52001AR0099

Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Propuesta de Directiva de la Comisión por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, y por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE del Consejo y la Directiva 96/61/CE del Consejo"

(2001/C 357/15)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

considerando la Propuesta de Directiva de la Comisión por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, y por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE del Consejo y la Directiva 96/61/CE del Consejo [COM(2000) 839 final - 2000/0331 (COD)];

considerando la decisión del Consejo de 14 de febrero de 2001, conforme al apartado 1 del artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de consultar al Comité de las Regiones sobre el tema;

considerando la decisión de la Mesa, con fecha de 13 de junio de 2000, de encargar la preparación de un dictamen sobre este asunto a la Comisión de Ordenación del Territorio, Política Urbana, Energía y Medio Ambiente (Comisión 4);

considerando su Dictamen sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo relativa al acceso del público a la información medioambiental (CDR 273/2000 fin)(1);

considerando su Dictamen sobre la propuesta modificada de Directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (CDR 349/1999 fin)(2);

considerando el Proyecto de Dictamen (CDR 99/2001 rev.) aprobado por la Comisión 4 el 3 de mayo de 2001 [ponente: Sr. Whitmore (UK/ELDR)],

en su 39o Pleno celebrado los días 13 y 14 de junio de 2001 (sesión del 14 de junio) ha aprobado el presente Dictamen.

1. Puntos de vista del Comité de las Regiones sobre la propuesta de Directiva

1.1. La propuesta objeto de examen pretende ampliar el ámbito de acceso a la información por parte del público en general, así como sus oportunidades de participación, y el acceso a la justicia, con relación a la evaluación de proyectos y la elaboración de determinados planes o programas (llevados a cabo a nivel local, regional o de los Estados miembros). En términos generales, el Comité de las Regiones acoge positivamente esta propuesta como un paso valioso hacia una mayor participación de los ciudadanos a la hora de determinar el medio ambiente que desean para el futuro.

1.2. El Comité de las Regiones desea insistir en que la propuesta debería considerarse a la luz del marco más amplio de fomento por parte de la Comisión Europea de la participación de los ciudadanos en la prestación de servicios locales y la gobernanza; en efecto, no está únicamente relacionada con planes o proyectos específicos, sino que cubre y dirige, sobre todo, la planificación estratégica y los ámbitos de las actividades de los entes locales o públicos.

1.3. Como parte de estas visiones estratégicas de carácter innovador, el Comité de las Regiones considera que es fundamental el acceso temprano del público a la información, así como el estímulo de oportunidades con vistas a modelar la filosofía de los entes locales y regionales sobre los futuros sostenibles tanto para las ciudades como las regiones.

1.4. El Comité de las Regiones opina que las formas tradicionales de planificación y de toma de decisiones de arriba abajo deben ser reemplazadas o integrarse en el contexto de consulta y concertación entre todos los niveles de las autoridades públicas y la participación amplia de las partes interesadas (que deberían incluir organizaciones no gubernamentales, empresas, el sector educativo y las instituciones públicas). En algunos casos, se podrían exigir mecanismos específicos para asegurar que todas las partes de la comunidad tengan un acceso suficiente a la información y, de este modo, puedan participar.

1.5. Tanto la Convención de Aarhus como la propuesta de Directiva de la Comisión Europea utilizan una definición amplia del "público interesado", que incluye organizaciones medioambientales no gubernamentales. El Comité de las Regiones valora esto positivamente en la medida en que hace posible una consulta amplia e inclusiva con las partes interesadas definidas; no obstante, en la práctica, tendrá la probable consecuencia de aumentar la capacidad de los grupos de presión e interés medioambientales para retrasar la aplicación de programas de desarrollo necesarios, incluso si se han realizado todos los esfuerzos para evitar, minimizar, mitigar o compensar los impactos medioambientales de dicho desarrollo. Esto es especialmente así en la medida en que los requisitos de acceso a la justicia recogidos en el apartado 5 del artículo 2 y el apartado 4 del artículo 3 de la propuesta de Directiva se refieren tanto a cuestiones de fondo como de procedimiento. No obstante, sería interesante estudiar la definición de "público interesado" de forma que, además de las ONG de carácter medioambiental, se pudiera incluir, explícitamente, asociaciones de consumidores o de usuarios u otras similares y asociaciones profesionales de cualquier categoría o grado.

1.6. Evidentemente, debe establecerse un prudente equilibrio entre la acción ejecutiva y el trabajo de examen; las recomendaciones del Comité de las Regiones deberían contribuir a conseguir un mejor consenso sobre las cuestiones medioambientales en una fase temprana de las estrategias de desarrollo. Considerar esto será importante para los Estados miembros a la hora de determinar qué asociaciones (ONG, ONLUS [organizaciones sin ánimo de lucro de utilidad social], asociaciones profesionales sectoriales, asociaciones de consumidores y usuarios, de voluntarios de la protección civil, de la protección social, etc.) cumplen los requisitos para tener un interés legítimo.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

2.1. El Comité de las Regiones celebra el paso adelante que representa la propuesta de la Comisión Europea en el sentido de que la especificación y determinación de las modalidades y procedimientos de participación utilizados deberían dejarse al arbitrio de cada Estado miembro. Sin embargo, desearía sugerir que, con arreglo al principio de subsidiariedad, a su vez los Estados miembros -a pesar de que puedan imponer requisitos mínimos y proveer asesoramiento- no deberían decidir de forma preceptiva acerca de lo que se puede hacer. Las ciudades y regiones de Europa se hallan en la vanguardia del enfoque innovador sobre las formas inclusivas de gobernanza como, por ejemplo, los grupos locales de ciudadanos o jurados, las encuestas periódicas sobre el grado de satisfacción del ciudadano, la delegación de decisiones o presupuestos fundada en ámbitos reducidos, y los foros comunitarios o medioambientales activos.

2.2. El Comité de las Regiones solicita a la Comisión Europea que recabe y divulgue las mejores prácticas locales y regionales en la participación del público a la hora de diseñar visiones estratégicas para sus ámbitos, así como en las prácticas participativas, utilización de medios electrónicos de comunicación y suministro de información y de oportunidades para participar, y en la educación y sensibilización en materia medioambiental. En este sentido, la Iniciativa comunitaria Interreg podría utilizarse con provecho y, asimismo, se debería fomentar que los Estados miembros debatieran ejemplos innovadores de legislación o asesoramiento. Podría ventajosamente explorarse y analizarse a nivel europeo el papel de la Agenda 21 Local en el suministro de foros para la población local con vistas a determinar y establecer la prioridad de sus aspiraciones de desarrollo sostenible y, en particular, de un medio ambiente mejor.

2.3. En términos generales, el Comité de las Regiones apoya y valora positivamente los requisitos mínimos específicos recogidos en la letra a) del apartado 2 artículo 2 y en la letra a) del apartado 3 del artículo 3 de la propuesta de Directiva de la Comisión Europea. Es improbable que ocasionen problemas de peso a las autoridades competentes, puesto que, en efecto, ya existen prácticas óptimas que cubren estos puntos. Sin embargo, el Comité de las Regiones toma nota de que la disponibilidad de la información en las diferentes fases del proceso de aplicación probablemente exigirá elementos de repetición -o renotificación- o de reuniones posteriores. Por este motivo, insiste en la necesidad de que los Estados miembros financien debidamente estos procesos y que se recoja un requisito a este fin en la configuración final de la Directiva. Los comentarios que figuran en el punto 2.8 infra también han de tenerse en cuenta aquí.

2.4. De una manera más significativa, el Comité de las Regiones desearía instar encarecidamente a la Comisión Europea a que examine explícitamente de qué manera se relacionan los requisitos de la Convención de Aarhus sobre el acceso a la justicia con las disposiciones del Convenio de Derechos Humanos, mediante la definición de cualquier requisito mínimo para los Estados miembros o las autoridades competentes.

2.5. El Comité de las Regiones estima que la propuesta de Directiva podría indicar, con provecho que las ONG podrían incluir no sólo grupos de interés medioambientales, sino también otras organizaciones interesadas como, por ejemplo, las de consumidores.

2.6. El Comité de las Regiones celebra la clarificación que aporta la propuesta de Directiva en el sentido de que conviene preparar la evaluación de la extensión a las actividades del anexo 1 que, en sí, exigirían una evaluación del impacto ambiental. Sin embargo, estima que la propuesta de Directiva podría, con provecho, ser más explícita sobre los requisitos que se pueden imponer a las actividades no recogidas en el anexo 1 que los Estados miembros o las autoridades competentes consideren que requieren una evaluación del impacto ambiental, lo que, en términos generales reproduce el enfoque adoptado para las actividades recogidas en el anexo 1.

2.7. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la importancia otorgada en la letra b) del apartado 2 del artículo 2 y la letra a) del artículo 3 (a través del anexo V) a la imposición de calendarios adecuados y apropiados para la consulta sobre autorizaciones del proyecto o solicitudes de permiso. Estima que la propuesta de Directiva debería afirmar con claridad que no se debería penalizar a las autoridades facultadas -inclusive mediante las medidas o acciones que lleven a cabo los Estados miembros- por permitir calendarios adecuados para la consulta, con inclusión de las renotificaciones exigidas cuando se dispone de más información.

2.8. El Comité de las Regiones observa que la Convención de Aarhus fomenta explícitamente que los solicitantes de autorizaciones -que, naturalmente, pueden incluir a las propias autoridades públicas- definan el público al que pueden interesar y a que entren en diálogo y suministren información sobre sus objetivos, antes de solicitar la autorización. El Comité de las Regiones estima que en la propuesta de Directiva se debería incorporar una recomendación similar en aras de una gestión eficaz y eficiente y de una plena participación del público.

2.9. A pesar de la formulación de la letra e) del apartado 6 del artículo 6 de la Convención de Aarhus, el Comité de las Regiones desea instar encarecidamente a la Comisión Europea a que en la propuesta de Directiva recoja un requisito de propuestas alternativas de autorizaciones de proyectos y permisos que podrán realizar los solicitantes, y de información sobre dichas propuestas alternativas -y las razones del solicitante para no seguirlas- de las que se pueda disponer públicamente como parte del proceso. Con arreglo a su actual redacción, el apartado 2 del artículo 3 de la propuesta de Directiva impondría cargas adicionales a los solicitantes responsables que hayan examinado adecuadamente medios alternativos de control de la contaminación, pero no exigiría a los solicitantes que no han obrado así ni siquiera que justifiquen su posición. Esto podría significar que los solicitantes opten deliberadamente y cada vez más por no examinar explícitamente las posibles alternativas. Un requisito con relación a la disponibilidad de mejores técnicas podría conformar la base de un requisito más amplio que obligue explícitamente a examinar y facilitar información sobre soluciones técnicas alternativas.

2.10. El Comité de las Regiones estima que este requisito también podría aplicarse adecuadamente a la elaboración por las autoridades públicas de los planes y programas que prevé el artículo 1 de la propuesta de Directiva, en lo que se refiere al examen y consulta de una serie de opciones estratégicas más que de la utilización de una estrategia "preferente", que muchos podrían considerar una conclusión preconcebida.

2.11. En efecto, a pesar de que el Comité de las Regiones entiende que en el artículo 1 el contexto es diferente, y que, por consiguiente, todos los requisitos mínimos específicos a los que se refieren los artículos 2 y 3 podrían no ser aplicables, estima que en el texto final de la Directiva podrían establecerse los requisitos pertinentes o principios de participación con relación a los planes y programas de una manera no prescriptiva.

2.12. El Comité de las Regiones observa que, a pesar de que la propuesta de Directiva ha examinado en el apartado 5 del artículo 2 y en el apartado 4 del artículo 3 los requisitos que impuso la Convención de Aarhus en relación con el acceso a la justicia acerca de las autorizaciones de los proyectos, no se ha tratado de forma explícita la disposición también recogida en la Convención (apartado 2 del artículo 9) que estipula que, siempre que la ley nacional lo permita o exija, el acceso a la justicia podría ser también de aplicación para la elaboración de planes y programas por las autoridades públicas. Esto tiene los visos de ser una omisión.

2.13. El Comité de las Regiones celebra que en la propuesta de Directiva se refuercen las disposiciones para la consulta transnacional, y expresa el deseo de que a largo plazo la propuesta de la Comisión Europea pueda ser un punto de partida para lograr un valor añadido de la participación transfronteriza. No obstante, señala que las barreras lingüísticas podrían limitar tanto la comprensión de la información como el establecimiento de un marco común de participación, e insta a la Comisión Europea y a los Estados miembros a que presten especial atención a esta cuestión en el texto final de la directiva y en su transposición a las legislaciones y procedimientos de los Estados miembros.

2.14. El Comité de las Regiones sugiere que la referencia que se hace en la letra b) del apartado 3 del artículo 3 al suministro de información sobre las decisiones sujetas a los requisitos relativos a la participación del público incluya la cláusula "a un coste razonable"; aunque la oportunidad de examinar dicha información puede estar exenta de cargas, el suministro de la información misma implicará un coste para la autoridad competente.

2.15. Por último, el Comité de las Regiones llama la atención de la Comisión Europea sobre las observaciones formuladas en su anterior Dictamen sobre la propuesta modificada de Directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente(3) que siguen siendo válidas, a saber:

"El CDR reconoce que la Directiva propuesta supondrá unos costes muy variables a autoridades competentes de la Unión e insta a los Estados miembros a que garanticen la plena financiación de dichos costes.

El CDR señala que los planes y programas de la UE, como por ejemplo los elaborados con cargo a los Fondos estructurales, no quedan cubiertos por la Directiva propuesta. Aunque las directrices de los Fondos estructurales ya incluyen criterios relativos al medio ambiente, no son tan rigurosos como una evaluación ambiental completa, ni tampoco existe en la actualidad el requisito de consulta pública."

Bruselas, 14 de junio de 2001.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) DO C 148 de 18.5.2001, p. 9.

(2) DO C 374 de 23.12.1999, p. 9.

(3) CDR 349/1999.