COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 22.7.2014

COM(2014) 464 final

LIBRO VERDE

Seguridad de los servicios de alojamiento turístico

LIBRO VERDE

Seguridad de los servicios de alojamiento turístico

Índice

1.    Introducción    

2.    Ámbito de aplicación    

3.    Objetivos    

4.    Preguntas    

4.1.    Instrumentos existentes    

4.1.1.    A nivel nacional    

4.1.2.    A nivel europeo    

4.1.3.    Control y ejecución    

4.2.    Coherencia de los planteamientos nacionales    

4.3.    Impacto de la actual situación de la reglamentación en el mercado interior    

4.4.    Aspectos transversales    

4.4.1.    Pequeñas y medianas empresas    

4.4.2.    Accesibilidad y consumidores vulnerables    

4.4.3.    Datos sobre lesiones y accidentes    

4.4.4.    Normas    

4.4.5.    Capacidades y formación    

4.5.    Nivel más adecuado e instrumentos de seguridad    

4.5.1.    Nivel    

4.5.2.    Instrumentos alternativos    

4.6.    Pregunta final    

5.    Observaciones finales    

1.Introducción

Europa es el primer destino turístico en el mundo. En 2013, llegaron a Europa más de 560 millones de viajeros de todo el mundo, un resultado que mejoró aún más las muy buenas cifras de 2012. El crecimiento fue especialmente importante en la Europa Meridional y Central 1 .

Nuestro continente también es el destino turístico preferido de los propios europeos. En 2013, casi el 40 % de los europeos pasaron sus vacaciones en la UE (un 5 % más que en 2012).

Según el último estudio de Eurobarómetro 2 , los turistas en Europa se sienten seguros y muy satisfechos. Los participantes en la consulta expresaron un elevado nivel de satisfacción con respecto a la mayoría de los aspectos de sus vacaciones de 2013, en particular la seguridad (95 %) y la calidad (95 %) de su alojamiento.

A fin de mantener y reforzar la posición de liderazgo de Europa en el sector turístico en el mundo, en 2010 la Comisión aprobó una Comunicación en la que se establece una estrategia global para impulsar la competitividad del sector. La seguridad de los alojamientos turísticos es una de las características de las acciones incluidas en dicha Comunicación. En la práctica, unos niveles de seguridad adecuados y eficientes pueden reforzar la confianza de los consumidores e impulsar el crecimiento mediante la creación de un entorno favorable para las empresas, así como la cooperación entre los Estados miembros y una mayor competitividad del sector turístico.

En 2013, el número de pernoctaciones en establecimientos de alojamiento turístico en la UE- 28 alcanzó un máximo de 2 600 millones de unidades 3 . Además, el número de pernoctaciones de no residentes (es decir, huéspedes de otros países) en establecimientos de alojamiento turístico 4 creció un 4,8 % en la UE-28 entre 2012 y 2013, alcanzando en 2013 un 45 % del total de pernoctaciones.

En algunos países como Malta, Chipre o Croacia, la ocupación de un alojamiento turístico corresponde casi íntegramente a no residentes (96 %, 93 % y 92 %, respectivamente), mientras que en otros países, como Rumanía (18 %), Polonia y Alemania (20 % en ambos países), la situación es exactamente la contraria.

Las preocupaciones de los turistas en lo que respecta a la seguridad se han supervisado cada año desde 2008 a través de encuestas del Eurobarómetro, prestándose especial atención a la seguridad en los hoteles y a la seguridad contra incendios. Las encuestas anuales han confirmado reiteradamente que la seguridad no es un motivo de preocupación para los turistas europeos (las respuestas oscilaban entre el 0 % y el 1 %). No obstante, cabe la posibilidad de que ocasionalmente se produzcan accidentes, que tengan una incidencia directa sobre la reputación de los operadores, pero también indirecta sobre la reputación del destino de que se trate, con repercusiones adicionales negativas sobre otros operadores. Si bien la seguridad de los servicios de alojamiento turístico es competencia de los Estados miembros, la existencia de una dimensión transfronteriza tan fuerte induce a reflexionar sobre el nivel de calidad y de seguridad de dichos servicios en los distintos Estados miembros.

Esto, junto con las indicaciones del informe de la Comisión de 2003 sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores 5 , en el que se recomendaba mejorar la información sobre riesgos y sobre accidentes y supervisar sistemáticamente las políticas y las medidas de los Estados miembros, ha llevado a la Comisión a examinar la cuestión de la seguridad de los alojamientos turísticos a escala europea en los últimos años, ya sea a través de un diálogo con las partes interesadas correspondientes, o bien emprendiendo acciones dirigidas a potenciar la base de conocimientos disponibles.

Una serie de estudios y talleres sobre los métodos para la recogida de datos sobre accidentes y lesiones relacionados con los servicios han permitido conocer mejor esta cuestión (véase el punto 2.1 del anexo 1). La Comisión ha apoyado y promovido los debates sobre las iniciativas de autorregulación del sector de la hostelería, así como sus puntos de vista sobre la mejor forma de proceder (véase el punto 2.2 del anexo 1). Los recientes esfuerzos realizados a fin de identificar los riesgos para la seguridad y de recopilar datos pertinentes en el sector del alojamiento turístico han puesto invariablemente de manifiesto la complejidad de la tarea, debido a una combinación de factores, como la diversidad de los hoteles o cuestiones relacionadas con la reputación 6 .

Si bien determinados requisitos legales sobre la seguridad contra incendios en los alojamientos turísticos se derivan de la Directiva sobre productos de construcción y la legislación de la UE en materia de seguridad en el trabajo, no existe ninguna legislación horizontal específica a escala de la UE, y a escala nacional tampoco existe ningún planteamiento común en relación con la seguridad de los servicios de alojamiento turístico, como revela una reciente consulta a los Estados miembros en el marco de las medidas normativas y no normativas existentes en materia de seguridad en actividades turísticas, entre otros sectores.

La seguridad en los alojamientos turísticos —y en el sector de hostelería, restauración y catering en general— también es un elemento importante de la seguridad y la salud en el trabajo 7 . Por otra parte, existe un sólido corpus de legislación sectorial relativa a los materiales de construcción, los ascensores y otros productos utilizados en el sector de la construcción.

La existencia de distintos planteamientos de los reglamentos de seguridad no es un problema en sí, siempre que los consumidores europeos que utilizan este tipo de servicio en la UE estén adecuadamente protegidos en toda la UE, independientemente del destino que elijan.

Los consumidores esperan poder comprar los servicios de alojamiento turístico sin temor por su propia seguridad, independientemente de la vivienda o el destino que elijan en la UE. En este contexto, y asumiendo el supuesto básico de que los consumidores europeos tienen derecho a unos niveles adecuados de seguridad que se apliquen y se cumplan eficazmente dondequiera que se encuentren en la UE, cabe formularse las siguientes preguntas:

1/ ¿Cómo se regula y controla la seguridad del consumidor en el ámbito del alojamiento turístico en los Estados miembros?

2/ ¿Están los proveedores de alojamientos turísticos que operan a nivel transfronterizo sujetos a requisitos que garanticen adecuadamente la protección de los consumidores? ¿Pueden eludir dichos requisitos debido a la existencia de lagunas críticas?

3/ ¿Tiene la diversidad de los sistemas nacionales y de los métodos de supervisión y ejecución utilizados en la UE un efecto significativo sobre el suministro de los servicios de alojamiento en el ámbito transfronterizo?

4/ ¿Se están teniendo en cuenta adecuadamente algunos aspectos transversales —como el impacto del marco regulador sobre las pymes y sobre los consumidores vulnerables, o la forma en que las cuestiones de accesibilidad o la utilización de las normas para dichos servicios están actualmente integradas en el marco regulador—?

5/ ¿Son los actuales niveles de regulación de la seguridad de los alojamientos turísticos los más apropiados, y los tipos de instrumentos existentes en la actualidad los más adecuados?

No cabe duda de que la existencia de diferentes enfoques en materia de regulación de la seguridad dificulta la comparación de la protección de la seguridad de los ciudadanos europeos que utilizan los servicios de alojamiento turístico en la Unión Europea.

En respuesta a la primera pregunta sobre el marco normativo existente en la Unión Europea, y de acuerdo con los conocimientos más recientes de los servicios de la Comisión, parece que existen diferencias importantes entre las legislaciones nacionales. Los resultados de una encuesta realizada en 2013 han puesto de manifiesto que de los 24 Estados miembros que respondieron, 16 tienen una legislación sectorial específica en lo que se refiere a los servicios de alojamiento turístico. También parece haber diferencias sustanciales en lo que respecta al alcance y al contenido de la legislación nacional y sectorial: por ejemplo, mientras que la mayoría de esos 16 Estados miembros incluyen en su legislación obligaciones relacionadas con la condición de los locales o con las cualificaciones del proveedor de servicios, solo 8 Estados miembros piden que se creen autoridades competentes que se encarguen del control y de las acciones que han de llevarse cabo, y solo 5 Estados miembros incluyen obligaciones de identificar y evaluar los riesgos.

Además de la legislación vigente en los Estados miembros, otro aspecto que ha de tenerse en cuenta es si ese marco se está aplicando y controlando. El presente documento tiene por objeto comprender mejor también ese aspecto.

En lo que respecta a la segunda pregunta, el presente documento pretende explorar si la existencia de distintos requisitos en los distintos Estados miembros puede generar lagunas en los niveles de seguridad de los proveedores de servicios, en particular cuando operan a escala transfronteriza y, por tanto, podrían no estar adecuadamente recogidos en la legislación vigente de un Estado miembro.

En cuanto a la tercera pregunta relativa a la prestación del servicio, está destinada a comprobar si esa diversidad en el ámbito de los sistemas nacionales repercute en la uniformidad de las condiciones en un sector vital para el bienestar económico de la UE y para su imagen de destino turístico apetecible, en particular en lo que respecta a algunas categorías de servicios transfronterizos. En este contexto, también han de tenerse en cuenta los instrumentos y las prácticas elaborados por las empresas. 8

En lo que respecta a la cuarta pregunta, es obvio que, para hallar un correcto equilibrio entre las necesidades y las soluciones, deben tenerse cuidadosamente en cuenta las repercusiones sobre todas las partes implicadas. Es posible que los consumidores vulnerables, los consumidores con necesidades específicas en materia de accesibilidad, los locales más reducidos o los grandes hoteles aborden este tema desde perspectivas diferentes, de modo que es preciso tener en cuenta varias consideraciones. En este contexto, también sería pertinente un debate sobre los beneficios de la utilización de la normalización en relación con los servicios de alojamiento turístico en toda la UE.

Por último, en lo que respecta a la quinta pregunta, debería determinarse cuál es el mejor nivel de seguridad en este ámbito que beneficie tanto a los consumidores como a las empresas.

No se dispone de muchas mediciones para evaluar las cuestiones planteadas, debido, entre otras razones, al planteamiento fragmentado en lo que respecta a la recogida de datos sobre los accidentes y las lesiones relacionados con la prestación de servicios de alojamiento turístico en toda la UE (véase el punto 2.1 del anexo 1). Dado que no existe dicha cuantificación, el presente documento pretende reunir el mayor número posible de datos y de pruebas.

2.Ámbito de aplicación

De conformidad con la NACE, la nomenclatura estadística de actividades económicas en la Comunidad Europea, los establecimientos que proporcionan alojamiento turístico como un servicio remunerado a corto plazo o servicios de alojamiento de corta duración se clasifican como sigue 9 :

1)     Hoteles y alojamientos similares 10

hoteles (y establecimientos similares, por ejemplo hostales que ofrecen alojamiento y desayuno);

complejos hoteleros;

suite/apartahoteles;

moteles.

Esta clase no incluye el suministro de viviendas amuebladas y no amuebladas ni de pisos o apartamentos para un uso más permanente, por lo general sobre una base mensual o anual 11 .

2)     Alojamientos turísticos y otros alojamientos de corta duración 12

casas de vacaciones para niños y otras casas de vacaciones;

pisos y bungalows;

casas de campo y camarotes sin servicios domésticos;

albergues juveniles y refugios de montaña.

Esta clase no comprende el suministro de viviendas amuebladas y no amuebladas ni de pisos o apartamentos para un uso más permanente, por lo general sobre una base mensual o anual.

3)     Campings y terrenos de acampada para caravanas o vehículos de recreo

alojamiento en campings, campings de caravanas, áreas recreativas y zonas para la caza y la pesca para estancias de corta duración;

espacios y estructuras para vehículos recreativos.

refugios o estructuras para tiendas y/o sacos de dormir.

La consulta se centra en los servicios de alojamiento turístico acordes con las definiciones incluidas en la clasificación ut supra. Se trata de servicios que los consumidores utilizan de forma ocasional, en muchos casos en el extranjero, donde podrían estar menos familiarizados con el entorno, la cultura, la tradición, el lenguaje y el sistema jurídico.

Hasta ahora, el debate sobre la seguridad del alojamiento turístico se ha centrado principalmente en las cuestiones de seguridad contra incendios. En efecto, si bien el porcentaje de víctimas de incendios en hoteles es muy bajo, los accidentes pueden tener un gran impacto.

No obstante, varias partes interesadas sostienen que la seguridad del alojamiento turístico no puede reducirse a la cuestión de seguridad contra incendios. Otros aspectos de la seguridad son el estado de los locales (instalaciones de ocio, balcones, dormitorios, cuartos de baño, pasillos, puertas de cristal, etc.) o los riesgos relacionados con fugas de monóxido de carbono (por ejemplo, usos incorrectos o defectos en los sistemas de calefacción en un alojamiento turístico), que en ocasiones son responsables de un mayor número de lesiones, enfermedades o víctimas mortales.

3.Objetivos

La finalidad del presente documento es poner en marcha una consulta pública sobre la seguridad de los servicios de alojamiento turístico. Los objetivos son conseguir aportaciones de todas las partes implicadas en la cuestión de los servicios de alojamiento turístico con objeto de evaluar si las cuestiones anteriormente mencionadas se abordan de forma suficiente y efectiva si hay indicios de riesgos nuevos, así como determinar si los instrumentos existentes son adecuados. En el presente documento se reflexiona sobre cuál sería el nivel más adecuado para contribuir eficazmente a alcanzar niveles efectivos de seguridad para los consumidores. Asimismo, con él se pretende ayudar a cuantificar estas cuestiones.

Teniendo en cuenta además que la Comisión pretende fomentar la competitividad del sector turístico mediante la creación de un entorno favorable para las empresas, así como la cooperación entre los Estados miembros, y que la sostenibilidad del turismo europeo depende de la calidad de la experiencia turística y, por tanto, de su seguridad, en el presente documento se pretende definir las opciones para promover el desarrollo de la confianza, tanto de las empresas como de los consumidores.

4.Preguntas

Las preguntas que figuran a continuación tienen por objetivo evaluar los cinco aspectos fundamentales anteriormente identificados: si los instrumentos existentes y su aplicación son adecuados y suficientes 1) analizando la naturaleza y midiendo los riesgos de seguridad y su conexión con eventuales fallos o lagunas 2) en el actual marco legislativo, y en qué medida inciden en la prestación de dichos servicios transfronterizos 3), así como en las pymes y en los consumidores vulnerables 4), a fin de distinguir claramente qué objetivos se han conseguido mejor y a qué nivel 5).

En el anexo 1 se facilita una descripción detallada de los actuales conocimientos, a la luz de las consideraciones expuestas en el apartado anterior, que se utiliza como material de referencia para responder a las preguntas que figuran a continuación.

4.1.Instrumentos existentes

La seguridad de los consumidores cuando utilizan servicios de alojamiento turístico debe evaluarse ante todo analizando el marco regulador existente en la UE y su aplicación.

4.1.1.A nivel nacional

4.1.2.A nivel europeo

La Recomendación del Consejo 86/666/CEE, relativa a la seguridad de los hoteles existentes contra los riesgos de incendio, es el único instrumento europeo en el ámbito de la seguridad de los alojamientos turísticos. Recientemente, la Comisión ha adoptado iniciativas para evaluar si la dicha Recomendación debe revisarse y actualizarse con el fin de garantizar el máximo nivel de seguridad de los hoteles a nivel de la UE.

4.1.3.Control y ejecución

Es importante saber si en la legislación de los Estados miembros en materia de seguridad del alojamiento turístico existen requisitos en lo que respecta a la vigilancia del mercado. Tales requisitos se refieren a las obligaciones en términos de:

establecimiento de las autoridades responsables del control de la seguridad de los servicios y con competencias para tomar las medidas adecuadas;

procedimientos de intercambio de información sobre la evolución de la política y de la normativa;

cooperación administrativa entre las autoridades competentes;

recogida y evaluación sistemáticas de los datos sobre los riesgos de los servicios;

desarrollo de los indicadores de aplicación para la supervisión del cumplimiento.

4.2.Coherencia de los planteamientos nacionales

Cualquier intento de identificar las posibles lagunas en las normas de seguridad en los alojamientos turísticos que puedan afectar a los consumidores en toda la UE debe hacerse desde el punto de vista de la eficacia de la medida y del contenido de los instrumentos existentes.

El nivel de seguridad real de un servicio está determinado por los efectos agregados de los siguientes componentes principales:

seguridad de los locales, de las estructuras y de los equipos utilizados para la prestación del servicio;

gestión de la seguridad (incluida la evaluación del riesgo para evaluar su alcance y adoptar las medidas de seguridad adecuadas que correspondan;

cualificación del prestador de servicios;

formación del personal;

disponibilidad y calidad de la información sobre los aspectos relativos a la seguridad de los servicios prestados a los usuarios/consumidores;

disponibilidad de planes de evacuación, procedimientos de urgencia y de equipos para reducir los daños en caso de accidentes;

notificaciones a las autoridades sobre los riesgos y accidentes.

En particular, en el caso de los servicios de alojamiento turístico es necesario prestar especial atención a lo siguiente: 13

una definición coherente de los locales de alojamiento (tipo, edad, tamaño, altura); 

aspectos relacionados con la accesibilidad;

necesidades específicas de los consumidores vulnerables;

riesgos relacionados con el fuego;

riesgos relacionados con el monóxido de carbono (CO).

4.3.Impacto de la actual situación de la reglamentación en el mercado interior

La finalidad del presente documento es evaluar la eficacia de los instrumentos existentes en materia de protección de los consumidores europeos. No obstante, también el impacto de dicho marco en el mercado interior debería cuantificarse, a fin de evaluar cualquier posible distorsión del mercado debido a la existencia de normas divergentes.

4.4.Aspectos transversales

4.4.1.Pequeñas y medianas empresas

Las pequeñas y las microempresas turísticas desempeñan un papel fundamental en el sector del turismo europeo. El 90 % de las empresas turísticas (incluidos los establecimientos de alojamiento) en Europa son pymes y microempresas.

De acuerdo con el principio de «pensar primero a pequeña escala», la política general es eximir a las microempresas y a las pequeñas empresas total o parcialmente de las cargas administrativas, siempre que sea posible 14 . Dado que el cumplimiento de los requisitos de seguridad puede ser más costoso en términos económicos y de tiempo para las pequeñas empresas que para las más grandes, debe hallarse un justo equilibrio entre la necesidad de una mejor regulación y la seguridad del consumidor.

4.4.2.Accesibilidad y consumidores vulnerables

El envejecimiento de la población lleva consigo retos y oportunidades para el sector del alojamiento turístico, tanto en lo que respecta al crecimiento como a la seguridad. Según las previsiones, en 2020 las personas mayores de 65 años representarán el 20 % de la población 15 . Este grupo de población, constituido por personas que disponen a la vez de poder adquisitivo y tiempo libre, representa un gran potencial de mercado. No obstante, para explotar ese potencial, han de adoptarse medidas basándose en aspectos relativos a su seguridad y accesibilidad.

También es preciso evaluar medidas específicas de seguridad en lo que respecta a algunas categorías de consumidores vulnerables, a fin de responder a posibles necesidades de accesibilidad. Según algunos estudios 16 , el mercado potencial del turismo accesible se ha estimado en unos 127 millones de personas. Esta cifra tiene en cuenta a los viajeros con necesidades especiales de acceso (discapacidades físicas de larga duración o permanentes, discapacidades temporales, personas de edad avanzada, acompañantes o cuidadores o familias con niños de corta edad). En las medidas de seguridad contra incendios, así como en los planes de emergencia o de evacuación de los servicios de alojamiento turístico ofrecidos a los consumidores, deben tenerse en cuenta las necesidades especiales de las personas con discapacidad y con movilidad reducida.

Por razones diferentes, pero dentro del grupo de consumidores vulnerables, las medidas de seguridad para los menores de 15 años han de ser objeto de especial atención.

4.4.3.Datos sobre lesiones y accidentes

La información objetiva sobre la situación de seguridad en el sector del alojamiento turístico en toda la Unión Europea es insuficiente. Esta afirmación es cierta para los distintos países europeos y, cuando existen datos, las fuentes no están ni armonizadas ni agregadas para la vigilancia entre los Estados miembros, de modo que resulta muy difícil tener una visión global de las lesiones y los accidentes vinculados a la prestación de los servicios de alojamiento turístico. Incluso en los países en los que se dispone de datos procedentes de diversas fuentes, como el cuerpo de bomberos, las compañías de seguros o los servicios de urgencias de los hospitales, las declaraciones no permiten obtener datos exhaustivos y comparativos. En los estudios específicos relativos a la recogida de datos sobre los accidentes y las lesiones en relación con los servicios de alojamiento turístico se menciona sistemáticamente la dificultad de obtener datos a nivel de la UE (véase el punto 2.1 del anexo 1).

4.4.4.Normas

En el marco de la normalización de los servicios, los organismos europeos de normalización tienen en cuenta los aspectos de seguridad. La expansión de los trabajos en el ámbito de la normalización de servicios es una prioridad para la Comisión, que está evaluando la posibilidad de incluir la dimensión de la seguridad en los próximos trabajos de normalización solicitados por la propia Comisión 17 .

4.4.5.Capacidades y formación

La sensibilización en materia de seguridad, el refuerzo de las capacidades y la formación son fundamentales. La formación profesional y continua del personal y de los directivos es crucial para identificar los riesgos incluso antes de que surjan y para aplicar correctamente la normativa vigente. Sin embargo, la formación turística en los Estados miembros difiere sustancialmente de un Estado miembro a otro. Esto puede dar lugar a diferencias en lo que respecta a las acciones de formación específica en materia de seguridad y a las competencias necesarias en el sector.

4.5.Nivel más adecuado e instrumentos de seguridad

4.5.1.Nivel

En la actualidad, los Estados miembros son responsables de la definición, aplicación y modificación de las normas relativas a la seguridad en alojamientos turísticos.

4.5.2.Instrumentos alternativos

Los proveedores de servicios también pueden recurrir a la autorregulación como alternativa a la legislación, y es preciso evaluar su eficacia. La elaboración de directrices voluntarias comunes (por ejemplo, para la evaluación de riesgos) o códigos de buenas prácticas también es una vía para integrar a nivel europeo los aspectos de seguridad pertinentes y colmar posibles carencias, teniendo en cuenta las características transfronterizas de los riesgos en materia de seguridad.

El método MBS es un ejemplo de acción de autorregulación. Sus directrices en materia de seguridad contra incendios en los hoteles con requisitos en materia de gestión (M), edificios (B) y sistemas (S) están dirigidos a ayudar a los hoteles —independientemente de su tamaño— de toda Europa a adoptar un elevado nivel de seguridad contra incendios, en apoyo de las normas y reglas nacionales/regionales y locales 18 .

Si bien numerosas asociaciones del sector de la hostelería de la UE ya han adoptado el método MBS, su aplicación sigue siendo voluntaria y no incluye controles ni informes de resultados. La eficacia de las medidas no normativas depende del apoyo que reciban de la industria, de las autoridades y de los consumidores y, al mismo tiempo, las medidas deben basarse en un seguimiento adecuado de su ejecución y de los resultados. Las directrices en materia de seguridad desarrolladas por organizaciones individuales pueden ser interesantes para otros, a condición de que sean suficientemente compartidas.

4.6.Pregunta final

5.Observaciones finales

La finalidad del presente documento es recopilar información sobre aspectos concretos y sobre la posición y las expectativas de las partes interesadas, así como estimular un debate público sobre la seguridad de los servicios de alojamiento turístico. La Comisión Europea se ha comprometido a examinar cuidadosamente las políticas, propuestas y cualquier otro instrumento en todas las fases, desde la planificación hasta la puesta en marcha y la revisión 19 . Por consiguiente, el Libro Verde tiene por objeto adquirir un conocimiento adecuado de los temas que aborda, y no implica un plan de acción predeterminado ni la necesidad de nuevas medidas a nivel de la UE a raíz de la consulta.

La Comisión invita a todas las partes interesadas a que presenten sus contribuciones en respuesta a las cuestiones planteadas en el presente documento. No es necesario que las contribuciones cubran todas las preguntas formuladas en este Libro Verde.

Las contribuciones se publicarán en internet, a no ser que el encuestado pida explícitamente que la presentación se trate de forma confidencial. Es importante leer la declaración de privacidad específica sobre la forma en que se tratarán sus datos personales y su contribución.

Un informe que resumirá las contribuciones se publicará también en nuestra página web: http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/dgs_consultations/ca/consultation_20141130_tourism_en.htm

Si desea formular alguna pregunta, puede hacerlo en la siguiente dirección:

SANCO-GREEN-PAPER-TOURISM-ACCOMM-SAFETY@ec.europa.eu

(1)

      Barómetro de la Organización Mundial del Turismo (OMT), enero de 2014 http://media.unwto.org/es/press-release/2014-01-20/el-turismo-internacional-supera-las-expectativas-con-52-millones-llegadas-a  

(2)

    http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-144_es.htm  

(3)

   EUROSTAT. Resumen del comunicado de prensa de 29.1.2014 en http://europa.eu/rapid/press-release_STAT-14-16_en.htm  

(4)

   En el contexto de estos datos, por pernoctación se entiende cada noche que un huésped/turista, no residente en el país de que se trata, pasa en un establecimiento de alojamiento turístico. Para la definición del ámbito de los establecimientos de alojamiento turístico, véase el capítulo 2 del presente Libro Verde.

(5)

   http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/serv_safe/reports/safety_serv_rep_es.pdf

(6)

   En 2010, la Comisión puso en marcha un estudio a fin de disponer de una descripción de los principales riesgos para la seguridad en el sector hotelero en la UE y de llevar a cabo un inventario de las lesiones y los accidentes que se han producido en los últimos años. La variedad del sector hotelero y la falta de disponibilidad de registros de accidentes relacionados con la prestación del servicio, también vinculadas a cuestiones de reputación, finalmente no permitieron al contratista recopilar y analizar los datos deseados.

(7)

   https://osha.europa.eu/

(8)

   Estas prácticas se incluyen el método MBS (Management, Buildings and Systems - gestión, edificios y sistemas) e instrumentos similares, siempre que apliquen disposiciones y normas relacionadas con la seguridad y las normas en materia de seguridad.

(9)

     En el Reglamento 692/2011, relativo a las estadísticas europeas sobre el turismo ( http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:192:0017:0032:ES:PDF ), un establecimiento de alojamiento turístico se define como una unidad de actividad económica local […] que suministra servicios de alojamiento de pago —si bien los precios pueden estar parcial o totalmente subvencionados— de corta duración, descritos en los grupos 55.1 (hoteles y alojamientos similares), 55.2 (alojamientos turísticos y otros alojamientos de corta estancia) y 55.3 (campings y aparcamientos para caravanas) de la NACE Rev. 2 [artículo 2, apartado 1, letra l)].

(10)

     Esta categoría incluye la prestación de servicios de alojamiento, por lo general sobre una base diaria o semanal, principalmente para estancias de los visitantes de corta duración. Esto incluye el suministro de alojamiento amueblado en habitaciones de huéspedes y suites. Los servicios incluyen limpiar la habitación y hacer las camas diariamente. Podrán facilitarse una serie de servicios adicionales, como servicios de alimentación y bebidas, aparcamiento, servicios de lavandería, piscinas y gimnasios, instalaciones de ocio, así como salas de reuniones y conferencias.

(11)

     Los alojamientos turísticos privados de alquiler (como pisos o chalés —por lo general alquilados durante un breve período, raramente superior a un mes) también son alojamientos «de pago», como los hoteles, pero no están sujetos a los mismos requisitos legales que estos, aunque deberían reflejarse, ya que también suponen riesgos para la seguridad.

(12)

     Esta categoría incluye la prestación de servicios de alojamiento, por lo general sobre una base diaria o semanal, principalmente para estancias de los visitantes de corta duración, en un espacio limitado consistente en habitaciones totalmente amuebladas o espacios utilizados para descansar/comer y dormir, con posibilidad de cocinar, o cocinas totalmente equipadas. Puede tratarse de apartamentos o pisos en pequeños edificios de varios pisos o en varios bloques de edificios, o en bungalows, chalés, casas de campo o camarotes. Si se prestan servicios complementarios, estos son muy reducidos.

(13)

   Las cuestiones de seguridad alimentaria están excluidas del ámbito del presente documento, ya que estas se abordan específicamente en el Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, DO L 31 de 1.2.2002, pp. 1-24.

(14)

   Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Reducción al mínimo de la carga normativa para las PYMES - Adaptación de la normativa de la UE a las necesidades de las microempresas», COM(2011) 803 final .

(15)

   Fuente: Eurostat, Statistics in Focus 43/2012, «Europeans aged 65+ spent a third more on tourism in 2011 compared with 2006» (Los europeos mayores de 65 años gastaron un tercio más en turismo en 2011 que en 2006), cuadro 11 (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-043/EN/KS-SF-12-043-EN.PDF).

(16)

    http://www.accessibletourism.org/resources/enat_igm_3eichhorn.pdf

(17)

   El programa de trabajo sobre normalización de la Unión se aprueba anualmente.

(18)

   Otros ejemplos de autorregulación incluyen el marco estratégico para la protección y la seguridad del grupo Intercontinental Hotel (IHG), que es un proceso de gestión de riesgos que permite ayudar y animar a los propietarios y al personal a gestionar eficazmente los riesgos; o la fórmula del grupo hotelero Carlson and Rezidor TRIC=S, dirigida a estructurar la seguridad (Threat assessment + Risk mitigation + Incident response + Crisis management, Communication and Continuity = Safe, Secure and Sellable brands) (evaluación de la amenaza + atenuación del riesgo + comunicación y continuidad = marcas seguras y comercializables).

(19)

   http://ec.europa.eu/smart-regulation/index_en.htm

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 22.7.2014

COM(2014) 464 final

ANEXO

del

LIBRO VERDE

Seguridad de los servicios de alojamiento turístico

Índice

1.    Hechos y cifras    

1.1.    Instrumentos existentes y aplicación    

1.1.1.    A nivel nacional    

1.1.2.    A nivel europeo    

1.1.3.    Control y ejecución    

1.2.    Temas transversales    

1.2.1.    Pymes    

1.2.2.    Encuestas Eurobarómetro    

1.2.3.    Normas    

1.3.    Nivel e instrumentos    

1.3.1.    Instrumentos alternativos    

2.    Acciones específicas sobre la seguridad de los alojamientos turísticos llevadas a cabo por la Comisión    

2.1.    Acciones anteriores (2003-2012)    

2.2.    Acciones más recientes (2012-2013)    

1.Hechos y cifras

En esta sección se presentan los hechos y las cifras disponibles en relación con las cuestiones que se abordan en el Libro Verde. En el presente anexo no se recogen todo los aspectos mencionados en la sección 4 «Preguntas» de dicho documento, ya que no necesariamente existen documentos de apoyo para todos ellos.

1.1.Instrumentos existentes y aplicación

1.1.1.A nivel nacional

En términos generales, en lo que se refiere a los servicios de alojamiento turístico el tipo de políticas varía considerablemente. En 2013, en un cuestionario se solicitó a los Estados miembros que describieran las normas nacionales relativas a la seguridad de los servicios de alojamiento turístico (entre otros servicios). De los 24 Estados miembros que presentaron información, 21 indicaron que existía una legislación general que abarcaba los servicios como una categoría (ya sea legislación general sobre la seguridad de los servicios, o en materia de seguridad de los productos, o sobre la protección de los consumidores, o bien sobre la seguridad en el trabajo), mientras que 17 Estados miembros indicaron que tenían una legislación sectorial detallada en materia de servicios de alojamiento, complementada con medidas de autorregulación en 6 casos. Dos Estados miembros no comunicaron ninguna política horizontal o sectorial.

Un examen del contenido de la normativa sectorial ha permitido efectuar una comparación más detallada entre los Estados miembros. Se dio a las autoridades competentes una lista de disposiciones relacionadas con la seguridad (véase el cuadro que figura a continuación) y se les pidió que indicaran cuáles de ellas figuraban en su legislación nacional. De los 17 Estados miembros donde existe una legislación sectorial (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, ET, FR, HR, IT, LT, LU, MT, PL, PT y SK), una gran mayoría (13 Estados miembros) incluyen obligaciones relacionadas con la situación de los locales; ocho establecen la obligación general de facilitar únicamente servicios seguros, y diez tienen disposiciones relativas a la cualificación del proveedor de servicios. Por otra parte, solo la mitad de los Estados miembros (DE, EL, CZ, HR, LU, MT, PL, PT y SK) exigen jurídicamente que se establezcan autoridades responsables de efectuar un control y de adoptar medidas. Además, solo cinco Estados miembros (LU, MT, CZ, PL y EL) incluyen disposiciones para la identificación y evaluación de los riesgos, y solo en dos (CZ y PL), existe una obligación de informar a las autoridades sobre los riesgos y accidentes relacionados con la prestación del servicio, lo cual es un instrumento fundamental para efectuar comparaciones en toda la UE.

El gráfico que figura a continuación ilustra el contenido de la actual legislación sectorial de los 17 Estados miembros que respondieron.

1.1.2.A nivel europeo

La libre prestación de servicios está regulada por los artículos 56 a 62 del TFUE. Más concretamente, la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior 1 , tiene por objeto facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, facilitando el acceso de los prestadores de servicios de la UE para operar en cualquier otro Estado miembro de la UE. La seguridad de los servicios no es el objeto específico de la Directiva. Sin embargo, su artículo 18 permite excepciones a la libre prestación de servicios (artículo 16) en determinadas condiciones y en casos específicos relativos a la seguridad de los servicios. Si dichas condiciones se cumplen, un Estado miembro receptor podrá excepcionalmente aplicar sus requisitos a un nuevo prestador de servicios con vistas a la prestación de un servicio determinado. Con arreglo a las condiciones establecidas en el artículo 23 de la Directiva, los Estados miembros podrán velar por que los prestadores de servicios cuyos servicios presenten riesgos directos, en particular en lo que respecta a la salud y la seguridad, suscriban seguros de responsabilidad adecuados. La obligación de asistencia recíproca del Estado miembro de establecimiento comprende, en particular, la información sobre el riesgo de perjuicio grave para la salud o la seguridad (artículo 29, apartado 3). Por último, el artículo 26 prevé un marco de medidas voluntarias de fomento de la calidad en materia de certificación o evaluación de las actividades del prestador de servicios, el desarrollo de cartas o etiquetas de calidad, así como la elaboración de normas europeas con carácter voluntario para los servicios.

En lo que respecta a la seguridad de los servicios relacionados con el turismo, no existe una legislación global a nivel de la UE. El único instrumento en lo que respecta a la seguridad en los alojamientos turísticos es la Recomendación del Consejo 86/666, relativa a la seguridad de los hoteles existentes contra los riesgos de incendio, que define las normas mínimas de seguridad para todos los hoteles de la UE (de una capacidad mínima de 20 huéspedes) y recomienda que los Estados miembros adopten todas las medidas necesarias para garantizar esas normas de seguridad cuando las leyes existentes no sean suficientes.

Además, una serie de instrumentos e iniciativas de la UE en diversos ámbitos estratégicos (por ejemplo, REACH, productos de construcción, seguridad en el lugar de trabajo, cualificaciones profesionales, medio ambiente y viajes combinados) pueden contribuir directa o indirectamente a la seguridad de los servicios de alojamiento turístico.

A título de ejemplo, en el marco de la aplicación del Reglamento (UE) nº 305/2011 relativo a los productos de construcción, la Comisión solicitó al CEN/CENELEC que desarrollara lo antes posible una norma armonizada sobre los detectores de monóxido de carbono. La norma preverá una certificación de dichos productos por terceros y garantizará una sensibilidad adecuada y una indicación del final de la vida útil.

1.1.3.Control y ejecución

El único instrumento europeo que regula la seguridad contra incendios en los alojamientos turísticos no tiene carácter vinculante, de modo que su aplicación no es obligatoria. En junio de 2001, la Comisión presentó un informe sobre la aplicación de la Recomendación en los Estados miembros 2 , en el que se llegaba a la conclusión de que, si bien la Recomendación había contribuido a aumentar el nivel de seguridad en los hoteles de toda la UE, no se habían alcanzado plenamente las normas mínimas de seguridad establecidas en la Recomendación.

Por su propia iniciativa, la FTO-ABTA (la federación internacional de operadores turísticos fusionada con la Asociación de Agencias de Viajes Británicas) efectuó en 2009 un estudio sobre el cumplimiento de las normas existentes en materia de seguridad contra incendios, en particular la Recomendación 86/666, por parte de los proveedores de alojamientos turísticos 3 , aplicando los propios métodos de inspección y de notificación del sector en el Reino Unido. En diez Estados miembros de la Unión, 2 123 establecimientos fueron inspeccionados, bien por el personal de los operadores turísticos (a saber, personal del sector de hostelería especialmente formado o especialistas en materia de salud y seguridad), o bien por consultores externos.

El estudio presenta un resumen de las calificaciones de los establecimientos por países, que pone de relieve la existencia de grandes disparidades nacionales en las normas de seguridad contra los riesgos de incendio en los complejos hoteleros: para respaldar la fiabilidad de los datos resultantes, en el estudio se hizo hincapié en que no había ningún motivo para que los propios datos de un operador turístico (con independencia de que provinieran del propio operador o de consultores) dieran una imagen del establecimiento menos satisfactoria que de la que ofrecían los datos del estudio.

Además, en el estudio se llegó a la conclusión de que el 38 % de los establecimientos inspeccionados por los operadores turísticos y sus asesores probablemente no eran conformes con la Recomendación 86/666 relativa a la seguridad de los hoteles existentes contra los riesgos de incendio.

1.2.Temas transversales

1.2.1.Pymes

En los últimos cinco años, las pequeñas empresas o las microempresas del sector del turismo representaban el 97 % del conjunto de proveedores de servicios turísticos.

1.2.2.Encuestas Eurobarómetro

En 2012, un Flash Eurobarómetro 4 se centró en la seguridad de los servicios relacionados con los aspectos de seguridad de determinadas categorías de servicios de pago, incluidos los alojamientos turísticos.

Entre el 7 y el 10 de mayo de 2012, 25 524 ciudadanos europeos de 15 años o más fueron entrevistados en los 27 Estados miembros de la Unión Europea. El objetivo de la encuesta era conocer el punto de vista y las experiencias de los europeos en lo concerniente a la seguridad de servicios concretos, incluidos los servicios de alojamiento turístico. Más concretamente, los elementos investigados eran los siguientes:

las percepciones en lo que respecta a la seguridad de dichos servicios;

la proporción de personas que utilizan cada servicio y la incidencia de los accidentes que causan lesiones;

la experiencia de los aspectos relativos a la seguridad de la utilización de cada una de las prestaciones (el propio edificio, la habitación y el equipamiento, las condiciones de higiene, la señalización de incendios y los equipos, las instalaciones de ocio, la piscina, el sistema de calefacción y la seguridad contra las fugas de monóxido de carbono);

la percepción de las causas y las consecuencias de los accidentes que provocan lesiones;

las quejas de los consumidores con respecto a los accidentes, o las razones por las que no se quejan.

Los principales resultados fueron los siguientes:

en términos generales, el número de declaraciones de accidentes que causaron lesiones al utilizar los servicios fue bajo;

la mayoría de los encuestados (54 %) afirmó que los accidentes que causaron lesiones habían sido provocados por ellos mismos / el usuario;

por lo que respecta a los alojamientos, el 98 % de los encuestados no declaró ningún accidente mientras se hallaban en un alojamiento de pago en los últimos dos años.

Base: usuarios de alojamiento en los últimos dos años = 12 858. Usuarios de centros de estética y bienestar en los últimos dos años = 11 749. Usuarios de parques de atracciones y ferias en los últimos dos años = 9 677. Usuarios de piscinas en los últimos dos años = 12 200. Participantes en actividades de ocio al aire libre organizadas en los últimos dos años = 6 147

Al menos nueve de cada diez usuarios de alojamientos de pago estimaron que el edificio, el equipamiento o la higiene de su alojamiento eran seguros, pero estaban menos convencidos en lo concerniente a la piscina (seguridad del 64 %) y a las instalaciones de calefacción (seguridad del 61 %).

Base: usuarios de alojamiento en los últimos dos años que no han tenido ningún accidente = 11 792

Los encuestados tienden a señalar como elemento inseguro de su alojamiento la señalización y el equipo contra incendios (8 %), seguido de las condiciones higiénicas (7 %). En el caso de la higiene, cabe señalar que el 91 % de los encuestados evalúa dicho aspecto de su alojamiento como seguro, frente a un 78 % en lo que respecta a la señalización y el equipo contra incendios.

Algo más de una persona de cada veinte (6 %) afirma que las instalaciones de ocio de su alojamiento son seguras.

También un 6 % de los encuestados consideró inseguras las instalaciones de la piscina. De todos los aspectos sobre los que se les preguntó, los encuestados tendieron más a responder que su alojamiento no tenía piscina (25 %) o instalaciones de ocio (17 %).

Uno de cada veinte (5 %) afirmó que el sistema de calefacción y de seguridad contra fugas de monóxido de carbono del alojamiento era inseguro. Sin embargo, más de uno de cada cinco (22 %) no pudo dar una opinión sobre el sistema de calefacción de su alojamiento.

De los 12 585 usuarios de los servicios de alojamiento en el conjunto de la UE-27, 164 señalaron que habían sufrido un accidente que provocó lesiones físicas. A continuación figura el desglose por país según el informe del Eurobarómetro.

A la pregunta de a qué se debió el accidente, las respuestas de las 164 personas encuestadas indicaron lo siguiente:

Casi todos los encuestados (92 %) señalaron que el estado de los locales y del equipamiento era bastante bueno; un 82 % indicó que había señalización de seguridad, y un 62 % afirmó que el personal parecía estar debidamente cualificado en lo concerniente a las precauciones de seguridad. Los encuestados tenían más dudas en relación con las cualificaciones del personal en materia de seguridad, y el 20 % manifestó no recordarlo o no saberlo con certeza.

Base: usuarios de alojamiento en los últimos dos años que no han tenido ningún accidente = 11 792

Por lo general, también se recogió la opinión de los consumidores sobre la causa de los accidentes, sobre sus consecuencias y sobre la participación de los niños en los mismos.

La mayoría de los encuestados (54 %) consideró que el accidente se produjo por su culpa o por la del usuario. Uno de cada cinco (20 %) manifestó que el accidente se debió al mal estado de las instalaciones o del equipamiento, mientras que el 16 % afirmó que el responsable fue el personal por no ser suficientemente competente. Aproximadamente uno de cada diez lo achacó a una insuficiente supervisión (13 %), a la insuficiencia de advertencias de riesgos (12 %) o a unas instrucciones de uso insuficientes (8 %). Uno de cada veinte (5 %) señaló que el accidente se debió a la inexistencia o la insuficiencia de procedimientos de emergencia. Uno de cada diez (10 %) eligió la respuesta «otros».

En conjunto, la encuesta aportó datos sobre los distintos aspectos de los accidentes sufridos y confirmó que la evaluación general de los aspectos de la seguridad no era negativa, si bien casi un 10 % de los usuarios señalaron problemas de seguridad comunes que deben abordarse (principalmente la formación y la cualificación del personal, así como la falta de información sobre los procedimientos de seguridad y los riesgos).

Por otra parte, las preocupaciones de los turistas en lo que respecta a la seguridad son objeto de un seguimiento periódico a través de la «encuesta del Eurobarómetro sobre la actitud de los europeos frente al turismo» desde 2008 5 . Cuatro rondas de encuestas posteriores, entre 2008 y 2012, confirmaron que la seguridad no era una cuestión que disuadiera a los viajeros europeos de irse de vacaciones.

La última encuesta del Eurobarómetro (lanzada en enero de 2014) 6 estaba dirigida a comprender mejor si existían preocupaciones específicas en lo que respecta a la seguridad de los alojamientos turísticos. Estos fueron los resultados:

En sus vacaciones de 2013, solo una minoría de encuestados tuvo problemas relacionados con la seguridad de un alojamiento de pago. En conjunto, solo el 4 % de los encuestados que viajaron al menos una vez en 2013 presentó una denuncia durante su viaje.

Un elevado porcentaje de encuestados (95 %) estuvo satisfechos con la seguridad de su alojamiento. Un porcentaje similar (95 %) estuvo satisfecho con la calidad de su alojamiento.

La gran mayoría de los encuestados (92 %) no tuvo ningún problema de seguridad al utilizar un alojamiento de pago durante sus vacaciones principales en 2013. Del 6 % que sí los tuvo, por lo general se trató de una intoxicación alimentaria o una enfermedad (2 %), resbalamiento, tropiezo o caída (1 %) y de incidentes en una piscina (1 %).

1.2.3.Normas

El Reglamento (UE) nº 1025/2012 7 sobre la normalización europea, que entró en vigor el 1 de enero de 2013, establece las condiciones para la normalización europea haciendo una referencia clara a la elaboración de normas en el ámbito de los servicios y abre la puerta a la normalización europea, lo cual puede apoyar la aplicación de la legislación y las políticas de la Unión en el ámbito de la seguridad de los servicios. Su artículo 2, apartado 4, letra c) establece que la especificación técnica de las normas (requisitos) para servicios se refieren a sus niveles de calidad, rendimiento, interoperabilidad, protección del medio ambiente, salud o seguridad 8 . De este modo se crea un espacio para el debate sobre la normalización de la seguridad de los servicios de alojamiento turístico.

1.3.Nivel e instrumentos

1.3.1.Instrumentos alternativos

En 2008, la asociación que agrupa a hoteles, restaurantes y cafés de Europa (HOTREC), que sigue prefiriendo el enfoque basado en el rendimiento del sector a los enfoques normativos y prescriptivos, desarrolló una iniciativa de autorregulación, conocida como método MBS («Management, Building, Systems – gestión, edificios y sistemas), con el fin de reforzar la seguridad contra incendios en todos los hoteles de Europa. Los servicios de la Comisión participaron en un Comité consultivo de las partes interesadas, que ha intervenido a lo largo del desarrollo del método. El método MBS contiene una serie de recomendaciones centradas en el rendimiento y destinadas a orientar la gestión de los hoteles a fin de asegurarse de que las características de los edificios y los sistemas de un hotel cumplen plenamente los objetivos establecidos en la Recomendación 86/666 del Consejo.

El principio de una medida de autorregulación del sector ha sido muy bien acogido. Una Comunicación de la Comisión de 2010 sobre el turismo 9 establece que la Comisión seguirá cooperando estrechamente con los Estados miembros, la industria del turismo y las partes interesadas del sector a fin de mejorar la seguridad en las estructuras de alojamiento, en particular en lo que respecta a los riesgos de incendio 10 .

2.Acciones específicas sobre la seguridad de los alojamientos turísticos llevadas a cabo por la Comisión

En los últimos años, la Comisión ha llevado a cabo algunas acciones, descritas a continuación, en relación con los servicios de alojamiento turístico.

2.1.Acciones anteriores (2003-2012)

El texto más antiguo que aún sigue en vigor en la UE en el ámbito de la seguridad de los alojamientos turísticos es la citada Recomendación 86/666/CEE del Consejo sobre la seguridad contra incendios en los hoteles existentes.

Cuando el legislador comunitario modernizó las normas relativas a la seguridad de los productos de consumo, no se incluyó la seguridad de los servicios en la misma iniciativa. Sin embargo, el artículo 20 de la Directiva 2001/95/CE sobre la seguridad general de los productos (DSGP) establece que la Comisión «identificará las necesidades, posibilidades y prioridades de acción comunitaria en materia de seguridad de los servicios y presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, antes del 1 de enero de 2003, un informe acompañado de propuestas al respecto según proceda.».

La Comisión inició, pues, un proceso de consultas y en 2003 publicó un informe sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores 11 , en el que se menciona específicamente que «sería apropiado concentrarse en los sectores más significativos para los
consumidores desde un punto de vista transfronterizo, como por ejemplo los
servicios de hospedaje a gran escala, como hoteles, campings y otras instalaciones turísticas». El Consejo aprobó los resultados del informe de la Comisión y en 2003 adoptó una Resolución 12 sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores, en la que se instaba a la Comisión a estudiar «la necesidad de iniciativas y actividades comunitarias concretas en este ámbito, entre las que podría figurar el desarrollo de un marco legislativo prestando especial atención a las áreas prioritarias identificadas». Asimismo, instaba a la Comisión a que estudiara, en colaboración con los Estados miembros, el alcance, las prioridades y los enfoques, metodologías y procedimientos más adecuados y efectivos para mejorar la base de conocimientos sobre seguridad
de los servicios y la recogida de datos, sobre la seguridad de los servicios, y a que examinara la manera en que las normas europeas podrían contribuir a lograr un elevado nivel común de seguridad de los servicios.

En 2005, la Comisión inició un estudio 13 para determinar y describir los métodos existentes de seguimiento de accidentes y la recogida de datos en relación con los servicios a los consumidores, prestando especial atención a los servicios turísticos y las actividades conexas, para efectuar un análisis comparativo de dichos métodos y proponer opciones para un futuro sistema a nivel de la UE. En el estudio se señalaba que «los accidentes relacionados con el ocio y el turismo están distribuidos de forma muy desigual entre regiones (e incluso entre distintas ciudades y centros turísticos) en cada Estado miembro. En cambio, la mayoría de los accidentes relacionados con productos tiende a distribuirse uniformemente en las poblaciones de residentes. Los métodos de recogida de datos que mejor se adaptan a los requisitos relativos a la seguridad varían, pues, considerablemente de los que se adaptan mejor a las necesidades en materia de seguridad de los productos, lo cual limita la posibilidad de que una única base de datos sirva para ambas necesidades de manera óptima. En el estudio se llegó a la conclusión de que una única base de datos central que contenga información sobre todos los accidentes relacionados con servicios de turismo y ocio no era un proyecto viable a medio plazo. La principal recomendación fue que, a largo plazo, la Unión debería imponer a todos los proveedores de servicios a los consumidores la obligación de declarar todos los incidentes graves que afectaran a consumidores, haciendo hincapié en que los Estados miembros deberían encargarse de efectuar estimaciones nacionales sobre accidentes para cada sector de turismo y actividades de ocio en un sitio internet europeo para crear cuadros comparativos. 

En 2005, la Comisión solicitó la opinión de los Estados miembros acerca de una posible revisión de la Recomendación 86/666. En aquel momento, algunos Estados miembros consideraban que los requisitos existentes a nivel nacional y de la UE eran suficientes, mientras que otros habrían acogido favorablemente una actualización de los requisitos de seguridad contra incendios en los hoteles a nivel de la UE, en particular para mejorar determinados aspectos, como la gestión de la seguridad antiincendios, las instrucciones de seguridad, la formación del personal y la planificación de emergencias. En aquella época no hubo consenso.

Las recomendaciones extraídas del estudio sobre sistemas de recogida de datos se examinaron más detenidamente y se completaron en un taller internacional «Accident and injury data collection for non-food products and service risk assessment - recogida de datos sobre accidentes y lesiones para una evaluación de riesgos de los productos no alimentarios y de los servicios», celebrado en Bruselas en 2006. Según los resultados del estudio, los participantes en el taller también llegaron a la conclusión de que debía facilitarse, a través de internet, un mejor acceso a las bases de datos existentes y a la información sobre accidentes, que la difusión de mejores prácticas se facilitaría a través de internet, y que la ampliación de las buenas prácticas en vigor sería el enfoque más adecuado a corto y medio plazo.

Paralelamente, en 2006, la Comisión puso en marcha un estudio 14 sobre las posibles mejoras de la base de datos europea sobre lesiones (IDB) a fin de recabar datos relacionados con los servicios. En el estudio se llegaba a la conclusión de que, si bien en la práctica sería difícil mejorar la base de datos a fin de incluir en ella lesiones relacionadas con servicios, podrían efectuarse estudios puntuales de seguimiento un seguimiento basados en los datos ya disponibles en la IDB, a fin de obtener una visión más exacta de los accidentes relacionados con los servicios.

Como se indica en la Comunicación de la Comisión de 2007 «Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo» 15 , garantizar la seguridad de los turistas y de las comunidades locales donde se prestan servicios turísticos es al mismo tiempo un nuevo reto y una condición básica para el éxito del desarrollo del turismo. Garantizar la seguridad de los turistas es un aspecto clave para el sector turístico y, en la coyuntura actual, inspirar confianza es vital.

En 2010, la Comisión puso en marcha un ambicioso estudio para describir el sector hotelero por Estado miembro, con el objetivo de identificar los principales riesgos para la seguridad (con exclusión de los riesgos relacionados con la seguridad alimentaria) y para realizar un inventario de las lesiones y los accidentes ocurridos en hoteles en los últimos años. Sin embargo, el estudio no cumplió sus objetivos, debido, entre otras razones, a la diversidad del sector hotelero y a la falta de registros de accidentes directamente relacionados con la prestación del servicio, así como a cuestiones relacionadas con la reputación. Las recomendaciones del estudio no tenían la calidad que cabía esperar para tomar decisiones políticas, de modo que no se aceptó el estudio.

La Comunicación de la Comisión de 2010 sobre el turismo anteriormente mencionada define una política destinada a apoyar a este sector de la economía europea y propone iniciativas para fomentar su competitividad, su desarrollo sostenible y basado en la calidad. En ella se menciona específicamente que la Comisión proseguirá su estrecha cooperación con los Estados miembros, la industria turística y las organizaciones de las partes interesadas del sector a fin de mejorar las condiciones de seguridad en las estructuras de alojamiento, entre otras, las relacionadas con aspectos relativos al riesgo de incendio. Asimismo, se hace hincapié en que mejorar la seguridad en el sector del turismo estimularía el turismo.

Por último, el informe de iniciativa del Parlamento Europeo 16 en respuesta a la Comunicación destaca la importancia que reviste prestar la debida atención a las cuestiones relativas a la seguridad en las diferentes infraestructuras de alojamiento, especialmente en lo que se refiere a las normas de prevención de incendios y a las medidas de seguridad relacionadas con el las emisiones de monóxido de carbono.

2.2.Acciones más recientes (2012-2013)

Una de las posibilidades debatidas recientemente por los servicios de la Comisión fue la revisión de la Recomendación 86/666 relativa a la seguridad de los hoteles existentes contra los riesgos de incendio utilizando como base el método MBS. En junio de 2012 se organizó un taller consultivo con las partes interesadas a fin de debatir dicha opción. Hubo consenso sobre los principios generales de la iniciativa, en particular en lo concerniente la necesidad de adaptar y mejorar el contenido de la Recomendación en lo que respecta, entre otros aspectos, a sus requisitos, su alcance y su aplicación a escala nacional. Además, la mayoría de las partes interesadas dio un paso más y puso en duda el carácter no vinculante de la Recomendación como el instrumento más adecuado para abordar la cuestión de la seguridad contra incendios en los hoteles de toda Europa, alegando la falta de aplicación y ejecución coherentes en todos los Estados miembros. Sin embargo, no hubo consenso entre las partes interesadas sobre la acción posterior, en particular en relación con el contenido del método MBS. Se presentaron varias sugerencias en relación con los aspectos que deberían examinarse y que están incluidos en el presente Libro Verde.

(1)  DO L 376 de 27.12.2006, pp. 36-68.

(2)  COM(2001) 348 final, http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/serv_safe/fire_safe/ps06_es.pdf

(3)   An analysis of the implementation of existing regulations on fire safety in tourist accommodation , estudio de los alojamientos turísticos efectuado por Stewart Kidd, 2009.

(4)  Flash Eurobarometer 350, Safety of Services, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_350_en.pdf

(5)   Flash EB 258/2009, 291/2010. 328/2011, 334/2012. 370/2013

(6)   http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_392_en.pdf

(7)  DO L 357 de 14.11.2012, p. 12.

(8)   Desde la perspectiva de la seguridad, en el considerando (3) se hace hincapié en que las normas «pueden mantener y aumentar la calidad, proporcionar información y garantizar la interoperabilidad y compatibilidad, lo que incrementa la seguridad y el valor para los consumidores».

(9)  Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo, COM(2010) 352 final

(10)  El informe de iniciativa del Parlamento Europeo (2010/2206(INI))  , en respuesta a la Comunicación de la Comisión hace referencia a los instrumentos de autorregulación, ya que «debería incentivarse la adhesión al método MBS («Management, Building and Systems»), sin perjuicio de las normativas nacionales vigentes de conformidad con las recomendaciones del Consejo de 1986, o que deberían adoptarse otras medidas reguladoras si se demuestran carencias en la autorregulación».

(11)  Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores, COM(2003) 313 final

(12)   Resolución del Consejo, de 1 de diciembre de 2003, sobre la seguridad de los servicios prestados a los consumidores (2003/C 299/01)

(13)  «Methodology for systematic collection of statistics in relation to safety of services - Método de recogida sistemática de datos estadísticos en relación con la seguridad de los servicios», de Consumer Risk Ltd, http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/serv_safe/datacollect/rep_idb2005_en.pdf  

(14)  Improving the product and service dimension of the IDB – a feasibility study, Consumer Safety Institute

(15)   COM(2007) 0621 final.

(16)   (2010/2206(INI)) - Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo, Comisión de Transportes y Turismo.