52001DC0628

COMUNICACION DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - ACTUALIZACIÓN SEMESTRAL DEL MARCADOR PARA SUPERVISAR EL PROGRESO EN LA CREACIÓN DE UN ESPACIO DE "LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA" EN LA UNIÓN EUROPEA (II SEMESTRE 2001)

PREFACIO

Esta edición del marcador mantiene el mismo formato que sus tres ediciones anteriores. Presenta detalladamente los muchos objetivos y plazos fijados por Tampere; los instrumentos necesarios para lograrlos; las competencias atribuidas en cada caso por Tampere para que el proceso empiece, progrese y finalice; y de dónde debe provenir la siguiente iniciativa si se quiere mantener el ritmo impuesto por Tampere. En esta ocasión, se ha añadido un listado sucinto de las realizaciones principales desde Tampere para ayudar al lector a interpretar la subsiguiente presentación en forma de cuadro.

Esta edición del "marcador" inmediatamente anterior a la cumbre de Laeken ofrece también la oportunidad de ampliar el análisis más allá de los indicadores puramente mecánicos del progreso en términos de presentación y adopción (o no adopción) de los diversos instrumentos necesarios. Así pues, procura también aportar la apreciación de la propia Comisión a cerca del progreso, como contribución al debate del Consejo Europeo.

ÍNDICE

1. Introducción

1.1. Resumen

2. Una política europea común en materia de asilo y migración

2.1. Asociación con los países de origen

2.2. Sistema europeo común de asilo

2.3. Trato justo a ciudadanos de países terceros

2.4. Gestión de flujos de migración

3. Un auténtico espacio europeo de justicia

3.1. Mejor acceso a la justicia en Europa

3.2. Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales

3.3. Mayor convergencia del Derecho civil

4. Lucha a escala comunitaria contra la delincuencia

4.1. Prevención de la delincuencia a nivel de la Unión

4.2. Intensificación de la cooperación en la lucha contra la delincuencia

4.3. Lucha contra determinadas formas de delincuencia

4.4. Acción especial contra el blanqueo de dinero

5. Cuestiones relacionadas con las fronteras interiores y exteriores y la política de visados, aplicación del art. 62 CE y conversión del acervo Schengen

6. Ciudadanía de la Unión

7. Cooperación contra la droga

8. Una acción exterior más enérgica

9. Otras iniciativas en curso

Introducción

REVISIÓN A MEDIO TÉRMINO DE LAEKEN

Las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere del 15 y 16 de octubre de 1999 establecen, en el párrafo 3 de su página introductoria, el expreso deseo de los Jefes de Estado y Gobierno de que su ambicioso objetivo de crear un espacio de libertad, de seguridad y de justicia se materialice de conformidad con el ajustado calendario establecido por el Tratado de Amsterdam y precisado en Tampere. También pusieron en claro su determinación de ser informados personalmente sobre el grado y ritmo en que se aplicaba el programa acordado. Con este fin, previeron un mecanismo doble:

* - un "marcador", que debe ser presentado en intervalos regulares por la Comisión, como control del progreso conseguido en la adopción e implementación de la impresionante gama de medidas necesarias para concretizar los objetivos contemplados por el Tratado y el Consejo Europeo;

* -una cita, fijada para diciembre de 2001, cuando los Jefes de Estado y Gobierno debatirán en profundidad sobre los avances obtenidos.

Si es que había alguna duda sobre este compromiso al más alto nivel, está se evaporó a tenor de las conclusiones del Consejo Europeo extraordinario del 21 de septiembre convocado como respuesta a los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre. Los Jefes de Estado del Gobierno en esta ocasión no sólo expusieron la importancia del programa de Tampere y de su calendario sino que incluso llegaron a dar "instrucciones" de que se ejecute en todos sus elementos tan pronto como sea posible. El mensaje a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros no pudo ser más diáfano.

Los dos mecanismos mencionados anteriormente se aúnan de una manera muy concreta en las preparaciones de Laeken. La cumbre Laeken del Consejo Europeo constituirá una de las citas previstas en Tampere: la edición aneja del "marcador" de la Comisión proporciona a los Jefes de Estado y Gobierno un balance actualizado del progreso en la aplicación del programa que ellos mismos establecieron hace dos años.

EVALUACIÓN GENERAL

El mensaje del marcador al Consejo Europeo es por lo general positivo: Siempre que se mantengan e intensifiquen los esfuerzos, las perspectivas de alcanzar los objetivos de Tampere son buenas. La iniciativa tomada en Tampere ha fructificado indudablemente y en este informe se recogen ejemplos concretos de lo alcanzado. Al dedicar un encuentro únicamente a la aplicación de las normas más importantes del Tratado de Amsterdam los Jefes de Estado y Gobierno muestran claramente que están decididos a seguir una estrategia global a largo plazo con objetivos bien definidos y estructurados. Desde Tampere las tres instituciones han trabajado juntas, en el espíritu de la Unión, con una sola finalidad en mente: Crear un espacio de libertad, de seguridad y de justicia.

Hay un amplio consenso (público y político) a cerca de que la mayor parte de los desafíos a los que se enfrenta nuestra sociedad, tales como la migración y la delincuencia, pueden abordarse mejor por la Unión que por los Estados miembros por sí solos. Además la creación de redes ha dado como resultado una nueva cultura de la cooperación europea tanto en el ámbito político como en el operativo.

Es más, desde Tempere la Unión se ha consituido en protagonista importante en el ámbito internacional en el campo de la justicia y los asuntos de interior como componente de las políticas exteriores de la Unión en general. La respuesta de la Unión a los acontecimientos del 11 de septiembre 2001 tanto en el plano interior como en el exterior ha demostrado su capacidad de actuar conjuntamente.

Finalmente, Tempere marcó un importante hito en el desarrollo del proyecto de la Carta de Derechos fundamentales de la Unión Europea al establecer los mecanismos por los que se redactaría. Al asegurar que estos principios básicos se respeten la Carta, proclamada en diciembre 2000 con ocasión del Consejo Europeo de Niza, se ha convertido en un componente esencial del espacio de libertad, seguridad y justicia

Dos años después de Tampere, puede decirse que se encuentran claramente sobre la mesa con todo detalle las interrogantes planteadas por el Consejo Europeo . A consecuencia de las iniciativas tomadas por la Comisión o los Estados miembros, no queda ninguna duda sobre lo que significa cumplir con los objetivos fijados por Tampere. Laeken proporcionará la oportunidad, programada por los propios Jefes de Estado y Gobierno, de reafirmar lo que dijeron en Tampere, y confirmaron en Bruselas el 21 de septiembre de 2001, con lo que se inyectará el necesario impulso para la ejecución de sus instrucciones.

Tal mensaje puede contar con el total apoyo de la Comisión. Sería incomprensible para todos que Laeken rebajara las ambiciones establecidas en Tampere, tanto en su contenido como en su calendario, pues esto significaría aceptar que las dificultades, obviamente reales, de ajustar planteamientos nacionales a estos problemas sensibles implica la necesidad de retrasar o de diluir los objetivos comunes fijados por el Tratado. Por contra, lo que no sea acelerar las etapas de Tampere decepcionará profundamente a la opinión pública que viene pidiendo incesantemente más realizaciones en este campo.

Recorrido de las principales materias

* Reconocimiento mutuo

Un progreso importante desde Tampere ha sido la aceptación general del concepto del reconocimiento mutuo de las sentencias judiciales como manera práctica de superar las diferencias profundamente arraigadas en las tradiciones y estructuras jurídicas de los Estados miembros. Una vez aceptado el principio, tanto en el ámbito de lo civil como de lo penal, se está poniendo a prueba la voluntad de los Estados miembros de llevar a buen término la concreta implementación.

En el ámbito civil, este principio ha cristalizado ya en dos instrumentos comunitarios: Los Reglamentos llamados "Bruselas I" y "Bruselas II". Estos instrumentos, así como otros cuerpos legislativos adoptados ya (por ejemplo los reglamentos sobre notificación de documentos y la obtención de pruebas), constituyen una base sólida hacia grados más avanzados de reconocimiento mutuo y del objetivo a más largo plazo de suprimir completamente el "exequátur".

En el ámbito penal, una señal clara del compromiso de los Estados miembros respecto a este aspecto de la cooperación judicial será en qué medida el Consejo puede seguir la instrucción del Consejo Europeo de adoptar en el plazo de dos meses las propuestas de una orden de detención europea.

* Legislación penal

Por lo que se refiere al Derecho penal, las dificultades han surgido en la aplicación de las peticiones de Tampere relativas a definiciones, tipificaciones, y penas comunes para varias materias prioritarias. Los principales problemas están ligados a las penas. Esto, sin embargo, no ha impedido al Consejo llegar a un acuerdo sobre las penas relativas a la falsificación del euro, ni adoptar instrumentos jurídicos en cuanto a la responsabilidad de los contrabandistas. Otro reciente avance positivo ha sido el acuerdo de 28 de septiembre del Consejo de Justicia e Interior sobre la decisión marco referente al delito de la trata de seres humanos. La respuesta del Consejo a la insistencia del Consejo Europeo de 21 de septiembre sobre la adopción rápida de la reciente propuesta de la Comisión para una definición común de los actos terroristas constituirá una señal importante en este campo. Cabe esperar de todos modos que, con este tipo de mensaje del más alto nivel, todas las materias prioritarias identificadas en el apartado 48 de las conclusiones de Tampere (por ejemplo en el campo de la lucha contra el tráfico de drogas, la explotación sexual de niños y delitos de alta tecnología) se beneficien de este nuevo ímpetu que Laeken puede confirmar provechosamente.

* Legislación en otros campos

Más decepcionante ha sido el fracaso a la hora de cumplir los plazos de Tampere en ciertos campos legislativos. Las conclusiones de Tampere requieren claramente políticas comunes en varias materias perfectamente identificadas. Al hacer tal petición, los Jefes de Estado y Gobierno eran ciertamente conscientes de que las políticas comunes no pueden construirse sin un mínimo de ajuste de las políticas nacionales. Sin embargo, el impulso de la discusión en el Consejo sobre varias propuestas legislativas concretas revela una determinación continuada por parte de los Estados miembros de asegurarse de que cualquier política común debe implicar el menor ajuste posible a cada uno de los sistemas nacionales existentes . Tal actitud es en la práctica comprensible, hasta un cierto punto y durante un tiempo, pero irrealizable, especialmente cuando se han impuesto plazos estrictos. Cuanto más tiempo se requiera para acordar una política común, mayor es el peligro de que uno u otro Estado miembro elabore su propia política teniendo in mente principalmente consideraciones nacionales y sin referencia al contexto europeo en que se deba aplicar. Si esto sucede, cada vez serán más los que se pregunten por el valor añadido de las políticas a escala europea en aquellos aspectos que ocupan un lugar destacado en sus preocupaciones cotidianas.

* Inmigración y asilo

La inmigración y el asilo ofrecen un ejemplo particular de este fenómeno. La decisión tomada en Amsterdam de trasladar estos temas del tercer al primer "pilar" del Tratado tenía en parte como finalidad permitir que se beneficien de un proceso de toma de decisiones comunitario más dinámico, incluida la implicación completa del Parlamento Europeo y del Tribunal de Justicia. Además, las conclusiones de Tampere enumeraron muy precisamente las medidas que se consideraban esenciales para establecer las políticas comunes en estas materias. Las propuestas necesarias, algunas de ellas suponen traducir al lenguaje de Amsterdam elementos ya en discusión desde hace algún tiempo bajo las normas de Maastricht , han sido presentadas por la Comisión e incluidas en el marco de un planteamiento general dividido en dos comunicaciones al Consejo y Parlamento.

Hubiera sido satisfactorio poder informar al Consejo Europeo que el "cambio de pilar" ha tenido como resultado que el sentido de urgencia y de flexibilidad son mayores que antes de que el Tratado de Amsterdam entrara en vigor, particularmente habida cuenta de los precisos plazos establecidos al más alto nivel. Desafortunadamente, esto no es todavía el caso. Para ser precisos, ha habido algunos progresos positivos como, por ejemplo, la creación del Fondo europeo para los refugiados, la adopción de la Directiva relativa a la protección temporal y la creación del sistema Eurodac. Sin embargo, las discusiones en el Consejo sobre varias otras propuestas de proyectos, ofrecen como reminiscencia de los días pre-Amsterdam el fenómeno familiar de uno o más Estados miembros que son más que reacios a aceptar el ajuste de su política nacional para permitir un acuerdo respecto a una política común . En un campo donde casi todas las decisiones se toman aún por unanimidad, hay una ausencia de presión efectiva para hacer concesiones esenciales. Esto es algo en lo que, si la voluntad política necesaria no se filtra hasta las negociaciones concretas, la Comisión invita a los Jefes de Estado y Gobierno a que mediten cuidadosamente sobre si están aprovechando las posibilidades de los Tratados vigentes; cómo utilizar las mejoras ofrecidas por Niza; y qué cambios posteriores institucionales y de toma de decisiones pueden necesitarse en el futuro Tratado incluida la posibilidad de abandonar la norma de unanimidad en los campos bloqueados

* Organismos/estructuras existentes y nuevos

Es satisfactorio constatar el ímpetu generado en la ejecución del deseo del Consejo Europeo de mejorar o crear varias estructuras de cooperación establecidas en Tampere. Aunque en su fase actual, estas diversas estructuras difieren considerablemente en cuanto a su desarrollo, debido a que están basadas en el Tratado y a la claridad de sus respectivos mandatos , todas ellas desempeñan o pueden hacerlo el cometido previsto para ellas en Tampere. Debe seguirse prestando atención al aumento de la capacidad efectiva y basada en el Tratado de cada uno de estos diversos organismos. No menos importante, sin embargo, será la tarea de asegurar la coordinación entre ellos, de modo que cada uno tenga una función claramente definida, afianzando su complementariedad y evitando cualquier riesgo de duplicación o contradicción . Su respuesta, incluso aunque algunos de ellos están recién creados, a los acontecimientos del 11 de septiembre, proporcionará ya una primera prueba de la necesidad de esta coordinación. Estos organismos son:

§ EUROPOL: Tanto Amsterdam como Tampere prevén aumentar el cometido y la capacidad de Europol. Esto se reiteró expresamente en la reunión extraordinaria del Consejo Europeo el 21 de septiembre, que puso de relieve, entre otras cosas, la necesidad de dotar a Europol rápida y sistemáticamente de la información necesaria en cuanto a terrorismo y dotarlo de especialistas en antiterrorismo.

§ EUROJUST: Ha tenido un comienzo impresionantemente rápido con el pronto establecimiento de su formación provisional. Debe pasar a su segunda, y más completa, fase en 2002.

§ Grupo de trabajo de jefes de policía; Se ha reunido una vez en cada Presidencia desde Tampere. Todavía hay que definir su cometido operativo y su relación con Europol, pero ya se ha puesto la primera piedra.

§ La Escuela europea de policía: Las discusiones iniciales han confirmado el entusiasmo de los propios profesionales, incluso aunque haya algunos problemas (superables) de naturaleza presupuestaria e institucional, incluida la cuestión de la creación de su secretaría.

A estos pueden añadirse:

§ El 20 de septiembre el Consejo de Justicia e Interior pidió que los jefes de los servicios de Seguridad e información de los Estados miembros se reunieran con regularidad;

§ Una posible nueva estructura relacionada con la gestión aduanera, en especial destinada a proporcionar formación, intercambios y coordinación de los controles fronterizos entre los respectivos servicios de los Estados miembros, quizás con vistas al establecimiento, a más largo plazo, de un organismo común de control fronterizo.

§ Dimensión exterior, incluida la ampliación

La coincidencia del calendario de Tampere y el del proceso de ampliación significa que los dos están intrínsecamente ligados. Para establecer las medidas legislativas y de cooperación necesarias previstas por Tampere, la Unión está creando un acervo nuevo y en constantemente evolución con consecuencias potencialmente significativas para los países candidatos. Tendrán que trabajar duro para asimilar y estar preparados a estos cambios. Dado que la Unión se encuentra en tierra incógnita, inevitablemente surgirán nuevos desafíos . Nuevos conceptos, tales como un reconocimiento mutuo, pueden requerir una atención especial en el contexto de la ampliación.

Los progresos internacionales desde Tampere han demostrado la sabiduría de la llamada del Consejo Europeo para consolidar la acción exterior de la Unión en Justicia e Interior. Esto se ha puesto de manifiesto concretamente con los acontecimientos del 11 de septiembre que no solamente han movilizado el diálogo transatlántico sino que también han demostrado claramente la necesidad de desarrollar las relaciones de la Unión con un grupo de terceros países.

Mensajes clave

La evaluación de la Comisión para Laeken sobre el progreso desde Tampere puede resumirse del siguiente modo:

* el proceso iniciado por Tampere ha sido positivo en general, consiguiendo una amplia aceptación y apoyo del programa establecido en aquella ocasión por el Consejo Europeo;

* El éxito final del proyecto Tempere depende de que continúe el apoyo público de que goza, esto a su vez requiere que se haga con el mayor grado posible de apertura y transparencia de modo que los ciudadanos puedan ver en él la respuesta a sus preocupaciones cotidianas;

* en algunas materias, pueden señalarse progresos concretos, especialmente la voluntad general de los Estados miembros de adoptar un planteamiento mutuo de reconocimiento para superar las dificultades obvias de la armonización completa;

* la inclusión ciertos temas, especialmente inmigración y asilo, en el pilar comunitario del Tratado no ha producido, sin embargo, los resultados esperados en cuanto a mayor flexibilidad e impulso. Esta renuencia de hacer progresos debería ser superable mediante la inyección de una nueva dosis importante de voluntad política;

* los nuevos organismos previstos en Tempere para acrecentar la cooperación (EUROJUST, el Grupo de Trabajo de los jefes de policía, la Escuela europea de policía) se encuentran en diversas fases de progreso. Hay que dar continuidad a este éxito analizando la posibilidad de crear un nuevo organismo similar para gestionar la formación e intercambios de los responsables (incluidos los de los países candidatos) de la gestión de las fronteras exteriores.

Por el contrario, el progreso de EUROPOL para desempeñar el importante cometido previsto por Amsterdam y Tampere ha sido lento, incluso aunque puede esperarse que los acontecimientos del 11 de septiembre puedan acelerar las necesarias decisiones ;

* no debe perderse de vista las interacciones entre la aplicación de Tampere y el proceso de ampliación. Por una parte, a todos beneficia que el espacio de libertad, de seguridad y de justicia esté lo más establecido como sea posible para la ampliación: por otra parte, el acervo en constante evolución introducirá nuevos elementos potencialmente difíciles a los cuales los países candidatos tendrán que acomodarse al mismo tiempo que realizan las negociaciones de ampliación;

* por encima de todo, el Consejo Europeo Laeken necesitará mantener y consolidar el ímpetu de Tampere, y también establecer el vínculo con su otro debate sobre el futuro de Europa de modo que la próxima conferencia intergubernamental pueda introducir los cambios institucionales necesarios y la toma de decisiones para construir efectivamente el espacio de libertad, de seguridad y de justicia.

ACTUALIZACIÓN SEMESTRAL DEL MARCADOR PARA SUPERVISAR EL PROGRESO EN LA CREACIÓN DE UN ESPACIO DE "LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA" EN LA UNIÓN EUROPEA (II SEMESTRE 2001)

1. RESUMEN

Esta sección ofrece una panorámica sucinta de los principales logros tras Tempere, los cuales se recogen en detalle en las tablas que siguen

Una política europea común en materia de asilo y migración

Se han sometido al Consejo todas las propuestas legislativas en materia de asilo necesarias para la aplicación de la primera fase, relativas respectivamente al establecimiento de normas mínimas en los procedimientos de asilo y las condiciones de acogida de los solicitantes, la determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo así como la definición del concepto de refugiado y la aproximación de las formas subsidiarias de protección.

Por otra parte, la Comisión presentó en noviembre de 2000 una Comunicación en la cual propone a la vez objetivos, opciones y metodología para el paso a la segunda fase del régimen común de asilo europeo , caracterizados por la introducción de un procedimiento común y de un estatuto uniforme.

El Consejo preparó la gestión comunitaria de la protección internacional con la adopción, a propuesta de la Comisión, del Fondo europeo para los Refugiados, implementado para los ejercicios 2000 y 2001; del sistema EURODAC, cuyo desarrollo está en curso, y finalmente de la Directiva sobre la protección temporal, que dota a la Comunidad y a sus Estados miembros de un marco común en caso de afluencia masiva de refugiados y desplazados.

En cuanto a la inmigración, la Comisión en su Comunicación de noviembre de 2000 expuso el método que proponía para contribuir al desarrollo de una política común. Este enfoque incluye la instauración, por una parte, de un marco normativo destinado a fijar las condiciones de entrada y estancia de los nacionales de terceros países y, por otra parte, de un mecanismo de coordinación abierta susceptible de favorecer una convergencia progresiva de las políticas de los Estados miembros. Se presentaron al Consejo las iniciativas legislativas necesarias relativas a la reagrupación familiar, al derecho de los nacionales de terceros países residentes de larga duración y a la admisión a efectos de empleo. Este último ya adoptó, a propuesta por la Comisión, un conjunto de medidas de lucha contra la discriminación y garantizó la inscripción de la lucha contra la exclusión social en el orden del día social europeo.

La lucha contra la inmigración ilegal constituye otra dimensión importante de una política común en materia de gestión de los flujos migratorios. Ha habido varios avances en la cooperación operativa y se han adoptado los primeros instrumentos legislativos por lo que se refiere a la represión de la ayuda a la entrada y a la estancia irregulares, por una parte, y el reconocimiento mutuo de las decisiones de extrañamiento, por otra parte.

Están en curso otras iniciativas , destinadas a consolidar las bases de esta política común, especialmente por lo que se refiere a la mejora del conocimiento del fenómeno migratorio, con la preparación de un nuevo plan de acción estadístico o la creación de un observatorio (virtual) de las migraciones, y la cooperación administrativa, destinada a reforzarse en el marco del nuevo programa ARGO.

Por último, se ha continuado la cooperación con los terceros países de origen y tránsito, especialmente a través de la integración progresiva del tema migración y asilo en el diálogo político y la cooperación con los terceros países tales como el ASEM, el Mediterráneo (en el contexto del Proceso de Barcelona y el Programa MEDA), China, los Balcanes occidentales así como algunos de los países para los cuales el Grupo de Alto Nivel sobre la Inmigración y el Asilo estableció Planes de acción. La creación de un nuevo instrumento financiero por la Autoridad presupuestaria debería contribuir a facilitar este proceso, en complemento con las acciones de los Estados miembros.

Un auténtico espacio europeo de justicia

En materia civil y mercantil, se ha constituido una red judicial europea que contempla el intercambio permanente de información entre las autoridades nacionales. Se ha establecido también una red extrajudicial europea destinada a ayudar a los consumidores a resolver los litigios. Por otra parte, respecto el reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales en materia civil, se adoptó un programa que tiene como base los Reglamentos Bruselas I y II (estos Reglamentos se refieren al reconocimiento y la ejecución de la decisiones en materia civil y mercantil así como en materia de derecho de la familia); su finalidad última es suprimir el « exéquatur » en todas las decisiones civiles y mercantiles. Este programa, que se concentra en las decisiones judiciales, deberá ampliarse al reconocimiento de algunos procedimientos y documentos administrativos que, más allá de los procedimientos judiciales, constituyen actualmente una fuente de dificultades para los ciudadanos interesados.

En el ámbito penal, conviene tener en cuenta la creación de una red judicial penal. Por otra parte, de acuerdo con los compromisos de Tampere, el Consejo y la Comisión adoptaron un programa de medidas destinado a aplicar le principio de reconocimiento mutuo para las decisiones penales. El reconocimiento mutuo debe buscarse en todas las etapas del procedimiento penal, antes, durante y después de la sentencia condenatoria. De conformidad con su contribución a las medidas prioritarias, la Comisión presentó una propuesta de decisión-marco del Consejo relativa a la orden de detención europea y los procedimientos de entrega entre los Estados miembros de la Unión Europea. El Consejo Europeo extraordinario del 21 de septiembre de 2001 manifestó su acuerdo con la instauración de la orden de detención europea que permitirá la entrega directa de las personas buscadas de autoridad judicial a autoridad judicial y substituirá al sistema actual de extradición entre Estados miembros.

Por lo que se refiere a la protección de las víctimas, el Consejo adoptó una decisión-marco. La Comisión llevó a cabo también consultas públicas mediante la publicación de un Libro Verde, en el ámbito de la indemnización de las víctimas de delitos.

Lucha a escala comunitaria contra la delincuencia

Un aspecto importante pedido por Tampere se refiere a la armonización penal para una serie de sectores prioritarios, para los cuales se pide que se establezcan definiciones, incriminaciones y sanciones comunes. El Consejo adoptó las iniciativas presentadas por Francia sobre los pasadores de fronteras (Directiva y Decisión-marco). En el Consejo de 27 y 28 de septiembre pasado, se alcanzó también un acuerdo de principio sobre la propuesta de decisión-marco presentada por la Comisión relativa a la lucha contra la trata de seres humanos. En el Consejo se sigue trabajando sobre la propuesta de decisión-marco relativa a la lucha contra la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil y la lucha contra la delincuencia informática. La Comisión presentó, además una propuesta de decisión-marco en materia de lucha contra el terrorismo y se propone presentar otra en materia de racismo y xenofobia. Por otra parte, las decisiones necesarias para garantizar una protección eficaz del Euro, en particular, en materia de falsificación, están a punto de finalizarse.

Por lo que se refiere al desarrollo de medidas en favor de la prevención del delito, el Consejo decidió establecer una red para la prevención de la delincuencia que retuvo en su programa de acción los ámbitos prioritarios identificados en Tampere sobre la delincuencia juvenil, la delincuencia urbana y la criminalidad vinculada a la droga.

En materia de cooperación judicial penal, se espera para finales de 2001 la decisión relativa a la creación de la unidad EUROJUST definitiva. Su instauración será un elemento importante para garantizar una buena coordinación entre las autoridades nacionales encargadas de las actuaciones judiciales y aportar una ayuda a las investigaciones relativas a los asuntos de delincuencia organizada. En materia de cooperación aduanera, sigue en marcha el proceso de ratificación de los convenios SID y Nápoles II .

Por lo que se refiere a la cooperación policial, la ampliación de las competencias de Europol a todas las formas de delincuencia fue objeto de una propuesta conjunta belgo-sueca. Por otra parte, cuatro Estados miembros presentaron una iniciativa en septiembre de 2001 relativa a la creación de equipos comunes de investigación. Este tipo de cooperación reviste un interés particular desde el Consejo Europeo extraordinario del 21 de septiembre sobre el terrorismo. Además la creación en octubre de 2000 del Grupo de Trabajo de jefes de policía permitirá mejorar la cooperación operativa entre los servicios de policía, al mismo tiempo que la creación de la Escuela europea de policía (CEPOL) favorecerá la formación policial.

En materia de lucha contra el blanqueo de dinero, Tampere pedía un notable refuerzo de las futuras medidas, habida cuenta de la importancia de este aspecto para luchar contra la delincuencia organizada. Esto vale también respecto la lucha contra el terrorismo y su financiación, tal como se recuerda en las conclusiones de Cumbre europea extraordinaria del 21 de septiembre pasado. En lo que respecta de forma más general a la lucha contra la delincuencia financiera, el Consejo de octubre de 2001 manifestó su acuerdo sobre la directiva que modifica la Directiva de 1991 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero con fines de blanqueo de capitales que se adoptará formalmente a finales de año; además, los Estados miembros ha firmado el proyecto de protocolo del Convenio de mayo 2000 relativo a la ayuda mutua en materia judicial penal y se han comprometido a ratificar este protocolo como muy tarde de aquí a fines de 2002. En materia de protección de los intereses financieros de la Comunidad, los Estados miembros deben aún proceder a ratificar los distintos instrumentos legislativos del tercer pilar. En este sentido la Comisión presentó en mayo de 2001 una propuesta de Directiva sobre esta materia. Además a finales de 2001, la Comisión va a presentar un Libro Verde relativo a la protección dentro del Derecho Penal de los intereses financieros de la Comunidad y la creación de un fiscal europeo Finalmente, a finales de año se adoptará la Decisión-marco sobre la congelación de cuentas bancarias .

En el plano multilateral, se ha dado un paso importante con la firma por los Estados miembros y la Comunidad del Convenio de las Naciones Unidas, y sus protocolos, adicionales relativo a la lucha contra la delincuencia organizada transfronteriza.

Cuestiones relacionadas con las fronteras interiores y exteriores y la política de visados, aplicación del art. 62 CE y conversión del acervo Schengen

La integración del acervo de Schengen repercutió significativamente en los trabajos de la Unión. Algunos aspectos legislativos necesarios, la transposición de Schengen en Derecho comunitario clásico, o su desarrollo, fueron objeto de propuestas de los Estados miembros y de la Comisión. Estas diferentes propuestas están siendo discutidas actualmente en el Consejo; deberá proseguirse el desarrollo de la práctica común, en particular, en materia de visados y control en las fronteras exteriores.

Ciudadanía de la Unión

La Comisión presentó una propuesta de Directiva destinada a introducir una reforma global de los textos comunitarios en vigor en materia de derecho de circulación y estancia. Estas disposiciones tienen por objeto garantizar una mayor transparencia y simplificar algunos aspectos del régimen actual.

Cooperación contra la droga

La Comisión presentó en junio de 2001 una comunicación sobre la aplicación del plan de acción en materia de lucha contra la droga (2000-2004). Con el fin de contribuir a la aplicación de los objetivos específicos del Plan de Acción droga, presentó también una propuesta de decisión-marco sobre las normas mínimas relativas a los elementos constitutivos del tráfico ilícito de drogas y a las sanciones.

Una acción exterior más enérgica

La Adopción por el Consejo Europeo de Feira de junio de 2000 del informe preparado por el Consejo y la Comisión sobre las relaciones exteriores en el ámbito JAI, permitió establecer una serie de prioridades y objetivos políticos. En el marco de la ampliación, están en marcha las negociaciones sobre los aspectos de justicia y asuntos de interior . Por otra parte, la Comunidad ha apoyado a los países candidatos por medio de proyectos específicos por medio del programa PHARE, de acuerdos de asociación y a través de la participación en los programas JAI. En los Balcanes Occidentales, los Acuerdos de Estabilización y Asociación establecidos entre la Unión y los Estados de la región implican un amplio componente JAI (ej. Programa CARDS). En el plano internacional, los Estados miembros y la Comunidad firmaron el convenio de las Naciones Unidas sobre la delincuencia organizada y los protocolos sobre los pasadores de fronteras y sobre la trata de seres humanos. Actualmente estamos en la fase de ratificación de estos instrumentos. Por otra parte, siempre en el marco de las Naciones Unidas, los Estados miembros y la Comunidad se preparan a firmar el Protocolo contra el tráfico de armas de fuego y participan en los trabajos preparatorios sobre el Convenio en materia de lucha contra la corrupción. Por otra parte, los Estados miembros y la Comunidad trabajan en la fase final del Convenio del Consejo de Europa en materia de lucha contra los delitos informáticos.

2. Una política europea común en materia de asilo y migración

Prioridades de Tampere :

Es necesario elaborar una política europea común relativa al asilo y las migraciones, ámbitos que aunque diferentes están estrechamente relacionados, .

2.1. Asociación con los países de origen

La Unión Europea necesita un enfoque global de las migraciones que aborde los aspectos políticos, los derechos humanos y las cuestiones de desarrollo en los países y regiones de origen y tránsito. La asociación con los terceros países concernidos constituirá también un elemento determinante del éxito de esta política, con el fin de favorecer el desarrollo común.

Objetivo: Evaluación de los países y regiones de origen y de tránsito para formular un enfoque específico integrados, adaptado específicamente a cada país o región.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.2. Sistema europeo común de asilo

El objetivo es asegurar una aplicación plena e inclusiva del Convenio de Ginebra y garantizar que nadie sea enviado de nuevo a donde puede ser perseguido, es decir, mantener el principio de no devolución.

A largo plazo, hay que establecer un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para conceder asilo válido en toda la Unión.

Los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo entre los Estados miembros deberán limitarse.

Se buscará activamente un acuerdo sobre a desplazados basado en la solidaridad entre Estados miembros.

Objetivo: Determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.3. Trato justo a ciudadanos de países terceros

Las condiciones para la admisión y residencia de ciudadanos de países terceros se aproximarán, sobre la base de una evaluación común de la evolución económica y demográfica de la Unión, así como de la situación en los países de origen.

Una política de integración debería aspirar a conceder a los ciudadanos de países terceros que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros (y, en especial, los residentes a largo plazo), derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión Europea, así como a potenciar la no discriminación y la lucha contra el racismo y la xenofobia.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.4. Gestión de flujos de migración

La gestión de los flujos de migración debería mejorarse en todas sus fases a través de una estrecha colaboración con países de origen y de tránsito.

La lucha contra la inmigración ilegal se mejorará combatiendo las redes delictivas implicadas asegurando al mismo tiempo los derechos de las víctimas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

3. Un auténtico espacio europeo de justicia

Prioridades de Tampere :

El objetivo es dar a los ciudadanos una percepción común de la justicia en toda la Unión. La justicia debe considerarse como un modo de facilitar la vida cotidiana de la gente y hacer frente a los que amenazan la libertad y seguridad de los individuos y de la sociedad. Esto incluye tanto el acceso mejorado a la justicia como la plena cooperación judicial entre Estados miembros.

La Cumbre de Tampere pidió en primer lugar que se adoptaran algunas medidas concretas para mejorar el acceso a la justicia en Europa y que se establecieran mecanismos de protección de los derechos de las víctimas. En segundo lugar, se pidió que se establezcan sistemas de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales.

3.1. Mejor acceso a la justicia en Europa

Hay que garantizar un auténtico espacio de justicia para que particulares y empresas puedan acercarse a los tribunales y autoridades de cualquier Estado miembro tan fácilmente como en el suyo y no se vean privados o disuadidos de ejercer sus derechos por la complejidad de los sistemas legales y administrativos en los Estados miembros.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.2. Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales

Un auténtico espacio de justicia debe ofrecer seguridad jurídica a los particulares y a los operadores económicos. Con este fin, las resoluciones y decisiones judiciales deben ser respetadas y ejecutadas en toda la Unión.

Un mayor grado de reconocimiento mutuo de decisiones y resoluciones judiciales y el necesario acercamiento de las legislaciones facilitarían la cooperación entre entidades y la protección judicial de los derechos individuales, con el fin de asegurar que el principio del reconocimiento mutuo sea la piedra angular de la cooperación judicial en la Unión Europea, tanto en lo civil como en lo penal.

Por lo que se refiere a los asuntos civiles;

>SITIO PARA UN CUADRO>

- En materia penal:

Objetivo: Asegurar que los delincuentes no tengan refugio seguro

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.3. Mayor convergencia del Derecho civil

Para facilitar la cooperación judicial y mejorar el acceso al Derecho, hay que lograr una mayor compatibilidad y convergencia entre los ordenamientos jurídicos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4. Lucha a escala comunitaria contra la delincuencia

Prioridades de Tampere y estrategia para un nuevo milénium :

Debe lograrse el desarrollo equilibrado de medidas a escala comunitaria contra toda forma de delincuencia, incluida la delincuencia organizada y transnacional grave, protegiendo al mismo tiempo la libertad y los derechos legales de particulares y operadores económicos. En este contexto, se prestará especial atención a la "estrategia de la unión Europea para el comienzo del nuevo Milenio" sobre prevención y control de la delincuencia organizada. Se han establecido en este capitulo acciones complementarias, que van mas allá de las conclusiones de Tampere y que han sido suscitadas por las recomendaciones en esta estrategia

4.1. Prevención de la delincuencia a nivel de la Unión

Toda política eficaz en la lucha contra todo tipo de delincuencia, organizada o no, debe incluir también medidas preventivas de naturaleza pluridisciplinar.

Integración de aspectos de prevención de la delincuencia en acciones y programas destinados a combatirla a escala comunitaria y de los Estados miembros.

Debe fomentarse la cooperación entre organizaciones nacionales de prevención y determinar las áreas prioritarias.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.2. Intensificación de la cooperación en la lucha contra la delincuencia

En un auténtico espacio de justicia, los delincuentes no pueden encontrar manera alguna de explotar las diferencias entre los sistemas judiciales de los Estados miembros.

Dar a los ciudadanos un alto nivel de protección implica mayor cooperación entre las entidades responsables de aplicar la ley. Con este fin, hay que maximizar el beneficio derivado de la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros al investigar casos transfronterizos.

El Tratado de Amsterdam, al proporcionar más competencias a Europol, reconoció su papel esencial y central en la facilitación de la cooperación europea en la prevención y lucha contra la delincuencia organizada

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.3. Lucha contra determinadas formas de delincuencia

Por lo que se refiere al Derecho penal nacional, los esfuerzos por convenir definiciones, tipificaciones y penas comunes deberían centrarse en un primer momento en un número limitado de sectores de particular relevancia. Para proteger la libertad y los derechos legales de los particulares y los operadores económicos, hay que acordar definiciones, tipificaciones y penas comunes relativas a delitos graves de la delincuencia organizada y transnacional.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.4. Acción especial contra el blanqueo de dinero

El blanqueo de dinero es esencial a la delincuencia organizada. Por esa razón deben tomarse medidas para erradicarlo dondequiera que ocurra y asegurar que se adoptan medidas concretas para localizar, congelar, incautar y confiscar los ingresos del delito.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5. Cuestiones relacionadas con las fronteras interiores y exteriores y la política de visados, aplicación del art. 62 CE y conversión del acervo Schengen

>SITIO PARA UN CUADRO>

6. Ciudadanía de la Unión

>SITIO PARA UN CUADRO>

7. Cooperación contra la droga

Prioridades de la estrategia antidroga de la Unión Europea :

Como amenaza colectiva e individual, el problema de la droga necesita abordarse de manera global, pluridisciplinar e integrada. La estrategia de la UE sobre la droga para los años 2000-2004 también se evaluará a medio plazo y a su término, con la ayuda del Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías (OEDT).

>SITIO PARA UN CUADRO>

8. Una acción exterior más enérgica

Prioridades del Consejo Europeo de Tampere y de Feira:

La Unión Europea destaca que todas las competencias e instrumentos a disposición de la Unión, y en especial, en materia de relaciones exteriores, deben utilizarse de una manera integrada y coherente para construir un espacio de libertad, seguridad y justicia. Los intereses de la Justicia y Asuntos de Interior deben integrarse en la definición y aplicación de otras políticas y actividades de la Unión.

>SITIO PARA UN CUADRO>

9. Otras iniciativas en curso

>SITIO PARA UN CUADRO>