OIL, OLAF, OP, PMO, SCIC, SG, SJ y SRSS.

(31)  Porcentaje del gasto que pueden no cumplir las exigencias reglamentarias y contractuales aplicables en el momento de efectuarse el pago.

(32)  La mayoría de las DG divulgaron el importe de riesgo y la capacidad correctora como una cifra. Algunos publicaron intervalos de mínimo a máximo (ECFIN, FISMA, CONNECT, RTD, REA, OIB e INEA) mientras que la DG REGIO presentó un intervalo de medio a máximo.

ANEXO 1.1

ENFOQUE Y METODOLOGÍA DE AUDITORÍA

1.

El enfoque de auditoría del Tribunal se expone en el Manual de auditoría financiera y de cumplimiento, que puede consultarse en su sitio web. El Tribunal sigue un modelo de garantía para planificar sus trabajos. En la planificación se considera el riesgo de que se produzcan errores (riesgo inherente) y el riesgo de que los errores no sean prevenidos o detectados y corregidos (riesgo de control).

PARTE 1 — Enfoque y metodología de auditoría aplicables a la fiabilidad de las cuentas

2.

El Tribunal examina las cuentas consolidadas de la UE y determina su fiabilidad. Estas consisten en:

a)

los estados financieros consolidados;

b)

estados relativos a la ejecución del presupuesto.

3.

Las cuentas consolidadas deberían presentar adecuadamente, en todos los aspectos significativos:

a)

la situación financiera de la Unión Europea al final del ejercicio;

b)

los resultados de sus operaciones y flujos de tesorería;

c)

el estado de cambios en los activos netos para el ejercicio finalizado.

4.

En su fiscalización, el Tribunal:

a)

evalúa el entorno de control contable;

b)

efectúa controles del funcionamiento de los principales procedimientos contables y del proceso de cierre del ejercicio;

c)

realiza controles analíticos de la coherencia y carácter razonable de los principales datos contables;

d)

efectúa análisis y conciliaciones de cuentas o saldos;

e)

lleva a cabo pruebas de confirmación de compromisos, pagos y partidas concretas del balance realizadas a partir de muestras representativas;

f)

utiliza el trabajo de otros auditores en la medida de lo posible, y de conformidad con las normas internacionales de auditoría, en particular, de la auditoría de las actividades de empréstito y de préstamo gestionadas por la Comisión, para las que existen certificados de auditoría externa.

PARTE 2 — Enfoque y metodología de auditoría aplicables a la regularidad de las operaciones

5.

La auditoría de la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas consiste en determinar si están en consonancia con las normas y los reglamentos (véase el recuadro 1.2 ).

6.

En su trabajo de auditoría, el Tribunal considera si puede hacer un uso eficiente de los controles de la regularidad ya efectuados por otros. Cuando decide utilizar los resultados de dichos controles, evalúa la independencia y la competencia de la otra parte y el alcance y la idoneidad de su trabajo.

Método empleado para comprobar las operaciones

7.

Con arreglo a la rúbrica del MFP (capítulos 5 a 10), el Tribunal comprobó una muestra representativa de operaciones para estimar el nivel de irregularidad en la población en esta.

8.

En cada operación seleccionada se determina si la solicitud o el pago se efectuaron de conformidad con los fines aprobados por el presupuesto y especificados en la legislación aplicable. El Tribunal examina el cálculo del importe de la solicitud o el pago (en las solicitudes más importantes, sobre la base de una selección representativa de las partidas en las que se basa la subvención). Para ello es necesario hacer un seguimiento de la operación desde las cuentas presupuestarias hasta el beneficiario final (por ejemplo, el agricultor o el organizador de un curso de formación o el promotor del proyecto de ayuda al desarrollo) y verificar la conformidad en cada nivel.

9.

Al controlar las operaciones relativas a los ingresos, el examen de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido y en la renta nacional bruta toma como punto de partida los agregados macroeconómicos pertinentes sobre los que se calculan dichos recursos propios. Asimismo el Tribunal examina los sistemas de control establecidos por la Comisión en estos Estados miembros hasta la recepción de las contribuciones de los Estados miembros y su inclusión en las cuentas consolidadas. Para los recursos propios tradicionales, se examinan las cuentas de las autoridades aduaneras y el flujo de derechos de nuevo hasta el momento en que los importes son recibidos y contabilizados por la Comisión.

10.

En el caso de los gastos, se examinan las operaciones de pagos cuando los gastos se han efectuado, registrado y aceptado. Esto se aplica a todas las categorías de pagos (incluidos los efectuados para adquirir activos). El Tribunal no examina los anticipos en el momento en que se efectuaron, sino una vez que:

a)

el receptor final de los fondos de la UE (por ejemplo, un agricultor, un instituto de investigación o una empresa que ejecuta obras o presta servicios tras la celebración de un procedimiento de contratación pública) justifica su utilización adecuada;

b)

y la Comisión (u otra institución u organismo que gestiona los fondos de la UE) acepta dicho uso final de los fondos liquidando el pago del anticipo.

11.

La muestra de auditoría del Tribunal está concebida para que permita efectuar una estimación del nivel de error en el conjunto del gasto y no en las operaciones individuales (por ejemplo, en un proyecto determinado). El Tribunal recurre al muestreo de la unidad monetaria para seleccionar declaraciones o pagos y, en un nivel inferior, partidas concretas dentro de una operación (por ejemplo, facturas de proyectos o parcelas incluidas en la declaración de un agricultor). El nivel de error comunicado para estas partidas no debe considerarse una conclusión sobre sus operaciones respectivas, sino que contribuye directamente del conjunto del gasto de la UE.

12.

No se examinan las operaciones en todos los Estados miembros, países o regiones beneficiarios cada año. La mención de determinados Estados miembros, países o regiones beneficiarios no significa que los ejemplos presentados no puedan producirse en otro lugar, y no constituyen una base sobre la que puedan extraerse conclusiones sobre dichos Estados miembros, países o regiones beneficiarios.

13.

El enfoque del Tribunal no está concebido para recopilar datos sobre la frecuencia de errores en la población. Por tanto, las cifras presentadas sobre el número de errores detectados en una rúbrica del MFP, en el gasto gestionado por una dirección general o en el gasto en un Estado miembro determinado no indican la frecuencia del error en operaciones financiadas por la UE o en un Estado miembro determinado. El enfoque de muestreo del Tribunal aplica distintas ponderaciones a operaciones diferentes y refleja el valor del gasto específico y la intensidad de los trabajos de auditoría. Esta ponderación se suprime en un cuadro de frecuencia que atribuye de este modo la misma importancia al desarrollo rural que al apoyo directo en el ámbito de Recursos naturales y al gasto del Fondo Social Europeo como a los pagos regionales y de cohesión.

Método empleado para la evaluación y presentación de los resultados del examen de las operaciones

14.

Un error puede afectar total o parcialmente al importe de una operación determinada. El Tribunal determina si los errores son cuantificables o no cuantificables, dependiendo de si es posible o no medir la parte del importe auditado que está afectada por error. Los errores que son detectados y corregidos antes e independientemente de los controles realizados por el Tribunal quedan excluidos del cálculo y de la frecuencia de error, puesto que demuestran que los sistemas de control y supervisión funcionan de manera eficaz.

15.

Los criterios del Tribunal para cuantificar los errores de contratación pública se describen en el documento «Incumplimiento de las normas en materia de contratación pública — tipos de irregularidades y base para la cuantificación» (1).

16.

Al decidir las medidas que han de adoptarse en caso de aplicación errónea de las normas de contratación pública, la cuantificación del Tribunal puede diferir de la aplicada por la Comisión o los Estados miembros.

Nivel de error estimado

17.

El Tribunal estima el porcentaje de «error más probable» (EMP). Este sistema se aplica para cada rúbrica del MFP y para el gasto del presupuesto en su conjunto. El EMP solo contabiliza los errores cuantificables expresados en porcentajes. Como ejemplos de errores destacan los incumplimientos cuantificables de los reglamentos, las normas y las condiciones contractuales y de subvención aplicables. También se estima el límite inferior (LIE) y el límite superior (LSE) de error.

18.

El Tribunal se basa en un umbral de materialidad del 2 %, que sirve como guía para su opinión. Además, tiene en cuenta la naturaleza, el importe y el contexto de los errores.

Método empleado por el Tribunal para evaluar los sistemas y dar cuenta de los resultados

19.

La Comisión, otras instituciones y órganos de la UE, las autoridades de los Estados miembros, y los países o regiones beneficiarios establecen sistemas que emplean para gestionar los riesgos presupuestarios, incluidos los relativos a la regularidad de las operaciones. Resulta útil examinar estos sistemas para determinar en qué ámbitos se pueden introducir mejoras.

20.

Cada rúbrica del MFP, incluidos los ingresos, comprende muchos sistemas particulares. En cada ejercicio, el Tribunal selecciona una muestra de sistemas para evaluarla y presenta los resultados con recomendaciones de mejora.

Método empleado para formular opiniones en la declaración de fiabilidad

21.

El conjunto del trabajo del Tribunal presentado en los capítulos 4 a 10 constituye la base de su opinión sobre la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas consolidadas de la Unión Europea. El Tribunal expone su opinión en la declaración de fiabilidad. Gracias a este trabajo, el Tribunal se forma una opinión bien fundada sobre si los errores en la población superan los límites de materialidad o se mantienen dentro de los mismos.

22.

Cuando el Tribunal detecta un nivel material de error y determina su impacto en la opinión de auditoría, ha de determinar si los errores o la ausencia de pruebas de auditoría son «generalizados». Para ello, aplica la directriz incluida en la ISSAI 1705 (haciéndola extensiva a cuestiones de legalidad y regularidad, en virtud de su mandato). Cuando los errores son materiales y generalizados, el Tribunal emite una opinión desfavorable.

23.

Los errores o la ausencia de pruebas de auditoría se consideran «generalizados» si, a juicio del auditor, no se limitan a elementos, cuentas o partidas específicos de los estados financieros (es decir, que están diseminados por las cuentas o las operaciones controladas) o, en caso de limitarse a ellos, representan o podrían representar una proporción considerable de los estados financieros, o corresponder a datos financieros fundamentales para la comprensión de los estados financieros por los usuarios.

24.

La mejor estimación del Tribunal del nivel de error para el gasto global en 2016 es del 3,1 %. El Tribunal no consideró que este error estuviera generalizado, ya que se limitaba a un tipo específico de gasto solo en algunos ámbitos de gasto. El nivel de error estimado detectado en las distintas rúbricas del MFP varía, tal como se describe en los capítulos 5 a 7, y 9 y 10.

Sospecha de fraude

25.

Si el Tribunal tiene motivos para sospechar que se ha producido una actividad fraudulenta, lo notifica a la OLAF, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, encargada de proceder a las investigaciones oportunas. Cada año el Tribunal notifica a la OLAF varios casos.

PARTE 3 — Relación entre las opiniones de auditoría sobre la fiabilidad de las cuentas y sobre la regularidad de las operaciones

26.

El Tribunal ha formulado:

a)

una opinión de auditoría sobre las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio finalizado;

b)

opiniones de auditoría sobre la regularidad de los ingresos y de los pagos subyacentes a estas cuentas.

27.

El Tribunal realiza su trabajo y formula sus opiniones de acuerdo con las normas internacionales de auditoría y el código de ética de la IFAC y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores.

28.

Estas normas también prevén la situación en que los auditores formulan opiniones de auditoría sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones subyacentes a las mismas, precisando que una opinión modificada sobre la regularidad de las operaciones no da lugar por sí sola a una opinión modificada sobre la fiabilidad de las cuentas. En los estados financieros sobre los que el Tribunal se pronuncia se reconoce que existe un problema significativo en relación con incumplimientos de las normas que rigen los gastos imputados al presupuesto de la UE. Por consiguiente, el Tribunal ha decidido que la existencia de un nivel de error significativo que afecta a la regularidad no constituye por sí sola una razón para modificar su opinión sobre la fiabilidad de las cuentas.


(1)  http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/Guideline_procurement/Quantification_of_public_procurement_errors.pdf

ANEXO 1.2

FRECUENCIA DE LOS ERRORES DETECTADOS EN LA MUESTRA DE AUDITORÍA CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2016

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CAPÍTULO 2

Gestión presupuestaria y financiera

ÍNDICE

Introducción 2.1-2.3
Gestión presupuestaria en 2016 2.4-2.14
Los pagos se mantuvieron dentro de los límites fijados en el presupuesto anual 2.4-2.7
El uso generalizado de instrumentos especiales y márgenes deja poca flexibilidad para responder a acontecimientos imprevistos 2.8-2.10
Los compromisos pendientes de liquidación alcanzaron un máximo histórico 2.11-2.14
Problemas de gestión financiera relativas en el presupuesto de 2016 2.15-2.31
El riesgo financiero del presupuesto de la UE es significativa 2.15-2.20
La UE recurre cada vez más a instrumentos financieros 2.21-2.23
Los Estados miembros pueden encontrar dificultades al utilizar fondos de la UE disponibles 2.24-2.26
La información general sobre el gasto en migración y en la crisis de los refugiados necesita ser más coherente y exhaustiva 2.27-2.28
Las disposiciones de financiación de la UE son cada vez más complejas 2.29-2.31
Riesgos y desafíos para el futuro 2.32-2.39
Evitar otra acumulación de solicitudes de pago pendientes de liquidación 2.32-2.33
Financiación del nuevo MFP 2.34-2.39
Conclusiones y recomendaciones 2.40-2.48
Conclusiones 2.40-2.47
Recomendaciones 2.48

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

INTRODUCCIÓN

2.1.

El presente capítulo expone las observaciones del Tribunal sobre la gestión presupuestaria y financiera de la UE en 2016, e identifica una serie de riesgos clave y desafíos para presupuestos futuros.

 

2.2.

El presupuesto de un ejercicio determinado debe respetar los límites de créditos de compromiso y de pago establecidos en el marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020 (1), según el cual, la UE puede contraer compromisos por un importe de hasta 1 087 200  millones de euros y efectuar pagos hasta 1 025 400  millones de euros a precios corrientes entre 2014 y 2020 (2). Los créditos de compromiso y de pago (3) del ejercicio deben ajustarse a los límites fijados en la Decisión sobre Recursos Propios (4).

 

2.3.

La Comisión presentó una revisión intermedia de la ejecución del actual MFP, acompañada de propuestas legislativas. Una parte del presente capítulo se basa en anteriores dictámenes del Tribunal sobre dichas propuestas, que ahora resultan pertinentes para la propuesta relativa al próximo MPF (5).

 

GESTIÓN PRESUPUESTARIA EN 2016

Los pagos se mantuvieron dentro de los límites fijados en el presupuesto anual

2.4.

Los pagos efectuados con cargo a los créditos presupuestarios fueron 13 700  millones de euros inferiores a los créditos disponibles en el presupuesto inicial aprobado (130 200  millones de euros de un máximo posible de 143 900  millones de euros (6), el 90,5  % del total disponible (véase el recuadro 2.1) .

 

2.5.

El escaso nivel de pagos se debe principalmente al hecho de que las autoridades de los Estados miembros presentaron solicitudes de pagos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEI) de cuantía inferior a la prevista a causa de retrasos en la ejecución de los programas en los primeros años del actual MFP. La Comisión ha dado las siguientes explicaciones (7) por estos retrasos:

 

a)

la consecuencia de retrasos considerables en la ejecución de los programas del período 2007-2013;

 

b)

la aprobación tardía por la UE de las bases jurídicas de los programas del período 2014-2020 (8);

 

c)

retrasos, por parte de los Estados miembros, en la designación y notificación a la UE de las autoridades nacionales encargadas de la gestión de los fondos;

 

d)

el tiempo necesario para ajustar los cambios en las normas aplicables a los programas y proyectos del nuevo período;

 

e)

la concesión a los Estados miembros de un año suplementario para efectuar pagos correspondientes a compromisos en el período 2014-2020 (la norma n + 3) (9).

 

2.6.

Como señaló la Comisión (10), los retrasos en la ejecución de los programas de los Fondos FEI durante los tres primeros años del MFP 2007-2013 superaron los registrados al inicio del período 2007-2013 en los programas estructurales y de cohesión.

 

2.7.

Teniendo en cuenta el escaso número de solicitudes de pagos recibidas durante el ejercicio, las autoridades presupuestarias modificaron el presupuesto de 2016 para reducir los créditos de pago en 7 300  millones de euros (11). A pesar de esta reducción, el bajo número de solicitudes de pago dio lugar al mayor superávit desde 2002: 6 400  millones de euros (12); (en 2015: 1 300  millones de euros).

 

Recuadro 2.1 -   El presupuesto en 2016

(millones de euros)

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Fuente: Cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea — Ejercicio 2016, «Estados agregados de la ejecución presupuestaria y notas explicativas», cuadros 4.1 y 4.3.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

El uso generalizado de instrumentos especiales y márgenes deja poca flexibilidad para responder a acontecimientos imprevistos

2.8.

El MFP 2014-2020 cuenta con una serie de instrumentos para facilitar el funcionamiento del presupuesto y mantener fondos de reserva. Los más importantes son los siguientes:

 

a)

El Margen Global para Pagos (MGP) que, como señala el artículo 5 del Reglamento MFP, permite transferir créditos de pago no utilizados a ejercicios futuros, siempre que no se rebase el límite del MFP. Así pues, los 13 700  millones de euros de 2016 mencionados en el apartado 2.4 pueden prorrogarse para ser utilizados en ejercicios futuros. El límite a la transferencia de créditos de pago no utilizados, expresados a precios de 2011, previsto en el MFP para el período 2018-2020 es de 31 000  millones de euros (en 2018: 7 000  millones de euros; en 2019: 11 000  millones de euros; en 2020: 13 000  millones de euros).

 

b)

Cuatro «instrumentos especiales» (13) para reaccionar ante acontecimientos imprevistos y cambios en las prioridades. Según la revisión intermedia de la Comisión del 2016 (14), el importe total aún disponible hasta 2020 era de 7 400  millones de euros. Según una declaración del Consejo (15) emitida en el momento de la revisión intermedia del MFP, corresponde a la autoridad presupuestaria decidir caso por caso si los pagos correspondientes a los instrumentos especiales pueden contabilizarse por encima del límite de pagos.

 

c)

El margen para imprevistos (16) de hasta el 0,03  % de la RNB (alrededor de 4 500  millones de euros), que permite, como último recurso, transferir créditos entre ejercicios y rúbricas en respuesta a circunstancias imprevistas, siempre que no se excedan los límites del MFP. Este margen se utilizó para créditos de pago en 2014, y ha de compensarse con el período 2017-2020. En los créditos de compromiso, el margen para imprevistos se utilizó para transferir 2 100  millones de euros a las rúbricas 3 y 4 del MFP desde otras rúbricas en 2016 y 2017 en respuesta a la crisis de los refugiados (17).

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

d)

El Margen global para compromisos (18), que permite transferir créditos de compromiso no utilizados para ejercicios futuros, pero únicamente en el ámbito de crecimiento y empleo, en particular el empleo juvenil. Casi todo el Margen global para compromisos de 2014 y 2015 [1 800  millones de euros de un total de 2 000  millones de euros (19)] se ha asignado al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE).

 

2.9.

Estos instrumentos se han creado para responder a situaciones de emergencia y ofrecer una cierta flexibilidad en el contexto de un sistema presupuestario de la UE concebido para proporcionar financiación previsible a programas de gastos de la UE a largo plazo. No obstante, puesto que estos programas de gastos se retrasaron en los primeros años del MFP 2014-2020, es posible que no quede suficiente flexibilidad en los límites del MFP para financiar la respuesta de la UE a cualquier acontecimiento imprevisto que aún pueda producirse antes del final del actual MFP.

2.9.

En la revisión intermedia del MFP se prevé una mayor flexibilidad para los años restantes del MFP 2014-2020 [véase el Reglamento (UE) 2017/1123 del Consejo].

2.10.

Además de utilizar los márgenes descritos, el Consejo puede, mediante decisión unánime, modificar el propio Reglamento del MFP para cambiar los límites de créditos (20).

 

Los compromisos pendientes de liquidación alcanzaron un máximo histórico

2.11.

En 2016, la UE comprometió 155 200  millones de euros de un máximo posible de 156 100  millones de euros, el 99,4  % del total disponible (21), excluidos los ingresos afectados.

 

2.12.

Como resultado de la utilización casi total de créditos de compromiso y de unos pagos inferiores a las previsiones, los compromisos pendientes de liquidación primero descendieron abruptamente en 2014 y volvieron a aumentar en 2015 y 2016, hasta alcanzar un máximo histórico de 238 800  millones de euros (véase el recuadro 2.9 ). Se prevé que esta cifra aumente en 2017, dado que el presupuesto de este ejercicio prevé créditos de compromiso por 157 900  millones de euros y créditos de pago por 134 400  millones de euros, lo que representa un incremento de los compromisos pendientes de liquidación de hasta 23 500  millones de euros.

 

2.13.

Este volumen de compromisos pendientes de liquidación representa la diferencia acumulada entre los compromisos y los pagos correspondientes efectuados, menos los compromisos liberados. Los créditos de compromiso liberados representaban una proporción relativamente pequeña de los compromisos contraídos en el período 2007-2016 (27 000  millones euros de un total de 1 446 000  millones de euros, el 1,9  %).

 

2.14.

La gran mayoría de compromisos pendientes de liquidación corresponden a programas de gasto plurianuales, en los que el lapso de tiempo transcurrido entre un compromiso y su consiguiente pago puede ser superior a un año, y con frecuencia hasta tres años. Según las cifras de 2016, los compromisos pendientes de liquidación a final de año eran un 72 % superiores a los de 2007 y equivalían a 2,9 años (22) de pagos, frente a 2,2 años en 2007. Este aumento de los compromisos pendientes de liquidación puede originar problemas de financiación en el futuro (véanse los apartados 2.32 a 2.39).

2.14.

El aumento del nivel de compromisos pendientes para los Fondos EIE en el tercer año del período de programación forma parte del ciclo normal de aplicación observado anteriormente en relación con estos fondos. El perfil anual estable de los créditos de compromiso en el período 2014-2020, la introducción de la norma n+3 y la lentitud en la ejecución dieron lugar a un considerable incremento de los compromisos pendientes de liquidación.

PROBLEMAS DE GESTIÓN FINANCIERA EN AL PRESUPUESTO DE 2016

El riesgo financiero del presupuesto de la UE es significativo

2.15.

Además de los compromisos pendientes de liquidación, la UE tenía una serie considerable de pasivos a largo plazo, garantías y obligaciones jurídicas aún pendientes al final de 2016.

 

2.16.

El mayor elemento del pasivo a largo plazo de la UE es de 67 200  millones de euros para pensiones del personal (en 2015: 63 800  millones de euros). Aunque los empleados de la UE contribuyen a sus pensiones, dichas contribuciones se tratan como ingresos generales del presupuesto de la UE y el pasivo no se compensa con ningún activo específico.

 

2.17.

En los últimos años, la UE ha recurrido en mayor medida al presupuesto para proveer garantías para préstamos e instrumentos financieros (véase el recuadro 2.2 ), que son pasivos contingentes publicados en las cuentas de la UE (23). Es necesario mantener un margen entre el nivel de créditos de pago en el presupuesto y el nivel máximo admisible con arreglo a la Decisión sobre Recursos Propios a fin de cubrir estas garantías en caso necesario.

 

Recuadro 2.2 -   Exposición a las garantías

(miles de millones de euros)

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(*)

La exposición a 31 de diciembre de 2016 solo incluye los importes desembolsados a los beneficiarios finales. Se habían contratado 17 500  millones de euros adicionales, pero al final de 2016 todavía no se habían desembolsado (9 000  millones de euros en el marco de la garantía del mandato de préstamos exteriores, 6 900  millones de euros en la garantía del FEIE y 1 600  millones de euros en la asistencia financiera en préstamos de ayuda macrofinanciera (AMF) y de Euratom).

(1)

Véase la nota 4.1.1 de las Cuentas anuales consolidadas de la UE — Ejercicio 2016 («Cuentas de la UE de 2016»).

(2)

Véase la nota 4.1.2 de las cuentas de la UE de 2016.

(3)

Véase la nota 4.1.3 de las cuentas de la UE de 2016.

Fuente: Cuentas de la UE de 2016, Notas 4.1.1-3 a los Estados financieros.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

2.18.

El presupuesto de la UE dispone de dos fondos destinados a cubrir las garantías presupuestarias: el Fondo de Garantía para las acciones exteriores, con un valor liquidativo de 2 300  millones de euros, y el Fondo de Garantía del FEIE, con un valor liquidativo de 1 000  millones de euros a finales de 2016 (24), que ascenderá a 8 000  millones de euros antes del final de 2022. Existe también una provisión para pérdidas previstas derivadas de garantías, de un valor de 900 millones de euros al final de 2016 (25) después de que se añadieran provisiones de 500 millones de euros durante el ejercicio, incluidos préstamos a Siria. En cuanto a las garantías relativas a la asistencia financiera prestada a los Estados miembros, cualquier pasivo que surja puede ser cubierto por créditos más allá de los límites del MFP (26) pero el pago tiene que efectuarse con cargo al presupuesto de la UE.

 

2.19.

La Comisión ha propuesto crear un fondo de provisión común para cubrir los pasivos financieros que se deriven de los instrumentos financieros, las garantías presupuestarias y la asistencia financiera (27).

 

2.20.

Asimismo, al final del ejercicio había obligaciones jurídicas significativas a largo plazo no cubiertas por compromisos presupuestarios, por un total de 22 000  millones de euros (28) (véase el recuadro 2.3 ) que se pagarán con cargo a futuros presupuestos anuales.

 

Recuadro 2.3 -   Otras obligaciones jurídicas a largo plazo al final de 2016

(millones de euros)

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Fuente: Cuentas de la UE de 2016, nota 5.3 de los Estados financieros.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

La UE recurre cada vez más a instrumentos financieros

2.21.

Los instrumentos financieros beneficiarios de un apoyo presupuestario de la UE han ido en aumento (véase al recuadro 2.4 ) y se prevé que esta tendencia se mantenga hasta 2020. Es necesaria una gestión prudente para garantizar la utilización eficaz, eficiente y económica de los fondos disponibles y que no se efectúe ningún cambio sin que previamente se someta a una evaluación de impacto meticulosa.

2.21.

La Comisión ha aplicado medidas que garantizan la transparencia y la buena gestión financiera al utilizar los fondos disponibles.

Cuando se prevean cambios, la evaluación ex ante debe incluir un análisis de la experiencia adquirida en anteriores instrumentos similares.

Para los instrumentos gestionados de forma centralizada, las correspondientes bases jurídicas prevén evaluaciones o revisiones intermedias.

Para todas estas futuras revisiones intermedias de los instrumentos financieros, la Comisión se asegurará de que incluyan las lecciones aprendidas y el efecto de los principales cambios socioeconómicos en la justificación del instrumento y la correspondiente contribución del presupuesto de la UE.

Recuadro 2.4 -   Instrumentos financieros beneficiarios del apoyo presupuestario de la UE

(miles de millones de euros)

 

Período de programación 2007-2013  (*3)

Período de programación 2014-2020

En gestión compartida

 

 

FEDER, FSE (42), y Desarrollo rural (43) para el período 2007-2013/Fondos FEI para el período 2014-2020.

12,0

21,5

De los cuales pertenecientes a la Iniciativa Pyme

0

1,2  (*4)

En gestión directa/indirecta y garantías presupuestarias

 

 

Instrumentos financieros en el marco de la gestión indirecta

3,8  (44)

7,4  (*5)

FEIE — garantía presupuestaria máxima de la UE, de la cual:

Aprovisionamiento del Fondo de Garantía

Pasivo no financiado con los presupuestos actuales y futuros de la UE

0

16

8

8

Total

16,1

45,6

Propuesta de incremento de la financiación (45)

 

10

Total tras el incremento propuesto

 

55,6

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

2.22.

El FEIE continuará creciendo y se está convirtiendo en una importante fuente de financiación (29). Al final de 2016, el Grupo BEI había firmado contratos por 21 300  millones de euros para este fondo (30). El período de inversión del FEIE todavía no ha finalizado, el recuadro 2.5 muestra la distribución de la financiación de este fondo por Estado miembro al final de 2016.

2.22.

La Comisión considera que, con el fin de ofrecer una imagen completa de la dimensión de la financiación del FEIE en los distintos Estados miembros, el recuadro 2.5 debería presentar no solo los importes de las intervenciones del FEIE por parte de los Estados miembros, sino también la ratio de las inversiones del FEIE con respecto al PIB y per cápita de los países respectivos.

Recuadro 2.5 -   Financiación del FEIE por Estado miembro

(millones de euros)

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Fuente: Informe operativo de final del ejercicio del BEI «Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas — marco para infraestructura e innovación y marco para pymes. Lista II del Acuerdo FEIE» — fecha del informe: 31 de diciembre de 2016.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

2.23.

El FEIE es un nuevo instrumento innovador centralizado que permite a los Estados miembros apoyar inversiones en la UE. Con arreglo a las disposiciones de gobernanza del FEIE, los poderes de ejecución se delegan al BEI, de modo que está sujeto a un control público más limitados que en el caso de otros instrumentos apoyados por el presupuesto de la UE, como se ilustra en el recuadro 2.8 .

2.23.

La Comisión considera que el FEIE está sujeto a un control público apropiado.

Los Estados miembros pueden encontrar dificultades al utilizar fondos disponibles de la UE

2.24.

Puesto que los Fondos FEI representan una proporción significativa del gasto de las administraciones públicas de algunos Estados miembros, es importante señalar que en nueve de ellos los compromisos pendientes de liquidación correspondientes a estos fondos representan más del 15 % del gasto de las administraciones públicas en 2016 (véase el recuadro 2.6 ).

 

2.25.

Dado el volumen significativo de los créditos de compromiso todavía disponibles en el MFP 2014-2020, los Estados miembros en los que los fondos representan un porcentaje considerable del gasto de las administraciones públicas pueden encontrar dificultades para identificar proyectos de calidad suficientemente elevada en los que utilizar los fondos de la UE disponibles o a los que proporcionar cofinanciación.

2.25.

La Comisión considera que es demasiado pronto en el MFP 2014-2020 para prejuzgar la capacidad de los Estados miembros en cuestión para absorber los fondos previstos para ellos.

Recuadro 2.6 –   Compromisos pendientes de los Fondos EIE a 31 de diciembre de 2016 expresados en porcentaje del gasto de las administraciones públicas de 2016 por Estado miembro

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de información facilitada por la Comisión. Datos de Eurostat sobre el gasto general de las administraciones públicas de 2016, abril de 2017.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

2.26.

Los ingresos procedentes del presupuesto de la UE representan una proporción significativa de las inversiones de capital de algunos Estados miembros en un año determinado. Esto significa que el volumen y los plazos de tales ingresos pueden tener unos efectos macroeconómicos significativos, por ejemplo en la inversión, en el crecimiento o en el empleo, que deben tenerse suficientemente en cuenta al planificar el gasto futuro en el presupuesto de la UE (véase el recuadro 2.7 ) (31).

 

Recuadro 2.7 -   Proporción de fondos de la UE (*1) en la formación bruta de capital fijo de los Estados miembros (*2)

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(***)

Croacia se adhirió a la UE el 1 de julio de 2013.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de información facilitada por la Comisión. Datos de Eurostat sobre la formación bruta de capital fijo (Inversiones).

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

La información general sobre el gasto en migración y en la crisis de los refugiados necesita ser más coherente y exhaustiva

2.27.

Un desafío clave de gestión financiera en 2016 fue el de movilizar recursos para abordar la crisis de los refugiados y la integración de los migrantes, incluida ayuda de emergencia en la UE. La respuesta financiera de la UE ha supuesto un aumento de la financiación en algunos ámbitos, la creación de nuevos instrumentos de financiación y el fomento de contribuciones adicionales de terceros (32).

 

2.28.

La Comisión no notificó el importe global de fondos movilizados en respuesta a la crisis de los refugiados y de la migración en 2016, y es difícil hacer una estimación. Como en muchos casos, estos fondos solo constituyen una parte de los créditos presupuestarios asignados en los ámbitos políticos en cuestión. Aunque la Comisión informa de cada instrumento, para poder informar de la cifra global, la Comisión necesitaría crear una estructura de notificación específica.

2.28.

Como las intervenciones en la crisis migratoria y de los refugiados pueden adoptar diferentes formas a lo largo del tiempo, es difícil definir esta cuestión de forma exhaustiva de antemano, y los contenidos subyacentes y la definición implícita de la información presentada pueden variar con el tiempo. La Comisión exige a la OCDE que adapte sus códigos CAD con el fin de disponer de una definición comúnmente aceptada de la migración.

La Comisión analizará la posible consolidación de sus informes existentes a fin de elaborar información exhaustiva sobre los gastos de los refugiados y la migración.

Las disposiciones de financiación de la UE son cada vez más complejas

2.29.

El presupuesto de la UE ha evolucionado considerablemente con los años y se han añadido nuevos mecanismos de financiación de las políticas de la UE. Esta evolución obedece a la necesidad de encontrar fondos adicionales para responder a nuevos desafíos, como la crisis financiera, la acción por el clima, o la migración y los refugiados, y utilizar los fondos disponibles de manera más eficiente e innovadora, como en préstamos, garantías e inversión en capital.

2.29-2.31.

 

La actual arquitectura financiera de la UE ha permitido movilizar fondos para nuevas prioridades y hacer más con menos. El presupuesto de la UE no es el único instrumento que financia las políticas de la UE. No obstante, las cuentas de la UE incluyen todos los instrumentos y consolidan todas las agencias con un impacto en el presupuesto de la UE. Las cuentas de la UE son auditadas por el Tribunal de Cuentas. Se han creado mecanismos para responder a las crisis en la zona del euro, que tienen un carácter intergubernamental. Por esta razón, se encuentran fuera del marco del presupuesto de la UE. Otros instrumentos, como el FEIE y el Fondo Europeo de Inversiones complementan los mecanismos de ejecución más tradicionales del presupuesto de la UE, mejorando su alcance y efecto multiplicador.

Por lo que respecta a los nuevos mecanismos financieros, todos los organismos que los gestionan presentan informes anuales y un dictamen de un auditor externo. Por otra parte, en aras de la responsabilidad y la transparencia, también se presentan informes específicos, por ejemplo sobre instrumentos financieros, fondos fiduciarios y el Mecanismo para los refugiados en Turquía.

La Comisión adoptó un documento de reflexión sobre el futuro de las finanzas de la UE, donde se explica la actual arquitectura financiera de la UE. Este tema será un elemento clave del próximo MFP.

2.30.

En consecuencia, el número de entidades e instrumentos que participan en la financiación de la ejecución de políticas de la UE ha aumentado considerablemente, creando una compleja red de disposiciones en torno al presupuesto de la UE (véase el recuadro 2.8 ).

2.31.

El presupuesto de la UE es un mecanismo único sujeto a normas específicas, lo que contribuye a la rendición de cuentas a los distintos interlocutores, entre ellos el Parlamento Europeo y el Consejo, y a la transparencia. El creciente recurso a otros mecanismos financieros para llevar a cabo las políticas de la UE al margen del presupuesto de la UE puede rebajar el nivel de rendición de cuentas y de transparencia al no estar armonizados la información, la fiscalización y el control público. Por ejemplo, el Tribunal solo fiscaliza e informa de algunos de los mecanismos financieros, lo que limita el control público. Asimismo, el Tribunal considera que las disposiciones actuales hacen difícil gestionar, auditar, controlar e informar de manera eficaz y ofrecer una visión general adecuada de los costes y beneficios de la UE a los ciudadanos.

Recuadro 2.8 -   Entidades e instrumentos que participan en la financiación y ejecución de las políticas de la UE

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Leyenda:

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Perspectiva ampliada de la ejecución de las políticas, operaciones y actividades financieras de la UE a junio de 2017.

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Información y aprobación de la gestión por la autoridad presupuestaria: El Parlamento Europeo y el Consejo

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En cierta medida, información y aprobación de la gestión por la autoridad presupuestaria: Parlamento Europeo y Consejo

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Auditoría por el Tribunal de Cuentas Europeo

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Gestionados por la Comisión — gestión directa/compartida

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Gestionado por el Grupo BEI

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Iniciativa FEIE

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En cierta medida, iniciativa FEIE

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En las cuentas consolidadas anuales de la UE

Fuentes de financiación indicadas por el color de los recuadros:

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(1)

Incluidos compromisos jurídicos aún no cubiertos por créditos de compromiso presupuestarios: Mecanismo «Conectar Europa» (MCE), Copernicus, ITER, Galileo, acuerdos de pesca y otros.

(2)

Iniciativa Pyme gestionada por el BEI en nombre de los Estados miembros en gestión compartida con la Comisión; otros instrumentos financieros gestionados por el BEI en nombre de la Comisión como entidad responsable.

(3)

Consejo de dirección/de administración con miembros procedentes de cada Estado miembro como órgano decisorio.

(4)

Gestionado por el BEI en nombre de la Comisión como entidad responsable.

(5)

Los fondos y operaciones están ejecutados por los Estados miembros.

(6)

Consejo de dirección/de administración con miembros procedentes de los Estados miembros y otros interlocutores. No todos los Estados miembros están presentes en todos los Consejos.

(7)

Solo la parte de los instrumentos de financiación combinada financiada por el presupuesto general de la UE reciben la aprobación de la gestión de las autoridades presupuestarias.

(8)

Instrumento de Cooperación para el Desarrollo (ICD): Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad (NIF), Mecanismo de Inversión para Asia Central (IFCA) y Mecanismo de Inversión para Asia (AIF), Mecanismo de Inversión en América Latina (LAIF).

(9)

Financiado por bancos comerciales. El consejo de administración está formado por miembros de cada Estado miembro.

(10)

Solo las operaciones garantizadas por el presupuesto general de la UE son fiscalizadas por el TCE.

(11)

Informe de la ejecución presupuestaria enviado al Consejo — Aprobación de la gestión por los consejos de administración de las agencias. La Comisión puede participar en nombre de la UE en los proyectos de las agencias. Los Estados miembros de cada agencia proporcionan fondos. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad se encarga de la organización general y el funcionamiento de las agencias.

(12)

Entidad intergubernamental.

(13)

Las competencias de fiscalización del Tribunal se limitan al examen de la eficacia operativa de la gestión del BCE.

(14)

El Tribunal de Cuentas Europeo ha fiscalizado únicamente el mandato de la UE del Grupo BEI. El FEI forma parte del Grupo BEI

(15)

Los interlocutores son los Estados miembros de la UE, otros países y el BEI.

Acrónimos y abreviaciones

ACP-UE

Asociación de países de África, el Caribe y el Pacífico — Unión Europea

FEEF

Fondo Europeo de Estabilidad Financiera

AMF

Ayuda macrofinanciera

FEI

Fondo Europeo de Inversiones

BCE

Banco Central Europeo

FEIE

Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas

BDP

Balanza de pagos

FEIE

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

BEI

Banco Europeo de Inversiones

FEMP

Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.

BERD

Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo

FRT

Mecanismo para los refugiados en Turquía

CECA

Comunidad Europea del Carbón y del Acero

FSE

Fondo Social Europeo

Copernicus

Programa Europeo de Observación de la Tierra

Galileo

Agencia del Sistema Europeo Global de Navegación por Satélite (GNSS)

COSME

Competitividad de las empresas y las pymes (COSME)

H2020

Programa Marco de Investigación e Innovación Horizonte 2020 de la UE

Créd.

Créditos

Iniciativa PYME

Iniciativa en favor de las pequeñas y medianas empresas

EaSI

Programa para el Empleo y la Innovación Social (EaSI)

IPG

Instrumento de préstamo a Grecia

EUIPO

Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea

IPOL

Políticas interiores

EUTF Bêkou

Fondo fiduciario de emergencia para la República Centroafricana

ITER

Reactor Experimental Termonuclear Internacional (convenio y organización)

EUTF Colombia

Fondo fiduciario para Colombia

MEDE

Mecanismo Europeo de Estabilidad

EUTF Madad

Fondo Fiduciario Regional de la UE en Respuesta a la Crisis Siria (EUTF)

MEEF

Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera

FC

Fondo de Cohesión

MPE

Mandato de préstamos exteriores

FEADER

Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

OCVV

Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales

FED

Fondo Europeo de Desarrollo

PE

Parlamento Europeo

FEDER

Fondo Europeo de Desarrollo Regional

Prog.

Programa

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RIESGOS Y DESAFÍOS PARA EL FUTURO

Evitar otra acumulación de solicitudes de pago pendientes de liquidación

2.32.

Existe el riesgo de que en los años finales del actual MFP y los primeros del siguiente se produzca una acumulación de solicitudes de pago pendientes de liquidación similar a la que tuvo lugar en el período 2013-2015. Esta situación se debe a que los créditos de pago aprobados en el actual MFP pueden no ser suficientes para pagar todas las solicitudes presentadas hasta 2020 (33).

2.32.

El riesgo de acumulación no solo depende de los límites máximos del MFP disponibles, sino también de los importes concedidos por el Consejo y el Parlamento en los presupuestos anuales, y del perfil de pago real de los programas. El margen global para pagos disponible en este MFP debe garantizar que está disponible todo el techo de pagos.

2.33.

En su previsión hasta el final de 2020 presentada en la revisión intermedia (34), la Comisión llegaba a la conclusión de que los límites máximos de pagos del MFP deberían ser suficientes, evitando así toda nueva acumulación anormal de solicitudes de pago pendientes de liquidación al final del período. Sin embargo ello dependía de que los instrumentos especiales se contabilizaran por encima de los límites de gasto del MFP y se suprimiera el margen global para pagos en 2018-2020 establecido en el Reglamento del MFP. Tras la revisión del Reglamento del MFP (35), no está claro en qué medida los instrumentos especiales vayan a contabilizarse efectivamente por encima de los límites [véase el apartado 2.8, letra b)) y que se mantengan los importes máximos en el margen global para los pagos (véase el apartado 2.8, letra a)]. Además, es posible que los Estados miembros presenten un volumen de solicitudes de pago mayor de lo previsto.

2.33.

La Comisión siempre propone contabilizar los pagos de los instrumentos especiales por encima de los límites máximos. No obstante, la decisión final será adoptada por la autoridad presupuestaria, sobre una base caso por caso, de acuerdo con la declaración aneja a la Revisión intermedia del MFP. En lo que respecta a la utilización del margen global para pagos, en la Revisión intermedia del MFP se prevé más flexibilidad para los años restantes del MFP 2014-2020.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

Financiación del nuevo MFP

2.34.

Si continúan las tendencias actuales (36), según la proyección del Tribunal, los compromisos pendientes de liquidación alcanzarán un máximo histórico de 262 000  millones de euros para 2020 (véase el recuadro 2.9 ), que es similar a la proyección efectuada por la Comisión en la revisión intermedia (37).

 

2.35.

Estos compromisos pendientes tendrán que liquidarse utilizando créditos de pago del próximo MFP, principalmente durante los tres primeros años.

 

Recuadro 2.9 -   Proyecciones de compromisos y pagos al final del MFP en 2020

(miles de millones de euros)

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Fuente: Para los ejercicios 2007-2016: Cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea — para las previsiones en los ejercicios 2017-2020: Reglamento MFP y ajuste técnico de 2017.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

2.36.

Para compensar el aumento de los compromisos pendientes de liquidación y responder así a la exposición adicional y al riesgo de que se acumulen los atrasos, habría que prever suficientes créditos de pago adicionales por encima de los necesarios para los nuevos programas del próximo MFP o bien reducir los compromisos para los nuevos programas del siguiente MFP a fin de dejar suficientes créditos de pago para cubrir los compromisos pendientes de liquidación.

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

2.37.

Lo anterior sería preferible a cualquier retraso en la ejecución de los programas del nuevo MFP con el fin de generar suficientes créditos de pago para cubrir los compromisos pendientes, como ha sucedido de manera no intencionada en los primeros años del actual MFP, ya que ello simplemente volvería a aplazar el problema.

 

2.38.

El artículo 323 del TFUE establece que «[…] el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión velarán por que la Unión disponga de los medios financieros que le permitan cumplir sus obligaciones jurídicas frente a terceros». La decisión del Consejo sobre recursos propios (38) dispone que «se mantendrá una ratio ordenada entre créditos de compromiso y créditos de pago, con el fin de garantizar su coherencia […]»

 

2.39.

La Comisión tendrá la oportunidad de afrontar este problema al presentar sus propuestas para el nuevo MFP (39) basándose en una previsión de necesidades de gasto en el período posterior a 2020 (40), tal como ha recomendado el Tribunal en sus últimos informes anuales (41).

 

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones

2.40.

Los retrasos en la ejecución de los programas en los tres primeros años del actual MFP dieron lugar a la transferencia de créditos de compromiso de 2014, principalmente a 2015 y 2016, y a escasos pagos en 2016 (véanse los apartados 2.4 a 2.10).

 

2.41.

Los instrumentos especiales y los márgenes se utilizaron de manera generalizada, pero los importes restantes pueden ser insuficientes para financiar acontecimientos inesperados que aún pueden producirse antes de 2020 (apartados 2.8 a 2.10).

2.41.

En la Revisión intermedia del MFP se prevé más flexibilidad para los años restantes del MFP 2014-2020.

2.42.

Se ha registrado un nivel máximo de compromisos pendientes de liquidación, un 72 % superior a 2007, que ha incrementado los importes debidos por la UE y en consecuencia el riesgo financiero del presupuesto de la UE (apartados 2.11 a 2.14). Este riesgo se ha acrecentado en términos generales, con pasivos a largo plazo, garantías y obligaciones jurídicas de valor considerable (apartados 2.15 a 2.20) que implica que habrá de aplicarse una gestión cuidadosa en el futuro.

2.42.

Hay y habrá un estrecho seguimiento de los compromisos pendientes en el actual y en los futuros MFP.

2.43.

La UE recurre cada vez más a instrumentos financieros La creación del FEIE implica nuevas disposiciones de gobernanza, con un control público más limitados que en el caso de otros instrumentos apoyados por el presupuesto de la UE (apartados 2.21 a 2.23).

2.43.

La Comisión considera que ha mostrado toda la información relacionada en los estados financieros de 2016 y las notas de divulgación de forma completa, clara y transparente, y que el FEIE está sujeto a un control público apropiado.

2.44.

Los fondos de la UE constituyen una parte significativa de los gastos de determinados Estados miembros, y su volumen y el momento de su percepción pueden tener un impacto macroeconómico considerable, en particular en la inversión, el crecimiento y el empleo (apartados 2.24 a 2.26).

 

2.45.

La Comisión movilizó distintos recursos para responder a la crisis de los refugiados y de la migración, pero no creó una estructura de notificación que le permitiera informar globalmente del uso dado a los fondos en cuestión (apartados 2.27 y 2.28).

2.45.

Como las intervenciones en la crisis migratoria y de los refugiados pueden adoptar diferentes formas a lo largo del tiempo, es difícil definir esta cuestión de forma exhaustiva de antemano, y los contenidos subyacentes y la definición implícita de la información presentada pueden variar con el tiempo. La Comisión exige a la OCDE que adapte sus códigos CAD con el fin de disponer de una definición comúnmente aceptada de la migración.

La Comisión analizará la posible consolidación de sus informes existentes a fin de elaborar información exhaustiva sobre los gastos de los refugiados y la migración.

2.46.

Los mecanismos de financiación de las políticas de la UE son cada vez más complejos, lo que puede afectar a la rendición de cuentas y a la transparencia (apartados 2.29 a 2.31).

2.46.

La Comisión adoptó un documento de reflexión sobre el futuro de las finanzas de la UE, donde se explica la actual arquitectura financiera de la UE. Este tema será un elemento clave del próximo MFP.

2.47.

Es posible que se forme una acumulación de pagos atrasados hacia el final del actual MFP y en los primeros años del siguiente, de modo que la financiación del nuevo MFP necesitará unos créditos presupuestarios realistas para cubrir los compromisos pendientes de liquidación (apartados 2.32 a 2.39).

2.47.

El funcionamiento del margen global para pagos debe evitar una nueva acumulación anormal de retrasos al final del MFP.

Recomendaciones

2.48.

El Tribunal recomienda que la Comisión:

 

Recomendación 1: tenga en cuenta el aumento de los compromisos pendientes de liquidación en su previsión de créditos de pago para el próximo MFP, a fin de contribuir a garantizar un equilibrio ordenado entre los créditos de compromiso y de pago.

La Comisión acepta esta recomendación.

La Comisión garantizará en sus propuestas un correcto equilibrio entre los compromisos y los pagos. No obstante, la Comisión señala que las decisiones finales las toman los colegisladores.

Recomendación 2: junto con el Parlamento Europeo y el Consejo, aplique un enfoque coherente al dilema de si los instrumentos especiales se contabilizan dentro de los límites para los créditos de pago del MFP o no.

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión siempre propone contabilizar los pagos de los instrumentos especiales por encima de los límites máximos. No obstante, la decisión final será tomada por la autoridad presupuestaria caso por caso.

Recomendación 3: a efectos de gestión e información, establezca un modo de registrar los gastos presupuestarios de la UE que permita informar de toda la financiación relativa a la crisis de los refugiados y de la migración.

La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión analizará la posible consolidación de sus informes existentes a fin de elaborar información exhaustiva sobre los gastos de los refugiados y la migración.

Recomendación 4: invite al Parlamento Europeo y al Consejo, en el contexto del debate sobre el futuro de Europa, a analizar cómo podría reformarse el sistema presupuestario europeo para ofrecer un mejor equilibrio entre previsibilidad y capacidad de respuesta y cómo asegurar que las disposiciones de financiación no sean más complejas de lo necesario para cumplir los objetivos de la UE y garantizar la rendición de cuentas, la transparencia y la auditabilidad.

La Comisión acepta la recomendación.

El Libro Blanco sobre el futuro de Europa en 2025 puso en marcha un proceso de reflexión y debate general anterior a los preparativos del próximo MFP. En este contexto, la Comisión adoptó en junio de 2017 un documento de reflexión sobre el futuro de las finanzas de la UE. La arquitectura financiera de la UE y otras cuestiones como la duración, la flexibilidad y la previsibilidad formarán parte del conjunto del proceso de reflexión para preparar el próximo MFP.


(1)  Reglamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013 del Consejo, de 2 de diciembre de 2013, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2014-2020 (DO L 347 de 20.12.2013, p. 884).

(2)  Estas cifras corresponden a créditos de compromiso y de pago equivalentes a un 1,04 % y un 0,98 % respectivamente de la RNB de la UE para el período 2014-2020, según lo establecido en el último ajuste técnico del MFP, COM(2016) 311 final de 30 de junio de 2016: «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Ajuste técnico del marco financiero para 2017 en función de la evolución de la renta nacional bruta y ajuste de las dotaciones asignadas a la política de cohesión [Artículos 6 y 7 del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013 del Consejo por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2014-2020»](«ajuste técnico de 2017»).

(3)  Pueden crearse créditos de pago por encima del límite de los recursos propios a partir de ingresos distintos de los recursos propios.

(4)  La Decisión 2014/335/UE, Euratom del Consejo, de 26 de mayo de 2014, sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea (DO L 168 de 7.6.2014, p. 105), fija un límite para los créditos de compromiso del 1,26 % y para los créditos de pago del 1,20 % de la RNB de la UE.

(5)  Un documento informativo sobre la comunicación de la Comisión («EU budget: time to reform? A briefing paper on the mid-term review of the Multiannual Financial Framework 2014-2020», dictamen sobre la propuesta de extensión y ampliación del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), Dictamen n.o 2/2016 (DO C 465 de 13.12.2016), y dictamen sobre la propuesta de revisión del Reglamento Financiero, Dictamen n.o 1/2017 (DO C 91 de 23.3.2017).

(6)  Sin incluir las prórrogas ni los ingresos afectados.

(7)  Véanse las páginas 45 y 46 del «Informe sobre la gestión presupuestaria y financiera de la Comisión Europea — Ejercicio 2016», y el anexo 6, «previsión de pagos», sección 3, párrafo tercero del documento SWD(2016) 299 final de 14 de septiembre de 2016, Documento de trabajo de la Comisión que acompaña al documento «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: Revisión/reforma intermedia del marco financiero plurianual 2014-2020 [COM(2016) 603 final]».

(8)  Las razones del dilatado procedimiento de aprobación de las bases jurídicas de los programas del período 2014-2020 se exponen en el Informe Especial n.o 2/2017 del Tribunal, apartados 11 y 36 (http://eca.europa.eu).

(9)  Informe Especial n.o 36/2016 (http://eca.europa.eu).

(10)  Anexo 6, «Previsión de pagos» — Sección 3, tercer párrafo — SWD(2016) 299 final.

(11)  Presupuesto rectificativo n.o 4. Este y otros presupuestos rectificativos aumentaron los créditos de compromiso y de pago en 273 millones de euros y 31 millones de euros respectivamente.

(12)  Véase la página «Resultado de la ejecución del presupuesto de la UE» en la sección «Estados relativos a la ejecución del presupuesto» de las «Cuentas consolidadas anuales de la UE — Ejercicio 2016» («Cuentas de la UE de 2016»).

(13)  La Reserva para ayudas de emergencia, el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización y el Instrumento de Flexibilidad. Véanse los artículos 9 a 12 del Reglamento MFP.

(14)  Anexo 6, «Previsión de pagos» — Sección 6, tercer párrafo — SWD(2016) 299 final.

(15)  Véase el Documento del Consejo 7031/17 ADD 1.

(16)  Artículo 13 del Reglamento del MFP.

(17)  Decisiones (UE) 2017/339 y (UE) 2017/344 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativas a la movilización del Margen para Imprevistos (DO L 50 de 28.2.2017).

(18)  Artículo 14 del Reglamento del MFP.

(19)  Basado en el ajuste técnico de 2017.

(20)  Artículo 17 del Reglamento del MFP.

(21)  Un «compromiso» tiene bases diferentes en distintos ámbitos del presupuesto (véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2015, apartado 2.5 e ilustración 2.1).

(22)  Para calcular la cifra, el Tribunal ha dividido los compromisos pendientes de 2016: 238 300 millones de euros; 2007: 138 400 millones de euros) entre los pagos disociados efectuados, esto es, los pagos efectuados con respecto a compromisos plurianuales durante el ejercicio (2016: 81 500 millones de euros; 2007: 63 300 millones de euros).

(23)  Véase la nota 4 de las cuentas de la UE de 2016.

(24)  Véase la nota 2.4.1 de las cuentas de la UE de 2016.

(25)  Véase la nota 2.10 de las cuentas de la UE de 2016.

(26)  Artículo 3, apartado 3, del Reglamento del MFP.

(27)  El Tribunal formuló una recomendación sobre la propuesta en su Dictamen n.o 1/2017.

(28)  Véase la nota 5.3 de las cuentas de la UE de 2016.

(29)  La Comisión presentó una propuesta a la autoridad presupuestaria para aumentar el tamaño del FEIE, sobre la cual el Tribunal publicó su Dictamen n.o 2/2016.

(30)  Informe operativo de final del ejercicio del BEI «Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas — marco para infraestructura e innovación y marco para pymes. Lista II del Acuerdo FEIE» — fecha del informe: 31 de diciembre de 2016, la garantía del FEIE cubre 11 200 millones de euros.

(31)  La formación bruta de capital fijo es a menudo considerada por los economistas como un indicador importante de crecimiento económico y productividad a largo plazo.

(*1)  Los fondos de la UE no incluyen la rúbrica 5 del MFP «administración».

(*2)  Estados miembros en los que la media de los fondos de la UE era superior al 5 % de la formación bruta de capital fijo durante el período 2007-2015. La formación bruta de capital fijo consiste en las adquisiciones de los productores residentes menos cesiones de activos fijos materiales o inmateriales.

(32)  Las medidas adoptadas hasta ahora son las siguientes:

creación del mecanismo para los refugiados de Turquía; instauración del Fondo Fiduciario de Emergencia para la República Centroafricana (Fondo Fiduciario Bekou);

refuerzo del fondo fiduciario para Siria (fondo Madad);

aumento de la financiación al Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) y al Fondo de Seguridad Interior;

transferencia de fondos a una nueva línea presupuestaria para proporcionar ayuda de emergencia dentro de la UE;

refuerzo de los presupuestos de agencias pertinentes, Frontex, Europol, la Oficina Europea de Apoyo al Asilo y el Centro Europeo sobre el tráfico ilícito de migrantes.

(33)  Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2012, apartados 1.46 y 1.52.

(34)  Conclusiones al Anexo 6 del documento SWD(2016) 299 final.

(35)  Reglamento (UE, Euratom) n.o 2017/1123 del Consejo (DO L 163 de 24.6.2017, p. 1).

(36)  Basándose en los resultados existentes en final de 2016 y en el MFP, incluido el ajuste técnico de 2017, el Tribunal ha formulado la hipótesis prudente de que el 98 % de los créditos de compromiso se convertirán en compromisos. Partiendo de la estimación de las liberaciones de compromisos calculada por la Comisión en la revisión intermedia, el Tribunal asume que el 99 % de los créditos de pago se convertirán en pagos excepto aquellos relativos a los instrumentos especiales, de conformidad con la hipótesis de la Comisión. Los ingresos afectados y las prórrogas no se han incluido en las previsiones para 2017-2020 debido a la dificultad de su estimación y su impacto mínimo en las proyecciones.

(37)  El anexo 6 al documento SWD(2016) 299 final presenta una cifra de 254 000 millones de euros. La proyección del Tribunal se basa en una utilización estimada de 648 100 millones de euros de créditos de compromiso y 604 300 millones de euros de créditos de pago disponibles en el MFP para el período 2017-2020 (basado en el ajuste técnico de 2017).

(38)  Artículo 3, apartado 2, de la Decisión 2014/335/UE, Euratom.

(39)  Artículo 25 del Reglamento del MFP.

(40)  Artículo 9 del Acuerdo interinstitucional, de 2 de diciembre de 2013, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera.

(41)  Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 2015, apartados 2.47 y recomendación 2.

(*3)  Sobre la base de los últimos informes de ejecución disponibles.

(*4)  Sobre la base de los importes máximos de dotaciones a programas operativos a 31 de diciembre de 2016.

(*5)  Para el período de programación 2014-2020, el Tribunal estimó que el presupuesto indicativo para los instrumentos financieros en gestión indirecta ascendía a 7 400 millones de euros (Informe Anual relativo al ejercicio 2015, ilustración 2.10).

(42)  Para los instrumentos financieros del FEDER y el FSE, la contribución total de la UE abonada a 31 de diciembre de 2015 ascendía a 11 600 millones de euros, de los cuales solo 8 500 millones de euros (el 73 %) llegaron a los beneficiarios finales. Estos importes corresponden a un período de ejecución de nueve años (2007-2015) [Documento de la Comisión EGESIF_16-0011-00, Resumen de los datos sobre los progresos efectuados en materia de financiación y aplicación de los instrumentos de ingeniería financiera facilitada por las autoridades de gestión de conformidad con el artículo 67, apartado 2, letra j), del Reglamento (CE) no 1083/2006 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25) p. 66].

(43)  Informe Especial n.o 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(44)  A 31 de diciembre de 2014, la contribución global de la UE al período de programación 2007-2013 a instrumentos financieros en gestión indirecta ascendió a casi 3 800 millones de euros (excluidos los instrumentos de financiación combinada).

(45)  Véase el apartado 2.22 y la nota a pie de página 35.


CAPÍTULO 3

Obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE

ÍNDICE

Introducción 3.1

Parte 1 –

Elaboración de informes de rendimiento: ¿cómo se compara el enfoque de la Comisión con la buena práctica?

3.2-3.51

Sección 1 –

El marco de información sobre rendimiento

3.3-3.12

Sección 2 –

Comparación con buenas prácticas de elaboración de informes de rendimiento en otras entidades

3.13-3.51

Parte 2 –

Resultados de las auditorías de gestión del Tribunal: problemas comunes identificados en algunos informes especiales de 2016

3.52-3.59

Parte 3 –

Seguimiento de las recomendaciones

3.60-3.71
Conclusiones y recomendaciones 3.72-3.77
Conclusiones 3.72-3.75
Recomendaciones 3.76-3.77

Anexo 3.1 —

Estado detallado de las recomendaciones por informe

Anexo 3.2 —

Principales mejoras y puntos débiles pendientes por informe

Anexo 3.3 —

Seguimiento de recomendaciones anteriores correspondientes a cuestiones de rendimiento

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INTRODUCCIÓN

3.1.

Todos los años el Tribunal analiza en este capítulo una serie de aspectos relacionados con el rendimiento de la gestión: los resultados logrados por el presupuesto de la UE, que es ejecutado por la Comisión en cooperación con los Estados miembros (1). Este año, el Tribunal se ha centrado específicamente en:

i)

el marco de información sobre rendimiento aplicado por la Comisión,

ii)

los resultados significativos derivados de los informes especiales del Tribunal de 2016 sobre rendimiento,

iii)

la aplicación por la Comisión de las recomendaciones del Tribunal que figuran en una selección de informes especiales anteriores.

 

PARTE 1 — ELABORACIÓN DE INFORMES DE RENDIMIENTO: ¿CÓMO SE COMPARA EL ENFOQUE DE LA COMISIÓN CON LA BUENA PRÁCTICA?

3.2.

La mayoría de las entidades grandes y complejas cuentan con procedimientos para medir el rendimiento e informar sobre él con el fin de dar una indicación del éxito de las actividades y poner de relieve los aspectos que deben mejorar. En los apartados 3.3 a 3.12, el Tribunal da una visión global del marco de información sobre rendimiento, y en los apartados 3.13 a 3.51 lo compara con las normas y buenas prácticas aplicadas en otras entidades.

 

Sección 1 — El marco de información sobre rendimiento

3.3.

La Comisión ha introducido varios cambios en este ámbito en los últimos años, en particular encabezando la iniciativa «Un presupuesto centrado en los resultados» (BFOR) (2). La elaboración de informes de rendimiento está en el centro de la iniciativa, que tiene como objetivo encontrar formas de mejorar la apertura, puntualidad y eficiencia de la comunicación de los resultados del presupuesto de la UE.

3.3.

La ejecución del presupuesto de la UE y la correspondiente elaboración de informes se han visto reforzadas en el actual marco financiero plurianual (MFP). Desde que se lanzó la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados, la Comisión ha mejorado y racionalizado de forma significativa la elaboración de sus informes de rendimiento. Por ejemplo, por primera vez en 2016, la Comisión elaboró un paquete integrado de información financiera que proporciona datos pormenorizados sobre los ingresos, los gastos, la gestión y la ejecución del presupuesto de la UE de conformidad con las mejores prácticas en el ámbito de la transparencia y la rendición de cuentas.

3.4.

El recuadro 3.1 expone una visión global del marco de información sobre rendimiento que refleja la distinción que hace la Comisión entre su propio rendimiento y el del presupuesto de la UE. En esta sección, el Tribunal describe los principales informes mostrados en el recuadro.

3.4.

Para todos sus servicios, la elaboración de informes sobre la ejecución del presupuesto de la UE engloba dos informes principales: las fichas de programa y el informe anual de gestión y rendimiento. Las fichas de programa que acompañan al proyecto de presupuesto constituyen el instrumento a través del que la Comisión justifica las asignaciones de recursos financieros a la autoridad presupuestaria y que le permite tener en cuenta la información sobre el rendimiento. El informe anual de gestión y rendimiento proporciona a las autoridades responsables de aprobar la gestión presupuestaria un resumen de máximo nivel sobre cómo el presupuesto de la UE ha respaldado las prioridades políticas de la Unión Europea y sobre los resultados obtenidos con el presupuesto de la UE, así como los informes sobre la gestión del presupuesto de la UE por parte de la Comisión.

Recuadro 3.1 –   El marco de información sobre rendimiento aplicado por la Comisión

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Fuente: TCE a partir de información de la Comisión.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

A.   Fichas de programa

3.5.

El Reglamento Financiero exige que la Comisión prepare «fichas de programa» (3) para justificar la financiación solicitada para programas de la UE en el proyecto de presupuesto. Para cada programa, la ficha incluye información actualizada sobre la ejecución, junto con información financiera y de rendimiento de importancia fundamental (4), utilizando indicadores que se aplicarán en todo el marco financiero plurianual septenal (véase el recuadro 3.2 ). Este enfoque permite a la autoridad presupuestaria tener en cuenta el rendimiento durante el procedimiento presupuestario.

3.5.

El recuadro se refiere a las fichas de programa de 2017 publicadas en junio de 2016. Estas incluyen más de 700 indicadores utilizados para vigilar el rendimiento de los programas a lo largo de su ciclo de vida. Por lo tanto, todavía no existían datos disponibles para algunos indicadores. En las fichas de programa de 2018 (5) existen datos disponibles con relación a más del 80 % de los indicadores, lo cual supone un incremento de más del 20 % con respecto al año anterior. Los datos de rendimiento continuarán aumentando a medida que se apliquen los programas cofinanciados con el presupuesto de la UE.

Recuadro 3.2 -   Fichas de programa de 2017: objetivos e indicadores

 

Número de objetivos generales

Número de objetivos específicos

Número de indicadores utilizados

Indicadores eliminados por falta de datos

Presupuesto de pagos de 2016

(miles de millones de euros)

Número de indicadores por miles de millones de euros

Rúbrica 1a — Competitividad para el crecimiento y el empleo

25

90

154

93

17,4

14

Rúbrica 1b — Cohesión económica, social y territorial

3

21

8

76

48,8

2

Rúbrica 2 — Crecimiento sostenible: recursos naturales

6

28

29

69

55,1

2

Rúbrica 3 — Seguridad y ciudadanía

13

48

148

28

3,0

59

Rúbrica 4 — Una Europa global

14

44

97

5

10,2

10

Instrumentos especiales

0

2

2

0

0,4

5

TOTAL GENERAL

61

233

438

271

134,9

5

 

294 objetivos

709 indicadores

 

 

Fuente: TCE, sobre la base del «Proyecto de presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2017 — Fichas de programa para los gastos operativos» [COM(2016) 300 — junio de 2016].

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

B.   Informes sectoriales

3.6.

En algunos ámbitos de gasto, el TFUE, el Reglamento Financiero o las normas sectoriales exigen que la Comisión elabore informes sectoriales. Puesto que el objetivo, la estructura y el contenido de estos informes varían en función de los distintos requisitos, también varía la atención prestada a los aspectos de rendimiento. Algunos informes sectoriales proporcionan información amplia y cuantificada sobre dichos aspectos, mientras que la Comisión hace un seguimiento de algunos datos sectoriales en línea sobre rendimiento y actualiza con frecuencia la información.

 

C.   Planes estratégicos, planes de gestión e informes anuales de actividad

3.7.

Las direcciones generales (DG) de la Comisión han preparado «planes estratégicos» plurianuales (2016-2020), que establecen objetivos que marcan la dirección a medio plazo de las actividades operativas. En los «planes de gestión», las DG desglosan su estrategia y objetivos plurianuales en realizaciones, acciones e intervenciones anuales. El informe anual de actividad (IAA) de cada DG contiene los resultados en relación con los objetivos establecidos y una evaluación del grado en que el gasto operativo ha contribuido a los logros políticos (6). Los IAA incluyen igualmente información financiera y sobre la gestión, como los resultados de las comprobaciones de la legalidad y regularidad.

 

D.   Evaluaciones

3.8.

En sus Directrices para la mejora de la legislación (7), la Comisión define la evaluación como un juicio basado en pruebas del grado en que una inversión:

es eficaz y eficiente,

es pertinente teniendo en cuentas las necesidades y sus objetivos,

es coherente a nivel interno y con otras intervenciones políticas de la UE,

está generando valor añadido europeo.

 

3.9.

Las Directrices para la mejora de la legislación comprometen a la Comisión a evaluar, de manera proporcionada, todas las actividades de la UE, impliquen o no la realización de gastos, destinadas a tener un impacto social o económico. Cada DG es responsable de evaluar sus propias actividades. Las evaluaciones pueden centralizarse completamente en una unidad transversal, delegarse plenamente a unidades operativas o, en un modelo híbrido, descentralizarse a efectos de gestión operativa pero estar respaldadas por una unidad de evaluación central.

 

3.10.

Hasta finales de 2015, la Comisión mantenía una base de datos de evaluaciones (8) con registros de casi 1 600 evaluaciones llevadas a cabo entre 1999 y 2015, un promedio de 100 al año (véase el recuadro 3.3 ). El coste total de las evaluaciones en 2016 ascendió a más de 60 millones de euros [210 millones de euros si se incluyen los estudios (9)]. Desde entonces, la Comisión ha interrumpido la base de datos de evaluaciones e introducido una «base de datos de estudios». Según la Comisión, el principal fin de esta última es permitir compartir las constataciones de evaluación entre las distintas instituciones de la UE, mientras que la plataforma pública para compartir todas las evaluaciones y la información de estudio es la EU Bookshop.

 

Recuadro 3.3 -   Número de evaluaciones realizadas en la Comisión entre 2000 y 2015 (línea de media móvil trienal y cifras anuales)

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Fuente: Base de datos de evaluaciones de la Comisión (2000-2015).

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

E.   Informe anual de gestión y rendimiento

3.11.

El informe anual de gestión y rendimiento constituye una respuesta a los requisitos previstos en el artículo 318 del TFUE (para una evaluación basada en resultados de las finanzas de la UE) y el artículo 66, apartado 9, del Reglamento Financiero (para un resumen de los informes anuales de actividad). Mediante la combinación de dos informes anteriormente separados, la Comisión pretendía producir un único documento dirigido a la autoridad de aprobación de la gestión que abarque la gestión del presupuesto de la UE y su evaluación de los resultados obtenidos.

3.11.

Al publicar el informe anual de gestión y rendimiento de 2015, la Comisión ha continuado mejorando y simplificando la elaboración de informes del presupuesto de la UE. El informe anual de gestión y rendimiento de 2016 constituye un avance adicional en este sentido.

F.   Otros informes con información sobre el rendimiento

3.12.

Hay otros informes de la Comisión, tanto periódicos como ocasionales, que incluyen información sobre los objetivos e indicadores de rendimiento, así como los beneficios o logros de los proyectos.

 

i)

El informe general anual sobre las actividades de la Unión Europea (10), publicado en marzo, da detalles de los principales acontecimientos, iniciativas y decisiones del año anterior agrupados según las diez prioridades de la Comisión.

 

ii)

El informe financiero anual sobre el presupuesto de la UE (11), publicado en julio como parte del paquete integrado de información financiera de la Comisión, se ocupa de la gestión presupuestaria del año anterior.

 

iii)

«The Juncker Commission two years on» (12) (La Comisión Juncker: dos años ya) fue un conjunto de presentaciones publicadas en noviembre de 2016 para ofrecer una visión global de los avances logrados en las diez prioridades de la Comisión desde su entrada en funciones.

 

iv)

El discurso anual del Presidente sobre el Estado de la Unión (13) ante el Parlamento Europeo en septiembre, para el que se publicaron documentos de apoyo.

 

v)

La herramienta web de resultados de la UE (14), una recopilación en línea de proyectos financiados por la UE, cada uno con una declaración de resultados y, a veces, datos numéricos.

 

Sección 2 — Comparación con buenas prácticas de elaboración de informes de rendimiento en otras entidades

A.   Introducción

3.13.

Para determinar buenas prácticas de elaboración de informes de rendimiento, el Tribunal:

 

i)

consultó las normas internacionales pertinentes, como la Guía de Práctica Recomendada 3 del IPSASB — Presentación de Información sobre el Rendimiento de los Servicios (15),

 

ii)

celebró una encuesta sobre la elaboración de informes de rendimiento; además de una respuesta exhaustiva de la Comisión, el Tribunal examinó diecisiete respuestas de Estados miembros de la UE, otros Gobiernos nacionales y otras organizaciones internacionales,

 

iii)

analizó información de dominio público sobre rendimiento correspondiente a una selección de 14 Gobiernos y organizaciones internacionales (16),

 

iv)

examinó los informes de evaluación publicados por la Red de Evaluación del Desempeño de las Organizaciones Multilaterales (MOPAN) (17) entre 2011 y 2016; estos siempre incluían elementos de elaboración de informes de rendimiento de las organizaciones.

 

3.14.

Aunque existen importantes diferencias entre la UE y otras organizaciones internacionales y los Gobiernos, estos últimos tienen que cumplir además requisitos legales y están sujetos a limitaciones operativas específicas. Otras organizaciones internacionales no están menos expuestas a complicaciones a la hora de establecer un vínculo entre sus acciones e impacto último/rendimiento. El Tribunal determinó seis ámbitos (B a G más abajo) en los que las buenas prácticas que observó podrían ayudar a la Comisión a seguir desarrollando su elaboración de informes de rendimiento.

3.14.

Como parte de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados, la Comisión ha puesto en marcha un diálogo sobre los marcos de rendimiento con expertos relevantes de las administraciones nacionales y de otras organizaciones internacionales, incluida la OCDE, a fin de recopilar lecciones extraídas e identificar buenas prácticas. También han participado en este diálogo los representantes del Parlamento Europeo y del Consejo, que ha abarcado gran variedad de cuestiones, como el rendimiento, la evaluación y el valor añadido europeo. Las conversaciones han permitido aclarar que el marco de rendimiento debería desarrollarse de forma gradual y que no puede basarse en el planteamiento de un único modelo válido para todo. La Comisión mantiene este diálogo con expertos y partes interesadas y tendrá en cuenta los resultados a la hora de elaborar el marco de rendimiento del próximo MFP.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

B.   Margen de mejora del marco de rendimiento

a)   La Comisión utiliza dos conjuntos de objetivos e indicadores para medir el rendimiento, respectivamente, de sus servicios y programas de gasto

Buenas prácticas

3.15.

En Australia, los departamentos ministeriales elaboran tres documentos básicos en el contexto del marco de rendimiento: declaraciones presupuestarias de cartera que cuantifican los presupuestos de los programas, planes institucionales que establecen los fines y las actividades de las entidades públicas, e informes anuales con observaciones sobre los resultados. Las entidades deben garantizar la coherencia (una «lectura fácil») entre estos documentos (18). Los criterios de rendimiento en cada documento deben comunicarse conjuntamente en una declaración única anual de rendimiento (que figura en los informes anuales al final del ejercicio financiero).

 

3.16.

En Francia, los presupuestos del Estado se subdividen en «misiones». Cada una de las treinta y una misiones del presupuesto comprende varios programas (118 en 2017). Cada programa tiene una estrategia, objetivos e indicadores de rendimiento cuantificados, y los indicadores más importantes también se definen como indicadores de misión. El uso de indicadores idénticos garantiza la coherencia entre misiones y programas. Los indicadores abarcan tanto el rendimiento de los programas como el rendimiento de los departamentos ministeriales.

 

3.17.

En Canadá, todas las organizaciones federales que reciben créditos presupuestarios deben planificar y gestionar sus operaciones e informar sobre su rendimiento en relación con un conjunto de dieciséis esferas de resultados a nivel de Gobierno. Este marco establece una relación clara y sencilla entre las asignaciones financieras, las actividades de los programas y los resultados nacionales.

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Situación en la Comisión

3.18.

Antes del inicio del MFP 2014-2020, la Comisión ordenó a sus servicios que «perfeccionaran el marco de rendimiento» (19) y, para lograrlo, estableció como norma interna (20) que los nuevos objetivos e indicadores de programas debían figurar claramente en las fichas de programa, los planes de gestión y los IAA. Esto se hizo por primera vez en 2014, permitiendo a la Comisión presentar un discurso sobre rendimiento coherente: las metas para las que se asignaron fondos en el presupuesto se convirtieron en parte del proceso de planificación en el plan de gestión de la DG correspondiente y los resultados se comunicaron en su IAA.

3.18.

El trabajo del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión también aporta valor añadido adicional y control a los marcos de rendimiento y sistemas de medición de la Comisión y de las distintas Direcciones Generales.

3.19.

Sin embargo, desde 2016, la Comisión ya no aplica este método y, en su lugar, ha creado un nuevo documento de planificación, el plan estratégico a cinco años, en el que se espera que las DG fijen nuevos objetivos organizativos e indicadores en consonancia con las prioridades de la Comisión pero distintos de los objetivos e indicadores que ya existen para los programas. Los IAA ahora informan sobre el marco de rendimiento establecido en los planes estratégicos y de gestión y deben remitirse a las fichas de los programas para indicar los resultados de estos. Sin embargo, de los seis IAA de 2016 que examinó el Tribunal, solo uno contenía referencias al rendimiento comunicado en las fichas de programa. Ello impide comparar distintos tipos de documentos de rendimiento y no refleja el hecho de que la Comisión es, en última instancia, responsable de ejecutar el presupuesto por lo que respecta a los principios de buena gestión financiera.

3.19.

En su Informe Anual de 2015, el TCE observó que muchos de los objetivos incluidos en los planes de gestión de la Comisión no tenían un nivel adecuado de rendición de cuentas. Desde entonces la Comisión ha revisado su ciclo de planificación y programación estratégica. El objetivo era proporcionar un marco más claro para la rendición de cuentas de la Comisión y de las Direcciones Generales y mejorar los documentos de planificación y centrarlos más en las prioridades de la Comisión y las competencias de cada Dirección General. Actualmente los objetivos e indicadores seleccionados para los planes estratégicos se adaptan a sus competencias específicas y reflejan el hecho de que las responsabilidades de los departamentos de la Comisión van más allá de la ejecución del presupuesto y la gestión del programa.

Por este motivo ya no es necesario adaptar los objetivos y los indicadores del marco de rendimiento de los servicios de la Comisión con los definidos en los fundamentos jurídicos de los programas. No obstante, se invita a los servicios de la Comisión a que se refieran a las fichas de programa cuando describan sus actividades relacionadas con los programas. Esto contribuye a limitar la duplicidad de información y a garantizar la coherencia de los datos, lo cual se verá reforzado en el futuro.

La Comisión considera que su responsabilidad de aplicar el presupuesto está clara. En su informe anual de actividad, cada director general firma una declaración de fiabilidad en la que manifiesta que los recursos se han destinado al uso previsto y de acuerdo con el principio de buena gestión financiera y que las transacciones subyacentes son legales y regulares. A nivel institucional, el Colegio de Comisarios asume la responsabilidad política general de la gestión del presupuesto de la UE al adoptar cada año el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE.

3.20.

La Comisión aplica un desglose diferente para el gasto y el rendimiento. Los IAA informan sobre los pagos anuales de las DG por tipo de actividad/programa de gasto, pero en el caso del rendimiento lo hacen por consecución de objetivos generales y específicos sin indicar el gasto correspondiente. Como consecuencia, no es posible estimar cuánto se empleó en intentar alcanzar los objetivos fijados. El informe anual de gestión y rendimiento también incluye información sobre el gasto relativa al rendimiento de los programas desglosada por objetivos generales y específicos.

3.20.

La Comisión considera que su estructura para elaborar los informes anuales de actividades es adecuada a su contexto institucional y organizativo. Los objetivos generales y específicos no solo comprenden la gestión de los programas de gasto, sino también las actividades no relativas al gasto (como la elaboración de políticas o las actividades reguladoras).

b)   La Comisión tiene un gran número de objetivos e indicadores

Buenas prácticas

3.21.

En 2016, la OCDE llevó a cabo una encuesta sobre planificación presupuestaria basada en los resultados en los países de la OCDE y en la Comisión. El gráfico del recuadro 3.4 compara la existencia, el uso y las consecuencias (21) de los marcos de rendimiento en las distintas jurisdicciones. La OCDE consideró que el marco de rendimiento de la Comisión era el más extenso, lo que puede explicarse en parte por el volumen de requisitos legales en la UE. Sin embargo, el gráfico de la OCDE indica que el uso y las consecuencias del marco para la toma de decisiones no reflejan este nivel más elevado de especificación.

3.21.

El marco de rendimiento del presupuesto de la UE ha sido desarrollado tanto para cumplir los requisitos legales como para responder a las demandas de las partes interesadas y a las propias necesidades de la Comisión.

La Comisión emplea la información relativa al rendimiento sobre los programas de gasto a) para vigilar el avance de los programas; b) con fines de rendición de cuentas y transparencia; c) para la toma de decisiones informadas sobre la gestión de un programa; d) a fin de justificar o proponer a las autoridades presupuestarias un ajuste de la asignación de fondos; y e) con el propósito de desarrollar propuestas destinadas a introducir cambios en el fundamento jurídico o en futuros programas.

No obstante, la Comisión señala que, pese a que la información relativa al rendimiento se tiene en cuenta durante todos los procedimientos presupuestarios, no es el único factor que condiciona las decisiones relativas al presupuesto.

Recuadro 3.4 -   Resultados de la encuesta sobre planificación presupuestaria basada en los resultados de la OCDE de 2016

Image

Fuente: Presentación de la OCDE en la 12.a reunión anual de altos responsables de presupuestos de la OCDE, red de rendimiento y resultados, 25 de noviembre de 2016.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

3.22.

Algunos países han reducido progresivamente la complejidad de su marco de rendimiento y el número de objetivos e indicadores.

 

i)

En agosto de 2001, el Parlamento francés aprobó una ley (22) que establecía nuevas normas para elaborar y ejecutar los presupuestos del Estado, lo que entre 2014 y 2017 conllevó una reducción por parte del Ministerio de Economía y Finanzas del número de objetivos e indicadores un 20 % y un 24 % respectivamente.

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

ii)

En 2012 y 2013, los Países Bajos implantaron una reforma sobre «planificación presupuestaria responsable» que establecía condiciones más estrictas para el uso por parte del Gobierno de información sobre políticas (indicadores de rendimiento y textos que explican objetivos políticos). El número de indicadores de rendimiento en los documentos presupuestarios se redujo a la mitad.

 

Situación en la Comisión

3.23.

Las fichas de programa para el proyecto de presupuesto general de 2017 de la UE contienen 294 objetivos y 709 indicadores (véase el recuadro 3.2 ) y se concentran especialmente en las rúbricas del MFP 1a, 3 y 4. A través de la iniciativa BFOR, la Comisión está revisando actualmente sus indicadores para aportar información para la próxima generación de programas de gasto. El recuadro 3.5 ilustra los avances a los que podría aspirar la Comisión, aunque deben tenerse en cuenta determinados factores específicos de la institución.

3.23.

En los fundamentos jurídicos de los programas para 2014-2020 se incluyen más de 700 indicadores a fin de contribuir a vigilar su rendimiento a lo largo de su ciclo de vida. Estos son resultado del proceso legislativo y por lo tanto reflejan las expectativas de los colegisladores en lo referente al tipo y al nivel de detalle de la información necesaria para hacer un seguimiento del rendimiento. Informar sobre estos indicadores en las fichas de programa permite a la autoridad presupuestaria tener en cuenta la información sobre el rendimiento durante el proceso presupuestario. Dentro de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados, la Comisión está revisando los indicadores para los programas de gasto tal como establece el fundamento jurídico con el fin de extraer lecciones para elaborar los programas de gasto de la próxima generación.

La comparación hecha por el TCE no tiene en cuenta factores contextuales clave como son el número y la naturaleza de las intervenciones, los ámbitos de la política que se abordan ni el modo de aplicación, ni tampoco mide la calidad ni la relevancia de los indicadores.

La Comisión observa asimismo que el número de objetivos e indicadores empleados en los planes estratégicos de los servicios de la Comisión se ha visto reducido de forma significativa con la reciente reforma. El número de objetivos generales se ha visto reducido de 84 a 11, el de los indicadores de impacto de 187 a 37, el de objetivos específicos de 426 a 386, y el de indicadores de resultados de 969 a 825.

Recuadro 3.5 -   La UE tiene más objetivos e indicadores (por miles de millones de euros) que Francia o los Países Bajos

 

Objetivos

Indicadores

por miles de millones de euros

por miles de millones de euros

Francia — Gastos netos de los Presupuestos Generales del Estado

1,0

2,0

Países Bajos — Presupuestos del Estado

0,6

2,5

UE — Créditos de pago

2,0

5,0

Fuente: TCE, a partir de información sobre los presupuestos nacionales y de la UE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

C.   Los informes de rendimiento no son exhaustivos

a)   Los informes de rendimiento no están bien equilibrados, puesto que proporcionan información escasa sobre las dificultades y los fallos registrados

Buenas prácticas

3.24.

Otros Gobiernos y organizaciones internacionales han adoptado medidas para garantizar informes de rendimiento equilibrados como recomiendan las normas internacionales (23).

 

i)

En los Estados Unidos, los informes anuales de rendimiento deben dar una idea clara de los resultados de rendimiento, mostrar las tendencias en el tiempo, enlazar la fuente de la información sobre rendimiento y analizar los avances y deficiencias.

 

ii)

La «evaluación de fin de bienio» de la OMS para 2014-2015 incluía una sinopsis de los principales logros y dificultades para cada esfera programática (24). En el prólogo del principal informe de rendimiento correspondiente a 2014-2015 (25) de la OMS, la directora general manifestó que «tanto los fracasos como los logros se presentan sin ambages». En consonancia con esta manifestación, el texto describió sistemáticamente las dificultades registradas junto con los resultados obtenidos.

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

iii)

El Banco Mundial evaluó (26) la adecuación de su seguimiento y evaluación para contribuir a las actividades en curso encaminadas a mejorar su eficacia y fomentar una cultura de desarrollo de soluciones y toma de decisiones con base empírica. Fueron detectadas importantes deficiencias en el diseño y uso de sus sistemas.

 

iv)

La evaluación 2015-2016 del Banco Interamericano de Desarrollo realizada por la MOPAN (27) señaló la existencia de una nueva sección en el Panorama de la Efectividad en el Desarrollo del Banco llamada «¿cómo aprender de nuestras fallas?».

 

Situación en la Comisión

3.25.

Aunque las instrucciones sobre IAA de 2016 (28) no mencionan explícitamente el principio de elaboración de informes equilibrados, sí afirman que el resumen reúne, con una perspectiva realista, los principales mensajes relativos a los logros políticos y las conclusiones sobre la gestión financiera y el control interno.

3.25.

El principio de elaboración de informes equilibrados se explica de forma más pormenorizada en la plantilla del informe anual de actividad de 2016 adjunta a las instrucciones de los informes anuales de actividades de 2016 (29).

3.26.

Pese a lo anterior, los IAA que examinó el Tribunal contenían información escasa sobre las deficiencias de rendimiento y las dificultades relacionadas con los objetivos de las DG. También resulta difícil determinar estas deficiencias y dificultades porque no se reserva espacio específicamente para ellas en los IAA.

3.26.

En la plantilla del informe anual de actividad de 2016 adjunta a los informes anuales de actividades de 2016 se solicita que las Direcciones Generales sean exhaustivas al informar sobre todos los objetivos, indicadores y resultados (incluidos aquellos cuyos resultados muestran importantes desvíos con respecto a los valores previstos establecidos) anunciados en sus planes estratégicos para 2016-2020 y sus planes de gestión para 2016.

3.27.

Con el informe anual de gestión y rendimiento de 2015, la Comisión se propuso dar una idea exhaustiva del rendimiento basado en un presupuesto de la UE centrado en los resultados. Sin embargo, dicho informe no abarcó de manera exhaustiva el rendimiento y fue demasiado positivo, ya que las únicas deficiencias a la que hace referencia son los retrasos de ejecución. Asimismo, el informe:

3.27.

El informe anual de gestión y rendimiento es un resumen de máximo nivel sobre cómo el presupuesto de la UE ha respaldado las prioridades políticas de la Unión Europea y sobre los resultados principales que se han obtenido con el presupuesto de la UE. Este no pretende ser un informe exhaustivo y detallado de la ejecución del presupuesto de la UE. El informe hace referencia a otros informes de rendimiento en los que puede encontrarse información más detallada sobre el rendimiento (evaluaciones, fichas de programa, informes anuales de actividades, etc.).

El informe anual de gestión y rendimiento de 2015 se refiere a una serie de carencias y problemas que deben abordarse. La sección 1 del informe no se refiere solamente a los desafíos que afectan a la aplicación puntual de los programas, sino también a las limitaciones en la evaluación del rendimiento de los programas (por ejemplo, referencias a las evaluaciones sobre el programa de salud para el período 2007-2013 y los programas dentro de la rúbrica 4 que apuntan a limitaciones en la evaluación del rendimiento general de estos programas).

proporcionó información escasa sobre los resultados de la Estrategia Europa 2020, cuando el Parlamento Europeo lo había pedido en su decisión de aprobación de la gestión de 2014,

El informe anual de gestión y rendimiento no es un informe específico sobre la Estrategia Europa 2020 (30). No obstante, el informe incluye un resumen de los avances realizados en los objetivos principales y los indicadores relevantes de la Estrategia Europa 2020 y abarca tanto el estado de aplicación de los programas para 2014-2020 como los resultados de los programas para 2007-2013 estructurados en torno a las prioridades de la Estrategia Europa 2020 de crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

La Comisión hace un seguimiento de la Estrategia Europa 2020 e informa sobre ella por medio del proceso del Semestre Europeo. La elaboración de informes detallados y exhaustivos sobre el rendimiento de los Estados miembros con respecto a sus objetivos nacionales dentro de la Estrategia Europa 2020 se incluye en los informes nacionales como parte del Semestre Europeo, así como en las actualizaciones anuales sobre los indicadores de dicha estrategia que publica Eurostat. Las fichas de programa también proporcionan un vínculo entre el gasto y la Estrategia Europa 2020. Estas muestran la contribución estimada de los programas a los objetivos principales (vínculo teórico) y a las prioridades de la Estrategia Europa 2020.

no siempre explicaba claramente la influencia de los factores externos en los resultados,

El informe anual de gestión y rendimiento de 2015 describe el contexto de funcionamiento refiriéndose en la introducción a los principales desafíos políticos y económicos que se plantean en el año. En este se indica de forma clara que el presupuesto de la UE es tan solo un instrumento que se utiliza conjuntamente con otros (como son los presupuestos nacionales y otras herramientas políticas y normativas a nivel de la UE y de los Estados miembros) para obtener resultados políticos y que el 80 % del presupuesto de la UE se gasta conjuntamente con los Estados miembros. Dentro de la sección 1 del informe sobre rendimiento y resultados, se concluye que «… Hay límites en cuanto al grado en que los indicadores pueden reflejar una imagen precisa del rendimiento… Además, los factores contextuales influyen de manera significativa en los resultados finales, y los indicadores no pueden suprimirse o ajustarse respecto de estos factores» y que «el rendimiento es una responsabilidad compartida: la responsabilidad de cumplir los objetivos de la Estrategia Europa 2020, así como los objetivos de los marcos financieros se comparte en gran medida con los Estados miembros».

se publicó demasiado tarde para analizarlo en el informe anual (31).

La fecha límite para la adopción del informe con arreglo al Reglamento financiero es el 15 de junio. La Comisión depende de los datos financieros de los Estados miembros relativos a los programas de gestión conjunta que se facilitan durante marzo. Por lo tanto, no es posible aprobar el informe mucho antes.

b)   La escasa información sobre la calidad de los datos de rendimiento afecta a la transparencia

Buenas prácticas

3.28.

En los Países Bajos, la medición y comunicación de indicadores está sujeta a fiscalización. Los informes ministeriales anuales contienen una sección obligatoria de comentarios y observaciones sobre la fiabilidad de la información relativa al rendimiento.

 

3.29.

En los Estados Unidos, todos los organismos públicos publican un informe anual de rendimiento correspondiente al ejercicio presupuestario y un plan anual de rendimiento del ejercicio presupuestario n+2. Este documento describe cómo se garantizarán la precisión y fiabilidad de los datos utilizados para medir los avances en los objetivos de rendimiento.

 

3.30.

En Australia, el informe sobre servicios del Gobierno de 2017 apoya el uso de datos imperfectos en aras de informes más exhaustivos (32). Para compensar esta deficiencia, todos los indicadores del informe contienen una evaluación de la comparabilidad y exhaustividad de las cifras subyacentes.

 

3.31.

Otro aspecto de la calidad de los datos es su falta de desfase. Informes de evaluación recientes de la MOPAN han descrito tendencias interesantes en la información en tiempo real en la Alianza para las Vacunas, ONUSIDA y el Banco Mundial. La encuesta del Tribunal (33) reveló además que cerca de la mitad de los encuestados informan sobre el rendimiento con mayor frecuencia que una vez al año (véase el recuadro 3.6 ).

 

Recuadro 3.6 -   Frecuencia de elaboración de informes para supervisar el rendimiento de forma continua

Image

Fuente: TCE, a partir de una encuesta sobre informes de rendimiento.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Situación en la Comisión

3.32.

Los documentos de rendimiento de la Comisión no incluyen sistemáticamente hoy en día una evaluación de la calidad de los datos utilizados; puede que revelen deficiencias en dicha calidad, pero no están obligados a hacerlo. Los informes de rendimiento identifican las fuentes de datos, pero no cuentan con una sección específica que divulgue cuestiones de precisión y fiabilidad de los datos. Según el kit de herramientas para la mejora de la legislación (34), puede pedirse a evaluadores externos que comenten sobre la calidad de los datos y formulen recomendaciones sobre cómo obtener mejores datos, pero no es la regla.

3.32.

El marco de control interno establecido por cada uno de los servicios de la Comisión ha sido diseñado para proporcionar una garantía razonable con respecto a la fiabilidad de los informes financieros, entre otros aspectos. Cada Dirección General informa sobre este aspecto con arreglo a la parte 2 de su informe anual de actividad, y en la sección 2 del informe anual de gestión y rendimiento se resume e informa respecto de la evaluación realizada por las Direcciones Generales sobre el funcionamiento de los sistemas de control interno de los servicios de la Comisión.

En lo que se refiere a las evaluaciones, la caja de herramientas para la mejora de la legislación estipula que los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión deben incluir al final de una evaluación un resumen claro de todas las insuficiencias que presentan los datos utilizados para respaldar las conclusiones, así como de la solidez de los resultados. Por otra parte, las Directrices para la mejora de la legislación estipulan que en los informes de la evaluación debe explicarse de forma clara cualquier limitación de las pruebas utilizadas y la metodología aplicada, sobre todo en lo referente a su capacidad para respaldar las conclusiones. Esta idea ser refuerza de forma adicional en la revisión de las Directrices para la mejora de la legislación/la caja de herramientas [SWD(2017) 350 final de 7 de julio de 2017].

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

D.   Los informes de rendimiento son más bien narrativos y podrían hacer un mejor uso de ayudas visuales y de navegación

Buenas prácticas

3.33.

A continuación se ilustran buenas prácticas de Australia, Francia y el Banco Mundial.

 

Recuadro 3.7 -

Australia: los informes ministeriales deben incluir herramientas para ayudar a los lectores a navegar

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Fuente: Departamento de Servicios Sociales de Australia, Informe Anual 2015-2016 (35) (pp. 253 y 58) y Departamento de Educación y Formación, Informe Anual 2015-2016 (36) (pp. 225 y 238).

Recuadro 3.8 -   Francia: El informe de resultados de los Presupuestos General del Estado utiliza imágenes más que texto

Image

Fuente: TCE, a partir del informe sobre el presupuesto general del Estado de 2015

© Direction du Budget, ministère de l'Action et des Comptes publics, Francia.

Recuadro 3.9 -   Banco Mundial: El Informe Anual de 2016 utiliza numerosas herramientas para mejorar la accesibilidad

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Fuente: TCE, a partir del Informe Anual de 2016 del Banco Mundial.

Banco Mundial, 2016. The World Bank Annual Report 2016. Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24985 License: CC BY 3.0 IGO.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Situación en la Comisión

3.34.

La Comisión utiliza datos cuantitativos y cualitativos para presentar información sobre el rendimiento con una combinación de gráficos y descripciones narrativas. El recuadro 3.10 muestra que —en una selección de informes— aunque son comunes los diagramas, gráficos y cuadros, predomina la información textual. El kit de herramientas para la mejora de la legislación cuenta con una sección sobre el uso de ayudas visuales, pero solo se limita a tres tipos (árboles de problemas, árboles de objetivos y diagramas lógicos de intervención). No se tratan otras herramientas más generales para mejorar la presentación visual, como códigos de colores o infografías.

3.34.

La Comisión reconoce la importancia de utilizar ayudas visuales en sus distintos informes de rendimiento y ha introducido mejoras en este ámbito. Por ejemplo, en la versión de 2015 del informe anual de gestión y rendimiento se utilizan recuadros para dar una mayor visibilidad a los principales mensajes y a los ejemplos, y facilitar la lectura del informe. La edición de 2016 del informe anual de gestión y rendimiento ha mejorado además la presentación mediante gráficos, diagramas e imágenes, incluido un resumen. Este y otros informes incluidos en el paquete integrado de información financiera van acompañados de fichas de una página que proporcionan un resumen de fácil acceso para el lector sobre información fundamental. Por otra parte, las instrucciones de los informes anuales de actividades invitan a las Direcciones Generales a emplear elementos visuales en los informes anuales de actividades que faciliten la lectura de dichos documentos.

La caja de herramientas para la mejora de la legislación incluye una herramienta específica sobre ayudas visuales. Esta herramienta tiene por objeto plantear algunos ejemplos de instrumentos que se consideran especialmente relevantes para las intervenciones políticas a modo de concienciar a los servicios de la Comisión sobre el valor añadido de estas ayudas. De ninguna manera se pretende aglutinar todas las ayudas visuales existentes.

3.35.

Casi nunca se utilizan ayudas a la navegación, por ejemplo glosarios, listas de abreviaturas e índices alfabéticos. La Comisión no ha adoptado la práctica de producir versiones en línea interactivas de informes de rendimiento fundamentales.

 

Recuadro 3.10 -   Uso de ayudas visuales y de navegación en los informes de rendimiento de la Comisión

 

Número de páginas

Número de gráficos y diagramas

Número de cuadros

Código de colores

Versión en línea interactiva

Resumen visual de los mensajes principales

Glosario

Índice alfabético

Informe anual de gestión y rendimiento 2015

58

8

2

No

No

No

No

No

IAA 2015 de la DG ENER

(sin anexos)

99

27

19

No

No

No

No

No

IAA 2015 de la DG HOME

(sin anexos)

64

6

18

No

No

No

No

No

IAA 2015 de la DG MOVE

(sin anexos)

123

13

23

No

No

No

No

No

IAA 2015 de la DG TRADE

(sin anexos)

38

3

5

No

No

No

No

No

La UE en 2016

95

18

0

No

No

No

Fuente: TCE, a partir de informes de la Comisión.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

E.   La Comisión no demuestra que utilice sistemáticamente los resultados de la evaluación

a)   No siempre se formulan recomendaciones

Buenas prácticas

3.36.

Las evaluaciones de la UNESCO que examinó el Tribunal presentan recomendaciones junto con «opciones estratégicas para su estudio». Todas las recomendaciones siguen el mismo patrón: definen un objetivo y los medios para alcanzarlo, y acompañan una lista de sugerencias de aplicación prácticas.

 

3.37.

Una reciente evaluación de la OMS (37) evalúa el alcance, la utilidad y el uso de una muestra de aproximadamente 15 000 publicaciones a lo largo de diez años. La evaluación formula seis recomendaciones estratégicas y presenta medidas específicas al lado del texto de cada recomendación para explicar lo que conllevan y promover el seguimiento.

 

Situación en la Comisión

3.38.

Las Directrices para la mejora de la legislación no exigen que los evaluadores hagan recomendaciones dirigidas a la Comisión, si bien el Tribunal considera que esta debería ser la base para un buen sistema de seguimiento que incluyera planes de acción para corregir insuficiencias. La práctica de formular recomendaciones variaba entre las doce evaluaciones que examinó el Tribunal:

seis evaluaciones contenían recomendaciones y proponían medidas de aplicación,

cuatro evaluaciones contenían recomendaciones generales pero no proponían medidas concretas para mejorar la situación,

dos evaluaciones no contenían recomendaciones.

3.38.

Las Directrices para la mejora de la legislación establecen que todos los documentos de trabajo de los servicios incluyen constataciones y conclusiones que constituyen la base de una posible actuación de seguimiento por parte de la Comisión. También incluyen requisitos relativos a la divulgación de las constataciones de la evaluación y la identificación de actuaciones de seguimiento adecuadas. Por lo general, en un informe formal al legislador se recogen actuaciones de seguimiento que están siendo consideradas por la Comisión.

3.39.

La Comisión no ha confeccionado ni tampoco encargado un estudio sobre su uso de los resultados de evaluación desde 2005.

3.39.

En el paquete para la mejora de la legislación de 2015 la Comisión se comprometió a evaluar el funcionamiento del sistema para finales de 2019. Actualmente se están iniciando las labores preparatorias de dicha evaluación.

b)   La Comisión no demuestra que se haga un seguimiento sistemático de las recomendaciones de evaluación

Buenas prácticas

3.40.

El Tribunal halló varias buenas prácticas en el seguimiento de evaluaciones y la manera de informar:

 

i)

El Banco Mundial procede al seguimiento e informa de los avances en la aplicación de las recomendaciones de evaluación, incluidas las respuestas de la administración y planes de acción con indicadores, metas, plazos y entidades responsables, a través del registro de medidas de la administración (38). Esto permite extraer conclusiones agregadas respecto a la tipología y aplicación de las recomendaciones (39).

 

ii)

Los organismos de las Naciones Unidas reaccionan a las recomendaciones de evaluación presentando respuestas de la administración y planes de acción programados en el tiempo que identifican a las unidades responsables.

 

iii)

La política sobre resultados (40) de Canadá exige que los informes de evaluación contengan respuestas de la administración y planes de acción. Las tres evaluaciones que examinó el Tribunal las contenían y también designaban a los organismos responsables, fijaban una fecha límite y definían los productos previstos.

 

Situación en la Comisión

3.41.

La Comisión no cuenta con un sistema institucional documentado para el seguimiento periódico de las evaluaciones. Desde 2015, las Directrices para la mejora de la legislación (41) exigen que se elabore para todas las evaluaciones un documento de trabajo de los servicios que resuma y presente los resultados finales del proceso de evaluación. La Comisión todavía no ha aplicado plenamente este nuevo requisito.

3.41.

El seguimiento de las evaluaciones constituye una parte intrínseca del sistema para la mejora de la legislación en la Comisión, por el cual los resultados de la evaluación se aportan a las evaluaciones de impacto, que son documentos a disposición del público, así como a la programación anual y a la planificación de las actividades de la Comisión.

En el marco del programa de trabajo de la Comisión, esta hace un seguimiento de los resultados de sus evaluaciones. En la planificación de su programa de trabajo, la Comisión revisa de forma sistemática los resultados de la evaluación y determina el seguimiento que se le hace. El seguimiento hecho a algunas de las constataciones de la evaluación también se recoge en el cuadro de indicadores REFIT que se actualiza anualmente y en los informes de la Comisión al legislador adjuntos a las evaluaciones.

3.42.

Las Directrices para la mejora de la legislación especifican que los planes de gestión deben registrar las medidas adoptadas para dar seguimiento a las evaluaciones, independientemente de la forma que adopten (42). Sin embargo, no figura como requisito en las instrucciones pertinentes y, en la práctica, los planes de gestión de 2016 no establecían ninguna base para el seguimiento de estas medidas. Puesto que la Comisión no tiene una visión global de las conclusiones, recomendaciones o planes de acción resultantes de sus evaluaciones, ni hace un seguimiento de su aplicación a nivel institucional o en las DG, no puede informar a las partes interesadas sobre el impacto positivo de las evaluaciones.

3.42.

Las instrucciones para los planes de gestión de 2018 incluirán una referencia explícita a la correspondiente sección de las Directrices para la mejora de la legislación.

Los resultados de algunas de las evaluaciones y el seguimiento que se les ha hecho en el ciclo legislativo se presentan en el cuadro de indicadores REFIT. El alcance de REFIT se ha ampliado de forma considerable en 2017. Se invita las partes interesadas a que proporcionen sus comentarios relativos a los resultados de las evaluaciones y al seguimiento a través del portal Legislar mejor. En el futuro está previsto integrar por completo el cuadro de indicadores REFIT en este portal.

F.   Los informes centrales sobre el rendimiento no incluyen una declaración ni datos sobre la calidad de la información de rendimiento

Buenas prácticas

3.43.

Las declaraciones sobre rendimiento se dan en distintas formas y a distintos niveles de responsabilidad. En términos de alcance o nivel de responsabilidad, la práctica de algunos Gobiernos va más allá de las declaraciones presentadas en la Comisión:

 

i)

El artículo 39 de la Ley de gobernanza pública, rendimiento y rendición de cuentas de Australia de 2013 (43) dispone que la autoridad responsable de una entidad de la Commonwealth debe elaborar declaraciones anuales sobre rendimiento.

 

ii)

En los Estados Unidos, las declaraciones sobre rendimiento varían. El informe anual de rendimiento de 2015 y el plan anual de rendimiento de 2017 del Ministerio de Educación incluyen la declaración del Secretario de Educación de que, a su leal saber y entender, el proceso de verificación y validación de datos y las fuentes de datos utilizadas ofrecen, en la medida de lo posible, datos de rendimiento completos y fiables relativos a las metas y objetivos que figuran en su Plan Estratégico 2014-2018.

 

iii)

En el Reino Unido, el informe de rendición de cuentas que forma parte de la Memoria y Cuentas Anuales presentadas por los ministerios incluye una declaración de las responsabilidades del contable, el cual confirma en el apartado pertinente que la memoria anual en su conjunto es imparcial, equilibrada y comprensible, y que asume una responsabilidad personal por la memoria y las cuentas anuales y los juicios necesarios para determinar que es imparcial, equilibrada y comprensible.

 

Situación en la Comisión

3.44.

En cada IAA, el director general declara que la información que figura en el informe se facilita de buena fe y es conforme a su leal entender (44). Sin embargo, no queda claro en la declaración que esta garantía no se amplíe a la información sobre los resultados logrados (45).

3.44 y 3.45.

Los principios generales de la cadena de rendición de cuentas se recogen en los tratados de la UE. Dentro de la Comisión, de acuerdo con el Libro Blanco sobre la gobernanza, se ha definido la cadena de rendición de cuentas con un papel destacado de los ordenadores delegados dentro de un sistema descentralizado que funciona bajo la responsabilidad política del Colegio de Comisarios que actúa como ordenador. Esto se aplica en especial a la organización de la gestión financiera. Al final del ciclo de elaboración de informes, el Colegio de Comisarios aprueba el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE y asume la responsabilidad política global de la gestión de dicho presupuesto basándose en las declaraciones anuales de los ordenadores delegados.

Se incluye la declaración de la Comisión sobre la responsabilidad de la gestión del presupuesto de la UE a fin de dejar claro que esta es la responsable financiera última de la gestión del presupuesto de la UE, mientras que la responsabilidad de los resultados conseguidos en dicho presupuesto es compartida entre numerosos agentes, tanto del ámbito europeo como nacional.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 3.32.

3.45.

Puesto que los IAA no incluyen una declaración sobre la calidad de los datos de rendimiento comunicados, en el informe anual de gestión y rendimiento se adopta un enfoque similar. Al aprobar este último, el Colegio de Comisarios asume una responsabilidad política general por la gestión del presupuesto de la UE (46) pero no por la información sobre «Rendimiento y resultados» (47).

G.   La información sobre rendimiento proporcionada por la Comisión no es fácilmente accesible

Buenas prácticas

3.46.

En los Países Bajos, el Ministerio de Finanzas tiene un único sitio web (48) que contiene todos los documentos presupuestarios oficiales del país con información sobre la planificación y consecución de resultados, enseñanzas extraídas de las evaluaciones y cambios importantes en las políticas. Los documentos se clasifican por tipo y año (y otras subcategorías pertinentes) para ayudar a la navegación e incluyen breves descripciones que dan una idea de su propósito y contenido.

 

3.47.

El Gobierno de los Estados Unidos gestiona un sitio web (www.performance.gov) para informar a la ciudadanía de los avances de importantes organismos federales en sus objetivos individuales y comunes. Los resultados se presentan por organismo, objetivos, iniciativas de gestión y programas.

 

3.48.

El Gobierno del Reino Unido hace un seguimiento del rendimiento de los departamentos ministeriales a través de una «plataforma de rendimiento» (https://www.gov.uk/performance). La plataforma forma parte del sitio web central del Gobierno, que incluye asimismo una base de datos de publicaciones oficiales (49). La base de datos cuenta con una interfaz de búsqueda intuitiva y varios filtros útiles (tipo de publicación, esfera política, ministerio, estado del documento oficial, localización en el mundo y fecha de publicación).

 

3.49.

El Banco Mundial dispone de un centro (50) para localizar información sobre su rendimiento y los ámbitos del desarrollo en que trabaja. Para hacer los resultados más accesibles, se agrupan por categorías simples y se presentan a menudo como enlaces a gráficos de otros sitios web. La accesibilidad mejora además por la posibilidad que tienen los lectores de elegir el nivel de detalle deseado — véase por ejemplo el sitio de la Unidad Presidencial de Gestión del Cumplimiento (51).

 

Situación en la Comisión

3.50.

No existe un sitio web central de rendimiento con información de todos los departamentos de la Comisión sobre cada ámbito del presupuesto de la UE. El sitio web «Publicaciones» (52) sirve de portal de acceso a varias fuentes de información, pero carece de un mapa para explicar lo que hay disponible, con qué fin y cómo encajar los distintos elementos. El sitio web también está incompleto: la lista de documentos estratégicos no incluye fichas de programa (véase el apartado 3.5) o informes sectoriales u otros informes de rendimiento.

3.50.

Dentro de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados se ha desarrollado un sitio web específico de la UE para este fin. El sitio web es una base de datos que pretende convertirse en el único punto de acceso para todos los proyectos financiados por la UE —mediante gestión directa, indirecta y compartida—. A finales de mayo de 2017, esta base de datos albergaba aproximadamente 1 600 proyectos con financiación de la UE, tanto dentro como fuera de esta.

3.51.

La EU Bookshop incluye, entre sus 110 000 títulos, estudios y evaluaciones de la Comisión, pero carece de una sección específica para estos documentos (de la misma manera que para «autores», «temas» o «libros electrónicos»), por lo que la única forma de encontrar un estudio o evaluación es el empleo de una función de búsqueda avanzada. Aunque la función de búsqueda tiene filtros para estudios o evaluaciones, los resultados generados no se presentan de manera intuitiva (por ejemplo, los documentos que complementan a los estudios o evaluaciones se muestran como resultados separados).

3.51.

La Comisión trabaja de forma continua en la mejora de la presentación de estudios y evaluaciones en el sitio web EU Bookshop con el objetivo de que el contenido sea más claro para el lector externo y este pueda acceder a él más fácilmente. La actual versión de la EU Bookshop será eliminada gradualmente para ser sustituida por una nueva plataforma mejorada.

PARTE 2 — RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS DE GESTIÓN DEL TRIBUNAL: PROBLEMAS COMUNES IDENTIFICADOS EN ALGUNOS INFORMES ESPECIALES DE 2016

Introducción

3.52.

Cada año, el Tribunal elabora una serie de Informes Especiales en los que examina en qué medida se aplican los principios de buena gestión financiera al ejecutar el presupuesto de la UE. En 2016, el Tribunal aprobó 36 Informes Especiales (53), más que en cualquier otro año hasta la fecha (véase el recuadro 3.11 ). Los informes abarcaban todas las rúbricas del MFP (54) ( recuadro 3.12 ) y contenían un total de 337 recomendaciones ( recuadro 3.13 ). Los informes especiales de 2016 también incluían observaciones positivas específicas a cada ámbito individual examinado. Las respuestas a los informes del Tribunal publicadas muestran que casi tres cuartas partes de las recomendaciones fueron plenamente aceptadas por el auditado, que era normalmente la Comisión ( recuadro 3.14 ).

3.52.

La Comisión observa que la visión global de los problemas comunes del TCE se basa en la situación planteada en los informes especiales en el momento de su presentación y no tiene en cuenta las medidas adoptadas desde entonces por la Comisión. Por lo tanto, algunas de las constataciones que destaca el TCE en los apartados 3.54 a 3.59 ya han sido abordadas.

Recuadro 3.11 -   Más Informes Especiales que nunca (línea de media móvil trienal y cifras anuales)

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Fuente: TCE.

Recuadro 3.12 -   Los Informes Especiales del Tribunal abarcan todas las rúbricas del MFP y más

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Fuente: TCE.

Recuadro 3.13 -   Las recomendaciones abarcan una amplia variedad de temas

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Fuente: TCE.

Recuadro 3.14 -   ¿Cuán persuasivo es el Tribunal?

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Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

3.53.

Las prioridades establecidas por el Tribunal en su estrategia 2013-2017 para centrar su trabajo son: i) sostenibilidad de las finanzas públicas, ii) medio ambiente y cambio climático y iii) valor añadido y crecimiento. En los siguientes apartados, el Tribunal llama la atención sobre una selección de informes especiales relacionados con estas prioridades. Los informes escogidos representan alrededor de un tercio de los treinta y seis informes de 2016. A partir de estos informes, el Tribunal presenta una selección de problemas comunes que dieron lugar a recomendaciones, sin intentar reiterar las conclusiones generales. Los recuadros 3.15 , 3.16 y 3.17 exponen una visión general de estos problemas para cada prioridad de la estrategia 2013-2017.

3.53.

La Comisión subraya que en el caso de algunos de los informes especiales seleccionados en los recuadros 3.15, 3.16 y 3.17, el TCE también ha identificado buenos resultados y logros, por ejemplo:

En el IE 19/2016, el TCE identificó que, con respecto a los costes y las tasas de gestión, la legislación se había mejorado de forma significativa, al establecer límites a los importes acumulativos que son inferiores a los aplicables durante el período de programación 2007-2013.

En el IE 10/2016, el TCE identificó que, en los últimos años, la Comisión había hecho esfuerzos encomiables por mejorar la transparencia.

En el IE 31/2016, el TCE constató que se estaba llevando a cabo un trabajo ambicioso y que, en general, se había avanzado en la consecución del objetivo. La aplicación del objetivo ha hecho que la financiación de la acción por el clima sea mayor y esté mejor orientada en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión.

En el IE 04/2016, el TCE pudo averiguar que, gracias al Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT), las tres Comunidades de Conocimiento e Innovación (CCI) puestas en marcha en 2010 han reunido a más de 500 socios de distintas disciplinas, países y sectores. Las CCI son autónomas, una característica del EIT que valoran especialmente los socios de las CCI. A través del EIT, las CCI han ofrecido nuevas oportunidades de desarrollar actividades innovadoras y han promovido la cultura emprendedora. El TCE acogió de buen grado la decisión del EIT de revisar sus indicadores en 2015 mediante la aplicación de un sistema de gestión de indicadores principales de rendimiento.

Sostenibilidad de las finanzas públicas

3.54.

Tres informes especiales aprobados en 2016 se ocupaban de la sostenibilidad de las finanzas públicas. Aunque se centran en distintos instrumentos diseñados para salvaguardar los presupuestos de la UE o los Estados miembros, los informes detectaron algunas deficiencias de aplicación comunes. Dos elementos de las constataciones del Tribunal (la calidad de los datos y la transparencia) son problemas que fueron detectados en numerosos ámbitos.

3.54.

La Comisión destaca el seguimiento con relación a las «orientaciones» y la «calidad de los datos» que se mencionan en el caso del IE 19/2016 en el recuadro 3.15:

En el momento de la publicación de este documento, la Comisión ofrecía orientaciones pormenorizadas, manuales y posibilidades intercambio de experiencias. Todos ellos están disponibles en https://www.fi-compass.eu/resources/ec. Entre los temas tratados se incluyen, entre otros, la evaluación previa, los métodos de pago, los costes y las tasas de gestión, la combinación de Fondos EIE y el FEIE, así como la selección de organismos que aplican los instrumentos financieros. Los temas se seleccionaron con arreglo a la necesidad de orientaciones manifestada por los Estados miembros.

Los casos que se mencionan en el informe del TCE, salvo las orientaciones sobre el trato preferente (presentadas a los Estados miembros en octubre de 2015), tienen que ver con recomendaciones para que la Comisión proporcione orientaciones adicionales a los Estados miembros a fin de hacer uso de las economías de escala, respetar las disposiciones en materia fiscal o adoptar medidas adecuadas para mantener el carácter renovable de los fondos durante el plazo necesario de ocho años tras haber concluido el tiempo necesario de los requisitos para el período de programación 2014-2020. En el IE 19/2016 la única referencia relativa a la calidad de los datos tiene que ver con los costes y las tasas de gestión comunicados por las autoridades de gestión. En el caso de varios instrumentos financieros, el informe del TCE indica que los datos sobre los costes y las tasas de gestión o no se comunicaron o no eran verosímiles. La comunicación obligatoria de información sobre los costes y las tasas de gestión en que se incurrió y que se abonaron no se previó hasta el cierre, en marzo de 2017.

La Comisión subraya además que, basándose en la experiencia del período 2007-2013, los requisitos para el período 2014-2020 son mucho más detallados y está previsto proporcionar los datos de forma más estructurada.

Recuadro 3.15 -   Problemas comunes detectados en los Informes relativos a la sostenibilidad de las finanzas públicas

 

Orientación

Calidad de los datos

Transparencia

IE 10/2016 –

Procedimiento de déficit excesivo (PDE)

X

X

X

IE 19/2016 –

Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros

X

X

s.o.

IE 29/2016 –

Mecanismo Único de Supervisión (MUS)

X

X

X

Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

3.55.

Ejemplos de constataciones comunes en estos Informes

3.55.

i)

Orientaciones insuficientes (IE 29/2016): para mejorar el proceso de toma de decisiones del Consejo de Supervisión del MUS y garantizar la eficiencia y eficacia de las reuniones del Consejo, deben elaborarse más orientaciones en forma de listas de comprobación, plantillas y diagramas de flujos.

i)

Orientaciones insuficientes (IE 29/2016): la Comisión observa que en el IE 29/2016 no se incluían recomendaciones a la Comisión, sino dirigidas al BCE.

ii)

Calidad de los datos (IE 19/2016): la Comisión no tenía una visión completa de los costes y las tasas de gestión para aplicar los instrumentos financieros del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Social Europeo. Del mismo modo, la Comisión carecía de información sobre los gastos administrativos generales adicionales de la ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en cada Estado miembro a través de subvenciones o instrumentos financieros durante 2014-2020.

ii)

Calidad de los datos (IE 19/2016): para el período 2007-2013, la Comisión controla los costes y las tasas de gestión a través del resumen de datos correspondiente a los instrumentos financieros basados en los informes proporcionados por los Estados miembros. Ese requisito existe desde 2011.

En el período 2014-2020, la Comisión contará con un conjunto de datos más completo y fiable para vigilar la aplicación de los instrumentos financieros en su conjunto, incluidos los costes y las tasas de gestión. Durante ambos períodos, las autoridades nacionales son responsables de garantizar los requisitos de los costes y las tasas de gestión de acuerdo con las normas aplicables y el principio de subsidiariedad.

iii)

Transparencia (IE 10/2016): en general, los análisis subyacentes a las propuestas de decisiones y recomendaciones de la Comisión en materia de PDE carecían de transparencia. El Tribunal determinó la necesidad de equilibrar la mayor complejidad y el margen más amplio de apreciación económica mejorando la transparencia y facilitando así el control público. Eurostat no notificaba al Comité Económico y Financiero ni hacía público todo su asesoramiento bilateral previo/a posteriori proporcionado a los Estados miembros. Las razones de las reservas y modificaciones de Eurostat, y los procedimientos que subyacen a estas reservas, también podrían hacerse más transparentes.

iii)

Transparencia (IE 10/2016): Eurostat cuenta con un procedimiento que simplifica los pasos, el calendario y la función de cada uno de los agentes para analizar los datos de PDE notificados. Esto incluye reuniones regulares con la alta dirección, así como con el director general. De hecho, como consecuencia de la auditoría del TCE, desde el verano de 2016, Eurostat publica en su sitio web asesoramiento previo y posterior a los Estados miembros, el cual se comunica al CEF. Puede consultarse en la siguiente sección del sitio web de Eurostat: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states

Con relación a los motivos de las reservas y las modificaciones de Eurostat, que se basan en su juicio profesional, Eurostat ha establecido procedimientos para establecer reservas y modificaciones en los datos, como consecuencia de la auditoría del TCE.

Medio ambiente, energía y cambio climático

3.56.

En 2016, el Tribunal publicó cuatro Informes sobre medio ambiente, energía y cambio climático. Aunque abordaban distintos temas, los Informes plantearon algunos problemas comunes. Al igual que en otros ámbitos, la calidad de los datos y el seguimiento se revelaron como motivos de preocupación comunes. Asimismo surgieron en este ámbito preocupaciones relativas a la puntualidad.

3.56.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 3.57.

Recuadro 3.16 -   Problemas comunes detectados en los Informes relativos al medio ambiente, la energía y el cambio climático

 

Calidad de los datos

Puntualidad de la aplicación

Seguimiento y supervisión

IE 3/2016 –

Contaminación de nutrientes en el Báltico

X

X

X

IE 18/2016 –

Certificación de los biocombustibles

X

s.o.

X

IE 22/2016 –

Clausura de instalaciones nucleares en Lituania, Bulgaria y Eslovaquia

s.o.

X

X

IE 31/2016 —

Acción por el clima de la UE

X

X

X

Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

3.57.

Ejemplos de constataciones comunes en estos Informes

3.57.

i)

Calidad de los datos (IE 3/2016): el procedimiento para controlar la contaminación derivada del aporte de nutrientes en el mar Báltico no garantizaba la fiabilidad de los datos con el fin de evaluar el cumplimiento de las metas HELCOM (55).

 

ii)

Puntualidad (IE 22/2016): casi todos los principales proyectos de infraestructura en los tres Estados miembros auditados habían sufrido retrasos. Los más graves se produjeron en Lituania, donde la fecha para concluir la clausura se había pospuesto nueve años hasta 2038; (IE 31/2016): el Tribunal constató que se está llevando a cabo un trabajo ambicioso para cumplir el objetivo de destinar al menos el 20 % del presupuesto de la UE para 2014-2020 a acciones relativas al clima, pero existe un grave riesgo de que no se alcance este objetivo. Globalmente, la Comisión estima que se gastará un 18,9  % en este ámbito, lo que significará no alcanzar el objetivo del 20 %.

ii)

Puntualidad (IE 22/2016): la Comisión observó que los programas de clausura se encuentran en distintos niveles de desarrollo y vencimiento en los tres Estados miembros. Los programas de Bohunice (SK) y Kozloduy (BG) son los que están más avanzados y su finalización está prevista para 2025 y 2030 respectivamente. Este último programa se acortó 5 años en el momento de su revisión en 2011.

En Ignalina (LT), la clausura de los reactores del tipo del de Chernóbil constituye un proceso único de su clase que, de hecho, es el que plantea los mayores retos. En el último marco financiero plurianual se produjeron demoras. Posteriormente, se reforzaron los controles y las estructuras de gestión a fin de mitigar los problemas encontrados. A pesar de los avances ya realizados, la Comisión reconoció la necesidad de mejora continua de los programas de clausura.

iii)

Seguimiento (IE 18/2016): la Comisión no estaba supervisando las actividades de los regímenes voluntarios de certificación de biocombustibles y, por lo tanto, no podía estar segura de que estos aplicasen realmente las normas para las que habían sido certificados ni detectar infracciones de las normas.

iii)

Seguimiento (IE 18/2016): la Comisión observó que sus «facultades de supervisión» relativas a la aplicación de todas las operaciones se veían limitadas por el legislador. La Comisión supervisa los programas voluntarios de conformidad con las competencias legales establecidas en la Directiva sobre energías renovables, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513 que exige que los regímenes voluntarios informen anualmente sobre su funcionamiento.

La Comisión estuvo de acuerdo en que podría mejorarse la supervisión y la transparencia, incluidos los procedimientos de reclamación.

Valor añadido/reducción de costes

3.58.

La creación de valor añadido es un tema recurrente en todos los informes especiales del Tribunal y llevó a este en muchos casos a formular recomendaciones sobre la elaboración de legislación o procedimientos o, en raras ocasiones, la reducción de costes. El Tribunal detectó problemas comunes a este respecto en cuatro informes sobre las instituciones, órganos y agencias de la UE. Las preocupaciones por el seguimiento y la transparencia también eran frecuentes en este ámbito, al igual que en muchos de los Informes del Tribunal.

 

Recuadro 3.17 -   Problemas comunes detectados en los Informes relativos a las instituciones, organismos y agencias de la UE

 

Valor añadido/reducción de costes

Control

Transparencia

IE 4/2016 –

Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT)

X

X

X

IE 7/2016 –

Edificios del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)

X

X

s.o.

IE 12/2016 –

Utilización de las subvenciones por las agencias

X

X

X

IE 17/2016 –

Contratación pública en las instituciones de la UE

s.o.

X

X

Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

3.59.

Ejemplos de constataciones comunes en estos Informes

3.59.

i)

Valor añadido (IE 4/2016): pese a tener una razón de ser válida, el complejo marco operativo del EIT y los problemas de gestión estaban obstaculizando su eficacia general y habría que reorientar su enfoque a la consecución de impacto.

i)

Valor añadido (IE 4/2016): el EIT ha adoptado una serie de medidas para abordar las faltas de efectividad. El EIT ha abordado las complejidades del marco operativo a través del grupo de trabajo para la simplificación, la estrategia de vigilancia del EIT y los principios de buen gobierno y sostenibilidad financiera. Por último, el EIT ha reforzado su liderazgo, su gestión y sus estructuras de gobierno.

ii)

Seguimiento (IE 7/2016): el SEAE no tuvo en cuenta todos los factores pertinentes a la hora de controlar la superficie disponible por persona en sus edificios, ni tampoco garantizó siempre la conformidad de los alquileres pagados por el espacio residencial y de oficinas con los precios del mercado, o que los cobros trasladados a otros arrendatarios sirvan para recuperar la totalidad de los costes.

 

iii)

Transparencia (IE 12/2016): el Tribunal constató deficiencias cuando las agencias fiscalizadas aplicaban procedimientos específicos de selección de expertos y concesión de subvenciones basados en excepciones previstas en el Reglamento constitutivo; como consecuencia, existían riesgos relativos a los principios de igualdad de trato y transparencia y no se habían abordado plenamente las cuestiones de posibles conflictos de interés; (IE 17/2016): la visibilidad de las actividades de contratación de las instituciones de la UE en internet es escasa; la información sobre el resultado de las actividades de contratación no era accesible de una forma que permitiera el seguimiento eficaz por parte de la autoridad de aprobación de la gestión y la ciudadanía para aumentar la transparencia y fomentar la confianza.

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

PARTE 3 — SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES

3.60.

El seguimiento de las recomendaciones efectuado por el Tribunal en sus informes de auditoría constituye una etapa fundamental del ciclo de auditoría de gestión. Además de brindar información al Tribunal sobre el impacto de su trabajo, así como a otras partes interesadas (principalmente el Parlamento Europeo y el Consejo), el seguimiento ayuda a alentar a la Comisión y los Estados miembros a aplicar las recomendaciones del Tribunal.

 

3.61.

Esta sección contiene los resultados del examen anual realizado por el Tribunal del grado en que la Comisión ha adoptado medidas correctoras en relación con las recomendaciones.

 

Alcance y enfoque

3.62.

Este año, el Tribunal seleccionó 13 Informes que:

 

publicó hace al menos tres años,

 

seguían siendo pertinentes,

 

no han sido anteriormente objeto de seguimiento en un Informe Especial o Anual.

Los Informes contenían un total de 131 recomendaciones formuladas entre 2010 y 2013 sobre varios temas (véase el recuadro 3.18 ). El anexo 3.1 facilita información detallada sobre su estado de aplicación.

 

Recuadro 3.18 -   Más recomendaciones objeto de seguimiento que en cualquier año anterior

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Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

3.63.

El Tribunal efectuó el seguimiento sobre la base de un examen documental y entrevistas con el personal de la Comisión y, para garantizar un examen imparcial y equilibrado, envió posteriormente sus constataciones a la Comisión y tuvo en cuenta sus respuestas en el análisis final. El Tribunal sacó conclusiones de la aplicación de 108 recomendaciones, pero no pudo sacar conclusiones de las 23 restantes porque no estaban directamente dirigidas a la Comisión o porque ya no tenían validez.

 

¿Cómo ha abordado la Comisión las recomendaciones del Tribunal?

3.64.

El Tribunal concluyó que, de las 108 recomendaciones, la Comisión había aplicado íntegramente 72, mientras que 18 fueron aplicadas mayoritariamente, 12 en algunos aspectos, y 6 quedaron sin aplicar (véase el recuadro 3.19 ).

 

Recuadro 3.19 -   Elevado número de recomendaciones aplicadas

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Fuente: TCE.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

 

3.65.

Este resultado coincide ampliamente con el de años anteriores. Sin embargo, el porcentaje de recomendaciones aplicadas íntegramente fue el más elevado desde que el Tribunal comenzó a publicar cifras consolidadas.

 

3.66.

Aunque no se aplicasen íntegramente, las recomendaciones con frecuencia dieron lugar a medidas correctoras (véase el recuadro 3.20 ). Una gran mayoría de ellas se adoptaron en el plazo de dos años.

 

Recuadro 3.20 -   Las recomendaciones con frecuencia dieron lugar a medidas correctoras significativas

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Fuente: TCE.

3.67.

El Tribunal no pudo verificar 21 recomendaciones (16 % del total) porque iban dirigidas exclusivamente a los Estados miembros (56).

 

3.68.

La Comisión declaró que examinaría cuestiones importantes con los Estados miembros para casos específicos de gestión compartida donde tuviese un papel de supervisión que desempeñar. Un grupo conjunto del Tribunal y la Comisión está debatiendo actualmente un posible mecanismo para comunicar y verificar estos resultados. El Tribunal también planea trabajar con el Comité de Contacto (57) y el Consejo para buscar acuerdos de colaboración que puedan generar más información útil sobre la aplicación de las recomendaciones por parte de los Estados miembros.

 

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Una variedad de resultados

3.69.

El seguimiento efectuado por el Tribunal muestra que sus recomendaciones dieron lugar a varias mejoras principales. Los puntos débiles pendientes se describen en el anexo 3.2 .

 

3.70.

Seis recomendaciones no se aplicaron (véanse los títulos de los informes en el anexo 3.1 ):

3.70.

IE 20/2012 [apartado 77, letra a)]. Las propuestas legislativas de 2015 sobre residuos no incorporaron la recomendación del Tribunal de establecer objetivos vinculantes a nivel de la UE. Esto se debe a que la Comisión está pasando de fijar objetivos a apoyar medidas de prevención de residuos, como la reducción del desperdicio de alimentos y el diseño ecológico.

IE 20/2012. La Comisión sigue respaldando de forma jurídica y económica la prevención de residuos al máximo nivel de la jerarquía en materia de residuos, por ejemplo mediante el Fondo de Cohesión de la UE. En la fase actual no puede predecirse si la legislación revisada sobre residuos incluirá referencias a los objetivos de prevención de residuos (incluida la reutilización), ya que el proceso legislativo sobre las propuestas de la Comisión relativas a los residuos todavía está en curso (y continuará durante el segundo semestre de 2017).

IE 14/2012 [apartado 54, letra b)]. Todavía no se ha llevado a cabo una evaluación del impacto de los fondos de la UE asignados a la aplicación de medidas de higiene y seguridad alimentaria en los mataderos.

IE 14/2012. Si los Estados miembros han abordado las normas de seguridad e higiene alimentaria en su evaluación ex post de los programas de desarrollo rural para el período 2007-2013, la Comisión incluirá los resultados en su evaluación general. En cualquier caso, esta medida se ha interrumpido durante el actual periodo de programación.

IE 14/2012 [apartado 54, letra c)]. Teniendo en cuenta que no se ha realizado la evaluación antes mencionada, no fue posible estudiar si deben adoptarse nuevas medidas.

IE 14/2012. Esta medida se ha interrumpido durante el actual período de programación (2014-2020).

IE 2/2013 (primera parte de la recomendación 7, apartado 104). La Comisión no había aplicado medidas eficaces para garantizar la adicionalidad del sucesor del Instrumento de Financiación del Riesgo Compartido. Este extremo fue confirmado en noviembre de 2016 por una evaluación independiente que expresó preocupación por la no adicionalidad del 28 % de los proyectos y recomendó establecer criterios de selección claros para garantizar la adicionalidad.

IE 2/2013. Siempre será difícil garantizar de antemano la adicionalidad de cada proyecto, ya que esta valoración depende de una serie de factores que están en constante modificación y tienen que ver con la naturaleza cambiante de las condiciones económicas. No obstante, los instrumentos financieros para 2014-2020 se mejoraron en lo referente a requisitos de evaluación, vigilancia e información, y la evaluación intermedia de InnovFin ha sido diseñada para proporcionar respuestas ante las inquietudes del TCE. La dificultad para acceder a la financiación sigue siendo una inquietud para las pymes.

IE 12/2012 [apartado 108, letra d)]. En contra de la recomendación del Tribunal, el director general de Eurostat sigue nombrándose sin la implicación previa del Comité Consultivo Europeo para la Gobernanza Estadística o el Parlamento Europeo y el Consejo.

IE 12/2012. Existe un marco jurídico adecuado así como las salvaguardas necesarias para garantizar que los procedimientos de designación y cese relativos al director general de Eurostat son transparentes y garantizan el pleno cumplimiento del principio de independencia previsto en este sentido en el Reglamento (CE) n.o 223/2009.

La transparencia se ha confirmado con el reciente procedimiento relativo al puesto de director general de Eurostat, que ha estado abierto a candidatos externos. Por otra parte, se cumple mejor con la elaboración independiente de informes del CCGEE sobre la aplicación del Código de buenas prácticas por parte de la Comisión (Eurostat) si esta no participa directamente en la designación del director general de Eurostat. Por último, las relaciones interinstitucionales entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión están bien consolidadas, por ejemplo en lo que se refiere al procedimiento legislativo, pero también al hacer que la Comisión rinda cuentas en conjunto ante el Parlamento. El diálogo estadístico anual previsto en el Reglamento (CE) n.o 223/2009 tiene por objeto garantizar la implicación adecuada del Parlamento, así como la información a este, sobre cuestiones estadísticas, incluso previendo que el director general de Eurostat recién nombrado deberá comparecer ante la comisión correspondiente del Parlamento inmediatamente tras su designación.

IE 23/2012 [apartado 73, letra e), última frase]. La Comisión no aceptó inicialmente esta recomendación sobre la supervisión del uso de cláusulas de reembolso en las decisiones de concesión para proyectos de regeneración alegando que la supervisión era responsabilidad de las autoridades de gestión de los Estados miembros.

IE 23/2012. Como ya manifestó en su respuesta a esta recomendación, la Comisión considera que la inclusión de una cláusula de reembolso en el escrito de concesión emitido por la autoridad gestora constituye un caso de buenas prácticas que puede ser incluido de forma fructífera por los Estados miembros en sus normas nacionales.

No obstante, conforme el principio de gestión compartida, dado que las autoridades de gestión se encargan de emitir las decisiones relativas a la concesión, también deberían vigilar la aplicación de la cláusula de reembolso mientras vigilan la aplicación de los proyectos.

3.71.

La Comisión no aceptó inicialmente once recomendaciones, de las cuales nueve atañían a la DG DEVCO (incluidas seis del IE 9/2013). No obstante, posteriormente se aplicaron de manera parcial o total todas menos una (véase el recuadro 3.21 ).

3.71.

Tras la reorganización de la Comisión de 2015, dos de las recomendaciones inicialmente rechazadas por la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo (DG DEVCO) quedaron bajo la competencia de la Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (DG NEAR).

El resto de las siete recomendaciones rechazadas inicialmente se incluyeron en el ejercicio de seguimiento del TCE de 2016:

una recomendación del IE 13/2013, que exigía a la Comisión y al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) que estableciesen un nuevo sistema para el cálculo de la información sobre los costes administrativos globales que implica prestar ayuda al desarrollo destinada a Asia central, fue rechazada al considerarse que la introducción de un cambio en el sistema existente de presupuestación por actividades debería haber sido planteada por el TCE en la Comisión y acordada con la autoridad presupuestaria;

en el IE 9/2013, la DG DEVCO y el SEAE no estuvieron de acuerdo con 6 de 12 de las recomendaciones, debido a que la mayoría de las actuaciones se consideraron ya aplicadas tal como se explica en la respuestas conjuntas del SEAE y la Comisión al TCE. Por lo tanto, no debería sorprender este resultado positivo.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 3.70 con relación al IE 12/2012.

Recuadro 3.21 -   Casi todas las recomendaciones que no se aceptaron inicialmente se aplicaron no obstante

Número de IE

Rechazadas y no aplicadas

Rechazadas y aplicadas parcialmente

Rechazadas y aplicadas íntegramente

IE 23/2012

Regeneración

 

 

El principio de «quien contamina paga» es ahora una condición para la financiación de proyectos de regeneración.

IE 14/2013

Autoridad Palestina

 

El programa Pegaso de ayuda financiera directa a Palestina se ejecutaba inicialmente sin una condicionalidad explícita; esto cambió con la introducción de un enfoque orientado a resultados.

 

IE 13/2013

Asia Central

 

No se consideró necesario un nuevo sistema para calcular y comunicar los costes administrativos generales de la prestación de ayuda al desarrollo en Asia Central porque el sistema existente de presupuestación basada en actividades era suficiente.

 

IE 9/2013

República Democrática del Congo

 

No se acordó un calendario normalizado para los proyectos de gobernanza en la República Democrática del Congo porque la Comisión prefería proceder sobre la base de sus conocimientos y los proyectos podían modificarse o prorrogarse. Sin embargo, en general se han establecido indicadores realistas con plazos.

Aunque no se aceptó la recomendación relativa al equilibrio de la ayuda en todas las provincias de la RDC, el Tribunal constató un equilibrio razonablemente justo de la ayuda entre las regiones centrales y periféricas.

 

En lugar de reforzar su uso de la condicionalidad y el diálogo político, la Comisión dijo que aplicaba los principios acordados a nivel internacional para Estados frágiles. No obstante, el Tribunal constató que la condicionalidad y el diálogo político están establecidos, aunque todavía no son plenamente eficaces.

No era necesario establecer medidas para evitar y mitigar riesgos porque la Comisión y el SEAE las adaptarían a la evolución de la situación. El Tribunal constató que, para el nuevo período de programación, la Comisión ha tenido más en cuenta los posibles riesgos y ha intensificado sus medidas de mitigación en consecuencia.

 

 

La Comisión no aceptó la necesidad de una mayor flexibilidad durante la ejecución de los programas, puesto que las modificaciones de los programas formaban parte de la práctica habitual. El Tribunal constató que los programas se ajustan ahora sobre la base de la evaluación, seguimiento y fiscalización periódicos.

 

 

La Comisión no aceptó la necesidad de fomentar un diálogo político coordinado más de lo que ya estaba haciendo. El Tribunal halló pruebas de reuniones a todos los niveles, así como declaraciones conjuntas.

IE 4/2013

Egipto

 

 

La Comisión dijo que los problemas de gestión de la financiación pública y fraude en Egipto se debatirían en un diálogo económico informal. El Tribunal constató que se había creado un comité nacional contra la corrupción en consonancia con su recomendación.

IE 12/2012

ESTAT

La Comisión considera que existen el marco jurídico y las salvaguardias necesarios para garantizar que los procedimientos de nombramiento y despido en Eurostat sean transparentes, asegurando el pleno cumplimiento del principio de independencia.

 

 

Fuente: TCE y base de datos Recommendations, Actions, Discharge de la Comisión.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones

3.72.

La medición del rendimiento y elaboración de informes sobre él dan una indicación del éxito de las actividades y ponen de relieve los aspectos que deben mejorar. La Comisión aplica un marco de información sobre rendimiento complejo y diverso que consta de varios canales de información (véanse los apartados 3.3 a 3.12).

 

3.73.

Al igual que otros Gobiernos y organizaciones internacionales, la Comisión procura actualmente centrarse más en el rendimiento. El Tribunal halló seis ámbitos de buena práctica de Gobiernos y organizaciones internacionales de todo el mundo en los que la Comisión pudo considerar mejoras (véanse los apartados 3.13 a 3.51):

3.73.

1.   Margen de mejora del marco de rendimiento (apartados 3.15 a 3.23)

El uso por parte de la Comisión de dos conjuntos de objetivos e indicadores para los programas, por un lado, y las DG, por otro lado, no refleja el hecho de que la Comisión es, en última instancia, responsable de ejecutar el presupuesto por lo que respecta a los principios de buena gestión financiera. El Tribunal cita ejemplos de Gobiernos que se han esforzado por crear un marco claro y mejorar el conocimiento de su rendimiento armonizando la métrica empleada. La Comisión no comunica información sobre los gastos desglosada por objetivos generales y específicos.

En su Informe Anual de 2015, el TCE observó que muchos de los objetivos incluidos en los planes de gestión de la Comisión no tenían un nivel adecuado de rendición de cuentas. Desde entonces la Comisión ha revisado su ciclo de planificación y programación estratégica. El objetivo era proporcionar un marco más claro para la rendición de cuentas de la Comisión y de las Direcciones Generales y mejorar los documentos de planificación y centrarlos más en las prioridades de la Comisión y las competencias de cada Dirección General. Actualmente los objetivos e indicadores seleccionados para los planes estratégicos se adaptan a sus competencias específicas y reflejan el hecho de que las responsabilidades de los departamentos de la Comisión van más allá de la ejecución del presupuesto y la gestión del programa.

Por este motivo ya no es necesario adaptar los objetivos y los indicadores del marco de rendimiento de los servicios de la Comisión a los definidos en los fundamentos jurídicos de los programas. No obstante, se invita a los servicios de la Comisión a que se refieran a las fichas de programa cuando describan sus actividades relacionadas con los programas. Esto contribuye a limitar la duplicidad de información y a garantizar la coherencia de los datos, lo cual se verá reforzado en el futuro.

La Comisión considera que su responsabilidad de aplicar el presupuesto está clara. En su informe anual de actividad, cada director general firma una declaración de fiabilidad en la que manifiesta que los recursos se han destinado al uso previsto y de acuerdo con el principio de buena gestión financiera y que las transacciones subyacentes son legales y regulares. A nivel institucional, el Colegio de Comisarios asume la responsabilidad política general de la gestión del presupuesto de la UE al adoptar cada año el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE.

La Comisión utiliza numerosos objetivos e indicadores diferentes. Aunque está realizando un examen en el contexto de la iniciativa BFOR, otras entidades ya han ido más lejos en la simplificación de su marco de rendimiento.

El marco de rendimiento del presupuesto de la UE ha sido desarrollado tanto para cumplir los requisitos legales como para responder a las demandas de las partes interesadas y a las propias necesidades de la Comisión.

La Comisión emplea la información relativa al rendimiento sobre los programas de gasto a) para vigilar el avance de los programas; b) con fines de rendición de cuentas y transparencia; c) para la toma de decisiones informadas sobre la gestión de un programa; d) a fin de justificar o proponer a las autoridades presupuestarias un ajuste de la asignación de fondos; y e) con el propósito de desarrollar propuestas destinadas a introducir cambios en el fundamento jurídico o en futuros programas.

No obstante, la Comisión señala que, pese a que la información relativa al rendimiento se tiene en cuenta durante todos los procedimientos presupuestarios, no es el único factor que condiciona las decisiones relativas al presupuesto.

En los fundamentos jurídicos de los programas para 2014-2020 se incluyen más de 700 indicadores a fin de contribuir a vigilar su rendimiento a lo largo de su ciclo de vida. Estos son resultado del proceso legislativo y por lo tanto reflejan las expectativas de los colegisladores en lo referente al tipo y al nivel de detalle de la información necesaria para hacer un seguimiento del rendimiento. Informar sobre estos indicadores en las fichas de programa permite a la autoridad presupuestaria tener en cuenta la información sobre el rendimiento durante el proceso presupuestario. Dentro de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados, la Comisión está revisando los indicadores para los programas de gasto tal como establece el fundamento jurídico con el fin de extraer lecciones para elaborar los programas de gasto de la próxima generación.

La Comisión observa que el número de objetivos e indicadores empleados en los planes estratégicos de los servicios de la Comisión se ha visto reducido de forma significativa con la reciente reforma. El número de objetivos generales se ha visto reducido de 84 a 11, el de los indicadores de impacto de 187 a 37, el de objetivos específicos de 426 a 386, y el de indicadores de resultados de 969 a 825.

2.   La información sobre el rendimiento no es exhaustiva (apartados 3.24 a 3.32)

En comparación con otras entidades, la Comisión informa de manera limitada sobre las dificultades y los fallos observados. La elaboración de informes equilibrados implica analizar con mayor claridad el rendimiento previo para tomar mejores decisiones en el futuro; también refuerza la objetividad de la información obtenida.

La Comisión se compromete a elaborar informes de rendimiento de gran calidad que describan los resultados de forma equilibrada.

El informe anual de gestión y rendimiento es un resumen de máximo nivel sobre cómo el presupuesto de la UE ha respaldado las prioridades políticas de la Unión Europea y sobre los resultados principales que se han obtenido con el presupuesto de la UE. Este no pretende ser un informe exhaustivo y detallado de la ejecución del presupuesto de la UE. El informe hace referencia a otros informes de rendimiento en los que puede encontrarse información más detallada sobre el rendimiento (evaluaciones, fichas de programa, informes anuales de actividades, etc.).

El informe anual de gestión y rendimiento de 2015 se refiere a una serie de carencias y problemas que deben abordarse. La sección 1 del informe no se refiere solamente a los desafíos que afectan a la aplicación puntual de los programas, sino también a las limitaciones en la evaluación del rendimiento de los programas (por ejemplo, referencias a las evaluaciones sobre el programa de salud para el período 2007-2013 y los programas dentro de la rúbrica 4 que apuntan a limitaciones en la evaluación del rendimiento general de estos programas).

La escasa información sobre la calidad de los datos en los informes de la Comisión afecta a la transparencia. Otras entidades informan de manera más exhaustiva sobre la fiabilidad de la información relativa al rendimiento.

El marco de control interno establecido por cada uno de los servicios de la Comisión ha sido diseñado para proporcionar una garantía razonable con respecto a la fiabilidad de los informes financieros, entre otros aspectos. Cada Dirección General informa sobre este aspecto con arreglo a la parte 2 de su informe anual de actividad, y en la sección 2 del informe anual de gestión y rendimiento se resume e informa respecto de la evaluación realizada por las Direcciones Generales sobre el funcionamiento de los sistemas de control interno de los servicios de la Comisión.

En lo que se refiere a las evaluaciones, la caja de herramientas para la mejora de la legislación estipula que los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión deben incluir al final de una evaluación un resumen claro de todas las insuficiencias que presentan los datos utilizados para respaldar las conclusiones, así como de la solidez de los resultados. Por otra parte, las Directrices para la mejora de la legislación estipulan que en los informes de la evaluación debe explicarse de forma clara cualquier limitación de las pruebas utilizadas y la metodología aplicada, sobre todo en lo referente a su capacidad para respaldar las conclusiones. Esta idea ser refuerza de forma adicional en la revisión de las Directrices para la mejora de la legislación/la caja de herramientas.

3.   Los informes de rendimiento son más bien narrativos y podrían hacer un mejor uso de ayudas visuales y de navegación (apartados 3.33 a 3.35)

La Comisión está esforzándose por crear informes que sean más atractivos para los lectores y las partes interesadas. Otras entidades se centran mejor en lo esencial haciendo uso de gráficos, cuadros, códigos de colores, infografías, sitios web interactivos con herramientas de navegación, etc.

La Comisión reconoce la importancia de utilizar ayudas visuales en sus distintos informes de rendimiento y ha introducido mejoras en este ámbito. Por ejemplo, en la versión de 2015 del informe anual de gestión y rendimiento se utilizan recuadros para dar una mayor visibilidad a los principales mensajes y a los ejemplos, y facilitar la lectura del informe. La edición de 2016 del informe anual de gestión y rendimiento ha mejorado además la presentación mediante gráficos, diagramas e imágenes, incluido un resumen. Este y otros informes incluidos en el paquete integrado de información financiera van acompañados de fichas de una página que proporcionan un resumen de fácil acceso para el lector sobre información fundamental. Por otra parte, las instrucciones de los informes anuales de actividades invitan a las Direcciones Generales a que utilicen elementos visuales en estos, a fin de facilitar la lectura de dichos documentos.

La caja de herramientas para la mejora de la legislación incluye una herramienta específica sobre ayudas visuales. Esta herramienta tiene por objeto plantear algunos ejemplos de instrumentos que se consideran especialmente relevantes para las intervenciones políticas a modo de concienciar a los servicios de la Comisión sobre el valor añadido de estas ayudas. De ninguna manera se pretende aglutinar todas las ayudas visuales existentes.

4.   La Comisión no demuestra que utiliza sistemática los resultados de evaluación (apartados 3.36 a 3.42)

No todas las evaluaciones realizadas por o para la Comisión incluyen recomendaciones y propuestas de medidas de aplicación, como es el caso en los mejores ejemplos de otras organizaciones internacionales y Gobiernos. La Comisión no ha confeccionado ni encargado un estudio sobre su uso de los resultados de evaluación desde 2005.

Las Directrices para la mejora de la legislación prevén que todos los documentos de trabajo de los servicios incluyan constataciones y conclusiones que constituyan la base de una posible actuación de seguimiento por parte de la Comisión. También incluyen requisitos relativos a la divulgación de las constataciones de la evaluación y la identificación de actuaciones de seguimiento adecuadas. Las evaluaciones por su carácter jurídico no pueden comprometer directamente a la Comisión con ninguna actuación. Por lo general, en un informe formal al legislador se recogen actuaciones de seguimiento que están siendo consideradas por la Comisión.

En el paquete para la mejora de la legislación de 2015 la Comisión se comprometió a evaluar el funcionamiento del sistema para finales de 2019. Actualmente se están iniciando las labores preparatorias de dicha evaluación.

A diferencia de otras organizaciones y Gobiernos, la Comisión no cuenta con un sistema institucional documentado para el seguimiento periódico de las recomendaciones de evaluación, planes de acción o respuestas de la administración.

El seguimiento de las evaluaciones constituye una parte intrínseca del sistema para la mejora de la legislación en la Comisión, por el cual los resultados de la evaluación se aportan a las evaluaciones de impacto, que son documentos a disposición del público, así como al proceso de programación anual y a la planificación de las actividades de la Comisión. En el marco del programa de trabajo de la Comisión, esta hace un seguimiento de los resultados de sus evaluaciones. En la planificación de su programa de trabajo, la Comisión revisa de forma sistemática los resultados de la evaluación y determina el seguimiento que se le hace. El seguimiento hecho a algunas de las constataciones de la evaluación se recoge en el cuadro de indicadores REFIT, que se actualiza anualmente, y en los informes de la Comisión al legislador adjuntos a las evaluaciones.

5.   Los informes centrales sobre el rendimiento no incluyen una declaración sobre la calidad de la información de rendimiento (apartados 3.43 a 3.45)

El Colegio de Comisarios y los directores generales no asumen una responsabilidad por la información sobre rendimiento que proporcionan.

Los principios generales de la cadena de rendición de cuentas se recogen en los tratados de la UE. Dentro de la Comisión, de acuerdo con el Libro Blanco sobre la gobernanza, se ha definido la cadena de rendición de cuentas con un papel destacado de los ordenadores delegados dentro de un sistema descentralizado que funciona bajo la responsabilidad política del Colegio de Comisarios que actúa como ordenador. Esto se aplica en especial a la organización de la gestión financiera. Al final del ciclo de elaboración de informes, el Colegio de Comisarios aprueba el informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE y asume la responsabilidad política global de la gestión de dicho presupuesto basándose en las declaraciones anuales de los ordenadores delegados.

Se incluye la declaración de la Comisión sobre la responsabilidad de la gestión del presupuesto de la UE a fin de dejar claro que esta es la responsable financiera última de la gestión del presupuesto de la UE, mientras que la responsabilidad de los resultados conseguidos en dicho presupuesto es compartida entre numerosos agentes, tanto del ámbito europeo como nacional.

6.   La información sobre rendimiento proporcionada por la Comisión no es fácilmente accesible (apartados 3.46 a 3.51)

La Comisión produce una enorme cantidad de información sobre rendimiento. Otros Gobiernos y organizaciones agrupan su información sobre rendimiento de manera más racional, por ejemplo en un sitio web específico con un motor de búsqueda bien desarrollado, guías de usuario y otras herramientas de navegación.

Dentro de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados se ha desarrollado un sitio web específico de la UE para este fin. El sitio web es una base de datos que pretende convertirse en el único punto de acceso para todos los proyectos financiados por la UE —mediante gestión directa, indirecta y compartida—. A finales de mayo de 2017, esta base de datos albergaba aproximadamente 1 600 proyectos con financiación de la UE, tanto dentro como fuera de esta.

3.74.

En los apartados 3.52 a 3.59, el Tribunal presenta los problemas comunes identificados en algunos de sus Informes Especiales de 2016.

 

3.75.

El seguimiento de anteriores recomendaciones este año (véanse los apartados 3.60 a 3.71) demostró que:

 

la Comisión acepta y aplica una elevada proporción de recomendaciones en un plazo de tres años desde las fiscalizaciones del Tribunal,

 

las recomendaciones que no se aceptan inicialmente pueden aplicarse posteriormente de manera parcial o total.

 

Recomendaciones

3.76.

En el anexo 3.3 figura el resultado de la revisión realizada por el Tribunal de los avances de la Comisión en el cumplimiento de las recomendaciones sobre rendimiento formuladas en el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2013. Ese año, el capítulo 10 contenía tres recomendaciones. Dos fueron aplicadas en algunos aspectos y una quedó sin aplicar.

 

3.77.

A raíz de sus conclusiones del ejercicio 2016, el Tribunal recomienda que la Comisión:

 

Recomendación 1: racionalice la elaboración de informes de rendimiento  (58) a través de:

 

 

a)

reducir el número de objetivos e indicadores que utiliza para sus diversos informes de rendimiento y centrarse en los que permiten medir mejor la ejecución del presupuesto de la UE. Al elaborar el próximo marco financiero plurianual, la Comisión debería proponer indicadores menos numerosos y más apropiados para el marco legal de la próxima generación de programas. En este contexto, también debería considerar la importancia de los indicadores para los que no puede obtenerse información hasta que hayan transcurrido varios años;

a)

La Comisión acepta la recomendación.

Actualmente la Comisión está llevando a cabo una revisión dentro de la iniciativa del presupuesto de la UE centrado en los resultados sobre los indicadores para los programas de gasto tal como establece su fundamento jurídico. Esto contribuirá a la preparación de las propuestas del próximo MFP.

 

b)

presentar información financiera de una manera que pueda compararse con la información sobre rendimiento, de forma que esté claro el vínculo entre el gasto y el rendimiento;

b)

La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión considera que esta recomendación está aplicándose mediante las fichas de programa, que son el instrumento mediante el cual la Comisión justifica los recursos financieros para los programas de gasto en el proyecto de presupuesto. Respecto al proyecto de presupuesto correspondiente a 2018, estas incluyen información para cada uno de los programas sobre la programación financiera y la aplicación financiera, además de información sobre el rendimiento. Por lo tanto considera que las fichas de programa presentan información de una forma que permite asociar gasto y resultados.

 

c)

explicar y mejorar la coherencia general entre sus dos conjuntos de objetivos e indicadores para programas, por un lado, y para las DG, por otro lado.

c)

La Comisión acepta la recomendación.

En los siguientes ejercicios del informe anual de actividad la Comisión pretende reforzar este aspecto haciendo un uso mayor de las referencias cruzadas a las fichas de programa en los informes anuales de actividades.

Recomendación 2: equilibre mejor los informes de rendimiento, para lo cual debe presentar claramente información en sus informes centrales sobre el rendimiento acerca de los principales retos que plantea la obtención de resultados.

La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión se compromete a elaborar informes de rendimiento de gran calidad que describan los resultados de forma equilibrada.

En el informe anual de gestión y rendimiento la Comisión informa sobre los principales retos de gestión en una sección específica independiente (dentro de la sección 2). Cuando surgieron problemas en el transcurso del año, el informe describe el modo en que los departamentos de la Comisión los abordaron. En el futuro la Comisión se esforzará por proporcionar más información sobre los principales retos para conseguir resultados en sus informes de rendimiento principales (informes anuales de actividades, informe anual de gestión y rendimiento y fichas de programa).

Recomendación 3: siga mejorando la facilidad de uso de sus informes de rendimiento haciendo un mayor uso de métodos y herramientas como gráficos, cuadros sinópticos, códigos de colores, infografías y sitios web interactivos.

La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión está comprometida con la mejora continua de la facilidad de uso de su elaboración de informes. En el informe anual de gestión y rendimiento de 2016 ya se han mejorado de forma significativa los gráficos, diagramas e imágenes.

Recomendación 4: demuestre mejor la adecuada utilización de los resultados de evaluación, para lo cual debe:

 

 

a)

exigir que las evaluaciones siempre incluyan conclusiones que puedan dar lugar a la adopción de medidas o recomendaciones que deberían ser objeto de posterior seguimiento por la Comisión;

a)

La Comisión acepta la recomendación.

Las conclusiones de la evaluación y su seguimiento ya forman parte intrínseca del sistema para la mejora de la legislación en la Comisión, así como del proceso de programación anual y la planificación de actividades de la Comisión. Este sistema se ve reforzado de forma adicional mediante la revisión de las Directrices para la mejora de la legislación y la caja de herramientas.

 

b)

confeccionar o encargar un nuevo estudio sobre el uso y el impacto, incluida la puntualidad, de las evaluaciones en la institución.

b)

La Comisión acepta la recomendación.

En el paquete para la mejora de la legislación de 2015 la Comisión se comprometió a evaluar el funcionamiento del sistema, incluidas las evaluaciones, para finales de 2019. Ya han comenzado las labores preparatorias de esta evaluación.

Recomendación 5: indique en los informes centrales sobre el rendimiento si, hasta donde alcanza su conocimiento, la información sobre el rendimiento facilitada es de calidad suficiente.

La Comisión acepta la recomendación.

A fin de mejorar la transparencia, la Comisión proporcionará información sobre la fuente y la calidad de los datos en aquellos casos en que estén disponibles. Dado que una parte significativa de los datos de rendimiento es facilitada por los Estados miembros, la Comisión analizará en qué medida proporcionan información sobre la calidad de dichos datos.

Recomendación 6: haga más fácilmente accesible la información sobre rendimiento mediante el desarrollo de un portal web y de un motor de búsqueda específicos.

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión se esforzará por mejorar el acceso a la información relativa al rendimiento. Se ha comprometido a llevar a cabo una evaluación para determinar la viabilidad, los costes y los posibles beneficios de esta presencia en Internet. Tal como se ha recomendado, la actuación se aplicaría con sujeción al resultado de esta evaluación. En consonancia con la decisión sobre sinergias y eficiencias de la Comisión de abril de 2016, el objetivo no debería ser contar con un portal web y un motor de búsquedas específicos, si no tener una presencia relevante en Internet a través del motor de búsqueda del sitio web de Europa.


(1)  Artículo 317 del TFUE.

(2)  La iniciativa se estructura en torno a cuatro preguntas principales: «¿Dónde gastamos? ¿Cómo gastamos? ¿Cómo se nos evalúa? ¿Cómo nos comunicamos?» http://ec.europa.eu/budget/budget4results/index_en.cfm

(3)  Artículo 38, apartado 3, letra e). Hasta finales de 2017, el Reglamento Financiero utiliza el término «declaración de actividad».

(4)  Desde 2017 se ha modificado la estructura y el contenido de las declaraciones. Esta descripción refleja las declaraciones modificadas.

(5)  http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2018/DB2018_WD01_en.pdf

(6)  Artículo 66, apartado 9, del Reglamento Financiero.

(7)  Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, «Better Regulation Guidelines», SWD (2015) 111 final, 19 de mayo de 2015, p. 49.

(8)  http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/search.do

(9)  Según las Directrices para la mejora de la legislación, la obligación de emitir juicios puede constituir un factor esencial para distinguir una evaluación de un estudio.

(10)  https://ec.europa.eu/commission/news/eu-2016-general-report-activities-european-union_en

(11)  http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2015/foreword/index_en.html

(12)  http://europa.eu/rapid/press-release_AC-16-3892_en.htm?locale=FR

(13)  https://ec.europa.eu/commission/state-union-2016_es

(14)  https://ec.europa.eu/budget/euprojects/search-projects_en

(15)  Emitida por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (IPSASB) en marzo de 2015.

(16)  Gobiernos: Australia, Canadá, Estados Unidos, Francia, Países Bajos y Reino Unido. Otras organizaciones internacionales: el Consejo de Europa, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la OCDE, la UNESCO, la Secretaría General de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y la Organización Mundial de la Salud (OMS).

(17)  MOPAN es una red de países donantes afines para el seguimiento del rendimiento de las organizaciones multilaterales de desarrollo a nivel nacional. Véase http://www.mopanonline.org/

(18)  Departamento de Finanzas, Resource management guide 131-137 http://www.finance.gov.au/resource-management/performance/

(19)  Véase el informe de síntesis de 2012, COM(2013) 334 final, p. 3.

(20)  Véase «Standing Instructions for 2013 Annual Activity Reports», p. 3, y «Instructions for the 2014 Management Plans», p. 9.

(21)  Existencia = amplitud de la información sobre rendimiento disponible; uso = grado en que se utiliza la información sobre rendimiento en la toma de decisiones presupuestarias; consecuencias = impacto en la gestión y/o el presupuesto.

(22)  Loi Organique relative aux Lois de Finance.

(23)  Véase, por ejemplo, la Guía de Práctica Recomendada 3 del IPSASB.

(24)  http://extranet.who.int/programmebudget/Biennium2014/Programme/Overview/12

(25)  http://www.who.int/about/finances-accountability/reports/en/

(26)  Grupo de Evaluación Independiente: «Behind the mirror — A report on the self-evaluation systems of the World Bank Group» (2016).

(27)  http://www.mopanonline.org/assessments/iadb2015-16/index.htm

(28)  Ref. Ares(2016)6517649 — 21/11/2016.

(29)  

«Se ofrece flexibilidad a las Direcciones Generales a la hora de seleccionar los principales objetivos generales y específicos sobre los que desean informar en el desarrollo de la sección 1. La relación del rendimiento debería basarse en una selección y una descripción de los “principales” resultados (ya sean positivos o negativos) teniendo en cuenta la consecución de los “principales” objetivos generales y específicos. No es necesario abarcar todos los objetivos y logros, sino únicamente:

aquellos cuya importancia es tal que el lector espera que se aborden en un informe anual de actividad (ya que su omisión proporcionaría una opinión distorsionada con respecto al rendimiento de la Dirección General; o porque se han producido desvíos considerables con respecto a los objetivos; o porque determinadas actividades han acaparado gran atención por parte de los medios de comunicación, …) pese a que la Dirección General considere que no inciden en realidad en la declaración de garantía, y

aquellos cuyos resultados, incluidos en los cuadros de rendimiento del anexo, muestran un importante desvío con respecto a los valores previstos establecidos».

(30)  El documento de trabajo de los servicios adjunto al informe de la Comisión sobre el seguimiento de la aprobación de la gestión de 2014 establece el planteamiento para comunicar los resultados sobre la Estrategia Europa 2020.

(31)  Dictamen n.o 1/2017 sobre una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, apartado 97.

(32)  El método se explica aquí: http://www.pc.gov.au/research/ongoing/report-on-government-services/2017/approach/performance-measurement

(33)  Véase el apartado 3.13, inciso ii).

(34)  El kit de herramientas complementa a las Directrices para la mejora de la legislación. Véase http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_tool_en.htm, p. 287.

(35)  https://www.dss.gov.au/about-the-department/publications-articles/corporate-publications/annual-reports/dss-annual-report-2015-16-0

(36)  https://docs.education.gov.au/documents/department-education-and-training-annual-report-2015-16

(37)  http://www.who.int/about/finances-accountability/evaluation/evaluation-report-nov2016.pdf

(38)  https://ieg.worldbankgroup.org/managementactionrecord

(39)  Capítulo 3 del informe global «Results and performance of the World Bank Group 2015».

(40)  http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=31300

(41)  SWD(2015) 111 final, capítulo VI «Guidelines on evaluation and fitness checks».

(42)  Evaluación de impacto, orientación, seguimiento ulterior, etc.

(43)  http://www.finance.gov.au/resource-management/pgpa-act/

(44)  En este contexto, los términos «buena fe» y «leal entender» significan que el informe ofrece una imagen veraz, completa y correcta de la situación en la DG.

(45)  El Tribunal también se refirió a esta cuestión en su Dictamen n.o 1/2017, apartado 95.

(46)  La Comisión explicó su responsabilidad política general por la gestión del presupuesto de la UE en respuesta al apartado 21 del Informe Especial n.o 27/2016 del Tribunal: «La Comisión considera que esto incluye la rendición de cuentas por la labor de sus servicios.».

(47)  http://ec.europa.eu/info/files/2015-annual-management-and-performance-report-eu-budget-com-2016-446-final_en, pp. 5 y 58.

(48)  http://www.rijksbegroting.nl/

(49)  https://www.gov.uk/government/publications

(50)  http://www.bancomundial.org/es/results

(51)  http://pdu.worldbankgroup.org/

(52)  https://europa.eu/european-union/documents-publications_es

(53)  http://www.eca.europa.eu/es/Pages/AuditReportsOpinions.aspx?ty=Special%20report&tab=tab4

(54)  1a («Competitividad para el crecimiento y el empleo»), 1b («Cohesión económica, social y territorial»), 2 («Crecimiento sostenible: recursos naturales»), 3 («Seguridad y ciudadanía»), 4 («Una Europa global»), 5 («Administración»).

(55)  HELCOM es el órgano de Gobierno del Convenio de Helsinki sobre la protección del entorno marino de la zona del mar Báltico.

(56)  En IE 20/2012 e IE 23/2012.

(57)  El Comité de Contacto es una asamblea de los jefes de las EFS de la UE, incluido el TCE.

(58)  Véase asimismo el Dictamen n.o 1/2017 del Tribunal sobre una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (apartados 90 a 99): http://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=40627

ANEXO 3.1

ESTADO DETALLADO DE LAS RECOMENDACIONES POR INFORME

N.o

Informe Especial

Título del Informe

Apartado del Informe

Aplicada íntegramente

Aplicada mayoritariamente

Aplicada en algunos aspectos

No aplicada

Sin validez actualmente

Imposible de verificar

1

IE 14/2010

La gestión por la Comisión del sistema de controles veterinarios a las importaciones de carne a raíz de las reformas de 2004 en la normativa sobre higiene

(Recursos naturales)

90, punto 1

x

 

 

 

 

 

90, punto 2

x

 

 

 

 

 

90, punto 3

x

 

 

 

 

 

90, punto 4

 

x

 

 

 

 

90, punto 5

 

x

 

 

 

 

90, punto 6

x

 

 

 

 

 

90, punto 7

x

 

 

 

 

 

90, punto 8

x

 

 

 

 

 

91

x

 

 

 

 

 

2

IE 11/2012

Ayudas directas para vacas nodrizas y para ovejas y cabras en virtud de la aplicación parcial del RPU

(Recursos naturales)

58

x

 

 

 

 

 

60

x

 

 

 

 

 

64

x

 

 

 

 

 

64

 

 

x

 

 

 

3

IE 14/2012

Aplicación de la legislación de la UE en materia de higiene en mataderos de países que se adhirieron a la UE a partir de 2004

(Recursos naturales)

52, letra a)

x

 

 

 

 

 

52, letra b)

x

 

 

 

 

 

52, letra c)

x

 

 

 

 

 

52, letra d)

x

 

 

 

 

 

53, letra a)

x

 

 

 

 

 

53, letra b)

x

 

 

 

 

 

53, letra c)

x

 

 

 

 

 

53, letra d)

 

x

 

 

 

 

54, letra a)

x

 

 

 

 

 

54, letra b)

 

 

 

x

 

 

54, letra c)

 

 

 

x

 

 

4

IE 20/2012

¿Contribuye eficazmente la financiación mediante medidas estructurales de proyectos de infraestructuras de gestión de residuos municipales al logro por los Estados miembros de los objetivos de la política de residuos de la UE?

(Recursos naturales)

72, letra a), inciso i)

 

 

 

 

 

x

72, letra a), inciso ii)

 

 

 

 

 

x

72, letra a), inciso iii)

 

 

 

 

 

x

72, letra b)

 

 

x

 

 

 

74, letra a)

 

 

 

 

 

x

74, letra b)

 

x