—

en nombre de la Sra. Susisalo, el Sr. Tuomaala y la Sra. Ritala, por los Sres. A. Kuusniemi-Laine, J. Väyrynen y A. Laine, asianajajat;

—

en nombre de la Helsingin yliopiston apteekki, por la Sra. K. Joenpolvi, asianajaja, y la Sra. T. Kauti, lakimies;

—

en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. H. Leppo y el Sr. J. Heliskoski, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno portugués, por los Sres. L. Inez Fernandes y P.A. Antunes, en calidad de agentes;

—

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. E. Paasivirta e I.V. Rogalski, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 49 TFUE y 106 TFUE, apartado 2.

2

Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre la Sra. Susisalo, el Sr. Tuomaala y la Sra. Ritala, por una parte, y el Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus (Centro de Desarrollo y de Seguridad del Sector Farmacéutico; en lo sucesivo, «FIMEA») y la Helsingin yliopiston apteekki (farmacia de la universidad de Helsinki; en lo sucesivo, «FUH»), por otra, en relación con la solicitud de ésta de trasladar una de sus sucursales al barrio de Tammisto de la ciudad de Vantaa, así como en el marco de un litigio entre la Sra. Susisalo y el FIMEA, en relación con una solicitud de autorización presentada por la Sra. Susisalo para abrir una sucursal en el mismo barrio.

3

A tenor del artículo 38 de la Lääkelaki (Ley sobre los medicamentos), en su versión aplicable a los asuntos principales (en lo sucesivo, «Ley sobre los medicamentos»), los medicamentos sólo pueden venderse al público en las farmacias, en el sentido de los artículos 41 y 42 de dicha Ley, y en las sucursales de farmacias o los «dispensarios farmacéuticos», en el sentido del artículo 52 de la misma Ley. Con arreglo al artículo 39 de la referida Ley, a ser posible, las farmacias deben ubicarse en el territorio de tal manera que la población pueda acceder a los medicamentos sin dificultad.

4

En virtud del artículo 40 de la Ley sobre los medicamentos, puede explotarse una farmacia sobre la base de una autorización que concede la Lääkelaitos (Oficina de los medicamentos) respecto a un municipio o a una parte de un municipio.

5

Según el artículo 41, párrafo primero, de la Ley sobre los medicamentos, la Lääkelaitos adopta la decisión de explotar una nueva farmacia en un municipio o en una parte de un municipio cuando lo exige el acceso a los medicamentos, debiéndose apreciar este requisito sobre la base del número de habitantes de la zona, de los servicios farmacéuticos existentes y de la presencia de otros servicios de asistencia y sanitarios. La decisión se toma por iniciativa de la Lääkelaitos o del municipio. La Lääkelaitos puede igualmente ordenar que se modifique la zona cubierta por la farmacia y el traslado de ésta a otra parte del municipio, en el supuesto de que así lo exija el acceso a los servicios farmacéuticos.

6

Con arreglo al artículo 42, párrafo primero, de la Ley sobre los medicamentos, la universidad de Helsinki tiene derecho a una farmacia en la ciudad de Helsinki y la universidad de Kuopio tiene derecho a una farmacia en la ciudad de Kuopio. Además de vender medicamentos, dichas farmacias tienen la misión de servir de lugar en donde los estudiantes de Farmacia hagan prácticas y lleven a cabo investigaciones en el ámbito del suministro de medicamentos. Según el proyecto de ley que llevó a la adopción de la Ley sobre los medicamentos, además de la distribución de éstos, la FUH debe asumir misiones de enseñanza y de investigación y prestar servicios específicos relacionados con la realización de determinadas preparaciones farmacéuticas raras.

7

A tenor del artículo 43, párrafo primero, de la Ley sobre los medicamentos, la autorización para explotar una farmacia puede concederse a un nacional de un Estado del Espacio Económico Europeo, siempre que tenga la condición de farmacéutico habilitado («proviisori») y si no ha sido declarado insolvente o incapaz ni ha sido puesto bajo curatela. Cuando existan varios candidatos, en virtud del segundo párrafo del mismo artículo, debe otorgarse la autorización a quien reúna, globalmente, las mejores condiciones para regentar una farmacia.

8

La explotación de sucursales de farmacias se regula por el artículo 52 de la Ley sobre los medicamentos, cuyo párrafo primero establece que tal sucursal puede abrirse en una zona que pueda considerarse que, por su bajo número de habitantes, no cumple los requisitos de explotación para una farmacia independiente, pero en la que el acceso a los medicamentos exija la presencia de una farmacia. Puede crearse una sucursal de farmacia a iniciativa de la Lääkelaitos o del municipio. La Lääkelaitos debe otorgar la autorización, previa solicitud, al farmacéutico que cumpla mejor los requisitos para explotar tal sucursal, teniendo en cuenta el lugar donde se encuentra la farmacia y otras condiciones de funcionamiento. La Lääkelaitos puede autorizar a un farmacéutico para que explote hasta tres sucursales.

9

De conformidad con el artículo 52, párrafo tercero, de la Ley sobre los medicamentos, la universidad de Helsinki puede explotar, como máximo, dieciséis sucursales, cada una de las cuales debe haber sido objeto de una autorización concedida por la Lääkelaitos.

10

La Lääkelaitos fue sustituida por el FIMEA a partir del 1 de noviembre de 2009.

11

Las cuestiones prejudiciales traen causa de dos procedimientos relativos a sendas solicitudes de apertura de sucursales de farmacia.

12

La primera se refiere a una solicitud de la FUH de trasladar una de sus dieciséis sucursales al barrio de Tammisto de la ciudad de Vantaa. Mediante resolución de 28 de febrero de 2008, la Lääkelaitos estimó dicha solicitud. La Sra. Susisalo, el Sr. Tuomaala y la Sra. Ritala, farmacéuticos, interpusieron un recurso de anulación contra dicha resolución, que desestimó el Helsingin hallinto-oikeus. Los referidos farmacéuticos interpusieron un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente.

13

La segunda se refiere a una solicitud de la Sra. Susisalo sobre la apertura de una sucursal de farmacia también en el barrio de Tammisto de la ciudad de Vantaa, que denegó la Lääkelaitos mediante resolución de 23 de junio de 2008. Dado que el Helsingin hallinto-oikeus desestimó el recurso de anulación contra dicha decisión, la Sra. Susisalo interpuso un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente.

14

Al considerar que la resolución de los litigios de que conoce depende de la interpretación del Derecho de la Unión, el Korkein hallinto-oikeus decidió suspender el curso de las actuaciones y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

15

La FUH refuta la competencia del Tribunal de Justicia para responder a las cuestiones planteadas, en particular, debido a que los litigios principales no contienen ningún elemento transfronterizo.

16

Al respecto, procede recordar que, si bien el órgano judicial nacional es el único competente, habida cuenta del reparto de competencias en el marco del procedimiento prejudicial, para definir el objeto de las cuestiones que desea plantear al Tribunal de Justicia, corresponde a éste, en casos excepcionales, examinar las circunstancias en las que el juez nacional se dirige a él, al objeto de verificar su propia competencia (sentencia de 9 de noviembre de 2010, Volker und Markus Schecke y Eifert, C-92/09 y C-93/09, Rec. p. I-11063, apartado 39).

17

Tal es el caso, concretamente, cuando el problema planteado al Tribunal de Justicia es de naturaleza puramente hipotética o cuando la interpretación de una norma del Derecho de la Unión, solicitada por el órgano jurisdiccional nacional, no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal. Así, el Tribunal de Justicia no es competente para responder a una cuestión cuando es evidente que la disposición del Derecho de la Unión sometida a su interpretación no puede aplicarse (sentencia de 1 de octubre de 2009, Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, Rec. p. I-9021, apartado 43 y jurisprudencia citada).

18

Según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertad de establecimiento no se aplican a una situación en la que todos sus elementos se hallen situados dentro de un único Estado miembro (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de octubre, Nino y otros, C-54/88, C-91/88 y C-14/89, Rec. p. I-3537, apartado 11; de 30 de noviembre de 1995, Esso Española, C-134/94, Rec. p. I-4223, apartado 17, así como de 17 de julio de 2008, Comisión/Francia, C-389/05, Rec. p. I-5397, apartado 49).

19

De la resolución de remisión, así como de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, se desprende que todos los elementos de los litigios principales están situados en Finlandia. Por lo tanto, resulta patente que el ejercicio del derecho de establecimiento consagrado por el artículo 49 TFUE no se cuestiona en dichos litigios.

20

No obstante, incluso en una situación puramente interna como la del asunto principal, puede ser útil una respuesta al órgano jurisdiccional remitente, en particular en el supuesto de que, en procedimientos como los procedimientos principales, el Derecho nacional le obligue a reconocer a favor de un nacional finlandés los mismos derechos que los que se derivarían para un nacional de otro Estado miembro del Derecho de la Unión en la misma situación (véanse las sentencias de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez, C-570/07 y C-571/07, Rec. p. I-4629, apartado 39; de 1 de julio de 2010, Sbarigia, C-393/08, Rec. p. I-6333, apartado 23, así como de 22 de diciembre de 2010, Omalet, C-245/09, Rec. p. I-13771, apartado 15).

21

Pues bien, en el acto de la vista, el representante de los recurrentes en el procedimiento principal ha alegado que, en Derecho administrativo finlandés existen normas que garantizan que los nacionales finlandeses no sean objeto de discriminación en sentido inverso. En estas circunstancias, no es manifiesto que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no pueda resultar útil para el órgano jurisdiccional remitente.

22

En consecuencia, el Tribunal de Justicia es competente para responder a las cuestiones prejudiciales.

23

Mediante sus cuestiones, que deben examinarse conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el asunto principal, que establece un régimen de autorizaciones de explotación de las sucursales de farmacia distinto para la FUH que para las farmacias privadas.

24

Dichas cuestiones se refieren a farmacéuticos que se oponen al traslado de una de las sucursales de la FUH alegando incompatibilidad de la normativa nacional con el Derecho de la Unión, en la medida en que aquélla establece requisitos más favorables para la explotación de sucursales de la FUH que para la de sucursales de farmacias privadas. Es cierto que, como tales, están, en principio, justificadas las restricciones previstas en la Ley sobre los medicamentos en cuanto a la explotación de sucursales de una farmacia privada. No obstante, según parece, el objetivo de la Ley sobre los medicamentos no exige que la FUH pueda poseer dieciséis sucursales, toda vez que tres sucursales pueden cumplir igualmente todas las misiones específicas previstas en el artículo 42 de dicha Ley.

25

Por consiguiente, las cuestiones planteadas no se refieren al hecho de si el artículo 49 TFUE se opone a la normativa nacional relativa a la explotación de sucursales de farmacias privadas, sino si dicha disposición se opone al hecho de que tal normativa establezca un régimen especial de autorizaciones de explotación de sucursales de farmacias aplicable a la FUH que es más favorable que el que se aplica a las farmacias privadas.

26

Para responder a las cuestiones planteadas, procede recordar que, con arreglo al artículo 168 TFUE, apartado 7, tal como lo ha precisado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Derecho de la Unión no supone merma alguna de la competencia de los Estados miembros para ordenar sus sistemas de seguridad social ni, en particular, para dictar disposiciones encaminadas a organizar servicios sanitarios, tales como las oficinas de farmacia (sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada, apartado 43 y jurisprudencia citada).

27

No obstante, al ejercitar esta competencia los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión y, en particular, las disposiciones del Tratado relativas a las libertades fundamentales, incluida la libertad de establecimiento. Estas disposiciones implican la prohibición de que los Estados miembros establezcan o mantengan en vigor restricciones injustificadas al ejercicio de dichas libertades en el ámbito de la asistencia sanitaria (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C-171/07 y C-172/07, Rec. p. I-4171, apartado 18; de 14 de octubre de 2010, van Delft y otros, C-345/09, Rec. p. I-9879, apartado 84, así como de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Francia, C-89/09, Rec. p. I-12941, apartado 41).

28

En la apreciación del respeto de dicha obligación, hay que tener en cuenta el hecho de que la salud y la vida de las personas ocupan el primer puesto entre los bienes y los intereses protegidos por el Tratado, y que corresponde a los Estados miembros decidir el grado de protección de la salud pública que pretenden asegurar y la manera como debe alcanzarse esa protección. Dado que dicho grado puede variar de un Estado miembro a otro, es preciso reconocer a los Estados miembros un margen de apreciación (sentencias de 19 de mayo de 2009, Comisión/Italia, C-531/06, Rec. p. I-4103, apartado 36, así como Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada, apartado 44 y jurisprudencia citada).

29

Además, ninguna disposición del Derecho de la Unión establece normas de acceso a las actividades del sector farmacéutico cuyo objeto sea fijar las condiciones en las que se pueden crear las nuevas farmacias y, en su caso, sus sucursales, en el territorio de los Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada, apartado 45).

30

Por consiguiente, debe examinarse si, sobre la base de los criterios antes mencionados, la normativa controvertida en el asunto principal constituye una restricción en el sentido del artículo 49 TFUE, en la medida en que, para la explotación de sucursales de farmacias, establece normas más favorables para la FUH que para las farmacias privadas.

31

El artículo 49 TFUE establece la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento. Según su texto, el objeto de las disposiciones del Tratado relativas a la libertad de establecimiento es asegurar el disfrute del trato nacional en el Estado miembro de acogida. Además, según reiterada jurisprudencia, el artículo 49 TFUE se opone a toda medida nacional que, aunque aplicable sin distinción por razón de nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos interesante el ejercicio, por los nacionales de la Unión, de la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de noviembre de 2011, National Grid Indus, C-371/10, Rec. p. I-12273, apartados 35 y 36).

32

En cuanto a si la normativa controvertida en el asunto principal supone una discriminación, debe señalarse que dicha normativa se refiere indistintamente a todo nacional, finlandés o de otro Estado miembro, que, como farmacéutico privado, desee abrir una sucursal en el territorio finlandés. En consecuencia, no implica discriminación alguna a efectos del artículo 49 TFUE.

33

No obstante, debe señalarse que, en virtud de la referida normativa, las farmacias privadas sólo pueden abrir, en el territorio nacional, tres sucursales, cuya autorización de explotación, por lo demás, se supedita a que en la zona geográfica de que se trate exista un escaso número de habitantes que no justifique la existencia de una farmacia independiente, pero que plantee una necesidad en cuanto a medicamentos que exija la presencia de una sucursal de farmacia, mientras que, por su parte, la FUH puede tener dieciséis sucursales independientemente del número de habitantes de la zona pertinente.

34

Procede observar que el régimen preferencial concedido a la FUH, en cuanto al número de sucursales admitidas y a las condiciones de autorización de explotación de éstas, puede privar a un farmacéutico privado del derecho a establecer una sucursal en alguna de las dieciséis zonas geográficas en las que la FUH haya establecido una sucursal, lo que puede hacer menos interesante, para los farmacéuticos privados de otros Estados miembros, el desarrollo de sus actividades en el territorio finlandés a través de un establecimiento permanente. El hecho de que dicho régimen preferencial surta sus efectos restrictivos tanto con respecto a los nacionales del correspondiente Estado como con respecto a los nacionales de otros Estados miembros no puede excluir dicho régimen preferencial del ámbito de aplicación del artículo 49 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de julio de 1991, Comisión/Países Bajos, C-353/89, Rec. p. I-4069, apartados 24 y 25).

35

Por consiguiente, una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal supone una restricción a la libertad de establecimiento a efectos del artículo 49 TFUE.

36

Según reiterada jurisprudencia, las restricciones a la libertad de establecimiento que sean aplicables sin discriminación por razón de nacionalidad pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, siempre que sean adecuadas para garantizar el cumplimiento del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo (sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada, apartado 61).

37

Resulta igualmente del artículo 52 TFUE, apartado 1, que la protección de la salud pública puede justificar restricciones a la libertad de establecimiento. Concretamente, tales restricciones pueden estar justificadas por el objetivo de garantizar un abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad. Los artículos 168 TFUE, apartado 1, y 35 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, a cuyo tenor, en particular, al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión Europea se garantiza un alto grado de protección de la salud humana, confirman la importancia de dicho objetivo (véase la sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada, apartados 63 a 65).

38

En el caso de autos, es pacífico que, al igual que las farmacias privadas, la FUH vende medicamentos al público. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente, el Gobierno finlandés y la FUH han manifestado que, en virtud de la Ley sobre los medicamentos, la FUH estaba obligada a cumplir algunas misiones específicas relativas a la enseñanza impartida a los estudiantes de Farmacia y a la investigación en el ámbito del suministro de medicamentos, así como a garantizar servicios específicos con respecto a la elaboración de determinadas preparaciones farmacéuticas raras, mientras que tal obligación legal no se impone a las farmacias privadas.

39

Al respecto, el Gobierno finlandés ha alegado que, debido a que por ley se le atribuyen misiones especiales, la FUH desempeña un papel esencial a fin de garantizar a la población un suministro de medicamentos seguro y de calidad, lo que constituye el objetivo de la Ley sobre los medicamentos.

40

En este contexto, debe observarse que la competencia que ostentan los Estados miembros, a la que se ha hecho alusión en los apartados 26 a 28 de la presente sentencia, para adoptar disposiciones destinadas a organizar servicios sanitarios como las oficinas de farmacia, así como para decidir acerca del grado de protección de la salud pública y de la manera como debe alcanzarse, implica que los Estados miembros puedan garantizar la protección de la salud pública mediante la imposición de misiones específicas a una o varias farmacias.

41

Como ha señalado la Comisión, las misiones de la FUH relativas a la formación y a la investigación farmacéuticas, así como a la elaboración de preparaciones magistrales raras, se incardinan en la protección de la salud pública.

42

De cuanto antecede se desprende que, en relación con el objetivo perseguido por la Ley sobre los medicamentos de garantizar un determinado grado de protección de la salud pública mediante el establecimiento de obligaciones legales, el régimen preferencial reservado a la FUH por la normativa nacional controvertida en el asunto principal en lo tocante a los requisitos de explotación de sucursales en el territorio nacional pertinente resulta necesario, en la medida en que —lo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente— las sucursales de la FUH participan efectivamente en el cumplimiento de las misiones específicas relativas a la enseñanza impartida a los estudiantes de Farmacia, a la investigación en el ámbito de suministro de medicamentos, y a la elaboración de preparaciones farmacéuticas raras que incumben a la FUH.

43

No puede alterar esta apreciación la circunstancia de que las farmacias privadas participen, en la práctica, igualmente, como han señalado, en particular, los recurrentes en el procedimiento principal, en la enseñanza que se imparte a los estudiantes ofreciéndoles períodos de prácticas. A diferencia de la FUH, las farmacias privadas ofrecen a los estudiantes la posibilidad de realizar prácticas con carácter optativo y pueden hacerlo libremente de acuerdo con sus propios intereses. Además, la enseñanza impartida a los estudiantes constituye tan sólo una de las misiones impuestas a la FUH.

44

Por consiguiente, debe responderse a las cuestiones planteadas que el artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el asunto principal, que establece un régimen especial de autorización de explotación de sucursales de farmacias aplicable a la FUH más favorable que el aplicable a las farmacias privadas, siempre que —lo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional nacional— las sucursales de la FUH participen efectivamente en el cumplimiento de las misiones específicas relativas a la enseñanza que se imparte a los estudiantes de Farmacia, a la investigación en el ámbito del suministro de medicamentos y a la elaboración de preparaciones farmacéuticas raras conferidas a esta última por la Ley nacional.

45

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

El artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el asunto principal, que establece un régimen especial de autorización de explotación de sucursales de farmacias aplicable a la Helsingin yliopiston apteekki más favorable que el aplicable a las farmacias privadas, siempre que —lo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional nacional— las sucursales de la Helsingin yliopiston apteekki participen efectivamente en el cumplimiento de misiones específicas relativas a la enseñanza que se imparte a los estudiantes de Farmacia, a la investigación en el ámbito del suministro de medicamentos y a la elaboración de preparaciones farmacéuticas raras conferidas a esta última por la Ley nacional.