10.3.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 75/138

Ponente:

Michael McLOUGHLIN

1.1.

El Comité considera que la Comunicación «Vivir con dignidad» es un documento ambicioso y oportuno que adopta las mejores prácticas en el ámbito del desarrollo y la ayuda humanitaria. La UE debe ser consciente de los desafíos que plantea llevar este documento a la práctica.

1.2.

El Comité sostiene que las regiones geográficas claras y bien definidas que generan los desplazamientos forzosos brindan la oportunidad de centrar y diseñar a medida las soluciones y garantizar una respuesta conjunta en la Comisión Europea y en las demás instituciones.

1.3.

El Comité recomienda que, a la vista de algunos de los retos geopolíticos fundamentales que están en juego, el Servicio Europeo de Acción Exterior, en colaboración con los Estados miembros, cree una estrategia política de alto nivel para interactuar con los Estados y las organizaciones internacionales en lo relativo a la Comunicación «Vivir con dignidad».

1.4.

El Comité recomienda que, además de la Comunicación, se adopten planteamientos específicos para abordar cuestiones esenciales para las mujeres y los jóvenes, colectivos estos que deberán ser consultados e implicados en cualquier iniciativa.

1.5.

El Comité sostiene que, si bien un enfoque basado en el desarrollo puede generar resultados considerables con el presupuesto actual, tampoco debe descartarse la necesidad de recursos complementarios.

1.6.

El Comité respalda la propuesta de implicar a la sociedad civil, los usuarios finales, los socios de desarrollo y las ONG a la hora de ejecutar y hacer operativa la Comunicación.

1.7.

El Comité recomienda la intensificación y mejora de las estructuras y procesos del diálogo social y civil en los países socios y de acogida a fin de ayudar en la ejecución de la Comunicación.

1.8.

El Comité recomienda una acción económica en las regiones afectadas para apoyar y desarrollar el espíritu empresarial como una vía de desarrollo factible para numerosas personas desplazadas por la fuerza.

1.9.

El Comité recomienda que las actuaciones en materia sanitaria presten especial atención a la salud y las enfermedades mentales, y que sean coherentes con el artículo 11 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

1.10.

El Comité recomienda que las respuestas en materia de educación y formación se basen en enfoques de aprendizaje permanente, y cree que debe plantearse, en caso de necesidad, la posibilidad de poner los programas de la UE a disposición de las personas desplazadas por la fuerza.

1.11.

El Comité recomienda que se apliquen los estándares más elevados de responsabilización y transparencia a la hora de adoptar un planteamiento de desarrollo.

1.12.

El Comité aboga por una asunción de responsabilidades de ámbito parlamentario a escala nacional y de la UE, bajo la supervisión de otros órganos competentes, en la ejecución de un enfoque basado en el desarrollo.

2.1.

El número de personas desplazadas por la fuerza (refugiados, desplazados internos y solicitantes de asilo) es una de las cuestiones fundamentales con las que se enfrenta la comunidad internacional, estando aún lejos de vislumbrarse, por desgracia, el desenlace final de los conflictos en curso en Siria, partes de África y otras regiones. En el núcleo de este desafío político está la aparición de una categoría permanente de personas desplazadas que permanecen in situ durante muchos años tras su desplazamiento original.

2.2.

La situación presenta varios problemas, entre los que destaca el hecho de que las respuestas de la comunidad internacional pueden estar dominadas por una respuesta «de emergencia» cuando resulta más adecuado un régimen a largo plazo basado en el desarrollo. Resolver este dilema es difícil, ya que los cambios pueden plantear muchas cuestiones en los países de acogida, los donantes, las ONG y los propios desplazados dependiendo del enfoque.

2.3.

En 2015, se consideraron desplazadas por la fuerza más de 65 millones de personas, de las cuales 21,2 millones eran refugiados y 40,8 millones eran desplazados internos, mientras que 3,2 millones eran solicitantes de asilo. Los países de los que procede la inmensa mayoría de las personas desplazadas por la fuerza son Siria, Afganistán, Somalia, Sudán, Sudán del Sur y la República Democrática del Congo. Los países vecinos están acogiendo a la inmensa mayoría de los refugiados, mientras que los desplazados internos permanecen dentro de las fronteras de estos Estados.

2.4.

Para los refugiados, los principales países vecinos son Pakistán, Irán, Turquía, el Líbano, Jordania y Etiopía. Turquía es el país con mayor número de refugiados del mundo. Sobre una base per cápita, las cifras también son extremadamente elevadas en muchos países, como Jordania y el Líbano. En lo que respecta a los desplazados internos, los principales países son Siria (6,6 millones), Colombia (3,6 millones), Irak (3,3 millones), Sudán (3,2 millones), Yemen (2,5 millones) y Nigeria (2,1 millones).

2.5.

La Unión Europea es actualmente el principal proveedor de ayuda al desarrollo y ayuda de emergencia a nivel mundial. Este hecho es uno de los distintivos de los valores de la Unión y sus Estados miembros. La Unión también ha buscado mayor coherencia y eficacia en sus respuestas de ayuda y emergencia a través de una mayor coordinación en los países destinatarios de los esfuerzos de los Estados miembros y del enfoque de la Unión.

2.6.

La Unión proporcionó más de 1 000 millones EUR de ayuda humanitaria destinada a las personas desplazadas por la fuerza en 2015. En abril de 2016, la Comisión Europea, en colaboración con el SEAE, adoptó un enfoque impulsado por el desarrollo respecto al desplazamiento forzoso. La Comunicación titulada «Vivir con dignidad» establece por primera vez cómo ve la Unión el avance hacia una nueva dispensación en el ámbito del apoyo a las personas desplazadas por la fuerza.

2.7.

«Vivir con dignidad» expone las dificultades con las que se enfrentan las personas desplazadas por la fuerza. Sostiene en términos inequívocos el argumento de que la vulnerabilidad de las personas desplazadas debe ser la consideración principal, antes incluso que su estatuto jurídico. La Comunicación se basa en un enfoque integral de la ayuda al desarrollo y el enfoque de la Unión con respecto a la resiliencia en este ámbito, evitando así un «enfoque lineal». Pretende alejarse del enfoque de compartimentación en las políticas, a la vez que reduce la brecha entre el mundo humanitario y el mundo del desarrollo, que puede ser en ocasiones significativa.

2.8.

La Comisión considera que este nuevo enfoque no deberá entrañar costes adicionales, puesto que es una forma de aunar la financiación existente. Hace especial hincapié en los gobiernos de acogida y los socios encargados de la ejecución. Del mismo modo, aboga por los sistemas de alerta temprana y por la participación temprana de todos los actores. Cita ejemplos de las prácticas ya existentes en relación con la planificación conjunta por países y la programación estratégica. Deben priorizarse los objetivos y la programación comunes.

2.9.

Se prevén dos elementos de un nuevo marco político con acciones auxiliares: el refuerzo del nexo entre las cuestiones humanitarias y de desarrollo y un compromiso estratégico con los socios, incluido el sector privado. También se adopta un enfoque sectorial con acciones en materia de educación, mercado laboral (incluido el diálogo social) y acceso a diferentes servicios, como la vivienda, el agua, el saneamiento, etc.

3.1.

En general, la Comunicación «Vivir con dignidad» es una iniciativa muy útil, que establece una visión audaz para un ajuste estratégico de la política con el fin de abordar los problemas reales y que está centrada en la necesidad de cambio en beneficio de quienes más lo necesitan. En líneas generales, está en consonancia con la evolución cognitiva del sector y de aquellos que trabajan sobre el terreno, tendiendo puentes entre la labor humanitaria y la actuación asistencial, y prestando atención a necesidades a más largo plazo como la salud y la educación. La Unión tiene una autoridad considerable en esta esfera y es una importante parte interesada y, junto con los Estados miembros, puede tener un impacto real. El Comité acoge favorablemente el carácter ambicioso de las propuestas contenidas en la Comunicación. La Unión y otros actores tienen que ser claros respecto a la magnitud de la tarea, manteniendo al mismo tiempo su enfoque ambicioso.

3.2.

Debe prestarse la debida atención a la importancia de la geopolítica en esta esfera. De hecho, se ha visto cómo en la propia Unión han fracasado planes bienintencionados relacionados con el reasentamiento de números mucho menores de refugiados. Los desplazados surgen de conflictos complejos y sensibles y, lamentablemente, siguen sufriendo las consecuencias de estos conflictos después de su desplazamiento. Cualquier cambio de política o enfoque, sin importar lo bienintencionado que sea o la amplitud del apoyo de los donantes, puede tener resultados imprevistos o un impacto inesperado en el propio conflicto. Este impacto puede producirse en los Estados o regiones colindantes o en equilibrios muy sutiles de etnias, poder o geopolítica. Este puede ser especialmente el caso si una población que incluso se denomina «temporal» pasa a considerarse «permanente». Ya hay países, como el Líbano y Jordania, donde se sienten estas presiones. Algunos ejemplos positivos de la Comunicación, como el acceso a la tierra en Uganda, podrían ser de ayuda en este sentido.

3.3.

Los Estados que acogen a un número considerable de personas desplazadas por la fuerza a menudo son Estados frágiles o débiles, lo que hace aún más real la cuestión de la sensibilidad geopolítica. En otros casos, el Estado «de acogida» puede ser un régimen autocrático pero la sensibilidad se mantiene. Inevitablemente, los «vecinos», los «receptores» y las partes en el conflicto pueden ser difíciles de distinguir o pertenecer a más de una de estas categorías. De hecho, con frecuencia habrá conexiones entre el propio conflicto y los países vecinos o subconjuntos de poblaciones en ambos. Un receptor o vecino o región puede «ganar» o «perder» con cualquier cambio en la situación de las personas desplazadas por la fuerza y puede reaccionar.

3.4.

Escuchar las voces locales es un tema recurrente en la Comunicación, algo a todas luces encomiable. Sin embargo, en determinadas circunstancias, estas voces pueden ser partidistas o estar influidas por el conflicto o por el conjunto más amplio de circunstancias que lo provocaron. Simplemente no puede subestimarse la dificultad de alentar en muchas regiones un mayor deseo de permanencia entre los desplazados. La reciente decisión de clausurar en Kenia el campamento Dadaab, que llevaba en funcionamiento 24 años, y la oferta de incentivos económicos a los refugiados afganos en Pakistán, son una muestra de los desafíos existentes. Tal vez sea una realidad triste, pero es inevitable que la soberanía del país de acogida siga siendo básica en el Derecho internacional, pese a la necesidad de centrarse en los desplazados por la fuerza.

3.5.

Puesto que la seguridad se considera sistemáticamente el principal factor que motiva a las personas a marcharse o quedarse, el concepto de alerta rápida tal como se plantea en la Comunicación es esencial. Muchos movimientos también se consideran previsibles. Esto refuerza una vez más la necesidad de acciones políticas firmes y un compromiso para impulsar los objetivos de la Comunicación.

3.6.

La Comunicación cita acertadamente la necesidad de una política y pensamiento conjuntos, especialmente entre el sector de la respuesta de emergencia y el de la política de desarrollo. El CESE valora positivamente este planteamiento y aboga por una mayor ambición en este ámbito. Tal vez sea posible examinar un conjunto aún más amplio de políticas con el que la Unión y sus Estados miembros puedan mejorar la vida de los desplazados. Teniendo en cuenta el conjunto definido de países, entre los ámbitos pueden incluirse el comercio, la ayuda, las armas y los derechos humanos. La Comunicación se muestra también muy enérgica en lo que respecta a las sinergias y los planteamientos conjuntos: esto tiene que trascender las esferas tradicionales de la respuesta de emergencia y la ayuda al desarrollo. Sería interesante escuchar lo que pueden aportar otras direcciones generales de la Comisión, como la DG Comercio. La Comunicación brinda de hecho algunos ejemplos positivos, como un documento elaborado en un marco conjunto de desarrollo humanitario sobre la desnutrición en el norte de Nigeria, aunque sería importante mostrar que este tipo de enfoque es algo sistemático, especialmente en Bruselas.

3.7.

Algunas ONG humanitarias han expresado dudas acerca de si estas tareas son adecuadas para los trabajadores humanitarios y si se mantendrá el carácter distintivo de la ayuda humanitaria en estas iniciativas. El Instituto de Desarrollo de ultramar (ODI), con sede en Londres, cree que el sistema de ayuda humanitaria necesita una transformación radical teniendo en cuenta las nuevas circunstancias en las que se encuentra y el predominio de un limitado número de donantes y receptores.

3.8.

«Vivir con dignidad» aborda un conjunto de cuestiones separadas y distintas de las propias políticas de la Unión en materia de refugiados y asilo. Sin embargo, sí existe alguna conexión, especialmente en relación con una política de reasentamiento tangible y permanente para un determinado número de personas desplazadas por la fuerza. Además, la autoridad moral de la Unión en este ámbito puede verse mermada tras los acuerdos celebrados con Turquía, al igual que la de algunos Estados miembros. Esto hace aún más importante la adhesión a las normas más estrictas del Derecho internacional y las mejores prácticas a la hora de perseguir los objetivos de esta Comunicación. Es importante la implicación de los usuarios finales en la ejecución de las políticas. El diálogo social y civil ofrece un gran potencial en este sentido. Las políticas de integración en la Unión también tienen que mejorarse, y son relevantes para el desplazamiento forzoso ya que el reasentamiento de muchas personas desplazadas por la fuerza deberá ser una opción. Entre ellas se incluyen el derecho a trabajar, el apoyo lingüístico y las medidas contra la discriminación. La reciente creación de «corredores humanitarios» de carácter piloto, sobre todo por parte del Gobierno italiano, aunque también en otros países de la UE, Suiza, Canadá y los EE. UU., es muy aconsejable a efectos del reasentamiento.

3.9.

Es clara la necesidad de aplicar los máximos estándares de asunción de responsabilidades y transparencia en toda la financiación humanitaria y de desarrollo. Cualquier iniciativa encaminada hacia un nuevo planteamiento en relación con las personas desplazadas por la fuerza deberá cumplir las normas más exigentes de responsabilización. Todo gasto deberá someterse a la supervisión del Parlamento Europeo, el Tribunal de Cuentas Europeo, la OLAF y el Defensor del Pueblo Europeo, así como de otros órganos equivalentes nacionales cuando resulte necesario.

4.1.

Si bien la Comunicación se centra en conflictos olvidados y en zonas donde existe un gran número de personas desplazadas por la fuerza, también destaca aquellos casos donde se concentra el mayor número de personas desplazadas desde hace mucho tiempo. Sin prejuicio de las sensibilidades políticas que plantee una situación en particular, algunos conflictos podrían merecer una atención especial por su duración extremadamente prolongada. Este parece ser el caso del Sáhara Occidental y de los palestinos. La situación de Ucrania también merece una atención especial, toda vez que este país se sitúa en las inmediaciones de la UE.

4.2.

La Comunicación afirma de manera encomiable que el estatuto jurídico de las personas desplazadas por la fuerza no debe importar en lo que respecta a la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo a más largo plazo, lo cual se considera positivo. Sin embargo, en algunas circunstancias puede haber una ventaja, cuando el estatuto jurídico confiera cierta seguridad y utilidad a la persona desplazada, por ejemplo cuando cumpla los criterios del Convenio de 1951, cuando tenga la ciudadanía del país de acogida o de un tercer país, cuando sus hijos tengan dicha ciudadanía o cuando ellos mismos sean menores o en otras situaciones pertinentes. Por ejemplo, este sería precisamente el caso de los menores no acompañados.

4.3.

El enfoque de la Comunicación podría beneficiarse de algún tipo de verificación externa o independiente y del rigor académico del mundo de las ciencias sociales o la psicología. Entre los ejemplos de estos planteamientos podrían incluirse la jerarquía de necesidades de Maslow o el desarrollo comunitario basado en los activos. Por supuesto, existen numerosos ejemplos de ellos, pero es necesario centrarse en mejorar las necesidades humanas más allá de la mera existencia.

4.4.

El principal enfoque de la Comunicación para demostrar la dimensión operativa del cambio previsto pasa por los ejemplos actuales. Estos son muy valiosos. Si bien la dimensión operativa puede ser para el futuro, sería útil aclarar y desarrollarla. En otras palabras, ¿cómo será? ¿Cuáles son los instrumentos reales? ¿Estará impulsada únicamente por la ayuda? Se trata de preguntas importantes para muchas partes interesadas como los Estados miembros, las ONG, los trabajadores humanitarios y, por supuesto, los propios desplazados. Cualquier proceso de cambio puede provocar temor. Independientemente de la disfuncionalidad de cualquier régimen, la alternativa normalmente tiene ganadores y perdedores y el pronto establecimiento de los aspectos operativos puede ayudar a abordarlo.

4.5.

Asimismo, sería importante determinar la ejecución y transmisión previstas de un nuevo enfoque, especialmente en relación con los organismos multilaterales pertinentes, los Estados no pertenecientes a la Unión y las ONG. Aunque la Unión es un importante actor, considerado además líder en la materia, no es el único. Puede haber otras prioridades diferentes y contrapuestas de estas partes interesadas. Teniendo en cuenta la mezcla de fondos y esfuerzos que entrañan la mayoría de las operaciones, es esencial una agenda compartida.

4.6.

La democracia y la buena gobernanza son esenciales para que la ayuda sea útil y llegue realmente a sus beneficiarios previstos. El Estado de Derecho reviste una importancia fundamental aquí, al igual que las medidas eficaces contra la corrupción. En el pasado se ha calculado que hasta el 40 % de la financiación se desviaba para la compra de armas o el enriquecimiento personal de los líderes políticos. El Estado de Derecho también es esencial para que la sociedad civil pueda tener voz y voto efectivo y desempeñar una importante función de seguimiento, sin temor a una posterior intimidación o incluso encarcelamiento.

4.7.

En el documento se hace un hincapié considerable, de manera acertada, en la planificación; sin embargo, los acontecimientos pueden evolucionar rápidamente en este ámbito y el tiempo puede resultar esencial. Cualquier enfoque o plan operativo debe poderse poner en marcha rápidamente.

4.8.

Al igual que en todos los demás campos, puede encontrarse un lenguaje y una terminología específicos de este ámbito en la Comunicación y en otros lugares. La elaboración de la política debe evitar la jerga en la medida de lo posible. También se presta una atención considerable a ideas como las sinergias, las estrategias, los planes y el pensamiento conjunto. Podrían emplearse enfoques o instrucciones más concretas en estas esferas.

4.9.

Las disposiciones sobre diálogo social recogidas en la Comunicación son dignas de elogio y deben reconocerse en su totalidad. Los elementos de las acciones propuestas relativos a la educación y el mercado laboral deben considerar un mayor énfasis en el empleo por cuenta propia y el emprendimiento. Esta actividad a menudo es muy visible en los campamentos de desplazados y la creatividad puede ser un resultado inevitable de la situación en la que se encuentran las personas. El informe del Banco Mundial sobre el desplazamiento forzoso lo respalda.

4.10.

Es razonable preguntar qué enfoque se adoptará en el futuro. Al igual que con el cambio político, habrá una transición. ¿Habrá una acumulación o un sistema de dos niveles? Hay 25,1 millones de personas que se consideran desplazadas de forma prolongada. ¿Cómo se gestionará un entorno distinto si continúa esta situación?

4.11.

La participación de la sociedad civil a nivel local y de los usuarios finales (desplazados) es una preocupación importante. En los campamentos en general existen estructuras consultivas actualmente, pero ¿qué pasa con los países de acogida? Puede suponer una dificultad considerable, pero debe formar parte del cambio normativo. No cuesta mucho imaginar lo difícil que esto puede resultar para los desplazados internos en muchos conflictos.

4.12.

Al igual que con cualquier cambio en la política, y especialmente teniendo en cuenta la necesidad de transparencia, deben garantizarse medidas de supervisión para el nuevo enfoque incluyendo a los actores de la sociedad civil y ONG pertinentes. En este orden de cosas podría ser útil el ejemplo que brindan los mecanismos de seguimiento por parte de la sociedad civil de los capítulos relativos al comercio y el desarrollo sostenible en los acuerdos comerciales vigentes de la UE.

4.13.

Será necesaria una regeneración económica de las regiones para que se beneficien las personas desplazadas por la fuerza que residan en ellas. Sin embargo, las regiones donde se concentra el desplazamiento forzoso son algunas de las más pobres del mundo y tampoco brindan un buen entorno para los negocios y la protección social. Una vez más, la naturaleza geográficamente concentrada del desplazamiento forzoso debería ofrecer soluciones, como planes de inversión, políticas fiscales y desarrollo de infraestructuras regionales. Cualquier enfoque de desarrollo económico deberá contemplar asimismo un mayor apoyo en favor del emprendimiento. La dignidad en el empleo y los trabajos de calidad también deben priorizarse con la participación de los interlocutores sociales.

4.14.

Muchas de las regiones y países que acogen a personas desplazadas por la fuerza registran malos resultados en la mayoría de indicadores económicos y pueden considerarse difíciles para las actividades empresariales. El Banco Mundial, entre otros, señala también la necesidad de disponer de datos de calidad. La oportunidad económica debe ser el centro de la respuesta al desplazamiento forzoso impulsada por el desarrollo y esto destaca la necesidad de que otros actores de la Unión apoyen activamente a la Comisión.

4.15.

El empleo en organizaciones de la sociedad civil locales y en campamentos, y en las respuestas generales al desplazamiento, es común en la actualidad y se considera una mejor práctica. Debe ser un aspecto importante y claro de las acciones en materia de empleo.

4.16.

Las acciones relativas a la salud deben prestar especial atención a la salud mental y las enfermedades mentales, una esfera extremadamente importante y a menudo olvidada en el caso de las personas desplazadas por la fuerza. La inmensa mayoría de las personas desplazadas por la fuerza padecen trastornos causados por el estrés postraumático y otras afecciones mentales derivadas del estrés. La atención sistemática y a largo plazo de su salud mental en los países de acogida se ve dificultada por la falta de trabajadores sanitarios cualificados. Esta carencia podría compensarse atendiendo a las personas desplazadas por la fuerza que padezcan trastornos mentales en servicios públicos de apoyo psicológico, así como colaborando con las iniciativas de la sociedad civil para prestar servicios de asesoramiento psicológico a las personas desplazadas con carácter interno.

4.17.

La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y, en particular, su artículo 11 deberán constituir la base documental para aplicar estas disposiciones a aquellas personas desplazadas por la fuerza que presenten discapacidades.

4.18.

El impacto del desplazamiento forzoso en las mujeres y las niñas es especialmente pronunciado. Aunque se necesita más información, las principales cuestiones son el aumento del riesgo de violencia sexual y de género y la trata. Además, debe respetarse la perspectiva de género en la prestación de servicios, por ejemplo con respecto a cuestiones como la privacidad. También se han observado mayores riesgos de complicaciones en el embarazo.

4.19.

La impartición de educación es evidentemente una respuesta fundamental. Cualquier avance hacia un enfoque a más largo plazo y más eficaz debe verse claramente reflejado en el tipo, el nivel y el volumen de apoyo educativo. Un enfoque de aprendizaje permanente puede ayudar en este sentido a reconocer la diversidad de necesidades. Teniendo en cuenta la importancia y la cantidad de niños y jóvenes entre las personas desplazadas por la fuerza, debe estudiarse la posibilidad de ampliar los programas de la UE —como, por ejemplo, Erasmus+ u otros programas relevantes— a muchos de estos jóvenes desplazados por la fuerza.

4.20.

Lejos de circunscribirse a los campamentos, el desplazamiento forzoso es cada vez más un problema urbano. Es necesario cambiar la percepción de la ciudadanía y los donantes a este respecto. Claramente, la combinación de políticas que se requiere para pasar a un enfoque impulsado por el desarrollo debe reflejar esta circunstancia en términos de planificación y en cuestiones como la vivienda, el transporte, la salud y la educación.