—

en nombre del Sr. Adil, por el Sr. E.S. van Aken, advocaat;

—

en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. C. Wissels y M. Bulterman, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno checo, por el Sr. J. Vláčil, en calidad de agente;

—

en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y N. Graf Vitzthum, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno francés, por el Sr. S. Menez, en calidad de agente;

—

en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. D. Maidani y el Sr. G. Wils, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 20 y 21 del Reglamento (CE) no 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO L 105, p. 1).

2

Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Adil, que afirma ser nacional de un tercer país y que ha sido objeto de una medida de internamiento, debido al carácter irregular de su situación en el territorio neerlandés, tras haber sido detenido durante un control realizado en los Países Bajos en la zona fronteriza con Alemania, y el Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (Ministro de Inmigración, Integración y Asilo), acerca de la legalidad del antedicho control y, por consiguiente, de la medida de internamiento de que ha sido objeto.

3

A tenor del preámbulo del Protocolo (no 19) sobre el acervo de Schengen integrado en el marco de la Unión Europea, anexo al Tratado de Lisboa (DO 2010, C 83, p. 290):

«Las Altas Partes Contratantes,

Tomando nota de que los acuerdos relativos a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmados en Schengen por determinados Estados miembros de la Unión Europea el 14 de junio de 1985 y el 19 de junio de 1990, así como los acuerdos relacionados y las normas adoptadas en virtud de los mismos, se han integrado en la Unión Europea mediante el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997,

Deseando preservar el acervo de Schengen, tal como se ha desarrollado desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, y desarrollar dicho acervo para contribuir a lograr el objetivo de ofrecer a los ciudadanos de la Unión un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores,

[…]

Han convenido en las siguientes disposiciones, que se incorporarán como anexo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea».

4

El artículo 2 de ese Protocolo establece:

«El acervo de Schengen se aplicará a los Estados miembros a que se refiere el artículo 1, sin perjuicio del artículo 3 del Acta de adhesión de 16 de abril de 2003 y del artículo 4 del Acta de adhesión de 25 de abril de 2005. El Consejo sustituirá al Comité Ejecutivo creado por los acuerdos de Schengen.»

5

En particular, forma parte del acervo de Schengen el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes (DO 2000, L 239, p. 19), firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 (en lo sucesivo, «CAAS»).

6

A tenor del artículo 2 del CAAS, que atañía al cruce de fronteras interiores:

«1.   Las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice control alguno de las personas.

[…]

3.   La supresión del control de personas en las fronteras interiores no afectará a lo dispuesto en el artículo 22, ni al ejercicio de las competencias de policía por las autoridades competentes en virtud de la legislación de cada Parte contratante sobre el conjunto de su territorio, ni a las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar títulos y documentos contemplados en su legislación.

[…]»

7

El artículo 2 del CAAS quedó derogado a partir del 13 de octubre de 2006, conforme al artículo 39, apartado 1, del Reglamento no 562/2006.

8

Los considerandos 1 y 14 del Reglamento no 562/2006 tienen el siguiente tenor:

[…]

9

El artículo 1, párrafo primero, de dicho Reglamento tiene la siguiente redacción:

«El presente Reglamento dispone la ausencia de controles fronterizos de las personas que crucen las fronteras interiores de los Estados miembros de la Unión Europea.»

10

A tenor del artículo 2, puntos 1 y 9 a 11, del referido Reglamento

«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

[…]

11

El articulo 3 del Reglamento no 562/2006 establece:

«El presente Reglamento se aplicará a toda persona que cruce las fronteras interiores o exteriores de los Estados miembros, pero no afectará a:

12

El artículo 20 de dicho Reglamento, titulado «Cruce de las fronteras interiores», dispone:

«Las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad.»

13

El artículo 21, del referido Reglamento, titulado «Inspecciones dentro del territorio», establece:

«La supresión del control en las fronteras interiores no afectará:

14

A tenor del artículo 6 de la Politiewet 1993 (Ley sobre la policía de 1993):

«Sin perjuicio de lo que se establezca en otras leyes, se delegarán las siguientes misiones de policía a la Koninklijke Marechaussee [Gendarmería Real]:

[…]

15

El artículo 50, apartado 1, de la Ley de extranjería dispone que los funcionarios encargados de la vigilancia de las fronteras y del control de los extranjeros son competentes, bien en virtud de hechos y circunstancias que, valorados con arreglo a criterios objetivos, generan una presunción razonable de irregularidad de la estancia, bien en el marco de la lucha contra la estancia irregular una vez atravesada la frontera, para efectuar detenciones con el fin de comprobar la identidad de las personas, su nacionalidad y su estatuto en cuanto al derecho de residencia.

16

De la resolución de remisión se desprende que los controles móviles de seguridad («Mobiel Toezicht Veiligheid»; en lo sucesivo, «controles MTV») se basan en el artículo 50, apartado 1, de la Ley de extranjería.

17

El artículo 50, apartado 6, de dicha Ley establece que mediante reglamento administrativo de alcance general se adoptarán normas sobre la aplicación del apartado 1 de dicho artículo.

18

La medida general administrativa relativa a la aplicación de la competencia para proceder a la detención de personas en el marco de los controles MTV es el Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto de extranjería de 2000; en los sucesivo, «Decreto de 2000»).

19

Modificado a raíz de la sentencia de 22 de junio de 2010, Melki y Abdeli (C-188/10 y C-189/10, Rec. p. I-5667), el artículo 4.17a del Decreto de 2000, que entró en vigor el 1 de junio de 2011, tiene el siguiente tenor:

«1.   La competencia, mencionada en el artículo 50, apartado 1, de [la Ley de extranjería], para proceder, a efectos de combatir la estancia irregular una vez traspasada la frontera, a la detención de personas con el fin de comprobar su identidad, su nacionalidad y su estatuto en cuanto al derecho de residencia, se ejercerá exclusivamente en el marco del control de extranjeros:

2.   El control previsto en el apartado 1 se realizará sobre la base de la información y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera. Además, el control podrá realizarse, en una medida limitada, con vistas a obtener información sobre ese tipo de estancia irregular.

3.   El control previsto en el apartado 1, letra a), se realizará como máximo siete veces por semana en vuelos de una misma ruta, con un máximo de una tercera parte del número total de vuelos previstos por mes en dicha ruta. En el marco de dicho control se parará únicamente a parte de los pasajeros del vuelo.

4.   El control previsto en el apartado 1, letra b), se realizará cada día en un máximo de dos trenes por trayecto y en un máximo de ocho trenes en total, hasta un máximo de dos vagones por cada tren.

5.   El control previsto en el apartado 1, letra c), se realizará en una misma carretera o vía navegable en un máximo de noventa horas al mes y un máximo de seis horas por día. En el marco de dicho control se parará únicamente a una parte de los medios de transporte que circulen por tales vías.»

20

En la resolución de remisión se señala que en la exposición de motivos de dicha modificación del artículo 4.17a del Decreto de 2000 se formula la siguiente observación:

«Mediante esta modificación del Decreto [de 2000] se pretende garantizar que el control de los extranjeros para combatir la estancia irregular una vez traspasada la frontera […] no tenga un efecto equivalente al de una inspección fronteriza en el sentido del [Reglamento no 562/2006]. De este modo se da cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia [Melki y Abdeli, antes citada] y a la resolución del Raad van State de 28 de diciembre de 2010, y se hace compatible el control móvil con el artículo 21, letra a), del [Reglamento no 562/2006]».

21

El Sr. Adil, que afirma ser nacional afgano, fue detenido durante un control MTV realizado por la Koninklijke Marechaussee cuando se encontraba a bordo, como pasajero, de un autobús de la sociedad Eurolines. La detención tuvo lugar en el carril de la autopista A67/E34 procedente de Alemania, en el territorio del municipio de Venlo (Países Bajos).

22

El acta de detención, traslado y arresto de 28 de marzo de 2012 indica que el control MTV se realizó de conformidad con el artículo 4.17a del Decreto de 2000, sobre la base de la información y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera, que tuvo lugar dentro de una zona de veinte kilómetros medida a partir de la frontera terrestre común con Alemania, que en el mes de marzo se habían realizado en la ubicación de que se trata uno o varios controles con una duración total de 54 horas y 38 minutos, que en la referida ubicación, el día de la detención, se realizaron uno o varios controles con una duración total de una hora y que, durante tales controles, fueron detenidos efectivamente dos vehículos, es decir, una parte de los vehículos que circulaban por ese lugar.

23

Mediante resolución de 28 de marzo de 2012 se decidió que el Sr. Adil fuera objeto de una medida de internamiento en virtud de la Ley de extranjería.

24

Ante el Rechtbank ‘s-Gravenhage, el Sr. Adil impugno la legalidad de su detención y de la resolución por la que se decidió su internamiento, basándose en que el control MTV realizado constituía un control fronterizo prohibido por el artículo 20 del Reglamento no 562/2006. En particular, adujo que, en el momento del control, no existía, por lo que a él respecta, una presunción razonable de estancia irregular.

25

De los documentos anexos a la resolución de remisión y de las observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia por el Gobierno neerlandés se desprende que, tras su detención, el Sr. Adil presentó una solicitud de asilo. Una vez consultada la base de datos del sistema Eurodac, instaurado por el Reglamento (CE) no 2725/2000 del Consejo, de 11 de diciembre de 2000, relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín (DO L 316, p. 1), también se supo que el Sr. Adil ya había presentado una solicitud de asilo en Noruega. Ante el Rechtbank ‘s-Gravenhage, el Sr. Adil también cuestionó el modo en que su solicitud de asilo fue tramitada.

26

Mediante sentencia de 16 de abril de 2012, el Rechtbank ‘s-Gravenhage declaró infundando el recurso del Sr. Adil.

27

En particular, este órgano jurisdiccional se basó en una resolución del Raad van State de 5 de marzo de 2012 según la cual los controles MTV no son contrarios al Reglamento no 562/2006, lo cual confirmaba una resolución anterior del Raad van State, de 20 de octubre de 2011. En su resolución de 5 de marzo de 2012, el Raad van State señaló, en particular, que el artículo 21 del Reglamento no 562/2006 establece una lista no exhaustiva de circunstancias en las que no puede afirmarse que el ejercicio de la competencia de policía tenga un efecto equivalente al de una inspección fronteriza, en el sentido del artículo 20 del antedicho Reglamento.

28

El 23 de abril de 2012, el Sr. Adil interpuso recurso de apelación contra la resolución del Rechtbank ‘s-Gravenhage ante la Sala de lo contencioso-administrativo del Raad van State.

29

De la resolución de remisión se desprende que entre diferentes órganos jurisdiccionales neerlandeses existen opiniones divergentes por lo que respecta a la compatibilidad de los controles MTV con los artículos 20 y 21 del Reglamento no 562/2006.

30

En efecto, mediante resolución de 7 de febrero de 2012, el Rechtbank Roermond (Sección de lo penal) señaló, refiriéndose a las resoluciones antes mencionadas del Raad van State relativas a la legalidad de los controles MTV, que la jurisprudencia dictada hasta ahora no es suficientemente clara sobre la cuestión de si las garantías previstas en el artículo 4.17a del Decreto de 2000 cumplen los requisitos establecidos en la sentencia Melki y Abdeli, antes citada. Este órgano jurisdiccional, que observó que el tenor de la antedicha disposición no tiene en cuenta el comportamiento de la persona afectada ni las circunstancias específicas que acrediten un riesgo de perturbación del orden público, planteó al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial. Se trata del asunto Jaoo (C-88/12), pendiente ante el Tribunal de Justicia.

31

Asimismo, el Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch (Sección de lo penal), mediante resolución de 11 de mayo de 2012, declaró que el control MTV, aun cuando se haya realizado de conformidad con el articulo 4.17a del Decreto de 2000, tiene un efecto equivalente al de una inspección fronteriza y es, por tanto, contrario al Reglamento no 562/2006. Según este órgano jurisdiccional, los controles MTV no están basados en hechos y circunstancias concretos que suscitan una presunción de estancia irregular. A su entender, se realizan exclusivamente con motivo del propósito de cruzar la frontera o del propio acto de cruzarla y están dirigidos a determinar si se cumplen los requisitos de entrada o de salida del territorio del Estado miembro de que se trata.

32

En estas circunstancias, el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

33

En su resolución de remisión de 4 de junio de 2012, el Raad van State solicitó que la presente remisión prejudicial se tramitara por el procedimiento de urgencia previsto en los artículos 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y 104 ter del Reglamento de Procedimiento de este último.

34

El órgano jurisdiccional remitente motivó esta solicitud explicando que, desde su detención en los Países Bajos, en la zona fronteriza con Alemania, el Sr. Adil se encuentra privado de libertad y que la respuesta a las cuestiones planteadas es pertinente para pronunciarse sobre la medida de internamiento de que es objeto. El órgano jurisdiccional remitente también señala que existen varios asuntos sobre internamientos similares pendientes ante distintos órganos jurisdiccionales neerlandeses.

35

La Sala Segunda del Tribunal de Justicia decidió el 11 de junio de 2012, a propuesta del Juez Ponente, oída la Abogado General, acceder a la solicitud del órgano jurisdiccional remitente de que la presente petición de decisión prejudicial se tramitase mediante el procedimiento de urgencia.

36

Con carácter preliminar, debe observarse que el Raad van State no ha facilitado en su resolución de remisión ninguna información relativa a las solicitudes de asilo presentadas por el Sr. Adil y que no se ha planteado ninguna cuestión acerca de las consecuencias de dichas solicitudes por lo que respecta a la situación de internamiento del afectado.

37

Las cuestiones planteadas por dicho órgano jurisdiccional se limitan a la interpretación del Reglamento no 562/2006.

38

Mediante estas cuestiones, que es preciso examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 20 y 21 del Reglamento no 562/2006 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite a los funcionarios encargados de la vigilancia de las fronteras y del control de los extranjeros realizar controles, en una zona geográfica de veinte kilómetros a partir de la frontera terrestre entre un Estado miembro y los Estados parte en el CAAS, con objeto de comprobar si las personas detenidas cumplen los requisitos de estancia legal que se aplican en el Estado miembro de que se trate, cuando esos controles se basan en la información general y la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular de personas en el lugar en que deba efectuarse el control, cuando también pueden realizarse en una medida limitada con el fin de obtener dicha información general y dicha experiencia en esa materia y cuando su ejercicio está sujeto a determinadas limitaciones, en particular, por lo que respecta a su intensidad y frecuencia.

39

El Sr. Adil sostiene que la normativa neerlandesa no cumple los requisitos exigidos en el artículo 21 del Reglamento no 562/2006. Para empezar, el Sr. Adil afirma que esta normativa forma parte de la legislación nacional relativa a la inmigración y no a la relativa a la prevención y represión de delitos penales y que, en la práctica, es exclusivamente aplicada por funcionarios especialmente encargados de la vigilancia de las fronteras y del control de los extranjeros. A continuación, sostiene que los controles MTV, a diferencia de los controles realizados en el resto del territorio, que requieren que exista una presunción razonable de irregularidad de la estancia, se basan exclusivamente en el cruce de la frontera y tienen el mismo objetivo que los controles fronterizos. Finalmente, el Sr. Adil afirma que la limitación de la intensidad de los controles MTV, prevista en la normativa neerlandesa, no permite evitar que, en la práctica, esos controles tengan un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas.

40

El Gobierno checo considera que, contrariamente a lo que sucede con los controles de que se trataba en el asunto que dio lugar a la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, los controles MTV tienen como objetivo la inspección fronteriza, en el sentido del artículo 2, punto 10, del Reglamento no 562/2006. Según este Gobierno, los controles de personas consecutivos al cruce de la frontera, cuyo objetivo es proteger dicha frontera de la inmigración clandestina, entran dentro del ámbito de la inspección en las fronteras interiores prohibida por el artículo 20 del Reglamento no 562/2006. A su entender, en estas circunstancias no es necesario examinar si la normativa neerlandesa prevé garantías como las exigidas en la sentencia Melki y Abdeli, antes citada.

41

Los Gobiernos neerlandés, alemán y francés, así como la Comisión Europea estiman, en cambio, que el artículo 21 del Reglamento no 562/2006 no se opone a una normativa nacional que prevea controles como los controles MTV, que tienen lugar en una zona fronteriza, tienen como objetivo combatir la estancia irregular y están sujetos a precisiones y limitaciones que delimitan su ejecución.

42

Estos Gobiernos subrayan que los controles MTV tienen como objetivo principal combatir la estancia irregular y no comprobar si una persona está autorizada a entrar en el territorio neerlandés. A su entender, el artículo 21 del Reglamento no 562/2006 no se opone a este objetivo. En efecto, en su opinión, si bien la lucha contra la estancia irregular no figura explícitamente en la lista de objetivos perseguidos por las inspecciones realizadas dentro del territorio de los Estados miembros y admitidas por la antedicha disposición, la utilización del término «en particular» en la referida disposición demuestra claramente que esa lista no es exhaustiva. A juicio de estos Gobiernos, las medidas policiales que son conformes al artículo 21 del Reglamento no 562/2006 pueden, por tanto, perseguir otros objetivos distintos del mantenimiento de la seguridad pública y la lucha contra la delincuencia transfronteriza.

43

Por lo que atañe al fundamento de los controles MTV, el Gobierno neerlandés sostiene, haciendo referencia al tenor del artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006, que las medidas policiales pueden estar basadas en información y experiencia policiales de carácter general. A su entender, tal como se desprende del apartado 74 de la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, no son necesarios datos concretos que indiquen que la persona objeto de un control se halla de forma ilegal en el Estado miembro.

44

La Comisión afirma que la selectividad de los controles, que implica que sólo una parte de las personas que circulan son controladas, aumenta la probabilidad de que esos controles no tengan un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas. A su entender, gracias a esta selectividad, los controles son claramente distintos de las inspecciones sistemáticas en las fronteras exteriores.

45

Por lo que respecta al hecho de que los controles MTV realizados en la zona fronteriza sean distintos de los controles realizados en el resto del territorio nacional, los Gobiernos neerlandés, alemán y francés, así como la Comisión, sostienen que tal distinción es admitida por el tenor del artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006, tal como, a su juicio, se desprende de la sentencia Melki y Abdeli, antes citada. En efecto, en su opinión, esa distinción es razonable, habida cuenta del objetivo de los controles de identidad, a saber, combatir la estancia irregular, y del hecho de que, para ser efectivos, esos controles deben tener en cuenta el carácter específico de las zonas fronterizas.

46

El Gobierno neerlandés y la Comisión consideran que el artículo 21 del Reglamento no 562/2006 tampoco se opone a la existencia de inspecciones limitadas, dirigidas a recopilar información complementaria relativa a la modificaciones de itinerarios o a los nuevos itinerarios que los extranjeros clandestinos suelan seguir. Sin embargo, la Comisión subraya que los controles de los dos tipos mencionados deben realizarse de forma estrictamente conforme con los requisitos establecidos por la ley.

47

Los Gobiernos neerlandés, alemán y francés, así como la Comisión, también alegan que la delimitación de la competencia para realizar los controles, prevista en el artículo 4.17a del Decreto de 2000, que, en particular, establece requisitos relativos a la intensidad y a la frecuencia de los controles, es suficiente para garantizar que, en la práctica, estos controles no puedan tener un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas prohibidas por el artículo 21 del Reglamento no 562/2006. A este respecto, el Gobierno neerlandés precisa que, para asegurar que sólo una parte de los vehículos que circulan sean inmovilizados, las inmovilizaciones efectivas se realizan basándose en perfiles o en un muestreo. Por tanto, según el Gobierno neerlandés, de ello se deriva que los controles se planifican y se ejecutan de un modo claramente diferenciado de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores.

48

Es preciso recordar que el artículo 67 TFUE, apartado 2, incluido en el título V del Tratado FUE relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, establece que la Unión garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores. El articulo 77 TFUE, apartado 1, letra a), dispone que la Unión desarrollará una política que tendrá por objetivo garantizar la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen dichas fronteras.

49

Tal como se desprende del considerando 1 del Reglamento no 562/2006, la supresión de controles en las fronteras interiores es un elemento constitutivo del objetivo de la Unión, enunciado en el artículo 26 TFUE, de establecer un espacio sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de personas.

50

El legislador comunitario ha dado aplicación a ese elemento constitutivo de ausencia de controles en las fronteras interiores al adoptar, en virtud del artículo 62 CE, actualmente artículo 77 TFUE, el Reglamento no 562/2006, que según su considerando 22 pretende desarrollar el acervo de Schengen. Ese Reglamento establece en su título III un régimen comunitario relativo al cruce de las fronteras interiores.

51

El artículo 20 del Reglamento no 562/2006 dispone que las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad. Según el artículo 2, punto 10, de dicho Reglamento, la expresión «inspecciones fronterizas» designa las inspecciones efectuadas en los pasos fronterizos con el fin de garantizar que pueda autorizarse la entrada de personas en el territorio de los Estados miembros o su abandono.

52

El artículo 72 TFUE establece que el título V del Tratado FUE se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.

53

A este respecto, el artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006 dispone que la supresión del control en las fronteras interiores no afectará al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud de su Derecho interno, en la medida en que el ejercicio de tales competencias no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas, y que ello también es aplicable a las zonas fronterizas.

54

Esta disposición del Reglamento no 562/2006 precisa que el ejercicio de las competencias de policía no podrá, en particular, considerarse equivalente al ejercicio de inspecciones fronterizas cuando las medidas policiales no tengan como objetivo el control de fronteras, estén basadas en información y experiencia policiales de carácter general sobre posibles amenazas a la seguridad pública y estén destinadas, en particular, a combatir la delincuencia transfronteriza, estén concebidas y se ejecuten de un modo claramente diferenciado de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores, y se lleven a cabo sirviéndose de inspecciones aleatorias.

55

En lo que se refiere a los controles MTV, basados en el artículo 50, apartado 1, de la Ley de extranjería y realizados con arreglo a los requisitos establecidos en el artículo 4.17a del Decreto de 2000, en particular, debe observarse que no se realizan «en las fronteras» ni en el momento del cruce de la frontera, sino en el interior del territorio nacional (véase, en este sentido, la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, apartado 68).

56

De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno checo, esos controles no constituyen inspecciones fronterizas prohibidas por el artículo 20 del Reglamento no 562/2006, sino inspecciones dentro del territorio de un Estado miembro, contempladas en el artículo 21 del antedicho Reglamento.

57

A continuación, debe examinarse si los controles en el interior del territorio, concebidos y realizados como los controles MTV, están, de todas formas, prohibidos en virtud del artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006. Eso es lo que ocurriría si los antedichos controles, en realidad, tuviesen un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas (sentencia Melki y Abdeli, antes citada, apartado 69).

58

A este respecto, ha de precisarse que el artículo 50, apartado 1, de la Ley de extranjería prevé tanto controles que se realizan específicamente en las zonas fronterizas como controles que se realizan en el resto del territorio nacional. De la información contenida en los autos remitidos al Tribunal de Justicia y clarificada en la vista se desprende que, si bien esos dos tipos de control comparten el objetivo de combatir la estancia irregular, los controles realizados fuera de la zona fronteriza deben basarse en una presunción razonable de irregularidad de la estancia. En los controles MTV realizados con arreglo al artículo 4.17a del Decreto de 2000, puede detenerse a personas sobre la base de la información y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera y sin que exista tal presunción.

59

En primer lugar, por lo que respecta al objetivo perseguido por la normativa neerlandesa que establece los controles MTV, debe recordarse que el artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006 dispone que el ejercicio de las competencias de policía no podrá, en particular, considerarse equivalente al ejercicio de inspecciones fronterizas cuando se cumplan uno o más de los requisitos que establece, entre los que se encuentra el requisito fijado en el artículo 21, letra a), inciso i), del referido Reglamento, según el cual las medidas policiales no han de tener como objetivo el control de fronteras.

60

En el caso de autos, de la información proporcionada al Tribunal de Justicia se desprende que corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar si los objetivos perseguidos por los controles MTV se diferencian en determinados aspectos esenciales de los perseguidos por las inspecciones fronterizas.

61

Según el artículo 2, puntos 9 a 11, del Reglamento no 562/2006, las inspecciones fronterizas tiene por objeto garantizar que pueda autorizarse la entrada de personas en el territorio de los Estados miembros, o su abandono, por una parte, y por otra impedir que las personas se sustraigan a dichas inspecciones (véase la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, apartado 71). Se trata de controles que pueden realizarse de modo sistemático.

62

En cambio, los controles previstos por la normativa neerlandesa pretenden comprobar la identidad, nacionalidad y/o el estatuto en cuanto al derecho de residencia de la persona detenida, con el fin, principalmente, de combatir la estancia irregular. Se trata de controles selectivos dirigidos a detectar a las personas en situación irregular y a desalentar la inmigración ilegal, persiguiéndose el objetivo de estos controles en todo el territorio neerlandés, aun cuando, en las zonas fronterizas, se prevean disposiciones específicas relativas a la ejecución de dichos controles.

63

Con arreglo al artículo 21, letra c), del Reglamento no 562/2006, la posibilidad de que un Estado miembro establezca una obligación de poseer o llevar consigo documentos en su Derecho interno y, por consiguiente, controles de identidad con el fin de garantizar la observancia de dicha obligación, no queda afectada por la supresión de los controles en las fronteras interiores (véase, en este sentido, la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, apartado 71).

64

El hecho de que los controles de identidad basados en el artículo 50, apartado 1, de la Ley de extranjería y realizados con arreglo al artículo 4.17a del Decreto de 2000 vayan principalmente dirigidos a combatir la estancia irregular una vez atravesada la frontera y de que el artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006 no contemple explícitamente este objetivo tampoco implica la existencia de un objetivo de control de fronteras contrario al artículo 21, letra a), inciso i), del referido Reglamento.

65

Por una parte, tal como el Gobierno neerlandés y la Comisión han alegado, el artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006 no establece ni una lista exhaustiva de requisitos que deben cumplir las medidas policiales para que no se considere que tienen un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas, ni una lista exhaustiva de los objetivos que pueden perseguir dichas medidas policiales. Esta interpretación se ve corroborada por la utilización de la expresión «en particular» en el artículo 21, letra a), segunda frase, del Reglamento no 562/2006 y en el inciso ii) del referido artículo 21, letra a).

66

Por otra parte, ni el artículo 79 TFUE, apartados 1 y 2, letra c) —que prevé el desarrolló, por la Unión, de una política común de inmigración destinada a garantizar, en particular, una prevención de la inmigración y residencia ilegales— ni el Reglamento no 562/2006 excluyen la competencia de los Estados miembros en el ámbito de la lucha contra la inmigración y residencia ilegales, aun cuando éstos deben ajustar su legislación en esta materia para asegurar el respeto del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de diciembre de 2011, Achughbabian, C-329/11, Rec. p. I-12695, apartados 30 y 33). En efecto, tanto las disposiciones del artículo 21, letras a) a d), del Reglamento no 562/2002 como el tenor del artículo 72 TFUE confirman que la supresión de los controles en las fronteras interiores no afecta a las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.

67

De lo anterior se desprende que el objetivo de combatir la estancia irregular perseguido por la normativa neerlandesa no implica que los controles MTV de que se trata en el litigio principal tengan una efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas prohibidas por el artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006.

68

El respeto del Derecho de la Unión y, en particular, de los artículos 20 y 21 del Reglamento no 562/2006 debería, en efecto, estar asegurado por el establecimiento y el respeto de una delimitación normativa que garantice que el ejercicio práctico de la competencia para efectuar controles de identidad en el marco de la lucha contra la estancia irregular y, asimismo, contra la delincuencia transfronteriza ligada a la inmigración clandestina no pueda tener un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas (véase, en este sentido, la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, apartados 73 y 74).

69

En segundo lugar, es preciso recordar que el hecho de que el ámbito de aplicación territorial de las competencias en materia de control atribuidas por una normativa nacional, como la normativa neerlandesa, se limite a una zona fronteriza no basta, por sí solo, para reconocer el efecto equivalente del ejercicio de esas competencias, en el sentido del artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006, habida cuenta de los términos y de los objetivos de dicho artículo 21, letra a) (sentencia Melki y Abdeli, antes citada, apartado 72). En efecto, la primera frase de esta última disposición se refiere explícitamente al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud de su Derecho interno, también en las zonas fronterizas.

70

Es cierto que por lo que respecta a los controles realizados en las carreteras y las vías navegables, el Tribunal de Justicia ha señalado que el hecho de que la normativa nacional de que se trate contenga reglas especiales sobre su ámbito de aplicación territorial podría constituir un indicio de la existencia de un efecto equivalente, en el sentido del artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006. Sin embargo, si se da tal indicio, la conformidad de esos controles con está última disposición debería quedar garantizada por las precisiones y limitaciones que delimitan el ejercicio práctico de las competencias de policía de las que gozan los Estados miembros, delimitación que debería permitir evitar tal efecto equivalente (véase, en este sentido, la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, apartado 72).

71

En tercer lugar, contrariamente a lo que sostienen el Sr. Adil y el Gobierno checo, el hecho de que los controles MTV realizados en una zona fronteriza no dependan de la existencia previa de una presunción razonable de irregularidad de la estancia, a diferencia de los controles de identidad realizados en la materia en el resto del territorio nacional, no hace que deba considerarse que el primer tipo de control tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas.

72

Para empezar, a tenor del artículo 21, letra a), inciso ii), del Reglamento no 562/2006, no puede considerarse que tengan tal efecto equivalente las medidas policiales basadas en información y experiencia policiales de carácter general sobre posibles amenazas a la seguridad pública.

73

Además, tal como se desprende de las observaciones del Gobierno alemán, la propuesta de la Comisión dirigida a exigir una identidad de modalidades y de objetivos por lo que respecta a los controles realizados por los Estados miembros dentro de su territorio no fue acogida por el legislador de la Unión. La inexistencia, en el artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006, de un requisito que exija que los controles de policía en una zona fronteriza sean idénticos a los realizados en el conjunto del territorio nacional se ve también corroborada por el hecho de que tal requisito de identidad está, en cambio, explícitamente previsto en la letra b) de dicho artículo 21, por lo que atañe a las inspecciones de seguridad en los puertos y aeropuertos.

74

Por otra parte, en el apartado 74 de la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, el Tribunal de Justicia ya reconoció que una legislación nacional podía atribuir a las autoridades de policía una competencia específica para efectuar controles de identidad limitados a una zona fronteriza, sin contradecir el artículo 21, letra a), del Reglamento no 562/2006, siempre y cuando se previesen y respetasen determinadas precisiones y limitaciones.

75

No obstante, es preciso subrayar que, cuanto más numerosos son los indicios de la existencia de un posible efecto equivalente, en el sentido del artículo 21, letra a), del Reglamento no 526/2006, derivado del objetivo perseguido por los controles realizados en una zona fronteriza, del ámbito de aplicación territorial de dichos controles y de la existencia de una distinción entre el fundamento de los referidos controles y el de los controles realizados en el resto del territorio del Estado miembro de que se trate, más estrictas y más estrictamente respetadas deben ser las precisiones y limitaciones que condicionan el ejercicio por parte de los Estados miembros de su competencia de policía en una zona fronteriza, para no poner en peligro la consecución del objetivo de supresión de los controles en las fronteras interiores enunciado en los artículos 3 TUE, apartado 2, 26 TFUE, apartado 2, y 67 TFUE, apartado 1, y previsto en el artículo 20 del Reglamento no 562/2006.

76

La delimitación exigida a este respecto debería ser lo suficientemente precisa y detallada como para permitir que tanto la necesidad de los controles como las medidas de control concretamente autorizadas puedan, a su vez, ser objeto de controles.

77

Por lo que respecta a esta exigencia de delimitación, para empezar, debe recordarse que, tal como se desprende de los apartados 60 a 67 de la presente sentencia, los objetivos perseguidos por los controles MTV se diferencian en determinados aspectos esenciales de los perseguidos por los controles fronterizos.

78

A continuación, debe señalarse que los controles MTV están basados, de conformidad con el artículo 21, letra a), inciso ii), del Reglamento no 562/2006, en información y experiencia policiales de carácter general sobre la estancia irregular una vez atravesada la frontera. Las medidas policiales dirigidas a combatir la estancia irregular, tanto si están comprendidas en el concepto de orden público como en el de seguridad pública, pueden, tal como se desprende del apartado 65 de la presente sentencia, entrar en el ámbito de la antedicha disposición. La obligación de basar los controles MTV en tal información y experiencia debería, además, contribuir a la selectividad de los controles realizados.

79

Seguidamente, hay que decir que los controles MTV se realizan, de conformidad con el artículo 21, letra a), inciso iii), del Reglamento no 562/2006, de un modo claramente diferenciado de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores de la Unión.

80

En efecto, los controles MTV realizados en carreteras y vías navegables en la zona fronteriza común con Bélgica y Alemania sólo pueden efectuarse, en virtud del artículo 4.17a, apartado 5, del Decreto de 2000, durante un número limitado de horas por mes y por día y sólo en una parte de los medios de transporte que circulen por tales carreteras y vías navegables.

81

Asimismo, de la información proporcionada por el Gobierno neerlandés se desprende que corresponde al órgano jurisdiccional nacional verificar que los controles se realicen, en la práctica, bien sobre la base de perfiles, bien sobre la base de muestreos. Los perfiles dependen de información o datos que muestran un elevado riesgo de estancia irregular y de delincuencia transfronteriza en determinadas carreteras, en determinados momentos o en función del tipo de vehículos y otras características de estos últimos.

82

Las precisiones y limitaciones establecidas por una normativa nacional, como el artículo 4.17a del Decreto de 2000, para condicionar la intensidad, frecuencia y selectividad de los controles que pueden realizarse permiten evitar que el ejercicio práctico de las competencias de policía atribuidas por el Derecho neerlandés dé lugar, infringiendo el artículo 21, letra a), de Reglamento no 562/2006, a controles que tengan un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas.

83

Por lo que respecta a los controles realizados con el fin de obtener información en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera, el artículo 4.17a, apartado 2, del Decreto de 2000 establece que dichos controles denominados «de información» sólo podrán realizarse en una medida limitada.

84

En respuesta a una cuestión planteada en la vista, el Gobierno neerlandés y la Comisión precisaron que dichos controles de información también deben respetar las precisiones y limitaciones establecidas en el Decreto de 2000 a raíz de la sentencia Melki y Abdeli, antes citada. En particular, la Comisión precisó que esos controles deben respetar las limitaciones de duración fijadas en el artículo 4.17a, apartado 5, del Decreto de 2000, es decir, un máximo de seis horas por día y noventa horas al mes. Asimismo, los referidos controles no podrían ser más numerosos que los controles MTV objeto de la segunda cuestión prejudicial, letra a).

85

Al ser el órgano jurisdiccional nacional el único competente para interpretar el Derecho interno, a él le corresponde verificar si eso es lo que ocurre en el litigio principal.

86

Suponiendo que esos dos tipos de controles MTV se realicen respetando el dispositivo de delimitación previsto en el artículo 4.17a del Decreto de 2000, es preciso señalar, por una parte, que tales controles tienen lugar de forma selectiva, evitando así el carácter sistemático que tienen las inspecciones fronterizas y, por otra parte, que se trata de medidas policiales aplicadas sirviéndose de inspecciones aleatorias, tal como exige el artículo 21, letra a), inciso iv), del Reglamento no 562/2006.

87

En estas circunstancias, es preciso señalar que, a la luz de la información de que dispone el Tribunal de Justicia, una normativa nacional como la normativa neerlandesa de que se trata en el litigio principal establece precisiones y limitaciones por lo que atañe al ejercicio de las competencias de policía que atribuye a las autoridades competentes del Estado miembro de que se trata. Además, esas precisiones y limitaciones posibilitan que se condicione la intensidad y la frecuencia de los controles que pueden realizar en la zona fronteriza esas autoridades y tienen por objeto orientar la facultad de apreciación de que disponen estas últimas en el ejercicio práctico de su competencia.

88

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que los artículos 20 y 21 del Reglamento no 562/2006 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite a los funcionarios encargados de la vigilancia de las fronteras y del control de los extranjeros realizar controles, en una zona geográfica de veinte kilómetros a partir de la frontera terrestre entre un Estado miembro y los Estados parte en el CAAS, con objeto de comprobar si las personas detenidas cumplen los requisitos de estancia legal que se aplican en el Estado miembro de que se trate, cuando los antedichos controles se basan en la información general y la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular de personas en el lugar en que deba efectuarse el control, cuando también pueden realizarse en una medida limitada con el fin de obtener dicha información general y dicha experiencia en esa materia y cuando su ejercicio está sujeto a determinadas limitaciones, en particular, por lo que respecta a su intensidad y frecuencia.

89

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

Los artículos 20 y 21 del Reglamento (CE) no 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite a los funcionarios encargados de la vigilancia de las fronteras y del control de los extranjeros realizar controles, en una zona geográfica de veinte kilómetros a partir de la frontera terrestre entre un Estado miembro y los Estados parte en el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado en Schengen el 19 de junio de 1990, con objeto de comprobar si las personas detenidas cumplen los requisitos de estancia legal que se aplican en el Estado miembro de que se trate, cuando los antedichos controles se basan en la información general y la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular de personas en el lugar en que deba efectuarse el control, cuando también pueden realizarse en una medida limitada con el fin de obtener dicha información general y dicha experiencia en esa materia y cuando su ejercicio está sujeto a determinadas limitaciones, en particular, por lo que respecta a su intensidad y frecuencia.