La fiscalidad al servicio de la investigación y el desarrollo

La presente Comunicación ofrece directrices destinadas a orientar a los Estados miembros en la mejora de su tratamiento fiscal de la I+D y a aportar una mayor coherencia a las cuestiones de interés común.

ACTO

Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo, de 22 de noviembre de 2006, «Hacia una utilización más eficaz de los incentivos fiscales a la I+D» [COM (2006) 728 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

Fiel a su compromiso de promover, en cumplimiento de las prerrogativas nacionales, un escenario fiscal más coherente y más favorable a la I+D, la Comisión Europea, a través de esta nueva Comunicación, pretende:

• concretar las normas de compatibilidad de los incentivos fiscales con el Derecho comunitario;
• poner de relieve las buenas prácticas en materia de concepción de incentivos fiscales en favor de la investigación;
• presentar varias iniciativas posibles que permitan aumentar la coherencia en Europa sobre cuestiones de interés común relacionadas con la fiscalidad de la investigación.

Derecho comunitario e incentivos fiscales a la I+D

La presente sección se ocupa de los aspectos jurídicos del conjunto de incentivos fiscales en materia de I+D y proporciona elementos de orientación sobre las características que estos últimos deben presentar para ser compatibles con el Derecho comunitario.

Las restricciones territoriales * constituyen la causa principal de incompatibilidad de este tipo de incentivos con el Derecho comunitario. Estas restricciones pueden ser explícitas * o implícitas *. En la práctica, toda restricción territorial, explícita o implícita, debe considerarse, desde el punto de vista de la Comisión Europea, un obstáculo a las libertades fundamentales (libertad de establecimiento, libre prestación de servicios) inscritas en el Tratado CE.

Sin embargo, algunas restricciones pueden justificarse, en determinadas condiciones:

• bien en virtud de exenciones establecidas expresamente en el Tratado (véanse los artículos 46 y 55);
• bien por otros motivos reconocidos como «razones imperiosas de interés general».

La Comisión identifica varios argumentos ya invocados por los Estados miembros para defender sus restricciones territoriales ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE):

• la supervisión fiscal;
• la pérdida de ingresos fiscales;
• la prevención de la evasión fiscal;
• el fomento de la I+D y la competitividad nacionales.

Para resumir la jurisprudencia existente, todo indica que el Tribunal de Justicia previsiblemente rechazaría las restricciones territoriales respecto a la aplicación de los incentivos fiscales en favor de la I+D. Cuando conciben sus medidas de incentivo fiscal, los Estados miembros no deben, pues, perder de vista que cualquier forma explícita, y a veces implícita, de restricción territorial se considerará incompatible con el Tratado CE. Esto no excluye, sin embargo, restricciones territoriales derivadas simplemente del carácter territorial de la competencia fiscal de los Estados miembros. Así pues, los incentivos relativos a los impuestos sobre los rendimientos del trabajo o de seguridad social aplicables al personal de I+D podrían, por su naturaleza, limitarse de facto a los trabajadores que ejercen sus actividades en el Estado miembro donde pagan sus impuestos o sus cotizaciones a la seguridad social.

Otro aspecto que debe tenerse en cuenta es la compatibilidad de los incentivos fiscales con las normas comunitarias aplicables a las ayudas estatales. El artículo 87 (antiguo artículo 92) del Tratado CE declara estas ayudas incompatibles con el mercado interior «en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

Los incentivos fiscales pueden constituir ayudas estatales si:

• responden a los criterios del artículo 87;
• están cubiertos por la jurisprudencia del TJCE en la materia;
• no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento relativo a las ayudas de minimis.

La selectividad del incentivo fiscal * es uno de los criterios principales para determinar si constituye o no una ayuda estatal.

Dado que pueden producirse excepciones, la Comisión evaluará las ayudas estatales en materia de investigación, desarrollo e innovación (I+D+I) que le sean notificadas, y, en particular, los incentivos fiscales a la I+D, a la luz del Marco comunitario para la ayuda estatal a la I+D+I. La Comisión invita, además, a los Estados miembros a tener en cuenta este marco a lo largo del proceso de concepción de los incentivos.

Características de una buena concepción del régimen y de los incentivos fiscales relativos a la I+D

Estos últimos años, el número de Estados miembros que han recurrido a una u otra forma de incentivo fiscal a la I+D no ha cesado de crecer: en la actualidad son quince. La experiencia ha demostrado que no hay una respuesta única a la pregunta de cómo idear y utilizar estos incentivos, ya que las circunstancias varían de un país a otro (política fiscal general, estructura industrial, nivel y naturaleza de la I+D realizada por el sector privado, etc.).

Sin embargo, a pesar de estas diferencias, pueden definirse una serie de principios directores.

Los incentivos fiscales deben:

• beneficiar al mayor número de empresas posible;
• incluir todos los gastos corrientes;
• tener en cuenta determinados tipos de gastos en bienes de capital vinculados a la I+D.

Resulta imprescindible, pues:

• establecer el carácter incitativo de los incentivos fiscales sobre los gastos propios de las empresas, así como los cambios de comportamiento que inducen frente a estos gastos;
• tomar en consideración, desde la fase de concepción, los criterios de evaluación y los datos necesarios para la evaluación;
• determinar a posteriori la repercusión de los incentivos, la eficacia de su aplicación así como sus efectos, de modo más general, sobre la sociedad.

Las orientaciones más detalladas que se adjuntan a la Comunicación se han definido a partir de los resultados de los trabajos de un grupo de expertos bajo los auspicios del Comité científico consultivo de Consejo Europeo y de la Comisión (CREST). La Comisión seguirá facilitando el intercambio de experiencias y la identificación de las buenas prácticas a través de una red de expertos nacionales que se pondrá en marcha en 2007.

Orientaciones propuestas para responder a problemas de interés común

Además de adoptar los Estados miembros los principios fundamentales anteriormente mencionados, la Comisión expone una serie de iniciativas deseables para reconciliar la política fiscal y la economía del conocimiento en la UE.

La Comisión invita a los Estados miembros a debatir concretamente sobre la instauración de un marco fiscal coherente:

• favorable al lanzamiento de grandes proyectos transnacionales de I+D;
• propicio a las jóvenes empresas innovadoras;
• que fomente la financiación filantrópica de la investigación;
• que facilite la movilidad transfronteriza de los investigadores;
• que facilite la subcontratación transfronteriza de las actividades de I+D en la UE;
• que simplifique las normas del IVA y su aplicación en materia de I+D por los organismos públicos;
• que fije una definición fiscal común de la I+D;
• que prevea el tratamiento fiscal de la I+D en el marco de la base imponible consolidada común del impuesto de sociedades (ACCIS).

Contexto

Comprometida en el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa, a principios de 2005, la Unión Europea (UE) se fijó como objetivo alcanzar el 3 % del PIB en 2010 en materia de investigación y desarrollo (I+D), y que dos tercios provinieran del sector privado. La tendencia a favorecer el tratamiento fiscal en el ámbito de la I+D se generaliza entre los Estados miembros. Sin embargo, la diversidad creciente de los incentivos fiscales amenaza con dividir aún más el paisaje fiscal pero también con perjudicar la cooperación transfronteriza en la UE.

ACTOS CONEXOS

Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 13 de septiembre de 2006, «Poner en práctica el conocimiento: una estrategia amplia de innovación para la UE» [COM (2006) 502 final - no publicada en el Diario Oficial].

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 25 de octubre de 2005, «Contribución de las políticas fiscal y aduanera a la Estrategia de Lisboa» [COM (2005) 532 final - no publicada en el Diario Oficial].

Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 12 de octubre de 2005, «Más investigación e innovación - Invertir en el crecimiento y el empleo: Un enfoque común» [COM (2005) 488 final - Diario Oficial C 49 de 28.2.2006].

Comunicación de la Comisión, «Invertir en investigación: un plan de acción para Europa» [COM (2003) 226 final - no publicada en el Diario Oficial].

Última modificación: 08.02.2007