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INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación de la Directiva Postal (Directiva 97/67/CE)

RESUMEN

El presente informe tiene por objeto cumplir la disposición de la Directiva 97/67/CE («Directiva Postal») que estipula que «la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la manera en que ha sido aplicada [la presente Directiva], que incluirá la pertinente información sobre la evolución del sector, en especial sobre los aspectos económicos, sociales, laborales y tecnológicos, así como sobre la calidad del servicio». En este contexto, la Comisión ha realizado su propio análisis de la incorporación de la Directiva Postal a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y ha promovido varios estudios para analizar en mayor profundidad diversos aspectos de la incorporación y aplicación de la Directiva Postal [1]. Estos estudios se han utilizado ampliamente en la elaboración de este informe y pueden consultarse ya en el sitio web de la Comisión [2]. Nótese que en la recientemente adoptada Directiva 2002/39/CE [3], por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad, se incluye la obligación de que la Comisión presente periódicamente un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva Postal. No obstante, como la Directiva 2002/39/CE todavía no ha entrado en vigor en los Estados miembros, en este informe no se pretende examinar la aplicación de la Directiva Postal en su versión modificada por la Directiva 2002/39/CE, sino que se centra únicamente en la Directiva 97/67/CE.

[1] Entre dichos estudios cabe citar los estudios CTcon sobre «las condiciones que rigen el acceso a los servicios y redes postales universales» y «los sistemas de contabilidad de costes de los proveedores de servicios postales universales» y el realizado por Omega Partners sobre «el impacto de determinados aspectos de la aplicación de la Directiva 97/67/CE en el sector postal». La Comisión también ha encargado un estudio de las tendencias de empleo en el sector postal, cuyos primeros resultados fueron presentados recientemente por los consultores Pls-Rambøll.

[2] http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/index.htm

[3] Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad, DO L 176 de 5.7.2002, p. 21.

La importancia de los servicios postales

El mercado de los servicios postales tiene un tamaño significativo. En 2000, los ingresos derivados de los servicios postales en la UE ascendieron a unos 85 000 millones de euros, lo que representa cerca del 1 % del PIB de la UE. El empleo directo en servicios postales es considerable, con más de 1,6 millones de personas contratadas directamente y como mínimo otro millón cuyo puesto de trabajo está relacionado indirectamente con los servicios postales [4]. El empleo directo sigue dándose fundamentalmente en los proveedores del servicio universal (aproximadamente 1,2 millones), mientras que casi 500 000 personas trabajan en el sector de la mensajería y el correo urgente. En conjunto, Pls Rambøll calcula que más de 5 millones de puestos de trabajo dependen directamente del sector postal, están estrechamente relacionados con él o inducidos por él.

[4] Según los resultados del informe de Pls Rambøll.

Asimismo, los servicios postales son importantes desde el punto de vista estratégico, puesto que forman parte de un mercado de la comunicación y la distribución más amplio. Un buen número de sectores esenciales, como el comercio electrónico, las editoriales, las ventas por correo, los seguros, la banca y la publicidad, dependen en gran medida de la infraestructura postal y el servicio postal universal es un elemento fundamental de cohesión social.

Antecedentes de la Directiva Postal

Con anterioridad a la elaboración de la Directiva Postal, los servicios postales de los Estados miembros eran muy dispares entre sí. Sin embargo, es posible definir unas características comunes: fundamentalmente se prestaban a través de monopolios estatales que registraban pérdidas y, en ocasiones, eran poco eficaces, que prestaban unos servicios básicos estándar y cuya calidad y eficacia eran muy variables. Esta disparidad estaba creando distorsiones en otros sectores y un efecto «frontera» en aquellos países en los que la calidad del servicio nacional era baja [5]. Los volúmenes de correspondencia habían ido aumentando en términos absolutos, pero a un ritmo significativamente inferior al de otros sectores de las comunicaciones y la distribución. Asimismo, parecía que los proveedores del servicio universal podían sufrir una pérdida de volumen en sus productos tradicionales. Los servicios de correspondencia tradicionales representaban más del 80 % de sus ingresos y estaban perdiendo cuota de mercado en otros segmentos del mismo (como, por ejemplo, los servicios de paquetería).

[5] Véase el Libro Verde sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales: COM(91) 476 final. Adoptado el 11.6.1992.

No obstante, también había indicios positivos. Los volúmenes de publicidad directa, aun siendo sustancialmente inferiores a los niveles de Estados Unidos, estaban creciendo con una relativa rapidez, y estaban surgiendo nuevas necesidades globales de servicios postales, lo que daba lugar a un crecimiento constante de los segmentos de paquetería, correo urgente y mensajería.

La Directiva Postal

Los objetivos principales de la política comunitaria en lo que respecta a los servicios postales han sido mejorar la calidad del servicio y desarrollar el mercado único de los servicios postales. Con esos objetivos en mente, y en consonancia con el principio de subsidiariedad, la Directiva Postal estableció una armonización limitada de los servicios postales en la UE. Estableció disposiciones reglamentarias, entre las que se incluyen la definición de un servicio universal mínimo, la delimitación de los servicios que pueden formar parte del sector reservado, las condiciones que rigen la prestación de servicios no reservados y el acceso a la red, los principios de tarificación y la transparencia contable, las normas de calidad del servicio y la armonización técnica. Estas disposiciones, que se centran fundamentalmente en principios y límites, fijaron un marco comunitario que los Estados miembros debían adaptar a sus contextos nacionales.

Evaluación de la aplicación de la Directiva Postal

A la hora de evaluar la aplicación de la Directiva Postal, en este informe se examina cómo se ha aplicado la Directiva Postal en los Estados miembros, se analiza la evolución del mercado desde su adopción y se valora su impacto global [6].

[6] Es necesario tener en cuenta que la Directiva Postal constituye sólo una parte del proceso que inició el Consejo de Ministros en 1992 y que, para evitar una separación artificial y poco realista, es preciso evaluar los efectos de este proceso en su conjunto.

La incorporación de la Directiva Postal

La incorporación de la Directiva Postal a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros ha sido un proceso que se ha prolongado en el tiempo. No obstante, en estos momentos la incorporación de la Directiva Postal casi ha concluido y cabe considerar que (en términos generales) la Directiva Postal está implantada en los Estados miembros. Sin embargo, siguen existiendo algunos problemas de conformidad, como por ejemplo los relacionados con la independencia de las autoridades nacionales de reglamentación y la Comisión ha iniciado una serie de procedimientos de infracción contra Estados miembros [7].

[7] Véase la página 15, nota 21.

Aplicación reglamentaria de la Directiva Postal

La Directiva Postal ha dado lugar a los siguientes cambios:

* La implantación casi total de un servicio postal universal en el ámbito comunitario.

* La fijación de un sector reservado máximo común en toda la Comunidad.

* La implantación de medidas adicionales para salvaguardar el servicio universal en la mayor parte de los Estados miembros.

* La definición de los criterios nacionales para un acceso de calidad y razonable a los servicios postales nacionales.

* La implantación de sistemas de contabilidad de costes transparentes y claramente independientes por parte de los proveedores del servicio universal.

* La definición de los objetivos de calidad del servicio tanto para el correo nacional como para el correo transfronterizo.

* Sistemas armonizados de reclamación de los clientes.

* La continua definición de normas técnicas europeas.

* La creación de autoridades nacionales de reglamentación independientes.

Por consiguiente, la aplicación de la Directiva Postal ha conseguido una considerable codificación y armonización reglamentaria. Sin embargo, la armonización reglamentaria ha quedado limitada por la disparidad en la aplicación del marco comunitario en los Estados miembros. Asimismo, a pesar de que la Directiva Postal ha sentado las bases para nuevas medidas destinadas al desarrollo del mercado interior de los servicios postales, existen preocupaciones sobre el papel de las autoridades nacionales de reglamentación, sobre todo cuando el mercado se abra a la competencia.

El servicio universal y la calidad del servicio

Los servicios postales tienen una importante dimensión social y el servicio postal universal es un servicio esencial para muchos clientes [8]. Por consiguiente, la Comisión ha prestado una especial atención tanto al servicio universal como a la calidad de los servicios, encargando dos estudios específicamente sobre esos aspectos. Dichos estudios permitieron concluir que la prestación de servicios postales universales en los Estados miembros está garantizada y sigue siendo significativamente superior al nivel mínimo que exige la Directiva Postal, así como que el actual nivel de acceso a los servicios postales es más que satisfactorio en cuanto a la densidad de la red y a sus condiciones.

[8] En este informe, el término clientes incluye a todos los "usuarios" de los servicios postales (véase la nota 24 para una definición del término "usuario").

La Directiva Postal, junto con el acuerdo sobre los gastos terminales REIMS, ha dado lugar a significativas mejoras en la calidad del servicio. El 92,3 % del correo urgente transfronterizo de la Comunidad se entregaba en D+3 en 2001 (frente al 69,1 % de 1996) [9]. Por su parte, la armonización del funcionamiento de los proveedores del servicio universal, tanto en el ámbito transfronterizo como en el nacional, ha mitigado el «efecto frontera». El Comité Europeo de Normalización (CEN) ha desarrollado criterios de evaluación de la calidad del servicio que deberían mejorar aún más el seguimiento y el funcionamiento. También parece haber mejorado la calidad del servicio nacional.

[9] Fuente: Resultados de UNEX (International Post Corporation).

La evolución económica del mercado

La implantación de la Directiva Postal se ha reflejado en una rápida evolución del mercado:

* El mercado de los servicios postales ha seguido estando caracterizado por el crecimiento en todos los segmentos del mercado.

* En el segmento de la correspondencia la competencia ha sido limitada, pero los mercados de la paquetería y del correo urgente presentan una feroz competencia. Los proveedores del servicio universal han mantenido su dominio del mercado en el mercado de la correspondencia, que sigue muy protegido por reservas en la mayoría de los Estados miembros; asimismo, algunos de los proveedores del servicio universal han entrado, mediante fusiones y adquisiciones, en mercados competitivos relacionados.

* Se ha producido una tendencia hacia la conversión en sociedades de los proveedores del servicio universal, que les ha llevado a adoptar nuevas estrategias empresariales centradas en la eficacia en relación con los costes, la rentabilidad, la diversificación y la expansión. No obstante, esa tendencia no ha sido idéntica en todos los Estados miembros y, sin duda, los que han avanzado más en esa dirección han disfrutado de cierta ventaja competitiva. Sin embargo, la mayor parte de los proveedores del servicio universal se han convertido en organizaciones empresariales comerciales y rentables, aunque sus niveles de productividad varían.

* La evolución de los proveedores del servicio universal, que han pasado de ser operadores de servicios públicos a ser proveedores de servicios de entrega, ha supuesto una modificación de sus carteras de actividades, lo que, en general, ha reducido su dependencia del segmento del mercado de la correspondencia.

* La expansión, la innovación de los productos y el recurso a la externalización están borrando las fronteras tradicionales del sector postal.

Esta evolución lleva consigo beneficios obvios, como la mejora de la calidad del servicio, una mayor eficacia, el aumento de la rentabilidad y una mayor innovación en el sector. Por consiguiente, los proveedores del servicio universal están en estos momentos en una posición mucho más sólida para enfrentarse a las exigencias de un mercado más competitivo.

Sin embargo, esa evolución también ha conllevado costes y riesgos. La posición de fuerza de los proveedores del servicio universal en el segmento de mercado de la correspondencia ha incitado a otros operadores postales a permanecer en mercados nicho. Asimismo, la continua cohabitación de la reserva y de proveedores del servicio universal con ánimo de lucro puede dar lugar a problemas de competencia desleal y ayudas estatales, debiendo destacarse que ya ha habido varios procedimientos en materia de competencia en este sector.

Aspectos tecnológicos

La rápida evolución tecnológica ha creado oportunidades y riesgos significativos para los operadores postales. Por una parte, el creciente potencial de sustitución de los productos tradicionales de correspondencia es un gran reto para el sector. Por otra parte, la evolución tecnológica ofrece un potencial de mejora de la eficacia, así como la oportunidad de crear servicios postales de valor añadido y productos relacionados con el comercio electrónico.

Hasta hace poco tiempo, se ha producido un crecimiento positivo global de los volúmenes de correspondencia en la mayor parte de los Estados miembros y esta tendencia subyacente de crecimiento del volumen, junto con la reducción de la dependencia de los proveedores del servicio universal de los ingresos obtenidos por la correspondencia tradicional, puede estar reduciendo su vulnerabilidad a los efectos de la sustitución. No obstante, parece que la amenaza que supone la sustitución por medios electrónicos de comunicación está aumentando y la necesidad de contrarrestar esa amenaza no hace sino incrementar la importancia de aumentar la capacidad de respuesta hacia los clientes y la eficacia con respecto a los costes de los operadores postales.

Los avances tecnológicos han creado oportunidades, por ejemplo en la automatización de la clasificación, aunque sigue habiendo muchas diferencias entre los Estados miembros en la realización de las potenciales ganancias de eficacia. Los operadores postales también están haciendo un mayor uso de la tecnología de la información y adoptan cada vez más prácticas empresariales normales, como, por ejemplo, abandonar el tradicional desarrollo propio o interno de soluciones informáticas para pasar a utilizar productos disponibles en el mercado y la externalización. Asimismo, las innovaciones de productos relacionadas con los cambios tecnológicos han dado lugar a la creación de nuevos servicios como los servicios híbridos de correspondencia, la utilización de la tecnología de Internet y los servicios de comercio electrónico. En este contexto, la experiencia y el acceso a la red de los operadores de servicios postales, como distribuidores de extremo a extremo, parece un activo muy valioso.

La dimensión laboral de los servicios postales

Los servicios postales tienen una importante dimensión social interna. Aunque se ha producido un crecimiento del empleo directo en los proveedores de correo urgente y de mensajería y los operadores postales alternativos, el empleo directo en los proveedores del servicio universal ha sufrido una continua erosión durante los últimos años. Hasta ahora, el impacto positivo generado entre los proveedores del servicio universal por la aparición de nuevos servicios y las nuevas estrategias de desarrollo empresarial ha quedado contrarrestado por las medidas de aumento de la automatización y de externalización destinadas a mejorar la eficacia. No obstante, también en este aspecto hay variaciones significativas entre proveedores del servicio universal. [10] Sin embargo, también es importante situar estas pérdidas en una perspectiva más amplia y tener también en cuenta el gran crecimiento del empleo entre los operadores privados competidores, el desarrollo del empleo indirecto y los efectos provocados por los cambios del sector postal, donde una mayor eficacia en el sector postal puede haber hecho aumentar el empleo. El estudio independiente emprendido por la Comisión sugiere que estos desarrollos compensan más que de sobra las pérdidas de empleo de los proveedores de servicio universal [11].

[10] Pls Rambøll, Estudio de las tendencias de empleo en el sector postal, 1995-2000.

[11] Pls Rambøll.

El impacto de la Directiva Postal sobre el mercado

En la práctica, resulta complicado identificar el impacto concreto de la Directiva Postal sobre la evolución del mercado, así como aislar la relación causal exacta entre ambos. Sin embargo, es razonable afirmar que la Directiva Postal, como parte de un proceso reglamentario comunitario más amplio iniciado en 1992, ha tenido una influencia significativa en el desarrollo del mercado de los servicios postales.

Gracias a la fijación de un mínimo armonizado para el servicio postal universal, se ha garantizado que, en el futuro desarrollo del mercado, se proteja este servicio de interés general. Asimismo, con la promoción de una mejora de la calidad del servicio mediante medidas tales como los objetivos de calidad del servicio y las normas comunes europeas, la Directiva Postal ha contribuido a la mejora de la calidad del servicio y a la reducción de los «efectos frontera» que se han producido.

Por último, la Directiva Postal ha contribuido a crear unas expectativas de nuevas medidas de liberalización del mercado, y esas expectativas han incrementado el ritmo tanto de la reforma postal nacional como de la reestructuración del sector postal en un camino hacia la concentración, la eficacia y la rentabilidad.

Conclusión y recomendaciones

La Directiva Postal se ha implantado ampliamente en los Estados miembros y su aplicación ha tenido significativos efectos reglamentarios y en el mercado. Ha cumplido sus objetivos de fijar una armonización básica del mercado de servicios postales de la UE y de mejorar la calidad del servicio. Asimismo, con el establecimiento de objetivos a largo plazo para el sector postal, la Directiva Postal, como parte de un proceso reglamentario comunitario más amplio que empezó en 1992, ha hecho una significativa aportación al desarrollo del mercado, siendo el primer paso del largo proceso hacia el mercado interior.

Habida cuenta de la actual situación de protección de la prestación de un servicio universal en todos los Estados miembros, confirmada por la Directiva 2002/39/CE, no recomendamos una nueva actualización del marco reglamentario comunitario en estos momentos.

Sin embargo, el nivel de armonización alcanzado sigue siendo limitado en la Comunidad dentro de los límites del marco reglamentario básico fijado por la Directiva Postal. Por ejemplo, la práctica reglamentaria varía significativamente entre Estados miembros, y eso puede haber limitado tanto el desarrollo actual de competencia en el mercado de servicios postales de la UE, como el nivel de armonización de la eficacia de los proveedores del servicio universal. A su vez, eso ha supuesto una limitación de las mejoras de la competitividad de la UE.

La persistente asimetría normativa amenaza con distorsionar el mercado cuando se tomen nuevas medidas para el desarrollo completo del mercado interior y ya se han producido varios casos de infracción a este respecto. Asimismo, la coexistencia de segmentos reservados, de regulación variable y de mercado competitivo ha producido incentivos perversos para los participantes en el mercado y, cuando se ha unido a la conversión en sociedades y la privatización de los proveedores del servicio universal, ha dado lugar a evidentes problemas de competencia desleal.

En vista de ello, la Comisión solicita a los Estados miembros que «velen por una independencia efectiva y una capacidad y eficacia suficientes por parte de las autoridades de competencia y reglamentarias» [12], especialmente en el sector postal.

[12] Véase la Recomendación de la Comisión relativa a las orientaciones generales de política económica 2002 para los Estados miembros y la Comunidad. ECFIN/210/02

Por último, la Comisión pide a los Estados miembros que preparen la implantación de las normas europeas que está desarrollando en estos momentos el CEN, especialmente en lo que respecta a los métodos de medición de la calidad del servicio, que contribuirán a garantizar que el seguimiento de la calidad del servicio y el funcionamiento mejoren en beneficio de todos los clientes.

ÍNDICE

1. Introducción y antecedentes históricos 11

1.1. Objetivo del informe 11

1.2. Ámbito del informe 11

1.3. El enfoque de la evaluación de la aplicación de la Directiva Postal 12

1.4. Consideraciones temporales 12

1.5. El mercado postal europeo antes de la Directiva Postal 13

1.6. Marco reglamentario antes de la Directiva Postal 14

2. La Directiva Postal 15

2.1. Los objetivos de la Directiva Postal 15

2.2. Los requisitos de la Directiva Postal 15

2.3. La armonización limitada estipulada por la Directiva Postal 16

3. Situación de la incorporación a los ordenamientos jurídicos 16

3.1. Un largo proceso de incorporación 16

3.2. La incorporación está próxima a su fin 16

3.3. Sigue habiendo algunos problemas de conformidad 17

3.4. Incorporación de la Directiva Postal al ordenamiento jurídico de los miembros de la AELC 17

3.5. Incorporación a los ordenamientos jurídicos de los países candidatos 18

4. aplicación e impacto reglamentario de la Directiva Postal 18

4.1. El servicio universal 18

4.2. El sector reservado, derechos especiales 19

4.3. Autorización, licencias y fondos de compensación 20

4.4. Acceso a los servicios y redes postales universales 20

4.5. Transparencia contable y principios de tarificación 21

4.6. La calidad del servicio 21

4.7. Procedimientos de reclamación y recurso 23

4.8. Normas técnicas 24

4.9. Autoridades nacionales de reglamentación 25

4.10. Implantación de la Directiva Postal en los países de la AELC 26

5. La evolución en el sector postal 27

5.1. Aspectos económicos 27

5.2. Crecimiento y segmentación del mercado 27

5.3. Aspectos tecnológicos 38

5.4. Aspectos sociales y laborales 40

6. Conclusión y recomendaciones 43

6.1. El largo proceso de incorporación está prácticamente terminado 43

6.2. Aplicación práctica e impacto de la Directiva Postal 44

6.3. El impacto de la Directiva Postal sobre el mercado 44

6.4. Recomendaciones 45

Apéndice: Índice de abreviaturas

1. Introducción y antecedentes históricos

1.1. Objetivo del informe

El presente informe tiene por objeto cumplir lo estipulado por la Directiva 97/67/CE [13] («Directiva Postal»), a saber: «Tres años después de la entrada en vigor y en todo caso a más tardar el 31 de diciembre de 2000, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la manera en que ha sido aplicada esta Directiva». La demora que se produjo en la elaboración del informe refleja el prolongado calendario de la incorporación de la Directiva Postal a los ordenamientos jurídicos nacionales.

[13] Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (DO L 15 de 21.2.1998, p. 14).

1.2. Ámbito del informe

La Directiva Postal exigía la elaboración de un informe «sobre la manera en que ha sido aplicada la Directiva, que incluirá la pertinente información sobre la evolución del sector, en especial sobre los aspectos económicos, sociales, laborales y tecnológicos, así como sobre la calidad del servicio». Por consiguiente, la Comisión llevó a cabo su propio análisis de la incorporación de la Directiva Postal a los ordenamientos jurídicos nacionales; los resultados de este análisis se debatieron con los Estados miembros en el Comité de la Directiva Postal [14] el 16 de mayo de 2001. Asimismo, la Comisión encargó diversos estudios para analizar en mayor profundidad varios aspectos de la incorporación y la aplicación de la Directiva Postal [15]; recientemente han pasado a estar disponibles los resultados del último de estos estudios, que trata del empleo. Esos estudios, así como los resultados del análisis de la incorporación a los ordenamientos jurídicos llevado a cabo por los servicios de la Comisión, han sido ampliamente utilizados en la elaboración de este informe. A lo largo del documento, se hace referencia a las demás fuentes usadas para la redacción de este informe.

[14] Comité reglamentario establecido por el art. 21 de la Directiva Postal.

[15] Estudios de CTcon sobre «las condiciones que rigen el acceso a los servicios y redes postales universales» y «los sistemas de contabilidad de costes de los proveedores de servicios postales universales» y el de Omega Partners sobre «el impacto de determinados aspectos de la aplicación de la Directiva 97/67/CE en el sector postal». Los resultados de esos estudios están disponibles en http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/index.htm. La Comisión también ha encargado un estudio de las tendencias de empleo en el sector postal, cuyos primeros resultados fueron presentados recientemente por los consultores Pls-Rambøll a la Comisión y a los principales actores del sector.

Nótese que en la recientemente adoptada Directiva 2002/39/CE [16], por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad, se incluye la obligación de que la Comisión presente periódicamente un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva Postal. No obstante, como la Directiva 2002/39/CE todavía no ha entrado en vigor en los Estados miembros, en este informe no se pretende examinar la aplicación de la Directiva Postal en su versión modificada por la Directiva 2002/39/CE, sino que se centra únicamente en la Directiva 97/67/CE.

[16] Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad, DO L 176 de 5.7.2002, p. 21.

1.3. El enfoque de la evaluación de la aplicación de la Directiva Postal

El enfoque adoptado en este informe es evaluar la Directiva Postal en cuanto a los objetivos en que se basaba, el alcance de su incorporación a los ordenamientos jurídicos y su aplicación reglamentaria, así como su impacto sobre el mercado. La evolución del mercado se evaluará mediante un análisis de sus aspectos económicos, tecnológicos y sociales.

1.4. Consideraciones temporales

La Directiva Postal es el resultado de un prolongado proceso legislativo que data del Consejo de Ministros de Telecomunicaciones, celebrado en mayo de 1992. En el marco de este proceso se incluyen el Libro Verde de 1992 sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales [17], la Comunicación de la Comisión de 1993 [18], las resoluciones del Parlamento Europeo [19] de ese año y la Resolución del Consejo de 1994 [20], a la que siguió una propuesta de la Comisión [21] en 1995. Importantes principios de la Directiva Postal (como por ejemplo la liberalización progresiva y controlada de los servicios postales) ya habían sido adoptados como objetivos comunitarios antes de la adopción de la misma. Asimismo, la Directiva Postal estableció una perspectiva a largo plazo con vistas a la finalización del desarrollo del mercado interior de servicios postales que no siempre puede valorarse a corto plazo.

[17] COM(91) 476 final de 11.06.1992.

[18] COM(93) 247 final de 2.6.1993.

[19] DO C 42 de 15.2.1993, p. 240; DO C 194 de 19.7.1993, p. 397; DO C 315 de 22.11.1993, p. 643.

[20] DO C 48 de 16.2.1994, p. 22.

[21] DO C 322 de 2.12.1995, p. 3.

El mercado de los servicios postales tiene un tamaño significativo. En 2000, los ingresos derivados de los servicios postales en la UE ascendieron a unos 85 000 millones de euros, lo que representa cerca del 1 % del PIB de la UE. El empleo directo en servicios postales es considerable, con más de 1,6 millones de personas contratadas directamente y probablemente otro millón como mínimo cuyo puesto de trabajo está relacionado o depende de los servicios postales [22]. El empleo directo sigue dándose fundamentalmente en los proveedores del servicio universal (aproximadamente 1,2 millones), mientras casi 500 000 personas trabajan en el sector de la mensajería y el correo urgente. Sin embargo, el empleo en otros servicios postales sigue siendo bastante marginal a pesar de los recientes incrementos. El estudio sobre empleo llevado a cabo recientemente hace pensar que más de 5 millones de puestos de trabajo dependen directamente del sector postal, están estrechamente relacionados con él o inducidos por él.

[22] Según los resultados preliminares del informe de Pls Rambøll.

Los servicios postales son asimismo importantes desde el punto de vista estratégico para la economía de la UE. Como vemos en la figura 1, son el punto en que se cruzan tres mercados esenciales: la comunicación, la publicidad y el transporte/logística. Los servicios financieros también son una importante actividad para muchos de los proveedores del servicio universal.

Figura 1: La estratégica ubicación del mercado de los servicios postales

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

1.5. El mercado postal europeo antes de la Directiva Postal

No obstante, el mercado se enfrentaba a varios retos con anterioridad a la adopción de la Directiva Postal:

Un mercado en expansión, pero en descenso en términos relativos

Los volúmenes de envíos postales habían estado aumentando en términos absolutos, pero a un ritmo significativamente inferior a los de otros sectores de las comunicaciones y la distribución de mercancías, lo que supuso una pérdida de cuota de mercado para el correo físico.

Figura 2: El mercado de las comunicaciones de Europa Occidental y América del Norte y el porcentaje de variación previsto hasta 2005

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Operadores públicos con pérdidas y en ocasiones ineficaces

Los mercados postales nacionales de los Estados miembros estaban dominados en su mayor parte por monopolios del sector público, que prestaban a sus clientes unos servicios públicos básicos cuya calidad era muy variable. La mayor parte de los trabajadores postales seguían trabajando en organizaciones de tipo funcionarial y muchos de los proveedores del servicio universal no eran rentables. Un 80 % de esos proveedores registraba repetidamente pérdidas que ascendían a una media del 12 % de sus ingresos. Asimismo, su nivel de automatización era muy dispar y no todos eran eficaces ni conseguían ser rentables.

Niveles variados e insuficientes de calidad del servicio

La calidad del servicio de los servicios nacionales y transfronterizos variaba considerablemente, lo que estaba dando lugar a distorsiones en otros sectores y a un efecto «frontera» que limitaba el desarrollo del mercado interior [23]. Asimismo, resultaba difícil comparar con precisión el funcionamiento de los Estados miembros, dado que los procedimientos de medición no estaban normalizados.

[23] Véase el Libro Verde sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales, 1992, COM(91) 476 final, 11.6.1992.

Dependencia de los productos tradicionales por parte de los proveedores del servicio universal

Los servicios de correspondencia tradicionales representaban más del 80 % de los ingresos de los proveedores del servicio universal y estos proveedores estaban perdiendo cuota de mercado en otros segmentos del mercado (como, por ejemplo, los servicios de paquetería).

Sin embargo, el mercado presentaba también varias evoluciones positivas

Los operadores postales podían aprovechar cada vez más el potencial de las necesidades de los clientes de todo el mundo. La innovación y la respuesta a las necesidades de los clientes en el segmento competitivo de la paquetería y los servicios urgentes estaban generando un sólido crecimiento y oportunidades de aumento de los beneficios. Asimismo, en algunos Estados miembros se tomaron medidas para convertir en empresas a los operadores e incrementar su eficacia en relación con los costes.

1.6. Marco reglamentario antes de la Directiva Postal

Los marcos reglamentarios nacionales no estaban armonizados y presentaban las siguientes características:

Monopolios protegidos para la correspondencia coexistían con mercados postales competitivos

Los operadores retenían el monopolio para las cartas (normalmente hasta 1 ó 2 kilogramos), en coexistencia con segmentos del mercado competitivos, como la paquetería, una situación que creó la posibilidad de que surgiesen problemas de competencia. Asimismo, la remuneración del correo transfronterizo estaba regulada por medidas estatales (el sistema de gastos terminales).

Aparición de la reglamentación nacional

A pesar de que a principios de los años noventa ya se estaba empezando a dar una separación de las funciones de reglamentación y de explotación en algunos Estados miembros, variaba tanto el enfoque de las autoridades nacionales de reglamentación como su nivel de independencia.

Ausencia de un mercado único reglamentario para los servicios postales

El mercado carecía de armonización, por ejemplo, en la definición de servicio universal; además, las medidas de calidad del servicio presentaban muchas disparidades. En sí misma, esta falta de armonización creaba distorsiones y podía ser un importante obstáculo para el desarrollo futuro del mercado. Por ejemplo:

* La ausencia de un servicio universal mínimo armonizado podría suponer que ese servicio de interés general no estuviera disponible en el futuro en todos los Estados miembros.

* La continuidad del monopolio y el carácter público de los operadores no favorecía la mejora de la eficacia y la innovación en el mercado.

* La dispar calidad de los niveles de servicio para los servicios nacionales y transnacionales podía crear un «efecto frontera», que suponía que ciertos servicios postales quedaban detenidos en las fronteras de algunos Estados miembros a raíz de los malos niveles de servicio en términos relativos de los mismos o de una normativa divergente.

* La división entre productos postales reservados y no reservados podía dar lugar a problemas de competencia desleal, dado que operadores monopolísticos de correspondencia estaban presentes en segmentos competitivos.

2. La Directiva Postal

2.1. Los objetivos de la Directiva Postal

Los principales objetivos eran los siguientes:

* Mejorar la calidad de los servicios postales europeos

* Desarrollar el mercado interior de servicios postales.

Los principios básicos eran los siguientes:

* Abrir el mercado a la competencia de una forma progresiva y controlada

* Garantizar la prestación en toda la UE de un servicio postal universal mínimo.

2.2. Los requisitos de la Directiva Postal

Con el fin de alcanzar esos objetivos y cumplir esos principios básicos, la Directiva Postal exigió a los Estados miembros que implantaran determinados requisitos comunitarios en sus marcos reglamentarios nacionales.

Principales requisitos de la Directiva Postal:

* Todos los Estados miembros deberán prestar un servicio postal universal para todos los usuarios [24] que incluya como mínimo una distribución y una recogida cinco días a la semana.

[24] "Usuario": toda persona física o jurídica beneficiaria de una prestación de servicio universal como remitente o como destinatario (Artículo 2 de la Directiva 97/67/CE)

* El segmento de mercado máximo que puede reservarse al proveedor del servicio universal en cada Estado miembro será el tratamiento de envíos con un peso máximo de 350 g o una tarifa que sea cinco veces la tarifa básica de un envío de correspondencia.

* Los Estados miembros podrán establecer procedimientos de autorización, que pueden incluir licencias individuales y un fondo de compensación en el segmento del servicio universal.

* Los Estados miembros deberán garantizar que todos los usuarios tengan un acceso razonable y de calidad a la red postal, así como que ese acceso sea transparente y no discriminatorio.

* Los proveedores del servicio universal deberán aplicar de forma uniforme unos principios de contabilidad de costes transparentes e independientes, elaborando cuentas independientes para los servicios universales reservados y no reservados y para los servicios no universales.

* La Directiva Postal fija objetivos de calidad del servicio para el correo transfronterizo (85 % de D+3, 97 % de D+5 para la categoría normalizada más rápida) y exige a los Estados miembros que definan unos objetivos nacionales coherentes.

* Los Estados miembros deberán garantizar la existencia de medidas suficientes de protección al consumidor, sobre todo en lo relativo a los procedimientos de reclamación y recursos.

* La Directiva Postal tenía el objetivo de promover una mayor interconexión entre las redes postales mediante una mayor normalización técnica.

* Los Estados miembros deberán crear autoridades reglamentarias nacionales independientes de los operadores postales.

2.3. La armonización limitada estipulada por la Directiva Postal

Como primer paso hacia el mercado interior de los servicios postales comunitarios, la Directiva Postal estipulaba únicamente una armonización limitada en todos los Estados miembros. Las disposiciones de la Directiva Postal, que se centran fundamentalmente en principios y límites, fijaron un marco comunitario que los Estados miembros debían adaptar a sus contextos nacionales, haciendo uso del principio de subsidiariedad. Por ejemplo, los Estados miembros eran libres de establecer una definición de servicio universal más amplia que el mínimo exigido por la Directiva Postal.

3. Situación de la incorporación a los ordenamientos jurídicos

3.1. Un largo proceso de incorporación

La Directiva Postal exigía que su incorporación a los ordenamientos jurídicos de todos los Estados miembros estuviese hecha como máximo en febrero de 1999 pero, en la práctica, se ha tardado más tiempo del previsto en el calendario original.

3.2. La incorporación está próxima a su fin

No obstante, ese proceso está a punto de concluirse. Todos los Estados miembros han modificado ya su legislación primaria para incorporar las disposiciones de la Directiva Postal (la última ley se adoptó en diciembre de 2000). La figura 3 muestra la situación actual de la incorporación. El Derecho derivado y los reglamentos concretos siguen en proceso de elaboración en algunos Estados miembros. Por consiguiente, se sigue necesitando más información de algunos Estados miembros para valorar la incorporación con detenimiento. En aquellos casos en que han surgido problemas concretos, la Comisión ha incoado procedimientos de infracción contra los Estados miembros [25].

[25] Por ejemplo, recientemente se han incoado procedimientos de infracción contra Francia y Bélgica por falta de reglamentación independiente.

Figura 3: Situación de la incorporación de la Directiva Postal

>SITIO PARA UN CUADRO>

* Problemas de conformidad identificados y en la fase de análisis

3.3. Sigue habiendo algunos problemas de conformidad

Podemos ver en la figura 3 que de la incorporación de la Directiva Postal se han derivado varios problemas de conformidad en cinco Estados miembros. Dichos problemas están relacionados principalmente con la independencia de las autoridades reglamentarias nacionales, el sistema de autorización y licencias, el funcionamiento de los fondos de compensación y el alcance del monopolio.

3.4. Incorporación de la Directiva Postal al ordenamiento jurídico de los miembros de la AELC

La Directiva Postal se incorporó al Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) el 25 de septiembre de 1998 mediante la Decisión 91/98 del Comité Conjunto del EEE. La Directiva Postal se menciona en el punto 5d del anexo XI del Acuerdo EEE. Tras el cumplimiento de los requisitos constitucionales en los Estados de la AELC, la Decisión entró en vigor el 1 de mayo de 1999, fecha en la que tenía que concluir la incorporación a los ordenamientos jurídicos de los Estados de la AELC. Los Estados de la AELC han notificado la incorporación a sus ordenamientos jurídicos de la Directiva Postal. El Órgano de Vigilancia de la AELC está actualmente examinando las medidas de incorporación notificadas.

3.5. Incorporación a los ordenamientos jurídicos de los países candidatos

En general, la incorporación se ha iniciado y en algunos casos está bastante avanzada. Sin embargo, como que la incorporación exige diversas medidas legislativas, el proceso está retrasado en varios países.

4. aplicación e impacto reglamentario de la Directiva Postal

4.1. El servicio universal

Uno de los principales objetivos de la Directiva Postal era establecer un servicio universal comunitario, definiendo los requisitos mínimos que debían cumplirse en todos los Estados miembros (como, por ejemplo, una recogida y una distribución diaria como mínimo cinco días a la semana para envíos de correspondencia de hasta 2 kg y paquetes de hasta 10 kg).

Figura 4: El servicio universal en los Estados miembros

>SITIO PARA UN CUADRO>

*Nacional, **Entrada transfronteriza, ***Aplicada en la práctica

El servicio universal en los Estados miembros supera el exigido por la Directiva Postal

La figura 4 muestra que el servicio universal supera en la mayoría de los Estados miembros los requisitos mínimos establecidos en la Directiva Postal. Por ejemplo, diez Estados miembros han adoptado un límite máximo de 20 kg para la entrega de paquetes dentro del área del servicio universal. Sin embargo, hay excepciones marginales a los requisitos mínimos de servicio universal estipulados por la Directiva Postal.

Todos los Estados miembros cumplen la exigencia de una distribución cada día laborable y cinco Estados miembros la superan. Asimismo, todos los Estados miembros realizan una recogida diaria, bien al nivel exigido por la Directiva Postal o a un nivel superior. Un único operador se encarga en todos los Estados miembros de la prestación del servicio universal y es preciso destacar que la tarifa uniforme sigue siendo la piedra angular del servicio universal en todos los Estados miembros (a pesar de que no en todos es una exigencia reglamentaria).

Los proveedores del servicio universal aplican tarifas únicas calculadas como media geográfica en la prestación del servicio postal universal en todos los Estados miembros. La labor de determinar la evolución de los precios durante el período considerado en este informe se ve limitada por la diversidad de las situaciones de partida (por ejemplo, calidad de los servicios, características de los mismos), lo que haría que su comparación directa no tuviera sentido o resultara incluso engañosa. La armonización en curso debería permitir que en el próximo informe sobre la aplicación de la Directiva se disponga de más información útil a este respecto.

El objetivo de establecer un servicio universal comunitario mínimo se ha logrado. El impacto reglamentario de la Directiva Postal ha sido significativo. La incorporación de la Directiva Postal ha conseguido que, por primera vez, los requisitos esenciales del servicio universal estén fijados por ley en todos los Estados miembros. Asimismo, esos requisitos están en la actualidad armonizados, en consonancia con las exigencias comunitarias.

4.2. El sector reservado, derechos especiales

La Directiva Postal fija el sector reservado máximo en los Estados miembros para envíos de correspondencia en 350 gramos y cinco veces la tarifa básica.

En la actualidad, todos los Estados miembros tienen un sector reservado dentro de los límites máximos fijados por la Directiva Postal y siete Estados miembros tienen un sector reservado inferior a esos mínimos, ya sea porque los límites de peso o precio son inferiores o porque tienen una mayor apertura de segmentos de mercado concretos (por ejemplo, la publicidad directa y el correo transfronterizo de salida).

Figura 5: El sector reservado en los Estados miembros

>SITIO PARA UN CUADRO>

* La definición de publicidad directa varía entre Estados Miembros

**En España, el correo local está excluido del sector reservado

Se ha alcanzado el objetivo de la armonización y la reducción de los sectores reservados a los monopolios postales en todos los Estados miembros a, como máximo, 350 g o cinco veces la tarifa básica. El impacto reglamentario ha sido significativo y en la mayor parte de los Estados miembros ha hecho necesaria la aprobación de legislación.

4.3. Autorización, licencias y fondos de compensación

La Directiva Postal autorizaba a los Estados miembros a establecer procedimientos de autorización, que pueden incluir licencias individuales para servicios y un fondo de compensación en el segmento del servicio universal.

La figura 6 presenta los sistemas de autorización (de aplicación fuera del segmento del servicio universal) vigentes en ocho Estados miembros. La mayor parte de esos sistemas son sistemas de declaración (no es necesaria una aprobación). Siete Estados miembros no disponen de un sistema de autorización fuera del segmento del servicio universal (de libre acceso al mercado). En nueve Estados miembros existen disposiciones relativas a sistemas de concesión de licencias dentro del segmento del servicio universal.

Figura 6: Autorización y concesión de licencias en Estados miembros

>SITIO PARA UN CUADRO>

**Medida fiscal

Siete Estados miembros han introducido disposiciones relativas a un fondo de compensación en su marco reglamentario nacional; sólo uno de esos países tiene planes en firme para activar ese fondo. Eso sugiere que en estos momentos no hay necesidad alguna de fondos de compensación. Hasta el momento actual, la Comisión ha iniciado procedimientos de infracción contra dos Estados miembros, que han aplicado de forma incorrecta las disposiciones de la Directiva Postal en esta área.

Se ha cumplido el objetivo de establecer una protección adicional para el servicio universal, dado que la mayoría de los Estados miembros han aplicado como mínimo una parte de las medidas disponibles. Sin embargo, la aplicación actual en los Estados miembros sugiere que el servicio universal no está en peligro. El impacto reglamentario ha sido significativo, habida cuenta de que la mayoría de los Estados miembros han modificado su legislación.

4.4. Acceso a los servicios y redes postales universales

La Directiva Postal pretende garantizar que todos los clientes tengan un acceso razonable y de calidad a la red postal, así como que ese acceso sea transparente y no discriminatorio. Un estudio especializado [26] concluyó que los requisitos de la Directiva Postal se han aplicado ampliamente en la legislación nacional de la totalidad de Estados miembros, aunque destacó el potencial de discriminación y la necesidad de transparencia en los acuerdos de acceso. La Directiva Postal atribuye a la Autoridad nacional de reglamentación la responsabilidad de resolver cualquier problema que pueda surgir al respecto. Se ha cumplido el objetivo de garantizar un acceso razonable y de calidad y el impacto reglamentario ha sido significativo, dado que la mayoría de los Estados miembros han modificado su legislación. (El apartado 5.4.1 incluye más detalles al respecto).

[26] Estudio sobre las condiciones que rigen el acceso a los servicios y redes postales universales, CTcon, 2001.

4.5. Transparencia contable y principios de tarificación

La Directiva pretendía establecer una contabilidad de costes transparente y claramente independiente como base de la regulación de precios y la competencia leal. El artículo 14 de la Directiva Postal exige a los proveedores del servicio universal que apliquen de forma coherente unos principios contables para elaborar cuentas separadas para los servicios reservados y no reservados dentro de los servicios universales, así como para los servicios no universales.

La Comisión, que ha llevado a cabo un estudio especializado [27] con este fin, ha llegado a la conclusión de que todos los Estados miembros han aplicado, o lo harán en breve, los requisitos de la Directiva Postal. Catorce de los quince proveedores del servicio universal están aplicando un sistema de contabilidad de costes conforme con los principales aspectos del artículo 14.

[27] Estudio sobre «los sistemas de contabilidad de costes de los proveedores de servicios postales universales», CTcon, 2001.

El objetivo de la Directiva Postal se ha alcanzado ampliamente en los Estados miembros. El impacto reglamentario ha sido significativo. Aunque el carácter de la aplicación varía, todos los Estados miembros han aplicado (o lo harán en breve) los requisitos estipulados en el artículo 14.

4.6. La calidad del servicio

Entre los objetivos de la Directiva Postal estaba el de mejorar la calidad de los servicios postales. Para ello, fijaba objetivos de calidad del servicio para el correo transfronterizo (85 % de D+3, 97 % de D+5 para la categoría normalizada más rápida) y exigía a los Estados miembros que definieran unos objetivos nacionales coherentes con los objetivos transfronterizos comunitarios.

Los Estados miembros han notificado las normas de calidad del servicio tanto para el correo transfronterizo como para el correo nacional. Las normas de calidad del servicio fijadas para el correo transfronterizo cumplen lo estipulado en la Directiva Postal en todos los Estados miembros con la excepción de Grecia. En lo que respecta al correo nacional, los resultados de objetivos de distribución para la categoría normalizada más rápida de servicio supera el 80 % de distribución en D+1 en todos los Estados miembros en los que se han definido objetivos de calidad de servicio, excepto en tres de ellos.

Se ha producido una mejora constante de la calidad de servicio del correo transfronterizo

La aplicación de la Directiva Postal y el acuerdo REIMS han dado lugar a mejoras significativas de la calidad del servicio en el caso del correo transfronterizo.

La evaluación de la calidad del servicio de los proveedores del servicio universal para el correo transfronterizo no masivo urgente y de primera clase, según el programa de evaluación UNEX que lleva a cabo de forma continuada la International Post Corporation, muestra que el funcionamiento ha mejorado de forma constante durante los últimos años y en la actualidad supera por término medio los objetivos comunitarios fijados por la Directiva Postal [28].

[28] Resultados de UNEX para el año 2001, IPC.

Figura 7: La calidad del servicio para el correo transfronterizo (D+3)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En 2001, el 92,3 % del correo transfronterizo urgente se distribuía en D+3 (indicador de velocidad), frente al 69,1 % en 1994. Asimismo, el 98,7 % se distribuía en D+5 (indicador de fiabilidad), frente al 92,4 % en 1994. La media de días del plazo de expedición de extremo a extremo era de 2,3 días en 2001.

Figura 8: La calidad del servicio para el correo transfronterizo

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Esta mejora constante es el resultado de los objetivos fijados por la Directiva Postal y de la implantación en todos los Estados miembros, con una única excepción, del acuerdo sobre los gastos terminales REIMS (que introdujo, tal y como demandaba la Directiva Postal, una relación directa entre el nivel de remuneración de los proveedores del servicio universal y la calidad del funcionamiento del servicio). También es preciso destacar que la media de distribución en D+2 alcanzó el 74,3 % en 2001, lo que significa que en estos momentos se distribuye más correo urgente en D+2 que el que se distribuía en D+3 en 1994.

Asimismo, la armonización del funcionamiento de los proveedores del servicio universal en el ámbito transfronterizo (así como en el nacional) y la reducción de las diferencias entre los plazos de expedición de los envíos nacionales y de los envíos transfronterizos han mitigado el «efecto frontera». No obstante, hay que señalar que todavía es preciso realizar esfuerzos adicionales para mejorar la calidad del servicio en varias rutas transnacionales.

La calidad del servicio del correo nacional también ha mejorado

La calidad del servicio en el caso del correo nacional ha mejorado en paralelo a la del correo transfronterizo [29]:

[29] Es opinión generalmente admitida que esto es así a pesar de que los datos de rendimiento no son comparables, ya que, en los Estados miembros, no se procedió a un control independiente del rendimiento del servicio antes de 1992. Por ejemplo, el Eurobarómetro 53 - Los Europeos y los servicios de interés general (INRA, Octubre 2000, disponible en http://europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/library/surveys/index_en.html) mostró un alto grado de satisfacción con la calidad de los servicios postales domésticos.

* La mejora del servicio postal transfronterizo ha mejorado la calidad del servicio nacional dado que, una vez en el sistema nacional, el correo se trata de la misma forma independientemente de que sea nacional o extranjero.

* La mejora de la calidad del servicio nacional también se ha visto favorecida por la exigencia de la Directiva Postal de la introducción de un control independiente del funcionamiento.

* La mejora de la calidad del servicio nacional se ha visto favorecida igualmente por la implantación de normas de calidad nacionales, tal y como exigía la Directiva Postal.

La mejora de la calidad del servicio prestado por los operadores postales se ha conseguido con unos niveles de precios que, en general, no han subido en consonancia con la inflación [30]. Las mayores mejoras se han conseguido en aquellos Estados miembros con una menor calidad del servicio, lo que ha permitido una armonización a un nivel satisfactorio de calidad del servicio en toda la Comunidad. Sin embargo, un problema que persiste es la ausencia de un método armonizado para medir la calidad del servicio en los Estados miembros, aunque esta cuestión se va a resolver en breve, ya que el Comité Europeo de Normalización (CEN) ha adoptado una norma para la medición de extremo a extremo de la calidad del servicio para correo urgente y correo de primera clase no masivo. Resulta esencial que los Estados miembros preparen la transposición de las normas CEN con el fin de que todos los clientes puedan seguir disfrutando de una calidad cada vez mayor, no sólo en los servicios urgentes y de primera clase transfronterizos.

[30] No obstante, hay variaciones significativas entre Estados miembros, en parte a raíz de las distintas condiciones del IVA.

Se ha cumplido ampliamente el objetivo de la Directiva Postal y el impacto reglamentario ha sido significativo, dado que la mayoría de los Estados miembros han modificado su legislación.

4.7. Procedimientos de reclamación y recurso

La Directiva Postal exigió a los Estados miembros que velaran por la existencia de medidas suficientes de protección al cliente.

Según un estudio reciente [31], «la aplicación de las disposiciones de protección del cliente de la Directiva Postal varía... Sin embargo, sí parece que los consumidores [32] cuentan con una protección suficiente».

[31] Estudio sobre los efectos de ciertos aspectos de la aplicación de la Directiva 97/67/CE, Omega Partners, 2001.

[32] En este informe, el término consumidores se refiere a usuarios privados.

El impacto reglamentario de este aspecto de la Directiva Postal ha sido significativo, dado que la legislación de los Estados miembros ha hecho en general responsables a las autoridades de reglamentación de los servicios postales de la gestión de las reclamaciones. A pesar de que en muchos Estados miembros muchas de las disposiciones de protección del consumidor están relacionadas con la legislación vigente, no son específicas del sector postal.

4.8. Normas técnicas

La Directiva Postal pretendía mejorar la interconexión entre las redes postales comunitarias, en parte mediante una mayor normalización técnica. El Comité Europeo de Normalización (CEN) es el encargado de redactar normas técnicas, que deben tener en cuenta las medidas de armonización adoptadas en el ámbito internacional y especialmente las de la Unión Postal Universal (UPU). La Directiva Postal estipula también que el Comité de la Directiva Postal deberá asistir a la Comisión en el desarrollo de medidas de normalización técnica.

Ya en 1996, la Comisión encargó al CEN el desarrollo de normas europeas para el sector postal en el mandato de la Comisión M/240, que incluía originalmente 15 campos de estudio. Esta labor corresponde a un Comité Técnico especializado del CEN (CEN/TC331). La normalización es un proceso prolongado, pero el trabajo del TC331 está progresando adecuadamente. Actualmente se dispone de borradores de normas para la mayor parte de los campos de estudio del mandato M/240, dos tercios de los cuales ya se han aprobado o están siendo objeto actualmente del proceso de adopción formal. La primera norma europea sobre los servicios postales se adoptó durante el año 2000 [33] y desde entonces se han aprobado tres más [34].

[33] TS13712, Servicios Postales, impresos, armonización del vocabulario.

[34] TS14014, Servicios postales, Correo híbrido, Definiciones de tipo de documento para el cliente y el operador: un conjunto común de etiquetas por defecto. EN13850, Servicios postales, Medición del plazo de tránsito de los servicios de extremo a extremo para el correo urgente y de primera clase no masivo. EN13724, Servicios Postales, Apertura de buzones y bocas de entrada para cartas privados, Requisitos y métodos de ensayo.

Figura 9: Situación del mandato actual del CEN

>SITIO PARA UN CUADRO>

La mayor parte de los campos de estudio deberían dar lugar a normas europeas antes de que concluya el año 2003. Basándose en los logros obtenidos en el marco del mandato actual, el CEN/TC331 inició un proceso de consultas, apoyado por la Comisión, con el fin de hacer propuestas para futuras actividades de normalización europea. Sobre la base de las propuestas del CEN/TC331 se ha elaborado un borrador de mandato para el CEN, que fue aprobado por el Comité de la Directiva Postal y el Comité establecido por la Directiva 98/34/CE [35]. La Comisión publicó, de acuerdo con la recomendación de los Comités, un nuevo mandato para el CEN relativo a servicios postales (M/312). Además, en 2001 el CEN y la UPU firmaron un memorando de acuerdo con el fin de ampliar la colaboración ya existente.

[35] Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, DO L 204 de 21.7.1998, p. 37.

Por último, la adopción de las primeras normas oficiales europeas incluirá una nueva fase de ejecución reglamentaria e implantación técnica en los Estados miembros. La Comisión está abriendo está fase de implantación en colaboración con los Estados miembros y también con el Comité de la Directiva Postal. En estos momentos resulta esencial que los Estados miembros preparen la implantación de las normas que el CEN está elaborando para los servicios postales.

En el ámbito reglamentario el impacto de la Directiva Postal ha sido significativo, dado que las normas oficiales europeas para los servicios postales pasarán a ser normas nacionales y varias de las normas que se derivan de la Directiva Postal serán obligatorias para los proveedores del servicio universal, garantizando así cierta armonización operativa.

4.9. Autoridades nacionales de reglamentación

La Directiva Postal exigía a los Estados miembros que separaran las funciones reglamentarias de las del operador.

Todos los Estados miembros han creado autoridades nacionales de reglamentación separadas desde el punto de vista jurídico de todos los operadores, incluido el proveedor del servicio universal.

No obstante, las notificaciones y las investigaciones complementarias han demostrado que la autoridad nacional de reglamentación no es plenamente independiente del proveedor del servicio universal en todos los países, ya que no siempre hay una clara distinción entre la titularidad y las facultades de reglamentación postal.

Figura 10: Autoridades Nacionales de Reglamentación

>SITIO PARA UN CUADRO>

El impacto reglamentario ha sido significativo. Todos los Estados miembros han creado autoridades nacionales de reglamentación independientes desde el punto de vista jurídico del proveedor del servicio universal.

Sin embargo, hay discrepancias significativas entre la competencia y los recursos de las autoridades nacionales de reglamentación y, en general, existe cierta inquietud sobre el papel de dichas autoridades y la posible asimetría reglamentaria, sobre todo en el futuro, cuando el mercado se abra a la competencia.

4.10. Implantación de la Directiva Postal en los países de la AELC

El Órgano de Vigilancia de la AELC está actualmente examinando las medidas de incorporación notificadas. A primera vista, los servicios de ese Órgano consideran que la Directiva Postal se ha incorporado correctamente, aunque todavía no se ha realizado un análisis en profundidad. El Órgano prevé examinar las tablas de correspondencia de los Estados de la AELC este otoño.

5. La evolución en el sector postal

5.1. Aspectos económicos

Figura 11: Principales indicadores del mercado

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

5.2. Crecimiento y segmentación del mercado

Crecimiento continuo en todos los segmentos del mercado

El mercado de los servicios postales [36] ha seguido caracterizándose por el crecimiento en todos los segmentos del mercado.

[36] Servicios postales: los servicios consistentes en la recogida, clasificación, transporte y distribución de los envíos postales (envíos con destinatario, constituidos en la forma definitiva en la que deban ser transportados por el proveedor del servicio universal). Incluirán, aparte de los envíos de correspondencia, por ejemplo los libros, catálogos, diarios y publicaciones periódicas, así como los paquetes postales que contengan mercancías con o sin valor comercial, apartados 1 y 7 del artículo 1 de la Directiva Postal.

Los ingresos por correspondencia de los proveedores del servicio universal han crecido una media del 4 % desde 1995 hasta 2000 (los volúmenes de correspondencia han aumentado un 3 %). Dentro de este segmento de la correspondencia, la publicidad directa, con una tasa de crecimiento del 5 % anual, ha seguido superando el crecimiento de la correspondencia tradicional. En general, tal y como ilustra la figura 12 para 10 Estados miembros, el crecimiento de los volúmenes de correspondencia sigue estando muy relacionado con el PIB.

Figura 12: PIB per cápita (precios de mercado) y volumen de correspondencia per cápita, 1999

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Anuario de Eurostat (2001) y UPU (2002). Las cifras se refieren únicamente a la correspondencia nacional e incluyen cartas, postales, documentos impresos, paquetes pequeños, literatura para ciegos, documentos comerciales, muestras de productos, artículos «Phonoost» y paquetes postales.

Sin embargo, durante los últimos meses, los volúmenes de correspondencia se han igualado en algunos Estados miembros, en parte debido a la sustitución por productos electrónicos, y la UPU prevé que el crecimiento de la correspondencia hasta 2005 se ralentizará hasta el 2-3 % anual.

En el mercado de la paquetería, el crecimiento de los últimos años ha superado el 8 % anual. El valor total del mercado de mensajería y paquetes urgentes de la UE ascendió a aproximadamente 31 000 millones de euros en 2000, frente a unos 21 000 millones de euros en 1995. Esto supone un incremento de aproximadamente el 48 %. El segmento de empresa a empresa (B2B) de este mercado es el de mayor tamaño, el que crece a mayor velocidad y el más rentable, aunque los otros segmentos del mercado, el B2C (empresa a cliente) y el C2B/C (cliente a empresa o a cliente) también son significativos y tienen una potencial importancia estratégica, por ejemplo en lo que respecta al comercio electrónico.

5.2.1. Cuotas y estructuras de mercado

Un grado de competencia variable

Figura 13: Grados de competencia en diversos segmentos del mercado

>SITIO PARA UN CUADRO>

Los proveedores del servicio universal, que siguen muy protegidos por las reservas, han mantenido su posición de dominio en el mercado de la correspondencia y la han ampliado a mercados auxiliares como la paquetería, los servicios de correo urgente y la mensajería.

En el mercado de la correspondencia, los proveedores del servicio universal disfrutaban de una cuota de mercado cercana al 84 % en 2000, lo que no hacía sino reflejar el nivel de reserva existente en los Estados miembros. Incluso tras la apertura del mercado, los proveedores del servicio universal han seguido dominando el mercado.

Ejemplo 1: En Alemania, el 25 % del mercado total de la correspondencia está abierto a la competencia desde 1998. Después de tres años, los 1 070 titulares de licencias han conseguido una cuota de mercado del 9 % del segmento abierto del mercado, lo que supone un 2 % del mercado total de la correspondencia [37].

[37] Informe anual 2001, RegTP.

Ejemplo 2: En España, el 62 % del mercado de la correspondencia se liberalizó hace varias décadas. Unas 2 000 empresas competidoras de Correos han conseguido dominar un 13 % del segmento abierto del mercado, lo que supone un 8 % del mercado total de la correspondencia [38].

[38] KEP Meldungen, 3/5/2001.

Ejemplo 3: En Suecia se abrió el 100 % del mercado de la correspondencia en 1993. Transcurridos siete años, aproximadamente 50 empresas competidoras de Sweden Post tienen únicamente una cuota de mercado del 5,2 %.

En la mayor parte de los Estados miembros, los operadores privados sólo pueden prestar servicios nicho, por ejemplo intercambios de documentos o servicios de distribución para cartas de más de 200 gramos, pero en ocasiones tienen un importante papel en algunos subsegmentos.

Ejemplo: CityMail tiene en Suecia una cuota de mercado del 4,8 % del mercado de la correspondencia sueco, pero ha alcanzado el 25 % en el subsegmento del correo comercial generado por ordenador [39].

[39] Tarifa uniforme y precios vinculados a costes, Informe del Organismo Nacional de Correos y Telecomunicaciones, 1 de julio de 2001.

En el mercado de la mensajería y el correo urgente, los proveedores del servicio universal han incrementado significativamente su cuota de mercado, que en la actualidad asciende aproximadamente al 40 %. Con la excepción de United Parcel Service (UPS), los cinco operadores principales son proveedores del servicio universal.

Figura 14: El mercado de la mensajería y del correo urgente europeo en 2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En el mercado de la paquetería, los proveedores del servicio universal han sido tradicionalmente los dominadores de los servicios nacionales prestados a clientes privados y pequeñas empresas. Por otra parte, la competencia de empresas privadas, que han creado redes nacionales y en ocasiones paneuropeas, ha sido intensa en el servicio de paquetería de empresas. En este contexto, los proveedores del servicio universal han estado consolidando sus posiciones de mercado durante los últimos años y han desarrollado estrategias paneuropeas mediante alianzas y adquisiciones. Esto ha impulsado la concentración del mercado y ha situado a algunos de los proveedores del servicio universal como operadores de paquetería europeos.

Ejemplo 1: En Alemania, el proveedor de servicios universales consolidó su posición de liderazgo en el mercado con una cuota de mercado del 22 % (más del doble que la de su siguiente competidor) en un mercado crecientemente concentrado en el que otros tres proveedores del servicio universal se encuentran ahora entre los cinco principales actores (La Poste, Consignia y TPG).

Ejemplo 2: En Suecia, el proveedor del servicio universal fortaleció su liderazgo en el mercado mediante adquisiciones y alianzas, mientras que ha aumentado constantemente la actividad de proveedores del servicio universal extranjeros (Deutsche Post, Consignia, La Poste, Post Danmark, Norway Post).

Ejemplo 3: En España, Correos, que sólo tenía una cuota de mercado del 6 % , pretende liderar el mercado multiplicando por más de dos su cuota de mercado para 2004, en un mercado que sigue mayoritariamente en manos de operadores privados nacionales.

5.2.2. La evolución de los proveedores del servicio universal

Un número cada vez mayor de proveedores del servicio universal se convierte en sociedades anónimas y abandonan la forma jurídica de organismos públicos

Figura 15: Estatus organizativo de los proveedores del servicio universal en 1991 y en 2002

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: Libro Verde y primeros datos del informe Pls Rambøll sobre la base de informes anuales.

*An Post está actualmente en proceso de transmisión del 14,9 % de sus acciones a sus trabajadores. An Post no cotiza en bolsa.

La figura 15 muestra que se ha producido una significativa evolución hacia la forma jurídica de sociedades anónimas que cotizan en bolsa, debiendo destacarse que los Países Bajos, Grecia e Italia han mostrado recientemente su intención de abandonar la titularidad pública. Esta conversión en sociedades ha tenido muchos efectos significativos, que se enumeran a continuación, y merece la pena destacar que la diversidad en la adaptación en los distintos Estados miembros puede haber dado lugar a ventajas particulares (ventaja del jugador que hace el primer movimiento) para aquellos que iniciaron la conversión en sociedades en primer lugar.

Los proveedores del servicio universal han participado activamente en la ola de fusiones y adquisiciones del mercado, creando redes de paquetería europeas

Muchos de los principales proveedores del servicio universal han adquirido operadores de paquetería privados para consolidar y ampliar su presencia en el mercado tanto a nivel nacional como en otros Estados miembros. Deutsche Post (DPWN), TPG, French La Poste y Consignia han desarrollado conjuntamente un servicio de entrega de paquetes paneuropeo para paquetes de empresa.

Los ingresos de los proveedores del servicio universal han aumentado y se ha reducido su dependencia de la correspondencia

Los ingresos totales de los proveedores del servicio universal han aumentado un 66 % entre 1995 y 2000, una consecuencia directa de su conversión en sociedades. Se han producido incrementos de las tasas de crecimiento en los segmentos de mercado de paquetería, mensajería y correo urgente, que se han unido al crecimiento externo mediante fusiones y adquisiciones, dando lugar a un fuerte aumento de los ingresos de los proveedores del servicio universal; éstos han llevado a cabo agresivas estrategias empresariales, entrando en nuevos mercados como la logística. Para el año 2000 la logística representaba ya el 10 % de los ingresos de los proveedores del servicio universal.

Figura 16: Porcentaje que la correspondencia tradicional representa en los ingresos totales de los proveedores del servicio universal

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Como puede verse en la figura 16, esas tendencias han dado lugar a un sustancial descenso en la proporción de los ingresos de los proveedores del servicio universal que proceden de sus productos de correspondencia tradicional.

Los proveedores del servicio universal han centrado más su gestión en los costes y en las necesidades del cliente

Como es lógico, la conversión en sociedades de los proveedores del servicio universal ha hecho que su gestión se centre más en la eficacia con respecto a los costes, la rentabilidad y las necesidades del cliente. Algunos de los proveedores del servicio universal han pasado de estructuras de costes fijos a estructuras de costes variables, mediante la externalización de actividades no centrales. También se han centrado en mejoras organizativas destinadas a satisfacer las necesidades del cliente. Un punto de atención lógico ha sido la red de ventanillas. La figura 17 ilustra la creciente utilización de franquicias y representantes, que ahora supone de media el 34 % del total de puntos de venta postales.

Figura 17: Número de puntos de venta (oficinas y agencias postales) por cada 10 000 habitantes, CTcon-2001

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Algunos proveedores del servicio universal también han abrazado con particular entusiasmo las oportunidades ofrecidas por la automatización

Otra forma esencial de mejorar tanto la eficacia con respecto a los costes como la calidad del servicio es la automatización. Más adelante en este mismo capítulo se analizan más detenidamente los cambios tecnológicos, pero debemos destacar ahora que varios de los proveedores del servicio universal han abrazado con particular entusiasmo las oportunidades que ofrece la automatización con el fin de reducir sus costes, tal y como se ve en la figura 18. (No obstante, hay que destacar que es posible que haya que tener en cuenta el tamaño del mercado y las variaciones anteriores a 1995 al efectuar comparaciones entre Estados miembros).

Figura 18: Número de máquinas de clasificación con lectura automática de direcciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: UPU (2002)

Sigue habiendo margen para nuevos progresos en la eficacia productiva de los proveedores del servicio universal

La creciente utilización de la automatización ha permitido una continua mejora de la productividad:

Figura 19: Evolución de la productividad y los niveles de automatización en el periodo 1995 -2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

No obstante, la figura 19 también nos muestra que los proveedores del servicio universal no han aprovechado todos los avances de productividad disponibles, lo que sugiere que sigue habiendo ineficiencias.

Esto queda confirmado por la figura 20, que presenta las amplias variaciones existentes entre proveedores del servicio universal (del 49 % al 82 %) en lo que respecta al porcentaje que suponen los salarios con respecto a los costes totales.

Figura 20: Proporción de los costes totales correspondiente a los salarios en 1995 y 2000.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: Estudio PLS RAMBOLL (2002)

Gracias a sus crecientes ingresos y al aumento de la atención prestada a los costes, los proveedores del servicio universal han incrementado su rentabilidad

Figura 21: Resultados financieros de los proveedores del servicio universal

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En 1992, la mayoría de los proveedores del servicio universal registraban pérdidas, y un 80 % de ellos presentaba unas pérdidas recurrentes que ascendían de media al 12 % de sus ingresos. La figura 21 nos indica que, en 2000, la mayoría de los proveedores del servicio universal eran rentables.

En conjunto, los proveedores del servicio universal son más fuertes, y están preparados para aprovechar las nuevas oportunidades del mercado

El aumento de la libertad comercial ha dado lugar a un control de costes más eficaz y al desarrollo de redes paneuropeas de paquetería y correo urgente. Ello ha permitido que la cartera de actividades de los proveedores del servicio universal sea menos dependiente de los servicios de correspondencia y esté más equilibrada, como se puede ver en el análisis BCG [40] que aparece a continuación.

[40] La matriz BCG, que debe su nombre al Boston Consulting Group, sirve para representar de forma gráfica las diferencias entre actividades en términos de cuota de mercado relativa e índice de crecimiento del sector. Las «vacas de dinero» (cash cows) son aquellas actividades en las que una empresa tiene una importante cuota de mercado, pero el mercado se encuentra en fase de madurez, crecimiento lento o, incluso, declive; en principio, hay que «ordeñar» estas actividades para conseguir dinero que se pueda invertir en futuras áreas de producción. Las «estrellas» (stars) representan a aquellas actividades en las que la empresa tiene una importante cuota de mercado en un mercado en crecimiento; en principio, hay que seguir invirtiendo en ellas para mantener el crecimiento (pueden convertirse en las «vacas de dinero» de mañana). Los «interrogantes» (dilemmas) son aquellas actividades en que una empresa tiene una cuota de mercado reducida pero en las que el mercado está empezando a desarrollarse o tiene un potencial de crecimiento significativo. Hay que vigilarlas muy de cerca y gestionarlas de forma adecuada, ya que pueden o bien convertirse en las «estrellas» de mañana o acabar como «perros». Los «perros» (dogs) son aquellas actividades que absorben dinero sin ninguna perspectiva que justifique su mantenimiento; habría que abandonarlas y liberar así fondos para invertir en oportunidades más atractivas.

Figura 22: Análisis BCG de los proveedores del servicio universal

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Sin embargo, hay tanto amenazas como oportunidades

En conjunto, la situación de los proveedores del servicio universal ha mejorado, puesto que han convertido antiguas debilidades en fortalezas (por ejemplo, la mejora de la calidad del servicio, la mayor atención al cliente, la mejora de la eficacia y la rentabilidad), lo que se añade a sus fortalezas tradicionales como la marca, la ubicuidad y las economías de escala. No obstante, la productividad sigue siendo variable, algunos de los proveedores del servicio universal tienen una capacidad limitada de gestión de costes, sigue habiendo cierta dependencia de los beneficios del monopolio, y hay una amenaza de sustitución de la correspondencia.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Figura 23: Análisis SWOT (proveedores del servicio universal)

Oportunidades:

* Crecimiento positivo de la correspondencia para la mayoría de los proveedores del servicio universal.

* Significativo potencial de crecimiento de la publicidad directa y la paquetería.

* Significativo potencial de crecimiento del correo urgente.

* Potencial empresarial de comercio electrónico.

* Potencial empresarial para logística // Amenazas:

* Sustitución de la correspondencia.

* Aumento de la competencia.

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Puntos fuertes:

* Marcas.

* Ubicuidad de la red de reparto.

* Economías de escala.

* Normas comerciales.

* Orientación comercial.

* Rentabilidad.

* Conversión de costes fijos en costes variables.

* Fortalecimiento de la cuota de mercado de la paquetería.

* Calidad del servicio.

* Ingresos diversificados.

* A la cabeza de la reforma postal mundial.

* Aparición de redes paneuropeas (paquetería y correo urgente) // Puntos débiles:

* Productividad.

* Dependencia de los beneficios del monopolio.

* Flexibilidad del empleo

Falta de flexibilidad de la red* Reducción de los volúmenes de correspondencia de los consumidores.

* Limitada flexibilidad para gestionar las obligaciones del servicio universal.

* Ausencia de redes paneuropeas (correspondencia)

NOTA: Otros operadores postales disfrutan de las mismas oportunidades y se enfrentan a las mismas amenazas. No obstante, es muy probable que el considerable fortalecimiento de los proveedores del servicio universal dificulte su entrada en el negocio y su crecimiento.

5.2.3. Relación con las tendencias mundiales

Fuera de Europa, el mercado postal mundial también está cambiando rápidamente debido a los efectos de la globalización, el aumento de la competencia, la rápida evolución tecnológica y el cambio de las necesidades de los clientes. La reforma postal es una tendencia mundial y cuenta con el apoyo de organizaciones internacionales como la UPU y el Banco Mundial. El Congreso de la UPU [41] ha pedido a los gobiernos, las administraciones postales y los organismos de la Unión que transformen los servicios postales, convirtiéndolos de un departamento estatal en una empresa, dotada de autonomía de gestión y autosuficiente desde el punto de vista financiero. Asimismo, la reforma postal forma parte de la globalización del comercio. Ya se han aprobado algunos acuerdos con la OMC y, en algunas administraciones, se han iniciado o se van a iniciar con carácter inminente negociaciones sobre la apertura del acceso al mercado postal; asimismo, la globalización de los servicios avanza con el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS).

[41] Recomendaciones de estrategia postal del Congreso de la UPU, Seúl, 1994.

En este contexto, la evolución del mercado ha puesto a Europa en la vanguardia de la reforma de los servicios postales en todo el mundo. «La evolución más notable de los últimos años [en lo que respecta a los operadores postales] ha sido la transformación de cuatro antiguas administraciones postales nacionales en empresas postales, de correo urgente y de logística. Nos referimos a Deutsche Post, TPG, Consignia y La Poste (F), que en ocasiones se denominan «supercorreos». En la actualidad, estás empresas están ocupando su lugar junto a los principales operadores del sector privado como UPS y FedEx» [42].

[42] Desarrollos medioambientales y respuestas postales en 2001, documento de debate, proyecto, 5 de abril de 2001, Oficina Internacional de la UPU, Berna.

5.2.4. Los límites tradicionales del sector se borran

La evolución del mercado está dando lugar a cambios significativos en la configuración del sector postal, borrando las antiguas fronteras, como la que separaba a los operadores públicos y privados, debido a:

* La conversión en sociedades (y, en ocasiones, la privatización) de los proveedores del servicio universal.

* El significativo cambio de la posición de los proveedores del servicio universal (que han pasado de ser administraciones públicas que operaban un servicio público a ser organizaciones empresariales que prestan un servicio de reparto).

* La entrada de los proveedores del servicio universal en servicios de correspondencia no tradicionales como el correo urgente y la mensajería, el transporte, la logística, el comercio minorista y el comercio electrónico.

* Las adquisiciones y alianzas en las que han participado todos los actores del mercado.

La creciente utilización por parte de los proveedores del servicio universal de la externalización de componentes de la cadena de valor tradicional de los servicios postales también está contribuyendo a borrar límites tradicionales que antiguamente se consideraban inmutables.

5.2.5. La evolución del mercado tiene evidentes ventajas, pero también conlleva riesgos y costes

La evolución del mercado lleva aparejados beneficios evidentes: una mayor calidad del servicio, el aumento de la eficacia, una mayor productividad y la reducción de la dependencia de los ingresos por correspondencia. Por consiguiente, las perspectivas de negocio a medio y largo plazo de los proveedores del servicio universal, que pueden gestionar sus empresas como organizaciones comerciales, no dejan de mejorar.

No obstante, también hay desventajas y riesgos relacionados con las tendencias actuales. La creciente actitud comercial de los proveedores del servicio universal (un ejemplo de ella son los contratos individuales con grandes usuarios del servicio postal) implica riesgos de pérdida de transparencia y potencial discriminación. Además, el fortalecimiento del dominio de los proveedores del servicio universal en el mercado de la correspondencia confina a otros operadores a mercados nicho y dificulta que las empresas que entren en el mercado puedan aprovechar la futura apertura del mercado.

Asimismo, la reciente evolución de los proveedores del servicio universal hace que sea necesario realizar un estrecho seguimiento, dado que las «vacas de dinero» de la cartera de productos de dichos proveedores disfrutan de posiciones dominantes en mercados que siguen estando protegidos por grandes sectores reservados. En este contexto, cada vez resultan más

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

importantes unos marcos y unos mecanismos reglamentarios (por ejemplo, de control de precios) adecuados, aunque es muy probable que no sean suficientes por sí mismos. La continua cohabitación de áreas reservadas, en ocasiones extensas, con la entrada de proveedores del servicio universal de orientación comercial en mercados auxiliares, da lugar a preocupaciones sobre posibles abusos del monopolio, que ya se han materializado en varios casos de competencia que se presentan en la figura 24, y crea preocupación sobre ayudas estatales sin garantías concedidas a los proveedores del servicio universal.

Figura 24: Casos de competencia recientes [43]

[43] Las referencias de estos casos son las siguientes:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

5.3. Aspectos tecnológicos

La tecnología es cada vez más importante para el sector postal

El cambio tecnológico ofrece a los clientes más opciones tanto dentro como fuera del mercado de los servicios postales, y crea oportunidades para aumentar la productividad y generar nuevos ingresos para los operadores postales. La capacidad de los operadores postales para reaccionar ante ese cambio tecnológico se está convirtiendo en un factor crucial para su éxito.

5.3.1. Sustitución de la correspondencia

En estos momentos los clientes tienen cada vez más oportunidades para escoger alternativas a la correspondencia, debido a la creciente variedad de medios de comunicación eficaces en relación a los costes que están a su disposición y a la nueva infraestructura de comunicaciones, como la creciente penetración de los ordenadores personales y de Internet.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Por consiguiente, la cuota de mercado de la correspondencia tradicional con respecto al mercado global de la comunicación no deja de reducirse (desde el 20 % de 1995 al 15 % de 2005 [44]). Sin embargo, no todos los segmentos del mercado de la correspondencia están expuestos de la misma forma a la sustitución: si bien los informes financieros son vulnerables, parece que otros segmentos (por ejemplo, la publicidad directa) siguen teniendo un significativo potencial de crecimiento a medio plazo.

[44] UPU, «Post 2005», 1996.

No obstante, a pesar de algunas pruebas claras de que se está produciendo una sustitución de la correspondencia, el impacto sobre los volúmenes de correspondencia tradicional ha sido limitado en términos generales. Hasta ahora, el crecimiento intrínseco de los volúmenes de la correspondencia tradicional derivado de los incrementos del PIB, unido a los nuevos volúmenes generados por servicios como la publicidad directa, ha garantizado que la práctica totalidad de Estados miembros presenten tasas positivas de crecimiento de los volúmenes de correspondencia. Unida a la disminución de la dependencia de sus ingresos de la correspondencia tradicional, esta tendencia subyacente de crecimiento puede reducir la vulnerabilidad ante la sustitución de los proveedores del servicio universal.

Sin embargo, algunos de los proveedores del servicio universal han empezado a registrar tasas negativas de crecimiento en algunos segmentos del mercado de la correspondencia, que pueden atribuirse a la sustitución de la correspondencia (por ejemplo, Estados Unidos y Suecia), y el impacto de la sustitución de la correspondencia sobre los volúmenes de correspondencia en el futuro sigue siendo impredecible en estos momentos.

5.3.2. Automatización de procesos para envíos y operaciones postales

Los operadores perciben las ventajas de utilizar las nuevas tecnologías con el fin de incrementar la productividad

Un proveedor del servicio universal que genere un margen neto del 5 % doblaría sus beneficios si recortara sus costes un 5 %, mientras que para conseguir el mismo resultado incrementando su negocio tendría que doblar sus ingresos. Eso es un incentivo para aumentar la productividad y explica la significativa evolución actual.

Automatización del procesado de la correspondencia

Durante los años ochenta, todos los proveedores del servicio universal tenían el objetivo de automatizar los centros de clasificación, y la clasificación automatizada de las cartas normalizadas (excepto las que tenían la dirección escrita a mano) ya funcionaba de forma generalizada en todos los proveedores del servicio universal hace una década.

Los principales esfuerzos realizados desde entonces se han destinado a:

- Incrementar la proporción de correspondencia con la dirección manuscrita y «superficies ópticamente planas» que pueden procesarse automáticamente; (por ejemplo, mejorando las capacidades de OCR [45] o la tecnología de codificación por vídeo).

[45] Optical Character Recognition (reconocimiento óptico de caracteres).

- Ampliar la clasificación automatizada a los centros de reparto, en los que hay costes significativos (clasificando los envíos hasta por los recorridos de reparto e incluso ordenando los recorridos de reparto).

En la actualidad, se calcula que más del 90 % de los envíos de correspondencia de los proveedores del servicio universal utilizan el procesamiento automático y aproximadamente un 20 % de ellos se ordenan dentro de los recorridos de reparto. Otra área de desarrollo en estos momentos es la tecnología de etiquetas de identificación, que permite que todos los envíos de correspondencia estén identificados individualmente, es decir, permite el seguimiento y la localización durante todo el proceso. Para finales de la década, la práctica totalidad de los envíos de correspondencia de los proveedores del servicio universal se clasificarán automáticamente hasta por secuencias de recorridos de reparto y llevarán una etiqueta de identificación.

Automatización del procesado de los envíos de paquetería

En la actualidad, existe la tecnología necesaria para automatizar la clasificación de paquetes pequeños y medianos. Sin embargo, debido a la cuantía de la inversión necesaria, su implantación se ha centrado en los puntos en los que se procesan grandes volúmenes. Se calcula que aproximadamente la mitad de los paquetes pequeños y medianos de los proveedores del servicio universal se procesa automáticamente. Es posible que el efecto de escala en la automatización esté favoreciendo la actual tendencia de concentración. Los paquetes de mayor tamaño o más pesados siguen procesándose manualmente en su mayoría. Todos los proveedores del servicio universal trabajan actualmente para implantar características de seguimiento y localización para sus servicios de paquetes mediante los códigos de barras y el láser.

Automatización de otros procesos

Entre las aplicaciones cabe citar las soluciones de software de gestión y la automatización de las ventanillas. Los proveedores del servicio universal han implantado la automatización de las ventanillas y están sustituyendo los sistemas informáticos internos con software en venta en el mercado.

Ejemplos: Siete proveedores del servicio universal de la UE implantaron una solución disponible en el mercado para la automatización de ventanillas. Un número cada vez mayor de proveedores del servicio universal está implantando sistemas estándar de Planificación de Recursos Empresariales (ERP) con fines de gestión, por ejemplo de la contabilidad o las finanzas.

La utilización de esos sistemas abiertos normalizados no sólo reduce los riesgos y los costes, sino que también tiene un importante papel en el contexto de la consolidación de las operaciones de las diversas empresas que conforman el grupo empresarial del proveedor del servicio universal.

5.3.3. Otra evolución tecnológica

Comercio electrónico y cadena de suministro:

La aparición del comercio electrónico está generando oportunidades de negocio para los operadores postales:

* Servicios de transporte y logística: El desarrollo del comercio electrónico está impulsando las ventas a distancia.

* Ampliación de las relaciones con los clientes: Los proveedores del servicio universal pueden añadir valor a sus servicios (seguimiento y localización), o rediseñar procesos tradicionales para mejorar la eficacia, los costes y la comodidad (por ejemplo, con el correo digital).

* Surgen nuevas oportunidades de negocio a partir de los servicios basados en la tecnología: Esto implica la utilización de la posición tradicional de los operadores postales para la nueva economía, por ejemplo, como terceros de confianza (TTP).

* Oportunidades para rediseñar los procesos de administración: Los proveedores del servicio universal pueden mejorar la eficacia y la productividad (por ejemplo, implantando la tecnología de comercio electrónico en los acuerdos de subcontratación).

5.4. Aspectos sociales y laborales

5.4.1. Acceso al servicio universal

Una amplia infraestructura de acceso

Las condiciones de acceso a los servicios y las redes postales universales fueron objeto de un reciente estudio realizado por CTcon por encargo de la Comisión. El estudio concluyó que es posible que la infraestructura de acceso a los servicios postales europeos sea excesiva. Los envíos postales se recogen diariamente en más de 750 000 puntos de acceso, y hay 165 millones de puntos de distribución a los que se presta servicio de forma diaria en toda la Unión Europea. Según la información de CTcon, Europa dispone de un 40 % más de puntos de acceso por habitante que Estados Unidos y cinco veces más puntos de acceso por km2. Sin embargo, esta utilización de la red postal revela un posible paradigma del acceso:

- La mayor parte de los puntos de acceso están diseñados a medida de los clientes con una amplia cobertura geográfica.

- La mayor parte de los volúmenes la generan clientes de empresa concentrados geográficamente (el 0,1 % de los puntos de acceso recoge el 68 % de los envíos postales).

Esa situación nos lleva a pensar que los proveedores del servicio universal van a tener que enfrentarse a un problema, puesto que van a tener que cumplir las obligaciones del servicio universal atendiendo al mismo tiempo de una forma suficiente a sus clientes de empresa predominantemente urbanos.

Una infraestructura de acceso en fase de adaptación

Los proveedores del servicio universal están adaptando las infraestructuras de acceso para cubrir las nuevas necesidades de los clientes y mejorar la eficacia. (Como ya hemos explicado en el apartado 4.4: Acceso a los servicios y redes postales universales) No obstante, los proveedores del servicio universal siguen teniendo una capacidad restringida para adaptarse (por ejemplo, las oficinas rurales de correos se consideran a menudo sensibles desde el punto de vista político), y, evidentemente, el nivel de flexibilidad que puedan tener para gestionar su infraestructura de acceso es importante para poder enfrentarse al paradigma del acceso a largo plazo.

5.4.2. Aspectos laborales en el sector postal

El empleo en los proveedores del servicio universal asciende a aproximadamente 1,2 millones de personas [46]. Otros operadores (principalmente los servicios de mensajería y correo urgente) dan trabajo a casi 500 000 personas. Sin embargo, a raíz de la externalización y la utilización de franquicias, en la actualidad hay áreas significativas de empleo postal directo fuera de los límites tradicionales del sector.

[46] Datos de la UPU, expresados en equivalentes de tiempo completo.

Las cifras preliminares del estudio sobre el empleo que se publicará en breve indican que el empleo directo en servicios postales asciende a un mínimo de 1,57 millones de personas, mientras que se calcula que el empleo indirecto [47] suma como mínimo 1,77 millones de trabajadores. Además, en el estudio se calcula que el efecto de inducción del empleo en el sector postal sobre el empleo en sentido más amplio equivale aproximadamente a 1,98 millones de puestos de trabajo. Esto hace pensar que, en la UE, más de cinco millones de puestos de trabajo dependen del sector postal, están estrechamente relacionados con él o inducidos por él.

[47] El empleo indirecto abarca el empleo en áreas que dependen de los servicios postales o están estrechamente relacionadas con ellos.

Ejemplo: la industria de venta por correspondencia y a distancia representa más de 150 000 empleos fijos que están estrechamente relacionados con el sector postal [48].

[48] Fuente: European Mail Order and Distance Selling Trade Association (EMOTA).

La evolución del empleo postal está estrechamente conectada con la evolución del mercado y de la tecnología descrita en los apartados 5.1 (Aspectos económicos) y 5.3 (Aspectos tecnológicos).

Erosión estructural del empleo

La evolución de la cifra total de trabajadores de los proveedores del servicio universal se deriva de la interacción entre factores positivos (como el desarrollo de nuevos servicios y el aumento de los volúmenes de correspondencia) y factores negativos (como la automatización).

La figura 26 muestra la evolución del empleo de los proveedores del servicio universal [49]. La reducción de las cifras totales indica que la combinación de los factores que afectan al empleo está dando lugar a una erosión del empleo de los proveedores del servicio universal en el ámbito general, pero también que existe una significativa disparidad entre los mismos. A continuación, en la figura 26, se enumeran las principales razones de la evolución del empleo total en proveedores del servicio universal.

[49] Estas cifras varían ligeramente de las de Pls Rambøll, ya que Pls Rambøll utiliza cantidades expresadas en equivalentes de tiempo completo en vez de datos basados en el número de personas.

Figura 26: La evolución del empleo en los proveedores del servicio universal

>SITIO PARA UN CUADRO>

UPU (2002). *Datos de series cronológicas en equivalentes de jornada completa. **Datos de series cronológicas basados en informes anuales (insertados por PLS RAMBØLL).

Nota: los siguientes párrafos describen únicamente las principales razones de la evolución del empleo total en proveedores del servicio universal, puesto que en la actualidad se están recopilando datos más detallados en el marco del estudio sobre las tendencias laborales en el sector postal europeo que Pls Rambøll está llevando a cabo por encargo de la Comisión.

La demanda de mano de obra en el sector postal

El incremento de la demanda de servicios postales es el principal factor positivo para el empleo (se calcula que asciende a un 2-3 % anual). A pesar de que las fusiones y adquisiciones traen nuevos empleos al sector, este efecto es bastante artificial, habida cuenta de que el incremento resultante en el empleo consolidado no refleja una auténtica creación de empleo. La apertura del mercado también ha creado puestos de trabajo. Por ejemplo, la autoridad nacional de reglamentación alemana calcula que los operadores privados crearon más de 16 000 puestos de trabajo a tiempo completo o parcial tras la apertura parcial del mercado; también se ha creado empleo gracias al desarrollo de nuevos servicios.

Aumento de la automatización

El creciente potencial de automatización (véase el apartado 5.3) ha permitido a los operadores postales mejorar su productividad y eficacia respondiendo a la demanda de mayores volúmenes postales, mientras recortaban al mismo tiempo el tamaño de sus plantillas. No obstante, hay evidencias de considerables diferencias entre Estados miembros en el aprovechamiento de las mejoras de eficacia disponibles.

Estrategias de desarrollo empresarial

Las nuevas estructuras corporativas han dado lugar a la implantación de nuevas y diversas estrategias en los proveedores del servicio universal. La disparidad y el nivel de ambición de esas nuevas estrategias explican, hasta cierto punto, las diferencias existentes entre las evoluciones del empleo de los distintos proveedores del servicio universal (por ejemplo, los proveedores que realizan recortes de costes, automatizaciones y externalizaciones más agresivas son probablemente los que más han reducido el empleo). En lo que respecta a la futura evolución del empleo de los proveedores del servicio universal, cabe suponer que las estrategias de desarrollo empresarial tendrán un importante papel y que, por consiguiente, las diferencias de evolución de los proveedores seguirán aumentando. No obstante, según las previsiones de Pls Rambøll, el empleo postal global seguirá creciendo.

6. Conclusión y recomendaciones

6.1. El largo proceso de incorporación está prácticamente terminado

Todos los Estados miembros han modificado su legislación primaria, mientras que la legislación derivada y los reglamentos detallados están muy avanzados. En conjunto, aparte de algunos problemas de conformidad identificados en determinados Estados miembros, cabe considerar que el marco reglamentario fijado por la Directiva Postal se ha implantado en los Estados miembros.

6.2. Aplicación práctica e impacto de la Directiva Postal

Los Estados miembros han adaptado en su mayor parte el marco comunitario a los requisitos nacionales y esto ha tenido varios efectos positivos.

* Un significativo impacto reglamentario: La Directiva Postal ha tenido un impacto significativo, dado que los Estados miembros han tenido que modificar sus legislaciones.

* Mayor armonización comunitaria: La Directiva Postal ha conseguido una limitada armonización comunitaria, por ejemplo, en lo que respecta a la reserva.

* Mejora de la calidad del servicio: La Directiva Postal ha contribuido a mejorar la calidad del servicio tanto para el correo nacional como para el transfronterizo, armonizando así los niveles de calidad del servicio en toda la Comunidad. Asimismo, la Directiva Postal ha apoyado la constante creación de normas europeas para los servicios postales, incluida una gama de métodos de medición de la calidad del servicio.

* Aceleración de la reforma postal: La Directiva Postal ha servido para que los gobiernos se centren más en el sector postal y para acelerar la reforma postal.

* Incentivación de una mayor eficacia y enfoque en el cliente de los operadores postales: La Directiva Postal ha favorecido nuevas estrategias empresariales y una mayor eficacia en relación a los costes de los proveedores del servicio universal.

* Un avance hacia el mercado interior de servicios postales: La apertura limitada del mercado que estipulaba la Directiva Postal dio lugar a una mayor apertura del mercado en algunos Estados miembros.

* Creación de autoridades de reglamentación nacionales independientes en los Estados miembros: La creación de autoridades nacionales de reglamentación en los Estados miembros ha dado lugar a un nuevo nivel de rigor reglamentario dentro del marco reglamentario comunitario.

Sin embargo, hay algunas áreas en las que la Directiva Postal tuvo un impacto escaso o nulo. Por ejemplo, la implantación de la Directiva Postal por parte de los Estados miembros no ha incrementado las obligaciones del servicio universal, sino que más bien ha servido para consolidar las obligaciones actuales; por otra parte, el marco reglamentario y las disposiciones de protección al consumidor anteriores cumplían a menudo los principios de la Directiva Postal.

Asimismo, es posible que la Directiva Postal no haya supuesto un avance tan rápido hacia el mercado interior como podría haberse conseguido y esto puede haber tenido varios efectos negativos. Por ejemplo, la Directiva Postal no fomentó las mejoras de eficacia (por ejemplo, mediante la evaluación comparativa o mediante licitaciones competitivas) y la Unión Europea sigue siendo relativamente ineficaz con respecto a Estados Unidos. La Directiva Postal introdujo únicamente una competencia limitada y no evitó la aparición de problemas de competencia desleal.

6.3. El impacto de la Directiva Postal sobre el mercado

Por supuesto, la Directiva Postal ha sido muy importante para la evolución del mercado.

Antes de 1992, el sector postal presentaba retrasos con respecto a otros sectores de los servicios públicos, las comunicaciones y la distribución de mercancías, y era evidente que tenía que entrar en un proceso de modernización para proteger la eficacia productiva de la UE, así como para mantener la importancia de la prestación del servicio universal. Inevitablemente, esa modernización tenía que combinar un cambio en el mercado con un cambio reglamentario. Un marco reglamentario que no permitiera una evolución adecuada del mercado no sólo distorsionaría el sector y proporcionaría incentivos perversos a los actores, sino que también contagiaría esa distorsión a otros sectores. En este contexto, la Directiva Postal resultaba indispensable para derribar las barreras que frenaban la evolución del mercado. Sus logros, una armonización básica del marco reglamentario comunitario y una apertura limitada del mercado, eran requisitos previos esenciales para cualquier evolución actual y futura del mercado. Asimismo, la clara dirección fijada por la Directiva Postal hacia la consecución plena del mercado interior dio el pistoletazo de salida para el cambio organizativo en el sector postal.

Por último, la aplicación de la Directiva Postal ha demostrado que no había tensión entre el nivel de apertura del mercado conseguido y la protección de la prestación del servicio universal. Varios Estados miembros han seguido abriendo sus mercados, con lo cual cabe argumentar que la Directiva Postal podría haber avanzado más en la consecución del mercado interior sin problema alguno.

6.4. Recomendaciones

Habida cuenta de la actual situación --protección de la prestación de un servicio universal en todos los Estados miembros a corto plazo y las medidas que estipula la nueva Directiva para ampliar esa protección--, no recomendamos una nueva actualización del marco reglamentario comunitario en estos momentos.

Sin embargo, eso no quiere decir que la Directiva Postal haya fijado un marco reglamentario totalmente en consonancia con las necesidades de un mercado en desarrollo. Sigue habiendo distorsiones cuando se abusa de la posición dominante otorgada por el sector reservado. Tales comportamientos han dado lugar a varios casos de aplicación de las normas de competencia. Asimismo, sigue habiendo problemas de independencia reglamentaria en algunos Estados miembros, y podría decirse que la disparidad de la reglamentación nacional no ha fomentado la mejora de la eficacia de todos los proveedores del servicio universal.. En cualquier caso, es evidente que la eficacia de la prestación de los servicios postales sigue siendo variable.

La Comisión solicita a los Estados miembros que «velen por una independencia efectiva y una capacidad y eficacia suficientes por parte de las autoridades de competencia y reglamentarias» [50], especialmente en el sector postal.

[50] Véase la Recomendación de la Comisión relativa a las orientaciones generales de política económica 2002 para los Estados miembros y la Comunidad. ECFIN/210/02

Por último, la Comisión pide a los Estados miembros que preparen la implantación de las normas europeas que está desarrollando en estos momentos el CEN, especialmente en lo que respecta a los métodos de medición de la calidad del servicio, que contribuirán a garantizar que el seguimiento de la calidad del servicio y el funcionamiento mejoren en beneficio de todos los clientes.

ANEXO

Índice de abreviaturas

AELC // Asociación Europea de Libre Comercio

ANR // Autoridades nacionales de reglamentación

AT // Austria

B2B // Empresa a empresa

B2C // Empresa a cliente

BE // Bélgica

C2B // Cliente a empresa

C2C // Cliente a cliente

CEN // Comité Europeo de Normalización

Comisión // Comisión Europea

D+n // Distribución n días después del depósito

DE // Alemania

Directiva Postal // Directiva 97/67/CE

DK // Dinamarca

DO // Diario Oficial (de las Comunidades Europeas)

Ecu // Unidad de cuenta europea (ecu)

EE.UU. // Estados Unidos de América

EEE // Espacio Económico Europeo

EL // Grecia

EN // Norma Oficial Europea

ES // España

FR // Francia

GATS // Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios

IR // Irlanda

IT // Italia

LU // Luxemburgo

NL // Países Bajos

OCR // Optical Character Recognition (reconocimiento óptico de caracteres).

OMC // Organización Mundial del Comercio

PIB // Producto Interior Bruto

PT // Portugal

REIMS // Acuerdo sobre gastos terminales firmado por varios proveedores del servicio universal europeos

SE // Suecia

SF // Finlandia

TJE // Tribunal de Justicia Europeo

UE // Unión Europea

UK // Reino Unido

UNEX // Sistema de seguimiento externo de Unipost

UPU // Unión Postal Universal

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