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Document 52001IE0400
Opinion of the Economic and Social Committee on "European policy on crossfrontier cooperation and experience with the Interreg programme"
Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "La política europea de cooperación transfronteriza y la experiencia del programa Interreg"
Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "La política europea de cooperación transfronteriza y la experiencia del programa Interreg"
OJ C 155, 29.5.2001, p. 12–16
(ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)
Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "La política europea de cooperación transfronteriza y la experiencia del programa Interreg"
Diario Oficial n° C 155 de 29/05/2001 p. 0012 - 0016
Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "La política europea de cooperación transfronteriza y la experiencia del programa Interreg" (2001/C 155/04) El 11 de julio de 2000, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema "La política europea de cooperación transfronteriza y la experiencia del programa Interreg". La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de marzo de 2001 (ponente: Señor Barros Vale). En su 380o Pleno de los días 28 y 29 de marzo de 2001 (sesión del 28 de marzo de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen. 1. Introducción 1.1. Con el presente Dictamen el Comité Económico y Social pretende analizar la experiencia práctica atesorada en la aplicación de la iniciativa comunitaria de cooperación transfronteriza Interreg, al objeto de evaluar la eficacia y la eficiencia del programa e introducir, en su caso, medidas correctoras en el futuro. 1.2. En diciembre de 1999, el Comité tuvo la ocasión de expresarse acerca de la propuesta de la Comisión relativa a Interreg III(1), mediante un Dictamen(2) que, por lo ajustado del plazo que se le impuso, quedó necesitado de un estudio complementario, sobre todo por lo que atañe a la experiencia práctica obtenida al aplicar anteriormente este tipo de Iniciativa comunitaria; ésta es la razón que ha motivado la elaboración del presente Dictamen. 1.3. Para la preparación del presente documento, se ha recurrido a la opinión de los entes regionales que asumen la gestión del programa en los Estados miembros, así como a varios operadores finales. Así, recabó la experiencia de algunos de ellos, cuyas inquietudes se recogen aquí junto con los resultados de la audiencia celebrada el 19 de diciembre pasado y los resultados del cuestionario presentado. 2. Observaciones generales 2.1. El Comité comprueba la clara diferencia existente entre los Estados miembros más desarrollados y los menos desarrollados, en lo que se refiere a los diferentes estadios del programa, desde la concepción al tipo de proyectos, pasando por la gestión y los procesos seguidos. La opinión sobre el funcionamiento y el éxito de Interreg I y II vistos desde una perspectiva global se divide así en dos grandes bloques correspondientes a países más o menos desarrollados y más o menos centralizados. 2.2. Las elevadas exigencias del programa en cuanto a las instituciones promotoras constituye otra de las comprobaciones del Comité: en efecto, se exige a los promotores una gran experiencia de trabajo, en especial en lo que se refiere a la puesta en práctica, acompañamiento y gestión de proyectos, en particular de los proyectos de cooperación. Esta exigencia, aunque comprensible y deseable, implica que las instituciones más jóvenes y con escasas experiencias concretas queden excluidas y se abstengan de concebir y presentar proyectos que, a veces, tienen una elevada calidad. 2.3. El Comité opina que la Comisión debe establecer metodologías más simplificadas que permitan a las instituciones jóvenes acceder al programa, so pena de que sean siempre las mismas instituciones las que promuevan proyectos de cooperación, impidiendo así la entrada de otras, tal vez tanto o más válidas. 2.4. El Comité ha comprobado la existencia de proyectos en los que los promotores y las entidades implicadas habían efectuado considerables inversiones antes de presentar su candidatura a Interreg, sin que ésta fuese aceptada posteriormente. Al tratarse de costes intangibles de preparación del proyecto, el Comité considera que debería compensarse a esas entidades, con carácter retroactivo, aun cuando las inversiones se hayan efectuado antes de la presentación de la candidatura, siempre y cuando se pueda probar su relación con el proyecto en cuestión, y siempre que con ello no se vulneren las normas generales de elegibilidad de la Comisión. No tener en cuenta estos valores podría suponer la eliminación de proyectos que exigen la inversión de recursos propios -por ejemplo, en estudios- en un momento anterior al de presentación de la candidatura, y en los que una escasa capacidad financiera de los promotores no permite asumir dichos costes. 2.5. Otra de las constataciones del Comité se refiere a la insuficiencia e inadecuación, en términos de tiempo, de la información facilitada por las autoridades públicas de los Estados miembros sobre el programa y su funcionamiento. Una vez distribuida, la información llega a los promotores a destiempo, lo que ocasiona retrasos en la ejecución del programa. Por ello, el Comité estima que los Estados miembros deben realizar un esfuerzo mayor para facilitar su información a los beneficiarios finales con la suficiente antelación. 3. Observaciones específicas 3.1. El análisis de las experiencias anteriores de aplicación de los programas Interreg I y II pone de manifiesto, por su importancia, una serie de cuestiones que abarcan las diferentes fases y componentes del programa, sobre las cuales el Comité considera que la Comisión debe reflexionar adecuadamente. 3.1.1. Implicación efectiva y adecuada de las diferentes regiones que participan en un mismo proyecto, en particular en lo relativo a la intervención de los diversos actores regionales 3.1.1.1. Determinadas regiones disponen de "agencias transfronterizas", instituciones responsables de la problemática transfronteriza en sus diversas facetas, en particular en las relativas a la promoción de la cooperación entre regiones fronterizas; dichas agencias están constituidas por una amplia muestra de representantes de los agentes regionales. En estas regiones, el papel desempeñado por las agencias ha sido fundamental, tanto en lo que se refiere a los procedimientos como, principalmente, a la participación efectiva de las regiones en proyectos claramente relevantes para las regiones en cuestión. 3.1.1.2. En los países en que no existen estas agencias, las dificultades son mayores, hay un encuadramiento y acompañamiento del programa mucho menor por parte de los promotores, resulta difícil identificar los potenciales socios del otro lado de la frontera (lo que con frecuencia tiene por resultado la selección de un socio de características diferentes, en particular en lo relativo a la capacidad financiera) e implica, por descontado, niveles diferentes de participación de las regiones en los proyectos. 3.1.1.3. Parece que, en muchos casos, existe una dificultad especial de implicación de los diversos agentes regionales debido a la falta de una entidad coordinadora transfronteriza. 3.1.1.4. La experiencia de las regiones donde existen agencias transfronterizas muestra claramente las ventajas inducidas por dichas agencias, por lo que sería aconsejable que la Comisión estudiase esta problemática, en el sentido de fomentar, antes de la aplicación del programa, la creación de estas agencias. 3.1.1.5. La participación más o menos efectiva de las regiones obedece a intereses específicos de las mismas, pero también depende de los intereses políticos a escala estatal, lo que determina el tipo de proyectos aprobados, en aquellos casos en que el proceso de decisión está demasiado centralizado. 3.1.1.6. También opina el Comité que es deseable una efectiva y preponderante intervención de los agentes regionales en los proyectos interregionales de la Unión Europea, que debe dar lugar a una intervención más articulada a escala nacional, en los casos de regiones limítrofes de la Unión, teniendo en cuenta que la experiencia de cooperación en estos casos es aún muy limitada y en ocasiones inexistente. 3.1.2. Delimitación de las regiones elegibles y su (in)adecuación, y consecuencias de esta delimitación en la selección de los proyectos 3.1.2.1. En opinión del Comité, parece oportuna la determinación de las zonas elegibles basándose en la NUTS, tanto por razones de simplificación de los procedimientos dentro de la Comisión, como por cuestiones que tienen que ver con la utilización de una nomenclatura instituida y utilizada, conocida por todos los Estados miembros. 3.1.2.2. Sin embargo, en algunos casos se ha podido comprobar la inadecuación de la NUTS para la definición de las zonas elegibles en relación con Interreg. Esta inadecuación implica la exclusión de proyectos relevantes y de gran calidad debido a que sus promotores tienen su sede fuera de las zonas elegibles. 3.1.2.3. Por consiguiente, el Comité estima que el principio que debería seguirse es el de las regiones beneficiarias del proyecto, es decir, que el proyecto cumpla el criterio de elegibilidad de una región cuando sus beneficios recaigan en dicha región. Esta práctica fue utilizada durante los anteriores programas en algunas regiones, con resultados bastante positivos. 3.1.2.4. No obstante, debe garantizarse el carácter de las intervenciones con el fin de no desvirtuar los principios y objetivos del programa, es decir, la cooperación transfronteriza. 3.1.3. Ámbito de intervención de los diferentes vectores en contraste con la transversalidad de los proyectos 3.1.3.1. El Comité ha comprobado la existencia de proyectos que, por su transversalidad, no "encajaban" perfectamente en ninguno de los vectores, sino que reunían características que atendían a la especificidad de varios vectores. Esta transversalidad implicó, en la mayor parte de los casos, la denegación de los proyectos o la división de los mismos en varios, cada uno de ellos candidato al vector correspondiente, lo que demuestra la rigidez de los criterios de selección. 3.1.3.2. El Comité considera que tales procedimientos no contribuyen en absoluto al éxito del programa y que, a veces, desvirtúan los objetivos de los proyectos, llegando a implicar una disminución de su calidad. (No debemos olvidar la mayor dificultad que implica la gestión de varios proyectos en relación con lo que sucedería de poder incluirse éstos en un único proyecto integrado.) 3.1.3.3. Por otra parte, el Comité considera que la interposición de obstáculos a la presentación de las candidaturas y el análisis de los proyectos provocan el desánimo de los promotores, que ven así cómo se complica aún más un proceso ya de por sí lento y complejo. Una vez más, ello puede conducir a la retirada de proyectos de gran calidad y relevancia y con un gran potencial de éxito en el ámbito de los objetivos de Interreg. 3.1.3.4. De nuevo, se comprueba la necesidad de introducir una mayor flexibilidad en los criterios de selección de los proyectos, so pena de rechazar proyectos válidos y relevantes. 3.1.4. Obstáculos derivados de los diferentes modelos de organización económica, disposiciones jurídicas, normas administrativas y procedimientos entre regiones participantes en un mismo proyecto 3.1.4.1. La experiencia indica al Comité que las diferentes legislaciones de los países dificultan de hecho la ejecución de los proyectos. El Comité opina que debería instarse a los responsables de la aplicación del programa a que permitan la utilización de directrices y procesos concertados entre los diversos Estados miembros, con el fin de garantizar la optimización de los procesos, en particular en lo relativo a la instrucción de las candidaturas, y el análisis y decisión de los proyectos seleccionados. 3.1.4.2. También a escala de los modelos de organización económica, las diferencias existentes provocan impedimentos, en particular debido a la imposibilidad de hallar caminos comunes de desarrollo que permitan la verificación de verdaderos proyectos comunes. 3.1.4.3. Llegados a la fase de análisis y selección de los proyectos, el Comité comprueba también que los diferentes procedimientos y normas adoptadas por cada uno de los Estados habían implicado, en algunos casos, la demora de los procesos y, en otros, incluso su abandono. 3.1.4.4. El Comité considera que, para que exista una cooperación efectiva, es aconsejable establecer normativas comunes que faciliten la relación interregional. Es, por consiguiente, necesario que la Comisión promueva la aproximación de las regiones en lo que respecta a los procesos y procedimientos adoptados, y otro tanto en lo relativo a la legislación. La promoción, por parte de la Comisión, de acuerdos entre regiones fronterizas, en el sentido de establecer normas comunes en el ámbito de Interreg, constituye una vía que debe explorarse y que ha sido probada con éxito en algunas regiones. 3.1.4.5. El Comité comprueba también que esta situación es todavía más grave en las regiones limítrofes de la Unión, por cuanto existen ya reglas y normas aplicadas en todos los Estados miembros que no son compartidas por los países vecinos. La Comisión debe, en opinión del Comité, efectuar esfuerzos mayores en lo que respecta a estas regiones, a fin de hacer efectiva la cooperación. 3.1.4.6. El Comité considera que la existencia de estructuras comunes de cooperación (en particular, en materia de gestión, pagos y apoyo al programa) que permitan la definición de normas comunes para la gestión de los proyectos es una manera de subsanar las diferencias existentes, aumentando así la eficiencia del programa. 3.1.5. Intervención de la Comisión en los diferentes estadios del programa, desde su concepción a la selección y control de los proyectos 3.1.5.1. El Comité estima que la descentralización de los procesos en el ámbito de Interreg hace la aplicación de los programas más eficaz y eficiente. La intervención de la Comisión y de las Administraciones centrales de los Estados miembros debe, pues, desligarse de la selección de los proyectos y concentrarse más en la fase de concepción del programa. 3.1.5.2. Paralelamente, una intervención excesiva, de las Administraciones centrales de los Estados miembros, provoca un efecto inhibidor sobre los agentes regionales. 3.1.5.3. Por consiguiente, el Comité considera que, en determinadas circunstancias es necesario que la Comisión tenga un papel más destacado, a fin de mantener la pureza de los objetivos del programa, dificultando la utilización de los fondos para otros fines, en particular por parte de las administraciones centrales de los Estados miembros. 3.1.5.4. El Comité considera importante una mayor intervención de la Comisión en la fase de concepción, por cuanto Interreg es también un vehículo de aplicación de la política y los principios europeos, y debe reflejar en cada momento las directrices de la Unión Europea. 3.1.5.5. También en materia de coordinación y asesoramiento de los responsables regionales por el programa, el Comité considera que la presencia de la Comisión debería reforzarse. 3.1.6. Celeridad del programa desde la concepción hasta la fase final de ejecución de los proyectos 3.1.6.1. Las experiencias recogidas de la aplicación anterior de Interreg indican al Comité que existen atrasos a varios niveles que implican una morosidad de los procesos mayor de la necesaria y recomendable. 3.1.6.2. La disponibilidad a destiempo de la información relativa al programa produjo en el pasado atrasos en la ejecución del mismo. Una vez más el Comité estima necesario un esfuerzo destinado a facilitar información de calidad a su debido tiempo a los Estados miembros. 3.1.6.3. El Comité opina también que otro de los factores determinantes en la existencia de atrasos está relacionado con las diferencias de procedimiento entre los países, por lo que insta una vez más a la Comisión a que preste una especial atención a este factor y a la necesidad de resolverlo. 3.1.6.4. Los mayores atrasos se produjeron en la fase de instrucción de los proyectos -por las citadas diferencias de procedimiento entre las regiones- y también en la fase de fiscalización del pago de las financiaciones. 3.1.6.5. El Comité considera que, además de una autoridad de gestión única, sería tal vez aconsejable la existencia de una autoridad de pago única, lo que contribuiría a agilizar los procesos. 3.1.6.6. Es preciso destacar también que en los países en que las decisiones están más centralizadas el tiempo necesario hasta la aprobación de los proyectos es todavía mayor, lo que lleva al Comité a sugerir una mayor descentralización del programa. 3.1.6.7. Queda por destacar, a este nivel, que la morosidad de los procesos implica, forzosamente, la reducción del tiempo disponible para la realización de los proyectos, lo que perjudica a todo el programa. Por ello, la Comisión debe reflexionar sobre estas cuestiones a fin de agilizar y con ello hacer más eficiente el programa. 3.1.7. Distribución de la rúbrica presupuestaria Interreg entre los diferentes tipos de promotores 3.1.7.1. A lo largo del período de aplicación de los anteriores programas Interreg, el Comité pudo comprobar el gran peso que las Administraciones centrales tienen entre los promotores de proyectos en los países menos desarrollados. 3.1.7.2. El Comité considera que las candidaturas presentadas por as Administraciones centrales a Interreg deberían ser objeto de una rigurosa evaluación, a fin de hacer transparente la forma en que se utilizan los Fondos, toda vez que dichos proyectos desvirtúan muchas veces el primer objetivo del programa, es decir, la cooperación transfronteriza. Es preciso que los objetivos esenciales de Interreg no estén subordinados a las prioridades de las Administraciones centrales. En este sentido, es también en los países donde la gestión del programa está más centralizada donde el problema se manifiesta con más intensidad. 3.1.7.3. Es preciso referirse, a la luz de la presente cuestión, a la enorme dificultad de acceso al programa por parte de las instituciones privadas jóvenes, que se ven muchas veces rechazadas por su modesta experiencia en la gestión, acompañamiento y ejecución de proyectos. Es, por consiguiente, importante, en opinión del Comité y tal como se indica arriba, la creación de metodologías más simplificadas a la hora de analizar a los promotores más jóvenes, y para el acompañamiento, eventualmente mayor, de los proyectos promovidos por éstos. 3.1.8. Continuidad de los proyectos tras el final de Interreg 3.1.8.1. El Comité comprueba la gran mortalidad de los proyectos financiados por Interreg una vez terminado el programa. 3.1.8.2. Asimismo, el Comité aprecia que parte de los proyectos que continúan al final del programa recurren a la financiación pública. 3.1.8.3. El Comité estima que, en la selección de proyectos, la sostenibilidad de los mismos debe ser un criterio de peso. En efecto, cuando se autoriza la realización de proyectos "subsidiodependientes", la falta de responsabilización de los promotores es notoria, con lo que no se contribuye en absoluto al desarrollo de la capacidad de iniciativa y a la concreción efectiva de la cooperación. 3.1.8.4. El Comité opina que Interreg debe servir para crear estructuras -en este caso en las regiones fronterizas- capaces de continuar su trabajo de cooperación una vez finalizado todo programa comunitario o financiación pública, siendo, por consiguiente, autosostenibles y haciendo con ello más duraderos sus resultados. 3.1.9. Participación de los interlocutores económicos y sociales en las diversas fases del programa 3.1.9.1. El Comité ha detectado una deficiente participación de los interlocutores económicos y sociales en varios Estados miembros, desde la fase de concepción a la de ejecución práctica del programa. 3.1.9.2. Para establecer una efectiva relación de proximidad del programa y de los proyectos que lo componen a la realidad social y económica que pretende servir, el Comité entiende que la intervención sistemática de los interlocutores económicos y sociales de las diferentes regiones implicadas es indispensable, debiendo garantizar la Comisión que los Estados miembros hacen efectiva dicha participación. 4. Conclusiones 4.1. Del análisis de las pasadas experiencias en la aplicación de Interreg destacan algunas cuestiones de importancia, que deseamos destacar aquí: 4.1.1. En los varios aspectos que rodean el programa y su aplicación, se percibe con claridad una diferenciación entre los países más desarrollados y los menos desarrollados, siendo más graves en estos últimos los problemas de aplicación y gestión del programa. El Comité considera que es urgente que la Comisión realice una atenta reflexión en esta materia, a fin de permitir la preparación de los países menos desarrollados para una correcta aplicación del programa, lo que tendría efectos directos en la eficiencia y la eficacia de éste. 4.1.2. La segunda cuestión está relacionada con la escasa flexibilidad de los criterios de selección de los proyectos, que pueden disuadir, como hemos visto más arriba, a proyectos y promotores válidos y dotados de un potencial de contribución importante. En opinión del Comité, la Comisión debe prestar atención a esta problemática e imprimir una mayor flexibilidad al programa. 4.1.3. La descentralización del programa es también una cuestión importante, por cuanto permite a los agentes regionales, mejores conocedores de la realidad de sus propias regiones, una gestión más eficaz, actuando de forma más directa y comprometida con el concepto de cooperación. Por otra parte, el problema del desvirtuamiento de los objetivos de Interreg por parte de las Administraciones centrales se resuelve mejor con una mayor descentralización. 4.1.4. El Comité considera que la cooperación es cada vez más un factor de éxito, y la Unión Europea no es una excepción a esta regla. Promover el encuentro de regiones divididas a lo largo de la historia por fronteras, en un momento en que se pretende una verdadera unión de los países, es un factor clave. En este contexto el Comité recuerda también las conclusiones y los análisis del dictamen que emitió recientemente sobre la cooperación transfronteriza y PRISM(3). Interreg es un importante y poderoso instrumento para que estos objetivos puedan alcanzarse con eficacia. Es fundamental contar con una cuidad y consciente concepción que incluya desde el comienzo a los agentes regionales, sin olvidar la diversidad de los países, tanto a escala de los modelos económicos seguidos, como del nivel legislativo y judicial o de la etapa de desarrollo. Bruselas, 28 de marzo de 2001. El Presidente del Comité Económico y Social Göke Frerichs (1) COM(1999) 479 final. (2) DO C 51 de 23.3.2000, p. 92. (3) DO C 116 de 20.4.2001.