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Document 52016DC0288
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Online Platforms and the Digital Single Market Opportunities and Challenges for Europe
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Las plataformas en línea y el mercado único digital Retos y oportunidades para Europa
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Las plataformas en línea y el mercado único digital Retos y oportunidades para Europa
COM/2016/0288 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 25.5.2016
COM(2016) 288 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Las plataformas en línea y el mercado único digital
Retos y oportunidades para Europa
{SWD(2016) 172 final}
1. Introducción
Las plataformas en línea han cambiado radicalmente la economía digital en las dos últimas décadas, aportando múltiples beneficios a la sociedad informática actual. Desempeñan un papel fundamental en la creación del «valor digital» en el que se apoya el futuro crecimiento económico de la UE y revisten por tanto capital importancia para el funcionamiento eficaz del mercado único digital.
En una Comunicación por la que se establecía una estrategia para el mercado único digital (MUD) 1 , la Comisión se comprometió a realizar una evaluación completa del papel de las plataformas (incluido el desempeñado en la economía colaborativa), así como de los intermediarios en línea. Posteriormente ha llevado a cabo también una serie de talleres y estudios 2 y una consulta pública de amplio alcance que ha recibido gran número de respuestas.
El objetivo de la presente Comunicación es doble:
1.esbozar las cuestiones que revisten mayor importancia en la evaluación de las plataformas en línea;
2.presentar la posición de la Comisión en lo tocante a las posibilidades de innovación y a los retos reglamentarios que plantean esas plataformas en línea y fijar la estrategia de apoyo que se propone seguir para el futuro desarrollo de las mismas en Europa.
La Comunicación va acompañada de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión y de un informe de síntesis sobre los resultados de la consulta pública. Esos dos documentos vienen a apoyar con un análisis adicional y pruebas complementarias las propuestas que se presentan a continuación 3 .
2. Importancia creciente de las plataformas en línea para la economía digital
Las plataformas en línea nos llegan hoy con diferentes formas y tamaños y continúan desarrollándose a un ritmo nunca antes visto en ningún otro sector de la economía. En la actualidad, cubren una amplia gama de actividades, incluyendo 4 plataformas de publicidad en línea, mercados en línea, motores de búsqueda, redes sociales y medios de difusión de contenidos creativos, plataformas de distribución de aplicaciones, servicios de comunicación, sistemas de pago y plataformas dedicadas a la economía colaborativa.
Las plataformas en línea comparten una serie de importantes características específicas, concretamente:
-tienen capacidad para crear y modelar nuevos mercados, planteando a los tradicionales un verdadero desafío, así como para organizar nuevas formas de participación o para efectuar en línea negocios consistentes en la recogida, tratamiento y edición de grandes cantidades de datos;
-actúan en mercados plurifacéticos pero con diversos grados de control sobre las interacciones directas entre grupos de usuarios;
-se benefician de los «efectos de red», lo que significa en sentido amplio que el valor del servicio aumenta con el número de usuarios;
-suelen apoyarse en las tecnologías de la información y la comunicación para llegar a sus usuarios de forma instantánea y sin esfuerzo;
-desempeñan un papel de crucial importancia en la creación de valor digital, especialmente atrayendo niveles significativos de valor (por ejemplo, mediante la acumulación de datos), facilitando nuevos proyectos empresariales y creando nuevas dependencias estratégicas.
Estas características han aportado importantes beneficios a la economía y la sociedad digitales. En efecto, las plataformas en línea impulsan mayores grados de eficacia y actúan como imanes de los procesos de innovación basados en los datos 5 . Aumentan, además, las posibilidades de elección de los consumidores, contribuyendo así a la mayor competitividad de las empresas y reforzando el bienestar de aquellos.
Las plataformas en línea ofrecen también la posibilidad de intensificar la participación de los ciudadanos en la sociedad y en la democracia, dado que facilitan —particularmente a las nuevas generaciones 6 — el acceso a la información y su circulación a través de las fronteras 7 .
Hay que tener en cuenta, no obstante, que, junto a todos estos beneficios, la creciente importancia de la economía digital asociada a la diversidad de los ecosistemas de plataformas y a sus rápidas transformaciones plantea también nuevos desafíos para las políticas y la reglamentación. La presente Comunicación aborda no solo los aspectos relacionados con la innovación y el crecimiento, sino también los diversos desafíos reglamentarios.
3. Creación de un entorno adecuado para atraer, retener y desarrollar a nuevos innovadores de las plataformas en línea
Algunas de las plataformas competitivas a nivel mundial tuvieron su origen en Europa, como, por ejemplo, Skyscanner y BlaBlaCar. Lo cierto, sin embargo, es que, en su conjunto, la UE solo representa actualmente un 4 % de la capitalización bursátil total de las mayores plataformas en línea y que la inmensa mayoría de ellas tiene su origen en Estados Unidos y en Asia 8 .
La economía de las plataformas ofrece a las nuevas empresas europeas y a los agentes del mercado ya establecidos grandes oportunidades de innovación para desarrollar modelos de negocios, productos y servicios nuevos. Europa dispone de una prometedora comunidad de empresas emergentes con dinámicos empresarios que buscan nuevas oportunidades, entre otros campos, en los de la economía colaborativa, la energía, la salud, la banca y los contenidos creativos. A modo de ejemplo, cabe indicar que las aplicaciones creadas por promotores europeos representan el 30 % de los ingresos globales de las mayores plataformas de distribución de aplicaciones 9 .
Ahora bien, para poder desarrollar e impulsar en Europa la emergencia de nuevas plataformas en línea y para poder conservarlas, es esencial establecer las condiciones marco y el entorno que les sean adecuados.
Ello exige, ante todo y sobre todo, crear un mercado único digital funcional que derribe los obstáculos existentes a fin de que las empresas entren en Europa, se desarrollen en ella con rapidez y no se trasladen a otras partes del mundo. A este respecto, la próxima Agenda Europea de la Economía Colaborativa ofrecerá ya a los Estados miembros orientación sobre la normativa aplicable en la UE y recomendaciones que contribuyan al logro de un desarrollo equilibrado de esa economía.
La estrategia adoptada recientemente para la digitalización de la industria europea 10 contiene una serie de medidas que coadyuvarán a la realización de esas ambiciones. Entre tales medidas se cuentan las inversiones en infraestructuras informáticas y de datos de categoría mundial destinadas a la ciencia y la innovación, particularmente una inversión estimada de 50 000 millones de euros procedentes de fondos públicos y privados para aumentar las capacidades de innovación digital de Europa. En el paquete se incluyen también algunas medidas para favorecer un enfoque racionalizado de la normalización que permita reforzar la necesaria interoperabilidad transfronteriza e intersectorial.
Algunas iniciativas que se están desarrollando hoy en el campo de la investigación y otras medidas específicas de financiación se dirigen ya a facilitar la emergencia de ecosistemas de plataformas innovadores. Cabe citar en este sentido la oferta de un acceso a Internet de alta velocidad en toda la UE 11 o el apoyo prestado a las plataformas de servicio abiertas 12 . La Comisión ve aquí la necesidad de emprender un ejercicio de reflexión sobre la forma de modelar — especialmente con el apoyo del Programa Horizonte 2020— la futura Internet como un potente ecosistema de plataformas abierto, centrado en el usuario e interoperable 13 .
En fin, hay otros proyectos que, como la iniciativa Startup Europe 14 , ofrecen asesoramiento y financiación, promoviendo así oportunidades para que las empresas emergentes puedan experimentar y crecer.
En resumidas cuentas, las plataformas en línea impulsan la creación del valor digital que generará crecimiento económico en el mercado único digital. Debido a su importancia, es para Europa una imperiosa necesidad, tanto económica como estratégica, facilitar y apoyar la emergencia de plataformas competitivas que tengan su base en la UE.
4. Establecimiento de un marco reglamentario equilibrado para las plataformas en línea en el mercado único digital
El marco reglamentario correcto de la economía digital ha de ser propicio para impulsar el desarrollo sostenible y la expansión del modelo de negocio de las plataformas en Europa.
En primer lugar, para que Europa pueda aprovechar todas las ventajas de la economía de las plataformas en línea y estimular el crecimiento de las empresas europeas emergentes en ese ámbito, es obvio que en un mercado único no puede haber 28 normativas diferentes para esas plataformas. La existencia para ellas de normas diferentes a nivel nacional e incluso local crea incertidumbre para los agentes económicos, limita la disponibilidad de servicios digitales y genera confusión para los usuarios y las empresas. La armonización de normas a nivel de la UE, como la que han supuesto recientemente el Reglamento general en materia de protección de datos 15 o la Directiva sobre seguridad de las redes y de la información 16 , es importante para facilitar el crecimiento y la rápida expansión de plataformas innovadoras.
En segundo lugar, las plataformas en línea están sometidas a normas de la UE que rigen actualmente ámbitos tales como la competencia, la protección de los consumidores, la protección de los datos personales o las libertades del mercado único. El cumplimiento de esas normas por parte de todos, incluidas las plataformas, es esencial para garantizar que todos los agentes puedan competir en condiciones de igualdad. Con ello, tanto las empresas como el público en general podrán incorporarse con confianza a las plataformas en línea.
La ejecución efectiva de las normas reviste enorme importancia. Dada la naturaleza transfronteriza de las plataformas, esa ejecución requiere una buena cooperación entre las autoridades competentes, como la contemplada en la reforma del Reglamento sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores 17 o la prevista en el Reglamento general sobre la protección de datos. También revestirá gran importancia la capacidad de las autoridades públicas para responder con eficacia a los nuevos modelos de negocios y a los cambios, posiblemente perturbadores, que puedan producirse en las tecnologías y en el mercado. A tal fin, como parte de medidas más amplias para garantizar un sector público basado en los datos, es conveniente invertir en nuevas tecnologías (incluidas las herramientas de análisis de macrodatos) que apoyen la acción pública en la obtención de información más detallada sobre los ecosistemas de plataformas en línea 18 y 19 . La Comisión seguirá estudiando junto con los Estados miembros la forma de garantizar mejor la consecución de estos objetivos.
En tercer lugar, la necesidad de reforzar el papel de las plataformas como promotoras de la innovación exige que cualquier disposición reglamentaria que se proponga en el futuro a nivel de la UE se limite —de conformidad con los principios de la mejora de la legislación— a abordar con claridad problemas claramente identificados en relación con algún tipo o actividad específicos de las plataformas en línea. Con este enfoque orientado a la resolución de problemas lo primero que deberá hacerse es evaluar si el marco normativo existente sigue o no siendo adecuado. La economía colaborativa ilustra bien cómo unas normas diseñadas con la mente puesta en un modelo de prestación de servicios tradicional y a menudo local pueden impedir el desarrollo de modelos de negocios de plataformas en línea. La próxima Comunicación de la Comisión sobre la economía colaborativa abordará esta cuestión.
Por último, pueden resultar útiles también las medidas de autorregulación y de corregulación basadas en principios 20 , incluidas las herramientas de las empresas para garantizar la aplicación de las disposiciones legales y los mecanismos de control adecuados. Tales medidas, si se apoyan en esos mecanismos de control, pueden asegurar el justo equilibrio entre la previsibilidad, la flexibilidad, la eficacia y la necesidad de idear soluciones válidas para el futuro.
Como regla general, al preparar las respuestas a las cuestiones relacionadas con las plataformas en línea, la Comisión tomará en consideración los principios siguientes:
-aplicación de condiciones iguales para servicios digitales comparables a fin de garantizar una competencia leal;
-exigencia de una conducta responsable en las plataformas en línea para proteger valores fundamentales;
-necesidad de transparencia y equidad para mantener la confianza de los usuarios y salvaguardar la innovación;
-garantía de unos mercados abiertos y no discriminatorios en una economía basada en los datos.
El punto que sigue a continuación explica cómo la Comisión pretende traducir esos principios en políticas.
5. Aplicación de los principios esenciales para el desarrollo de las plataformas en la UE
I)Garantizar condiciones iguales para servicios digitales comparables
Se prevé que los servicios de mensajería libre («over-the-top» u OTT) alcancen una cuota de mercado del 90 % dentro del mercado total de la mensajería 21 .
En respuesta a la consulta pública sobre la evaluación y revisión del marco reglamentario de las comunicaciones electrónicas, la mayoría de los participantes —incluidos algunos Estados miembros, asociaciones de operadores, la mayor parte de los operadores tradicionales, y vendedores— consideraron que los servicios de OTT ofrecen a los consumidores un sustituto funcional a los servicios de telecomunicaciones tradicionales 22 .
Dentro de los diferentes grupos de interesados, los participantes propusieron que la atención se centrara en las actividades específicas que pueden desempeñar las plataformas en línea y que se garantizara la igualdad de condiciones 23 .
La competencia que ejercen los modelos de negocios basados en las plataformas en línea sirve de incentivo para que los operadores del mercado tradicionales se decidan a innovar y a mejorar sus prestaciones. Desafiando a los modelos de negocios tradicionales, gran número de plataformas en línea ofrece hoy servicios que los usuarios ven cada vez más como sustitutos de los que se ofrecen de manera convencional. Los proveedores de servicios de comunicaciones en línea OTT constituyen un buen ejemplo de ello, dada su competencia cada vez mayor con los proveedores de servicios de telecomunicaciones tradicionales 24 . Esos nuevos servicios, sin embargo, no están sujetos a las mismas reglas que los servicios tradicionales.
El hecho de que un servicio se considere o no como comparable puede variar en función del contexto de la política pública. Para algunos fines (por ejemplo, la seguridad y la confidencialidad de las comunicaciones), puede resultar necesario tener en cuenta todos los servicios que faciliten comunicaciones interactivas entre sus usuarios; para otros fines, en cambio, el usuario final puede asociar ciertas garantías —como, por ejemplo, la garantía de la calidad de servicio o la interconexión sin fisuras entre los diferentes proveedores de servicios— al uso de recursos públicos, como, por ejemplo, números de teléfono.
Es necesario que la garantía de unas condiciones de competencia iguales constituya el principio general del mercado único digital. Para lograr esas condiciones, es posible que haya que simplificar, modernizar y aligerar la reglamentación existente y que, en estos esfuerzos de modernización, se evite imponer una carga desproporcionada tanto a los nuevos modelos de negocios como a los tradicionales.
Como principio general, los servicios digitales comparables deben someterse a normas iguales o similares, tomando debidamente en consideración las posibilidades de reducir el ámbito de aplicación y el alcance de la reglamentación existente. Como parte de su revisión de la normativa de las telecomunicaciones de la UE, que se prevé quede terminada en 2016, la Comisión está evaluando la posibilidad de proponer una combinación específica de propuestas que impliquen cierto grado de desregulación (teniendo en cuenta algunas normas que, como las obligaciones de servicio universal, solo se aplican en el momento actual a los servicios de comunicaciones electrónicas tradicionales), así como, en caso necesario, la aplicación de un paquete más limitado de normas específicas de las comunicaciones a todos los servicios pertinentes y comparables, incluidos los prestados por los operadores OTT.
Por otra parte, en el marco de la revisión en 2016 de la Directiva sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas, la Comisión estudiará la simplificación y ajuste de su ámbito de aplicación, así como la posible extensión de algunas de sus normas (por ejemplo, las referentes a la confidencialidad) a los servicios de comunicaciones en línea OTT.
II)Garantizar la conducta responsable de las plataformas en línea
Uno de cada tres usuarios de Internet es menor de edad 25 . En comparación con 2010, los niños comprendidos entre los 11 y los 16 años están hoy hasta un 20 % más expuestos que ese año a mensajes de odio. Los niños están también más fácilmente expuestos que antes a contenidos en línea para adultos (por ejemplo, 23 de los 25 principales sitios web para adultos a los que pueden acceder los internautas del Reino Unido permiten una visualización instantánea, gratuita e ilimitada de videos pornográficos extremos) 26 .
Solo en 2015, la Internet Watch Foundation del Reino Unido detectó 68 092 URL únicas con contenidos pedófilos alojados en cualquier parte del mundo 27 .
Alrededor de tres cuartas partes de los participantes en la consulta pública (incluida una mayoría de consumidores, ciudadanos y empresas) reclamaron una mayor transparencia en la política de contenidos de las plataformas. Asimismo, más de dos tercios de ellos expresaron la opinión de que los diferentes tipos de contenidos ilegales requieren enfoques políticos también diferentes en los procedimientos de notificación y acción.
En julio de 2015, se subieron a YouTube cada minuto más de 400 horas de contenidos de video 28 . En su respuesta a la consulta pública, los titulares de derechos de diferentes tipos de contenidos (música, imágenes, publicaciones de prensa y radiodifusión) alegaron que sus contenidos son utilizados por algunas plataformas en línea sin contar con autorización alguna o al amparo de acuerdos de licencia que, desde su punto de vista, incluyen cláusulas abusivas.
Por lo que se refiere al acceso a la información y a los contenidos, las plataformas desempeñan hoy un papel cada vez más importante para muchos sectores de la población. Ese papel lleva consigo necesariamente una mayor responsabilidad.
El régimen de responsabilidad al que están sujetos actualmente los proveedores de servicios intermediarios —establecido en la Directiva sobre el comercio electrónico— fue concebido en una época en que las plataformas en línea no tenían todavía ni la dimensión ni las características que presentan hoy. Dicho régimen, sin embargo, ha permitido crear un entorno reglamentario tecnológicamente neutro que ha facilitado de forma notable la expansión de esas plataformas. Ello se debe en parte a la armonización de la exención de responsabilidad de la que gozan algunos tipos de plataformas en línea por los contenidos y actividades ilegales de los que no tienen ni control ni conocimiento 29 . Si bien es cierto que se expresó cierta preocupación por las cuestiones de responsabilidad, la consulta puso de manifiesto el amplio apoyo del que gozan los principios actuales de la Directiva sobre el comercio electrónico 30 .
Habida cuenta de este contexto, la Comisión mantendrá para las plataformas en línea un régimen de responsabilidad equilibrado y previsible. Esto es indispensable para el futuro desarrollo de la economía digital de la UE y para desbloquear las inversiones en los ecosistemas de plataformas. No obstante, para que este enfoque sea sostenible, es preciso resolver adecuadamente una serie de problemas específicos derivados de actividades y contenidos ilegales y nocivos.
El primer problema es el de la proliferación en las plataformas de distribución de videos en línea de contenidos que son perjudiciales para los menores o que siembran el odio. Los niños se ven cada vez más expuestos por esa vía a estos contenidos 31 , y el abundante material audiovisual en línea que incita al odio o a la violencia constituye hoy un problema de gravedad extrema. La Comisión abordará estas cuestiones con una regulación sectorial específica enmarcada en la modificación de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual.
El segundo problema es el de la asignación de los ingresos procedentes del uso de los contenidos protegidos por derechos de autor. Hoy día han hecho su aparición nuevas formas de distribución de contenidos en línea que permiten el acceso de cualquiera a los contenidos protegidos subidos por un usuario final. Si bien es verdad que estos servicios atraen hoy a un número de personas cada vez mayor y obtienen beneficios económicos de la actividad de distribución, preocupa también cada vez más que el valor generado por algunas de esas nuevas formas de distribución de contenidos no se esté repartiendo equitativamente entre distribuidores y titulares de derechos. La Comisión tiene el propósito de abordar esta cuestión con una regulación sectorial específica enmarcada en los derechos de autor. Se propone, asimismo, regular la justa remuneración de los creadores por el uso que hagan de sus contenidos otras partes, incluidas las plataformas en línea 32 . En el proceso de evaluación y modernización de la ejecución de los derechos de propiedad intelectual, la Comisión analizará el papel que puedan desempeñar los intermediarios en la protección de tales derechos (también contra las falsificaciones) y estudiará la conveniencia de modificar el marco jurídico específico de esa ejecución.
El tercer problema lo plantean los numerosos temas en los que, como la pedofilia o la incitación al odio o al terrorismo, debe instarse a todas las plataformas en línea a tomar medidas voluntarias más efectivas para limitar la exposición a los contenidos ilegales o nocivos. Las empresas han tomado ya en este ámbito gran número de loables iniciativas. El diálogo emprendido con las empresas de TI para el establecimiento de un código de conducta frente a la incitación al odio en línea, el Foro de internet de la UE sobre contenidos terroristas o la Coalición CEO para hacer de Internet un lugar mejor para los niños son, todos ellos, buenos ejemplos de procesos de compromiso pluripartitos que se proponen encontrar soluciones comunes para detectar y combatir espontáneamente los materiales en línea ilegales o nocivos. A medida que las plataformas en línea sigan creciendo y ampliándose a nuevos sectores, estos esfuerzos tendrán que mantenerse y desarrollarse en toda la UE para reforzar su positivo efecto en la sociedad.
En cuarto lugar, cierto número de plataformas en línea expresó en la consulta pública su preocupación por que la introducción de medidas voluntarias pudiera traer consigo la imposibilidad de seguir beneficiándose de la exención de responsabilidad de los intermediarios contemplada en la Directiva del comercio electrónico. Por este motivo, sería importante para permitir que las plataformas en línea adoptaran medidas de autorregulación más efectivas aclarar su situación en lo referente a esa excepción.
Por último, es necesario supervisar los procedimientos existentes de notificación y acción para garantizar la coherencia y eficiencia del régimen de responsabilidad de los intermediarios. Antes de estudiar la adopción de una iniciativa, la Comisión evaluará los resultados de las reformas en curso, como la actual revisión de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, el reexamen de los derechos de autor o la acometida de iniciativas voluntarias tales como el Foro de Internet de la UE.
La Comisión se propone mantener el régimen actual de responsabilidad de los intermediarios, dando al mismo tiempo a la reglamentación un enfoque sectorial orientado a la resolución de problemas. En este sentido:
- con su propuesta de Directiva actualizada de servicios de comunicación audiovisual que se presentará junto con la presente Comunicación, la Comisión propondrá que las plataformas de distribución de videos establezcan medidas para proteger a los menores de los contenidos nocivos y, a cualquier persona, de la incitación al odio;
- con el próximo paquete consagrado a los derechos de autor, que se adoptará en el otoño de 2016, la Comisión quiere garantizar una asignación más justa del valor generado por la distribución que hacen las plataformas en línea de contenidos protegidos por derechos de autor.
A partir de 2016, la Comisión incrementará los incentivos para que las plataformas en línea hagan esfuerzos de autorregulación coordinados a escala de la UE. Asimismo, revisará periódicamente el alcance y eficacia de esos esfuerzos voluntarios a fin de determinar la posible exigencia de medidas complementarias y de garantizar que no se vea limitado el ejercicio de los derechos fundamentales de los usuarios.
Durante el segundo semestre de 2016, la Comisión estudiará si es necesario ofrecer orientación sobre la responsabilidad de las plataformas en línea en caso de que adopten de buena fe medidas voluntarias para combatir los contenidos ilegales en línea.
La Comisión revisará la necesidad de procedimientos oficiales de notificación y acción basándose en los resultados, entre otros, de la actualización de los marcos aplicables a los servicios de comunicación audiovisual y a los derechos de autor, así como de las iniciativas de autorregulación y corregulación en curso.
III)Reforzar la confianza y transparencia y garantizar la equidad
-Informar y empoderar a ciudadanos y consumidores
El 72 % de los consumidores que respondieron en 2016 a una encuesta dedicada por el Eurobarómetro a las plataformas en línea 33 expresó su preocupación por la información que se recoge de ellos o de sus actividades. También el 72 % opinó que las plataformas en línea deben estar reguladas para impedirles en la medida de lo posible que faciliten a los usuarios datos diferentes en función de la información que hayan recogido de sus actividades. El 56 %, en fin, reconoció no leer las cláusulas y condiciones de uso de las plataformas en línea.
En cuanto al público en general, más del 75 % de los que respondieron a la encuesta 34 consideró que se necesita más transparencia, particularmente en relación con la influencia que tiene la remuneración de las plataformas en la lista de resultados de los motores de búsqueda, así como con respecto a la identificación del proveedor real de los servicios o productos y a las posibles prácticas engañosas, incluidos los comentarios y reseñas falsos.
El acceso a los datos contribuye a la eficiencia del mercado y a la innovación, ayudando también a salvar vidas y a mejorar la educación y los servicios del Estado. La Internet del futuro no podrá tener éxito sin la confianza de los usuarios en las plataformas en línea y sin que estas respeten íntegramente la normativa aplicable y los legítimos intereses de los consumidores y demás usuarios 35 . La revisión, recientemente adoptada, de las normas de la UE sobre el acceso a los datos personales y su tratamiento incorpora ya una serie de importantes disposiciones para informar y proteger mejor a los usuarios en lo referente a la recogida de esos datos. Cabe citar en este sentido los requisitos de consentimiento explícito y la introducción de nuevos principios tales como la «protección de datos por defecto» o la «protección de datos desde el diseño».
Pese a ello, una importante parte del público mantiene una actitud reticente frente a la recogida de datos y considera que se necesita más transparencia. Las plataformas en línea deben por ello responder a las preocupaciones del público informando mejor a los usuarios —en sintonía con el marco normativo de la UE en materia de protección de datos 36 — sobre los datos personales que se recogen y la manera en que estos se comparten y utilizan. Otro aspecto más general del problema es el de la forma en que los usuarios se identifican para poder acceder a las plataformas y servicios en línea. Se admite comúnmente que el uso de múltiples combinaciones de nombres de usuarios y de contraseñas, además de resultar poco adecuado, plantea un riesgo para la seguridad. Lo cierto, sin embargo, es que la práctica corriente entre los usuarios de utilizar su perfil de plataforma para acceder a una serie de sitios y de servicios en la web conlleva a menudo —entre distintas plataformas en línea y sitios web— intercambios y entrecruzamientos de datos personales que carecen de toda transparencia. La solución para garantizar una identificación simple y segura sería que los consumidores pudieran elegir las credenciales con las que quisieran identificarse o autentificarse. En ese caso, las plataformas en línea deberían aceptar las credenciales emitidas o reconocidas por las autoridades públicas nacionales, como, por ejemplo, las identificaciones electrónicas o móviles, los documentos nacionales de identidad o las tarjetas bancarias.
Se necesita también más transparencia para que los usuarios puedan comprender cómo se filtra, configura o personaliza la información que se les presenta, particularmente cuando esta constituye la base de sus decisiones de compra o influye en su participación en la vida cívica o democrática. La correcta información suministrada a los consumidores sobre la naturaleza de los productos que ven o que consumen en línea contribuye al bienestar de aquellos y al funcionamiento eficaz de los mercados.
La evaluación y calificación en línea de los productos y servicios ayuda y empodera a los consumidores, siempre que sea fiable y esté exenta de todo sesgo o manipulación. Como se expresó en muchas de las respuestas dadas a la consulta pública, las reseñas y comentarios falsos causan una pérdida de confianza que puede minar el modelo de negocio de la propia plataforma y llegar a generar una desconfianza generalizada 37 .
Hay que señalar, por último, que la normativa vigente de la UE en materia de consumo y comercialización exige ya que las plataformas en línea sean transparentes y no induzcan a error a los consumidores (por ejemplo, en lo tocante a los resultados de búsquedas patrocinados o a los sistemas de evaluación y calificación de productos y servicios). El mejor cumplimiento y ejecución de esa normativa reforzará la confianza, la transparencia y la equidad.
Junto con la presente Comunicación, la Comisión somete una propuesta legislativa de revisión del Reglamento sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores, con objeto de facilitar en contextos transnacionales una ejecución más eficaz de la normativa europea del consumo.
La Comisión ha revisado también las orientaciones relativas a la Directiva 2005/29/CE sobre prácticas comerciales desleales, orientaciones que deberán adoptarse junto con esta Comunicación. Además, como parte del «chequeo» o control de adecuación al que someterá en 2017 la normativa en materia de consumo y comercialización, la Comisión evaluará la posible necesidad de volver a actualizar en relación con las plataformas las normas vigentes de protección de los consumidores. Asimismo, supervisará la aplicación de los principios elaborados para los instrumentos de comparación en el diálogo pluripartito que propició sobre este tema la Comisión 38 .
Por otra parte, con el fin de empoderar a los consumidores y de salvaguardar los principios de competencia, protección de los consumidores y protección de datos, la Comisión seguirá promoviendo medidas en favor de la interoperabilidad y, a tal efecto, establecerá de aquí a 2017 principios y orientaciones sobre la interoperabilidad de las identificaciones electrónicas. El objetivo será animar a las plataformas en línea a aceptar otros medios de identificación electrónica —en especial los notificados en virtud del Reglamento eIDAS 39 — que ofrezcan las mismas garantías que los suyos propios.
En el contexto del diálogo continuo con todos los interesados, la Comisión anima a las empresas a redoblar sus esfuerzos voluntarios (que la Comisión se compromete a enmarcar) para prevenir toda práctica que mine la confianza y combatir en especial, pero no únicamente, las evaluaciones en línea falsas o engañosas.
-Preservar un entorno empresarial equitativo y abierto a la innovación
Nueve de cada diez participantes en la consulta pública consideraron que es posible todavía mejorar las relaciones interempresariales entre plataformas y proveedores. Citaron, además, casos supuestamente problemáticos de prácticas y cláusulas contractuales que afectan a un amplio número de sectores 40 .
Entre las personas que expresaron su insatisfacción con esas relaciones interempresariales, más del 80 % consideró que la dinámica del mercado no solucionará por sí sola esta cuestión y que se precisa por tanto un paquete de medidas reglamentarias y no reglamentarias.
Muchos de los participantes consideraron que los mecanismos internos de reclamación establecidos por las plataformas no son eficaces ni económicamente eficientes para solucionar los problemas que surgen entre las plataformas en línea y sus proveedores.
Dado que las plataformas en línea desempeñan un papel cada vez más importante en la economía, las condiciones de acceso a ellas pueden erigirse en un factor de peso para las sociedades en línea y fuera de línea. En el caso de las pymes y de las microempresas, algunas plataformas en línea constituyen puntos de entrada importantes —y a veces los principales— a ciertos mercados y datos. Por su parte, las plataformas en línea tienen un interés fundamental en mantener relaciones positivas y duraderas con sus usuarios profesionales, de los que dependen para la creación de valor.
Algunos de los interesados que participaron en la consulta pública expresaron su preocupación por las prácticas comerciales desleales de las plataformas en línea. Entre los problemas citados con más frecuencia, figuran los siguientes:
1.las plataformas imponen cláusulas y condiciones desleales, particularmente para el acceso a importantes bases de usuarios o bases de datos;
2.las plataformas niegan el acceso al mercado o modifican unilateralmente las condiciones de acceso a él y a datos comerciales esenciales;
3.las plataformas desempeñan un doble papel cuando facilitan el acceso al mercado y compiten al mismo tiempo con los proveedores, lo que plantea el riesgo de que promuevan indebidamente sus propios servicios en detrimento de aquellos;
4.las «cláusulas de paridad» abusivas tienen efectos perjudiciales para el consumidor;
5.la falta de transparencia afecta particularmente a las tarifas de las plataformas, a la utilización de datos y a los resultados de búsqueda y puede dañar las actividades empresariales de los proveedores.
Un número significativo de quienes participaron en la consulta destacaron las posibles consecuencias negativas de esas supuestas prácticas desleales y adelantaron la necesidad de adoptar medidas complementarias (combinando medidas reglamentarias y no reglamentarias) 41 .
La consulta puso de manifiesto, por último, la posible necesidad de estudiar ciertas cuestiones que plantean la propiedad y el uso de los datos y el acceso a ellos. Esto se justifica porque hay que garantizar —por su importancia para impulsar las inversiones— una relación contractual más equitativa y equilibrada entre los proveedores de servicios y los usuarios profesionales.
Las políticas en materia de competencia y de mercado interior deben considerarse políticas complementarias, con un importante papel en el funcionamiento eficaz del mercado único digital para las plataformas en línea.
El Derecho de competencia regula las cuestiones que se plantean en esta materia entre los operadores del mercado, lo que amplía para los consumidores el abanico de opciones a precios más bajos y multiplica las oportunidades de innovación. La política de competencia de la UE se basa en una serie de principios constantes, pero sus instrumentos son flexibles y pueden adaptarse así con eficacia a las particularidades de los diferentes mercados, incluido el de las plataformas en línea.
Pero, más allá de la aplicación de la política de competencia, lo que hay que determinar es si se precisa o no una acción a nivel de la UE para garantizar la equidad en las relaciones interempresariales. En la fase actual, se necesita más información sobre las relaciones entre las plataformas y sus proveedores o socios con el fin de evaluar y definir la naturaleza y alcance de los problemas que puedan poner en entredicho las actividades empresariales de los proveedores y afectar negativamente a la innovación. Cuando los modelos empresariales de ecosistemas de pymes enteros dependen del acceso a un pequeño número de plataformas en línea o cuando las plataformas tienen acceso a conjuntos de datos de dimensiones sin precedentes, pueden llegar a crearse nuevas asimetrías. En tales casos, es posible que algunos de los proveedores de una plataforma se vean expuestos de forma desproporcionada a prácticas comerciales potencialmente desleales, y ello incluso aunque la posición dominante de la plataforma no esté establecida.
La Comisión llevará a cabo un ejercicio de determinación de hechos 42 orientado específicamente a las prácticas interempresariales dentro del marco propio de las plataformas en línea. En ese ejercicio se examinarán con mayor detenimiento los problemas planteados en la consulta pública, así como los medios correctores que puedan utilizarse más allá de la aplicación del Derecho de competencia, como, por ejemplo, mecanismos (voluntarios) de solución de litigios o medidas y orientaciones tendentes a una mayor transparencia y una mejor información. La Comisión se compromete en particular a colaborar estrechamente con las partes interesadas y con las autoridades públicas y, antes de que finalice la primavera de 2017, determinará si es preciso o no que la UE adopte acciones complementarias.
IV)Mantener unos mercados abiertos y no discriminatorios para impulsar una economía basada en los datos
La mayoría de los participantes en la consulta pública afirmó la necesidad de reforzar la capacidad de las plataformas en línea para el cambio de proveedor 43 . También fueron numerosos los particulares y las empresas que plantearon como problemas la concepción de las interfaces de programación de aplicaciones (API en sus siglas inglesas) de las plataformas en línea o las condiciones cambiantes del acceso a ellas.
En un mercado único digital operativo, es beneficioso que los usuarios puedan cambiar de plataforma con la mayor facilidad posible. La decisión de un usuario de conservar una determinada plataforma en línea y de compartir sus datos ha de ser una elección libre que obedezca a la calidad del servicio recibido y no a los obstáculos que se le pongan para que no cambie de plataforma (incluidas dificultades para transferir sus datos). Este punto fue confirmado claramente por el Consejo Europeo en sus conclusiones de octubre de 2013 44 y recibió un fuerte apoyo con motivo de la consulta pública. Los participantes propusieron, entre otras cosas, el establecimiento de normas comunes para la transferencia de datos y abogaron por la portabilidad o transferibilidad general de los datos personales y no personales brutos. Para los usuarios profesionales esto es importante dado que no solo almacenan y tratan los datos personales de los clientes y empleados, sino que también manejan grandes volúmenes de datos no personales que son vitales para la continuidad de su negocio.
Desde el punto de vista de las autoridades públicas, es importante facilitar el cambio y reducir sus costes. La portabilidad de los datos, el desarrollo de normas y la interoperabilidad —incluso a través de ecosistemas abiertos basados en API— son factores fundamentales para la libre circulación de datos en un mercado único digital. Con carácter general, las API pueden facilitar a las pequeñas empresas la utilización o reutilización de datos comerciales. En este sentido, la posibilidad de un acceso eficaz a esos datos por medio de API de fácil utilización y buen diseño contribuye a crear y desarrollar ecosistemas —con productos nuevos e innovadores— que utilicen datos que ya hayan sido recogidos y se hayan mantenido en ocasiones sin explotar 45 .
Las plataformas en línea y servicios de intermediación más importantes, tales como las tiendas de aplicaciones y los mercados del comercio electrónico, pueden adoptar la forma de ecosistemas cerrados. Esto se justifica por diversas razones, entre ellas, las necesidades de control de la calidad o las cuestiones de responsabilidad y seguridad. Además, los ecosistemas de plataformas cerrados pueden incrementar la eficacia debido, por ejemplo, a una mayor competencia entre las plataformas. Sin embargo, pueden también tener efectos negativos 46 . Por ello, cuando se utiliza dinero público para apoyar la innovación de las plataformas, lo que ha de hacerse, por lo general, es favorecer modelos de plataformas abiertos. Se enmarcarían aquí las inversiones que dedica la UE a la innovación en campos emergentes (tales como la realidad virtual, las ciudades inteligentes o la Internet de los objetos) o, con carácter más general, a la constitución de las bases necesarias para una Internet del futuro que sea sostenible. Además, los ecosistemas de plataformas abiertos pueden ofrecer otras ventajas fundamentales, como, por ejemplo, menores costes en caso de cambio o mayor eficacia del mercado. Resulta así particularmente pertinente el apoyo prestado por la Comisión para garantizar que las futuras tecnologías digitales se mantengan abiertas.
Como parte de la iniciativa de «libre circulación de datos» prevista para finales de 2016, la Comisión estudiará las distintas opciones de enfoques que sean eficaces (normas técnicas incluidas) para facilitar a las empresas y a los usuarios privados el cambio y la portabilidad de los datos entre diferentes plataformas en línea y servicios de computación en la nube.
En este contexto, la Comisión examinará también los obstáculos que puedan entorpecer un mercado único digital de datos por causa de incertidumbres jurídicas en materia de propiedad y utilizabilidad de los datos o de acceso a ellos, incluidas las cuestiones atinentes a las interfaces de programación de aplicaciones.
6. Conclusión
La presente Comunicación contiene la evaluación global a la que ha sometido la Comisión las plataformas en línea como parte de su estrategia para el mercado único digital.
Las plataformas en línea desempeñan un papel de capital importancia en la innovación y el crecimiento del mercado único digital. Han revolucionado el acceso a la información y han aumentado la eficacia de numerosos mercados mejorando la conexión entre compradores y vendedores de bienes y servicios. Si bien es cierto que algunas plataformas en línea cuentan hoy con un número histórico de usuarios en todo el mundo y se extienden continuamente a nuevos sectores de la economía, sigue habiendo aún múltiples oportunidades para que emerjan nuevas plataformas europeas competitivas. Ahora bien, el reto quizás más importante al que se enfrenta hoy la UE para garantizar su futura competitividad en el mundo es promover con eficacia la innovación en esos sectores económicos, pero protegiendo al mismo tiempo de forma adecuada los legítimos intereses de los consumidores y demás usuarios.
La evaluación contenida en esta Comunicación observa también una serie de ámbitos donde tienen que valorarse con cuidado los intereses públicos o privados y en los que ha de garantizarse un cumplimiento más estricto de la normativa de la UE.
La presente Comunicación destaca a este respecto la necesidad de adoptar enfoques políticos y reglamentarios que, siendo flexibles y duraderos, respondan directamente a los retos.
Si procede, la autorregulación y la corregulación pueden no solo alcanzar a menudo mejores resultados para posibilitar el desarrollo en Europa de sólidos ecosistemas de plataformas, sino también complementar o reforzar la normativa que ya regula actualmente algunas de las actividades de las plataformas en línea.
Para poder hacer frente a los retos que se evocan en esta evaluación, es de capital importancia que las empresas cumplan la normativa de la UE aplicable y que sean eficaces las medidas voluntarias que estas adopten para mantener la confianza de su base de usuarios.
Por último, para poder cumplir la promesa de una economía digital para todos, la Comisión insta a todas las autoridades públicas, a todos los interesados y, en particular, a los Estados miembros y al Parlamento Europeo a que den su apoyo a este enfoque a fin de que la UE emprenda con firmeza este futuro digital, preservando al mismo tiempo sus valores comunes.
Reglamento (UE) n.° 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior.
