Cooperaciones reforzadas

INTRODUCCIÓN

El Tratado de Amsterdam creó la posibilidad formal para algunos Estados miembros de establecer entre ellos una cooperación reforzada en el marco de los Tratados, a través de las instituciones y de los procedimientos de la Unión Europea (UE).

Aun cuando estas disposiciones nunca hayan sido utilizadas, el Consejo Europeo pensaba que era necesario reformarlas, a fin de hacerlas menos restrictivas con miras a la ampliación de la Unión a 27 Estados miembros. Las cooperaciones reforzadas no formaban parte del mandato inicial de la Conferencia Intergubernamental (CIG) y fue el Consejo Europeo de Feira del 20 de junio de 2000 el que las incorporó formalmente.

El Tratado de Niza ha facilitado la instauración de una cooperación reforzada: el derecho de veto respecto al establecimiento de una cooperación reforzada de que disponían los Estados miembros ha desaparecido (con excepción de la política exterior), el número de Estados miembros necesarios para iniciar el procedimiento ha pasado de la mayoría al número fijo de ocho Estados miembros y el campo de aplicación se ha extendido a la política exterior y de seguridad común (PESC). Las disposiciones generales aplicables a las cooperaciones reforzadas han sido reagrupadas en el Título VII del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE). Las disposiciones sobre el inicio del procedimiento y la posterior participación de un Estado miembro son diferentes en los tres «pilares».

CONDICIONES GENERALES

A pesar de no haber cambiado lo esencial del sistema, el Tratado de Niza ha modificado ampliamente el Título VII del Tratado UE sobre las cooperaciones reforzadas. El artículo 43 recoge los principios fundamentales relativos a las mismas. El Tratado de Niza añade una nueva condición a las ya existentes: este tipo de cooperación debe reforzar el proceso de integración de la Unión y no debe afectar en modo alguno ni al mercado interior ni a la cohesión económica y social de la Unión. Además, no puede constituir un obstáculo ni una discriminación a los intercambios entre los Estados miembros ni provocar distorsiones de competencia entre ellos. El Tratado de Niza fija en ocho Estados miembros el umbral mínimo para establecer una cooperación reforzada, independientemente del número total de Estados miembros tras la ampliación.

El nuevo artículo 43 A especifica el hecho de que las cooperaciones reforzadas sólo pueden iniciarse como último recurso, siempre que el Consejo considere que los objetivos de éstas no pueden alcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicación de las disposiciones pertinentes de los Tratados.

En nuevo artículo 43 B exige que las cooperaciones reforzadas estén abiertas a todos los Estados miembros en el momento en que se establezcan. También lo estarán en cualquier momento, siempre que el Estado miembro de que se trate respete las decisiones tomadas en el marco de la cooperación reforzada. La Comisión y los Estados miembros procurarán fomentar la participación del mayor número posible de Estados miembros.

El artículo 44 ha sido modificado para especificar que los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada no formarán parte del acervo de la Unión. Los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada serán aplicados en los Estados miembros que participen en ella y los demás Estados no impedirán su aplicación.

Los gastos de una cooperación reforzada correrán a cargo de los Estados miembros participantes (salvo los gastos administrativos), a menos que el Consejo decida otra cosa por unanimidad de todos sus miembros y previa consulta al Parlamento Europeo. El Tratado de Niza ha incorporado al Parlamento Europeo en este procedimiento.

El artículo 45 ha sido modificado para especificar que el Consejo y la Comisión velarán por la coherencia de las acciones emprendidas en el marco de una cooperación reforzada con las demás políticas y acciones de la Unión.

LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Las disposiciones generales de los artículos 43 - 45 del Tratado UE se aplican a las cooperaciones reforzadas que se establezcan en un ámbito contemplado por el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE). Por esta razón, este último se limita a describir, en los artículos 11 y 11 A, el procedimiento para iniciar una cooperación reforzada y el procedimiento relativo a la participación posterior de un Estado miembro, específico de este pilar.

Los Estados miembros que se propongan establecer una cooperación reforzada en el marco del Tratado CE dirigirán una solicitud a la Comisión, que podrá presentar al Consejo una propuesta en tal sentido. La autorización será concedida por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo. Cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo de Jefes de Estado o de Gobierno. Tras este último debate, el asunto vuelve al Consejo de Ministros, que decidirá sobre el asunto por la mayoría que establecen los Tratados. El derecho de veto de que disponían los Estados miembros en virtud de las disposiciones del Tratado de Amsterdam ha sido, por lo tanto, suprimido.

Cuando la cooperación reforzada se refiere a un ámbito al que es aplicable el procedimiento de codecisión (artículo 251 del Tratado CE), el Tratado de Niza exige el dictamen conforme del Parlamento, lo que garantiza el respeto de los derechos del Parlamento en la materia.

El artículo 11 A establece el procedimiento aplicable a la participación posterior de un Estado miembro. Tras la solicitud del Estado miembro que desee participar en una cooperación reforzada, corresponde a la Comisión decidir al respecto. La Comisión tiene, pues, un papel más importante en el marco del Tratado CE que en los demás pilares.

LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

El Tratado de Niza contempla la posibilidad de establecer cooperaciones reforzadas en el ámbito del «segundo pilar», la política exterior y de seguridad común (Título V del Tratado UE) lo que constituye uno de los principales avances del Tratado de Niza en la materia. Se han incorporado al Tratado UE nuevos artículos (del 27 A al 27 E) que establecen normas específicas de aplicación en el ámbito de la PESC.

La finalidad de una cooperación reforzada en el ámbito de la PESC es defender los valores y servir los intereses de la Unión en su conjunto, así como respetar los principios, los objetivos, las orientaciones generales y la coherencia de la PESC, las competencias de las Comunidades Europeas y la coherencia entre el conjunto de políticas de la Unión y su acción exterior. Este tipo de cooperación sólo puede referirse a la aplicación de una acción común o de una posición común. Sin embargo, queda excluida en todos aquellos ámbitos que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa.

Los Estados miembros que se propongan establecer entre ellos una cooperación reforzada dirigirán una solicitud al Consejo, que concederá la autorización por mayoría cualificada, previo dictamen de la Comisión e informe del Parlamento. Sin embargo, según el artículo 23 del Tratado UE, cualquier Estado miembro podrá solicitar que el Consejo se pronuncie por unanimidad sobre la cuestión. El derecho de veto de los Estados miembros se mantiene, por lo tanto, en este ámbito.

Se informará al Parlamento y a los demás miembros del Consejo de la aplicación de la cooperación reforzada, cometido que será confiado al Alto Representante para la política exterior y de seguridad común.

LA COOPERACIÓN POLICIAL Y JUDICIAL EN MATERIA PENAL

En el ámbito del «tercer pilar» de la UE, la cooperación policial y judicial, las disposiciones del artículo 40 del Tratado UE relativas a las cooperaciones reforzadas han sido modificadas. El artículo establece que la finalidad de estas cooperaciones es permitir que la Unión llegue a ser lo más rápidamente posible un espacio de libertad, seguridad y justicia. En segundo término el Tratado de Niza amplió el ejercicio de las competencias del Tribunal de Justicia en esta materia.

El nuevo artículo 40 A describe el procedimiento para iniciar una cooperación reforzada. Los Estados miembros que se propongan establecer una cooperación reforzada en virtud del artículo 40 dirigirán una solicitud a la Comisión, que presenta una propuesta al Consejo. La autorización será concedida por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión o por iniciativa de ocho Estados miembros y previa consulta al Parlamento Europeo. El nuevo artículo 40 B especifica el procedimiento relativo a la participación posterior de un Estado miembro. La decisión sobre esta participación compete al Consejo, que decide por mayoría cualificada de los Estados miembros que participan en la cooperación reforzada.

CUADRO RECAPITULATIVO