—

en nombre de Občina Gorje, por el Sr. A. Mužina, odvetnik;

—

en nombre del Gobierno esloveno, por la Sra. V. Klemenc, en calidad de agente, asistida por la Sra. B. Jovin Hrastnik, asesor jurídico;

—

en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente;

—

en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. S. Simmons, en calidad de agente, asistida por el Sr. G. Facenna, QC;

—

en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. J. Aquilina y B. Rous Demiri, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 71 del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Občina Gorje (municipio de Gorje, Eslovenia) y la Republika Slovenija (República de Eslovenia) relativo a la denegación a dicho municipio del pago de una ayuda en el marco de un programa de desarrollo rural cofinanciado por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).

3

El considerando 61 del Reglamento n.o 1698/2005 tenía la siguiente redacción:

«De acuerdo con el principio de subsidiariedad y salvo excepciones, procede establecer las normas nacionales relativas a la subvencionabilidad de los gastos.»

4

A tenor del artículo 71 de este Reglamento:

«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 39, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1290/2005, los gastos podrán beneficiarse de la contribución del Feader a condición de que el organismo pagador abone la ayuda correspondiente entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2015. Las operaciones cofinanciadas no deberán concluir antes de la fecha de inicio de la subvencionabilidad.

Los nuevos gastos que se añadan con motivo de la modificación de uno de los programas mencionados en el artículo 19 serán subvencionables a partir de la fecha de recepción por la Comisión de la solicitud de modificación del programa.

2.   Los gastos sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader si se dedican a operaciones aprobadas por la Autoridad de gestión del programa en cuestión o bajo su responsabilidad, de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente.

3.   Las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en el presente Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural.

[...]»

5

El artículo 74, apartado 1, del citado Reglamento disponía:

«Los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas [...] a fin de garantizar la eficaz protección de los intereses financieros de la [Unión].»

6

El Reglamento n.o 1698/2005 ha sido objeto de dos reglamentos de aplicación sucesivos: el Reglamento (CE) n.o 1975/2006 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006 (DO 2006, L 368, p. 74), y posteriormente el Reglamento (UE) n.o 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011 (DO 2011, L 25, p. 8), que derogó el anterior.

7

El artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011 dispone:

«1.   Los pagos se calcularán basándose en lo que se considere subvencionable durante los controles administrativos.

Los Estados miembros examinarán la solicitud de pago presentada por el beneficiario y determinarán los importes subvencionables. Al respecto, establecerán lo siguiente:

Si el importe establecido en virtud de la letra a) supera el importe establecido en virtud de la letra b) en más de un 3 %, se aplicará una reducción al importe establecido en virtud de la letra b). El importe de la reducción será igual a la diferencia entre los dos importes citados.

No obstante, no se aplicará ninguna reducción si el beneficiario puede demostrar que no es responsable de la inclusión del importe no subvencionable.

2.   Cuando se descubra que un beneficiario ha efectuado deliberadamente una declaración falsa, la operación de que se trate quedará excluida de la ayuda del Feader y se recuperarán todos los importes que se hayan abonado por dicha operación. Además, el beneficiario quedará excluido de la ayuda por la medida en cuestión durante el año natural de que se trate y durante el siguiente.

[...]»

8

A tenor del artículo 34 de dicho Reglamento:

«1.   Queda derogado el Reglamento (CE) n.o 1975/2006 de la Comisión, con efecto desde el 1 de enero de 2011.

Sin embargo, dicho Reglamento continuará aplicándose a las solicitudes de pago presentadas antes del 1 de enero de 2011.

[...]»

9

La Zakon o kmetijstvu (Ley de Agricultura, Uradni list RS, št. 45/2008, 57/2012, 90/2012; en lo sucesivo, «ZKme‑1») establece las disposiciones generales en materia de desarrollo rural.

10

A tenor del artículo 10 de la ZKme‑1:

«El Gobierno, de conformidad con los documentos de planificación, adoptará las disposiciones de ejecución de las medidas de política agrícola.»

11

El artículo 12 de dicha Ley establece lo siguiente:

«A efectos de la ejecución de las medidas de desarrollo rural, el Gobierno determinará:

12

Por lo que se refiere a la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones, el artículo 53, apartado 1, de la ZKme‑1 establece:

«La autoridad competente adoptará una resolución sobre el derecho a obtener subvenciones dirigida a las partes cuyas solicitudes cumplan los requisitos exigidos por las disposiciones aplicables y la licitación, asignándose recursos para ello.»

13

Por lo que respecta a las solicitudes de pago de las subvenciones, el artículo 56, apartado 4, de la ZKme‑1 tiene la siguiente redacción:

«La autoridad desestimará mediante resolución toda solicitud contraria a lo exigido por las disposiciones legales, la licitación o la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones.»

14

Sobre la base de la ZKme‑1, el Gobierno esloveno adoptó la Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007‑2013 v letih 2010‑2013 (Decreto sobre las medidas de las líneas 1, 3 y 4 del Programa de desarrollo rural para el período 2007-2013, Uradni list RS, št. 40/2010, 85/2010; en lo sucesivo, «Decreto PRP»).

15

A tenor del artículo 79, apartado 4, del Decreto PRP:

«Constituirán gastos de inversión subvencionables únicamente los gastos efectuados entre la fecha de adopción de la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones y la conclusión del proyecto de inversión o bien, a más tardar, el 30 de junio de 2015. La asunción por el beneficiario de una obligación al amparo de posibles subvenciones concedidas (celebración de cualquier contrato, encargo de material, equipos, servicios u obras) tendrá la consideración de primer gasto.»

16

De conformidad con el Decreto PRP, el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Alimentación de la República de Eslovenia publicó una licitación respecto de la medida 322 «Renovación y desarrollo de las poblaciones rurales» (en lo sucesivo, «licitación»).

17

El capítulo IV/1 de dicha licitación, titulado «Requisitos de subvencionabilidad que deben cumplirse en el momento de la presentación de la solicitud en el marco de la licitación», dispone, en el punto 1 de la sección «Inversión»:

«La inversión no podrá iniciarse antes de que se adopte la resolución relativa al derecho a obtener subvenciones.»

18

El capítulo VI de la licitación dispone, en su punto 3:

«De conformidad con el artículo 79 del Decreto PRP, serán subvencionables los gastos de inversión efectuados entre la fecha de adopción de la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones y la conclusión del proyecto de inversión o, a más tardar, el 30 de junio de 2015.»

19

Los puntos 4 y 5 del capítulo VI de la licitación disponen:

20

La Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (Agencia de mercados agrícolas y desarrollo rural de la República Eslovena; en lo sucesivo, «Agencia») publicó una licitación con vistas a conceder ayudas financieras para medidas de renovación y desarrollo rural en el marco del programa de desarrollo rural de la República de Eslovenia para los años 2007 a 2013.

21

El 19 de agosto de 2010, el municipio de Gorje presentó una solicitud de ayuda en el marco de dicha licitación, para que el Feader cofinanciara el proyecto de acondicionamiento de un edificio del que el municipio es copropietario.

22

Antes de la presentación de la solicitud de ayuda, convocó un procedimiento de adjudicación de un contrato público al término del cual se seleccionó a un contratista. El 12 de julio de 2010, el municipio de Gorje firmó con dicho contratista dos contratos supeditados a la condición suspensiva de que esos contratos sólo producirían efectos si el proyecto del municipio de Gorje podía acogerse al programa de desarrollo rural subvencionado.

23

Mediante resolución de 19 de octubre de 2010, la Agencia aprobó el proyecto del municipio de Gorje y le concedió una cofinanciación con cargo a este programa por un importe de 128200,52 euros.

24

El 1 de junio de 2011 el municipio de Gorje presentó una solicitud de pago del importe que se le había concedido, a raíz de lo cual la Agencia realizó un control sobre el terreno del edificio que iba a ser acondicionado. De este modo, comprobó, sobre la base del libro de obra, que las labores de demolición del tejado del edificio habían empezado el 16 de agosto de 2010.

25

Sin embargo, tanto la ZKme‑1 como la licitación establecían que sólo los gastos efectuados después de la adopción de la resolución de concesión de la subvención podrían ser cofinanciados por el Feader.

26

Por consiguiente, mediante resolución de 3 de noviembre de 2011, la Agencia denegó el pago de la totalidad de la ayuda prevista para la operación de renovación de que se trata en el litigio principal.

27

El municipio de Gorje acudió por primera vez al tribunal remitente e interpuso un recurso de anulación de la resolución de 3 de noviembre de 2011. El Upravno sodišče (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, Eslovenia) estimó el recurso del municipio y devolvió el litigio a la Agencia para que volviera a pronunciarse.

28

Mediante resolución de 25 de abril de 2003, la Agencia denegó por segunda vez el pago de la ayuda concedida por la resolución de 19 de octubre de 2010. El municipio de Gorje volvió a recurrir esta denegación ante el tribunal remitente.

29

En esencia, el municipio de Gorje alega, por una parte, que los requisitos de subvencionabilidad aplicados por la Agencia son más estrictos que los previstos por el Reglamento n.o 1698/2005. Por otra parte, sostiene que, antes de la presentación de la solicitud de ayuda, sólo habían comenzado las obras ejecutadas a iniciativa del copropietario del edificio que debía acondicionarse y que el municipio de Gorje sólo había contraído compromisos supeditados a la concesión de la ayuda en cuestión.

30

En consecuencia, el tribunal remitente alberga dudas sobre la compatibilidad de las disposiciones nacionales, en la medida en que establecen requisitos temporales de subvencionabilidad más estrictos que los que resultan del Reglamento n.o 1698/2005. Además, desea saber si, en caso de que determinados gastos no sean subvencionables, dicho Reglamento permite a las autoridades nacionales denegar en su totalidad la solicitud de cofinanciación o si una sanción de esta índole es demasiado severa.

31

En este contexto, el Upravno sodišče (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

32

Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber si el artículo 71 del Reglamento n.o 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader a la cofinanciación de una operación de desarrollo rural seleccionada por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural en cuestión o bajo la responsabilidad de ésta los gastos efectuados después de la adopción de la resolución de concesión de dicha ayuda.

33

Ese órgano jurisdiccional estima, en particular, que la normativa nacional controvertida en el litigio del que conoce establece requisitos considerablemente más restrictivos en materia de cofinanciación de las medidas de desarrollo rural que el Reglamento n.o 1698/2005 y que, en consecuencia, la citada normativa puede vulnerar las disposiciones de éste.

34

A este respecto, debe recordarse que, si bien, en razón de su propia índole y de su función en el sistema de las fuentes del Derecho de la Unión, las disposiciones de los reglamentos tienen, por regla general, un efecto inmediato en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin necesidad de que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación, algunas de sus disposiciones pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por parte de los Estados miembros (sentencia de 25 de octubre de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, apartado 35; auto de 16 de enero de 2014, Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, apartado 14, y sentencia de 15 de mayo de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, apartado 54).

35

Además, consta que los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de un reglamento siempre que no obstaculicen su aplicabilidad directa, no oculten su naturaleza de acto de Derecho de la Unión y regulen el ejercicio del margen de apreciación que ese reglamento les confiere manteniéndose dentro de los límites de sus disposiciones (sentencias de 25 de octubre de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, apartado 36, y de 15 de mayo de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, apartado 55).

36

Hay que remitirse a las disposiciones pertinentes del reglamento en cuestión para comprobar si dichas disposiciones, interpretadas de conformidad con los objetivos de éste, prohíben, exigen o permiten que los Estados miembros adopten determinadas medidas de aplicación y, en particular en este último supuesto, si la medida de que se trata se inserta en el margen de apreciación reconocido a todos los Estados miembros (sentencia de 25 de octubre de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, apartado 37).

37

En primer lugar, por lo que respecta a las disposiciones pertinentes del Reglamento en cuestión, ha de señalarse, por una parte, que, en virtud del artículo 71, apartado 3, del citado Reglamento, las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecen, en principio, a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en dicho Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural (véase, en particular, la sentencia de 15 de mayo de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, apartado 27).

38

Por otra parte, el artículo 71, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1698/2005 dispone que las «operaciones cofinanciadas no deberán concluir antes de la fecha de inicio de la subvencionabilidad», es decir, el 1 de enero de 2007, y que los gastos sólo serán subvencionables si se dedican a operaciones aprobadas por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural o bajo su responsabilidad.

39

De lo anterior resulta que, en la medida en que el apartado 3 de dicho artículo confiere a los Estados miembros la competencia de principio para fijar las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos, debe considerarse que dichos Estados miembros pueden establecer un requisito de subvencionabilidad de éstos, en particular vinculado a la circunstancia de que esos gastos se hayan efectuado después de aprobarse la solicitud de ayuda.

40

Esta interpretación resulta corroborada por el hecho de que un requisito de esta índole contribuye a la consecución del principio de afectación de los gastos a una operación determinada, conforme a lo previsto en el artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.o 1698/2005.

41

En segundo lugar, por lo que respecta al objetivo del Reglamento n.o 1698/2005, ha de señalarse que, conforme a su considerando 5, consiste en favorecer el desarrollo rural. Por consiguiente, un requisito que limita la subvencionabilidad de los gastos relativos a una operación cofinanciada exclusivamente a los gastos efectuados con posterioridad a la resolución de concesión de las ayudas se ajusta a dicho objetivo, ya que garantiza, como señaló el Abogado General en el punto 50 de sus conclusiones, una asignación más eficaz de los fondos del Feader. En efecto, por un lado, dicho requisito permite gestionar mejor la asignación de los fondos, reduciendo los riesgos vinculados a los cambios de circunstancias que puedan producirse entre la fecha de ejecución de los gastos y la de la adopción de la resolución de concesión. Por otro lado, ese requisito permite reducir el riesgo de que los fondos se atribuyan a inversiones para cuya realización no sería necesaria una subvención pública, al estar ya en curso o incluso concluidas antes de la concesión de la ayuda.

42

Además, ha de señalarse que, de conformidad con el artículo 74, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/95, los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas a fin de garantizar la eficaz protección de los intereses financieros de la Unión. Pues bien, cuando se paga una ayuda con cargo al Feader para gastos que han sido efectuados antes incluso de la resolución de concesión, la comprobación de la pertinencia de tales gastos podría dificultarse por este motivo, de modo que la eficacia de dicha protección podría reducirse.

43

En tercer lugar, de la resolución de remisión no resulta que la normativa nacional controvertida en el litigio principal obstaculice la aplicabilidad directa u oculte la naturaleza de Derecho de la Unión del Reglamento n.o 1698/2005. Por el contrario, el artículo 12 de la ZKme‑1 establece que, a efectos de la ejecución de las medidas de desarrollo rural, el Gobierno determinará el tipo de medidas, los requisitos, los beneficiarios, los criterios y los procedimientos para la adopción y ejecución de cada medida de desarrollo rural. En cualquier caso, corresponde al tribunal remitente llevar a cabo las comprobaciones necesarias a este respecto.

44

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe estimarse que, sin perjuicio de dichas comprobaciones, al establecer que únicamente los gastos dedicados a una operación seleccionada para ser cofinanciada por el Feader efectuados después de la adopción de la resolución de concesión de la ayuda pueden acogerse a dicha cofinanciación, la República de Eslovenia no ha sobrepasado el margen de apreciación que le confiere el Reglamento n.o 1698/2005.

45

De ello resulta que el artículo 71 del Reglamento n.o 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader a la cofinanciación de una operación seleccionada por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural en cuestión o bajo la responsabilidad de ésta los gastos efectuados después de la adopción de la resolución de concesión de dicha ayuda.

46

Mediante su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 71, apartado 3, del Reglamento n.o 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que dispone que una solicitud de pago relativa a una operación seleccionada para ser cofinanciada por el Feader debe denegarse en su totalidad cuando determinados gastos dedicados a esa operación hayan sido efectuados con anterioridad a la adopción de la resolución de concesión de dicha ayuda.

47

A este respecto, ha de señalarse que, como resulta de los apartados 38 y 39 de la presente sentencia, el artículo 71, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 1698/2005, al establecer que sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader los gastos dedicados a operaciones aprobadas por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural en cuestión o bajo su responsabilidad, confiere a los Estados miembros, en principio, la tarea de fijar las normas relativas a las subvencionabilidad de los gastos.

48

Aunque estas disposiciones establecen el marco relativo a los requisitos de subvencionabilidad de los gastos para la contribución del Feader que pueden ser objeto de una solicitud de pago, no indican las consecuencias del incumplimiento de uno de esos requisitos en cuanto al alcance del pago.

49

En estas circunstancias, es preciso subrayar que el artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011, el cual, con arreglo al 34, apartado 1, de dicho Reglamento, es aplicable a las solicitudes de pago presentadas a partir del 1 de enero de 2011, se refiere concretamente a las reducciones y exclusiones de los gastos efectuados para operaciones que pueden ser objeto de una cofinanciación por el Feader.

50

El citado artículo 30 dispone, en esencia, en su apartado 1, que los Estados miembros examinarán la solicitud de pago con el fin de determinar los importes subvencionables. Así, si el importe que puede concederse como contribución del Feader en función exclusivamente de la solicitud de pago es superior al importe que puede concederse tras el estudio de la admisibilidad de la solicitud de pago en más de un 3 %, se aplicará una reducción a este último importe que será igual a la diferencia entre los dos importes citados.

51

Por otra parte, el artículo 30, apartado 2, del Reglamento n.o 65/2011 indica que toda declaración falsa deliberada del beneficiario de la ayuda dará lugar a la exclusión de la operación de que se trate en su totalidad de la ayuda del Feader y a la recuperación de todos los importes que se hayan abonado por dicha operación.

52

En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende que algunos gastos dedicados a la operación de que se trata en el litigio principal se efectuaron antes de la adopción de la resolución de concesión de la ayuda. Por otra parte, el tribunal remitente ha señalado que, en virtud de las disposiciones nacionales relativas a los requisitos de subvencionabilidad de los gastos, a saber, el artículo 56, apartado 4, de la ZKme‑1, en relación con el artículo 79, apartado 4, del Decreto RPR, cuando alguno de los gastos dedicados a una operación seleccionada para ser cofinanciada por el Feader haya sido efectuado antes de la adopción de la resolución de concesión de la ayuda, la autoridad competente denegará la solicitud de pago de toda la operación seleccionada.

53

Pues bien, como el Abogado General indicó en el punto 79 de sus conclusiones, los Estados miembros no pueden aplicar una medida de denegación de pago tan radical a situaciones distintas de la prevista en el artículo 30, apartado 2, del Reglamento n.o 65/2011, que se refiere al supuesto en que el beneficiario de la ayuda haya efectuado deliberadamente una declaración falsa. En todos los demás casos, el artículo 30 de este Reglamento prevé una reducción del importe de la ayuda, calculada con arreglo al método establecido en el apartado 1 de dicho artículo.

54

Este método, que consiste en excluir los gastos que no son subvencionables (en las circunstancias del litigio principal, los que hayan sido efectuados antes de la adopción de la resolución de concesión de la ayuda), entraña un elemento disuasorio, puesto que el importe que efectivamente puede concederse se reduce en una cuantía considerablemente superior a la que corresponde al gasto no subvencionable. De este modo, un método de esta índole tiene como finalidad prevenir los efectos denominados de «aprovechamiento» conservando al mismo tiempo un carácter proporcional, ya que los gastos efectivamente subvencionables no se excluyen íntegramente del beneficio de la ayuda.

55

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, ha de responderse a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 71, apartado 3, del Reglamento n.o 1698/2005, en relación con el artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que dispone que una solicitud de pago relativa a una operación seleccionada para ser cofinanciada por el Feader debe denegarse en su totalidad cuando determinados gastos dedicados a esa operación hayan sido efectuados con anterioridad a la adopción de la resolución de concesión de dicha ayuda, siempre que el beneficiario de la ayuda no haya efectuado deliberadamente una declaración falsa en su solicitud de pago.

56

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara: