52011DC0174

[pic] | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 11.4.2011

COM(2011) 174 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

acerca de la aplicación del Reglamento (CE) nº 261/2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos

{SEC(2011) 428 final}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

acerca de la aplicación del Reglamento (CE) nº 261/2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos

INTRODUCCIÓN

La libre circulación, uno de los derechos individuales primordiales de los ciudadanos de la UE y aspecto esencial del mercado interior, es vital para garantizar la competitividad y la integración de la economía de la UE. Requisito indispensable para poder ejercer la libre circulación es viajar. El Reglamento (CE) nº 261/2004[1] (en lo sucesivo, «el Reglamento») es aplicable desde el 17 de febrero de 2005. Establece un nivel mínimo de normas de calidad con miras a la protección de los pasajeros, añadiendo una dimensión ciudadana importante a la liberalización del mercado de la aviación.

Lo novedoso de algunas de las disposiciones del Reglamento ha dado lugar a divergencias en su interpretación y aplicación por parte de las compañías aéreas y de los organismos responsables del cumplimiento de la normativa (ORC), haciendo que a pasajeros y demás partes interesadas les resulte difícil comprender el alcance y los límites de los derechos establecidos. En 2007, la Comisión publicó una Comunicación[2] que presentaba las principales deficiencias observadas en la aplicación del Reglamento y una serie de medidas para subsanarlas. La Comisión se comprometió ante las partes interesadas y las instituciones de la UE a seguir esforzándose en este sentido para garantizar una interpretación y una aplicación armonizadas del Reglamento, así como a elaborar informes periódicos al respecto.

En cumplimiento de ese compromiso, tras seis años de aplicación la Comisión evalúa de nuevo la manera en que se ha llevado a la práctica el Reglamento. El presente informe responde al objetivo que se ha marcado la Comisión de eliminar los obstáculos que impiden a los ciudadanos ejercer efectivamente los derechos que les confiere la normativa de la UE, esbozado en la Comunicación titulada INFORME SOBRE LA CIUDADANÍA DE LA UE 2010—La eliminación de los obstáculos a los derechos de los ciudadanos de la UE [3]. La Comisión anuncia en dicho informe su intención de velar por que se respeten debidamente los derechos de los pasajeros del transporte aéreo, especialmente cuando se producen grandes retrasos o anulaciones.

Así pues, la finalidad del presente informe es triple: describir las circunstancias que hayan surgido desde la adopción del Reglamento y puedan haber influido en su aplicación; pasar revista a las medidas adoptadas desde 2007 y hacer balance de las mejoras en su aplicación y de los obstáculos que quedan por eliminar; y perfilar nuevas medidas que garanticen una mejor aplicación a corto plazo dentro del actual marco jurídico establecido por el Reglamento, y examinar posibles cambios que contribuyan al logro de sus objetivos políticos.

EVOLUCIÓN DESDE 2007

Cambios en el mercado

En los últimos años, la plena liberalización del mercado de la aviación, la proliferación de nuevas compañías y conceptos empresariales, así como la expansión de nuevas rutas, se han aunado para ofrecer a los pasajeros nuevas posibilidades de viajar. El número de pasajeros ha aumentado aproximadamente un 35 % desde 2000. Viajar en avión ya no se considera un lujo, sino que se ha convertido en una necesidad por motivos de trabajo y en un derecho indiscutible para los ciudadanos europeos.

Este auge del transporte aéreo, sin embargo, ha incidido negativamente en la opinión del pasajero acerca de su calidad. Este deterioro obedece a numerosas razones, entre las que deben destacarse los retrasos evitables debidos a la congestión del espacio aéreo, las aglomeraciones en los aeropuertos y una insuficiente planificación de emergencia en caso de condiciones climáticas extremas; unas medidas de seguridad más rigurosas; unos aeropuertos de mayores dimensiones que obligan a recorrer distancias más largas a los pasajeros, dificultándoles la recogida del equipaje o incluso haciéndoles perder su vuelo; así como algunas prácticas comerciales de las compañías aéreas que pueden perjudicar a los pasajeros —la parte más débil del contrato de transporte— (por ejemplo, la llamada «política de no presentación» o prácticas vinculadas a una inadecuada manipulación del equipaje que ponen de manifiesto lagunas y deficiencias en la aplicación de la normativa vigente). En algunos casos, estos problemas pueden resultar tan onerosos para los pasajeros como una anulación o un gran retraso. Dado que estas prácticas comerciales se han generalizado después de la adopción del Reglamento, conviene examinar más exhaustivamente la oportunidad de abordar algunas de estas cuestiones a escala europea.

También han evolucionado los medios y los objetivos de los viajes de acuerdo con la evolución de nuestra sociedad hacia un empleo más intensivo del tiempo y con la mayor importancia que han adquirido viajes y vacaciones. En caso de que se produzcan trastornos en un viaje, es probable que las molestias para los pasajeros sean mayores que en el pasado. Por ende, el principal objetivo del Reglamento —mejorar la situación de los pasajeros cuando surjan problemas en su viaje— es más válido que nunca.

Cambios en la normativa de la UE sobre derechos de los pasajeros

El Reglamento sobre los derechos de los viajeros de ferrocarril entró en vigor en diciembre de 2009[4]. En 2010, el Consejo y el Parlamento adoptaron un Reglamento sobre los derechos de los pasajeros que viajan por mar y por vías navegables[5], y en 2011, un Reglamento sobre los derechos de los pasajeros de autobús y autocar[6].

Habida cuenta de las distintas características de los diversos modos de transporte y de sus mercados, tanto en el caso de los sectores correspondientes (diferencias en el tamaño de las empresas, los ingresos o el número de rutas) como en el de los pasajeros (diferencias en la longitud y condiciones de los trayectos), el contenido concreto de esos derechos varía, si bien los tipos de derechos garantizados por los tres Reglamentos actualmente aplicables al transporte aéreo, ferroviario, marítimo y por vía navegable, por autobús o autocar son comparables: derecho a recibir información, derecho al reembolso, derecho a una ruta alternativa, derecho a asistencia mientras se espera el momento de emprender el viaje y derecho a compensación de acuerdo con determinadas condiciones.

C ambios en la dimensión internacional

La UE ya no es la única organización internacional en haber establecido normas mínimas que garanticen los derechos de los pasajeros. También las autoridades de los principales mercados del transporte aéreo conceden cada vez mayor importancia a los derechos de los pasajeros aéreos. Los Estados Unidos, Canadá y otros terceros países están mejorando sus legislaciones en este ámbito, mientras que otros países europeos y norteafricanos tienen previsto aplicar el Reglamento en el marco de sus acuerdos bilaterales o multilaterales en el sector de la aviación con la UE. Con todo, la UE es hasta el momento la única zona del mundo en que se han establecido normas mínimas sobre derechos de los pasajeros en todos los modos de transporte.

Jurisprudencia

La jurisprudencia ha contribuido decisivamente a la interpretación del Reglamento. En la sentencia en el asunto IATA [7], el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) confirmó su plena compatibilidad con el Convenio de Montreal y la complementariedad entre ambos instrumentos jurídicos. En el asunto C-549/07 ( Wallentin-Hermann) [8] , el Tribunal aclaró cuándo no puede considerarse «circunstancia extraordinaria» un problema técnico en una aeronave. Parece aconsejable definir con mayor precisión las circunstancias que pueden considerarse casos de fuerza mayor en el ámbito de la aviación, tomando en consideración la interpretación del TJUE y las enseñanzas extraídas de la experiencia. En el asunto Sturgeon [9], sobre grandes retrasos, el TJUE sostuvo que un gran retraso de al menos tres horas en la llegada al destino puede dar derecho a los pasajeros a solicitar la misma compensación que hubieran obtenido en caso de anulación del vuelo por cuanto las molestias ocasionadas a los pasajeros son semejantes. Las sentencias del TJUE son directamente aplicables y jurídicamente vinculantes a partir de la fecha de entrada en vigor del Reglamento, por lo que todas las compañías aéreas están legalmente obligadas a respetarlas.

Crisis provocada por la erupción volcánica de abril de 2010

El cierre del espacio aéreo europeo a causa de la nube de cenizas expulsada por un volcán islandés en abril de 2010 constituyó una situación sin precedentes. El Reglamento siguió siendo plenamente aplicable, pues el cierre del espacio aéreo fue inmediatamente calificado de circunstancia excepcional en toda la UE.

Un primer examen de la aplicación de la normativa de la UE sobre derechos de los pasajeros aéreos durante la susodicha crisis muestra que la gran mayoría de compañías aéreas, aeropuertos y otros operadores de viajes procuraron reducir al mínimo sus efectos en los viajeros. No cabe duda de que, sin el Reglamento, el caos y el coste para la sociedad y los ciudadanos europeos en su conjunto hubieran sido mucho mayores. Los ORC deberán ahora tomar las medidas necesarias contra los pocos transportistas que se negaron a cumplir el Reglamento para así evitar el falseamiento de la competencia entre compañías aéreas y la frustración de los pasajeros ante el incumplimiento de la legislación.

Con todo, la situación provocada por la nube de cenizas evidenció algunos de los límites estructurales del Reglamento, cuyas disposiciones se pusieron a prueba en una escala de gran magnitud. Puede valer la pena examinar la proporcionalidad de algunas de las medidas actuales, como la responsabilidad ilimitada en relación con el derecho a asistencia en caso de catástrofes naturales importantes. Los Estados miembros y la Comisión deben estudiar de qué modo puede garantizarse en el futuro que esta asistencia vital, que durante la citada crisis solo fue prestada por una parte del sector, sea debidamente compartida y financiada. Actualmente está en curso una evaluación del coste financiero de la crisis, para la cual es preciso que el sector facilite los datos pertinentes necesarios, si bien estos pueden no estar aún disponibles dado el gran número de reclamaciones de pasajeros aún pendientes ante los ORC o los tribunales nacionales competentes. Se impone una evaluación exhaustiva de una serie de datos fidedignos, de las disposiciones vigentes y de posibles medidas futuras para que no recaiga una carga excesiva en el sector aeronáutico ni los ciudadanos tengan que afrontar solos el coste financiero y los trastornos ocasionados por las catástrofes naturales.

Entre las medidas destinadas a garantizar la movilidad de los pasajeros en una situación de crisis, la Comisión analizará posibles medios para mejorar la preparación de todas las partes interesadas. Se podría estudiar el levantamiento temporal de las restricciones de explotación, como las aplicables a los vuelos nocturnos.

SUPERVISIÓN DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS DESDE 2007

La Comisión supervisa los datos sobre la aplicación del Reglamento acudiendo a una serie de fuentes tales como: la información publicada por las compañías aéreas y las asociaciones de consumidores o por los ORC y servicios vinculados a la Comisión, como la red de centros europeos de los consumidores (red CEC)[10] y la central de llamadas Europe Direct (EDCC); una serie de estudios y encuestas realizados para examinar la aplicación del Reglamento, en particular el informe de 2008 sobre las condiciones contractuales de las compañías aéreas y los regímenes de tarifas preferentes[11], el Eurobarómetro de 2009 sobre los derechos de los pasajeros, el Cuadro de Indicadores de los Mercados de Consumo de 2010 y el informe de 2010 sobre la evaluación del Reglamento (CE) nº 261/2004[12]; los resultados de una consulta pública sobre los derechos de los pasajeros aéreos concluida en 2010, en la que también se abordaban problemas tales como la manipulación inadecuada de los equipajes[13] y la relación entre los derechos de los pasajeros aéreos y los derechos y obligaciones derivados de la Directiva sobre viajes combinados[14] en caso de quiebra de una compañía aérea. Estos trabajos, que pueden consultarse en el sitio web de la Comisión, pueden completar la información que se ofrece en el presente informe[15].

Según la información recopilada, algunas deficiencias están vinculadas a la redacción y al contenido del Reglamento, por lo que no pueden subsanarse sin la correspondiente modificación de la normativa vigente y, en consecuencia, están excluidas del presente informe. Ahora bien, con ánimo de ofrecer un panorama completo, se exponen a continuación las críticas más importantes formuladas sobre el contenido del Reglamento.

Las principales críticas del sector aeronáutico apuntan a la complejidad del Reglamento, a la no limitación de la responsabilidad de prestar asistencia en circunstancias extraordinarias ajenas a la voluntad del transportista, a las dificultades que conlleva lograr que los costes derivados de la aplicación del Reglamento corran por cuenta del tercero responsable, a una imprecisa definición de las circunstancias extraordinarias imputables a las compañías aéreas o ajenas a su voluntad, y a la inexistencia de una interpretación y aplicación uniformes del Reglamento.

Por su parte, los pasajeros señalan en sus críticas que el Reglamento puede no ser aplicado correctamente por los transportistas (por ejemplo, el derecho a ser conducidos hasta el destino final lo más rápidamente posible en un medio de transporte comparable y a recibir asistencia mientras esperan ese transporte alternativo), que los ORC no tramitan las reclamaciones con eficacia y rapidez, que las decisiones de los ORC no son vinculantes y por tanto no siempre son seguidas por las compañías aéreas o reconocidas por los tribunales, y que no se supervisa, evalúa ni publica información sobre el grado de observancia del Reglamento por parte de los operadores ni sobre el nivel de satisfacción de los consumidores.

Por lo que se refiere a la aplicación del Reglamento, la Comisión destacaba en su Comunicación de 2007 algunas lagunas que había que colmar como, por ejemplo, la falta de:

- una interpretación y aplicación uniformes en toda la UE;

- medios claros y fácilmente accesibles de tramitación de reclamaciones;

- información adecuada a los pasajeros.

Para subsanar estas deficiencias, la Comisión ha alentado a las partes interesadas a llegar a un entendimiento sobre la manera de aplicar satisfactoriamente el Reglamento. Se han alcanzado dos acuerdos voluntarios en los que se aclaran las obligaciones de los ORC y las compañías aéreas en materia de tramitación de reclamaciones, especialmente en circunstancias extraordinarias. Además, los ORC, bajo la batuta de la Comisión, han aprobado dos documentos interpretativos para contribuir a armonizar la aplicación y el cumplimiento del Reglamento, uno en 2007 (documento de preguntas y respuestas), y otro en 2010 sobre la crisis causada por el volcán islandés. La Comisión ha presidido todos los años varias reuniones de los ORC, ha impulsado continuos intercambios de información no oficiales entre los ORC y ha mantenido un diálogo abierto y constante con el sector aeronáutico y todas las partes interesadas en el marco de reuniones multilaterales anuales. Este diálogo ha ayudado a todas las partes a entender mejor el contexto en que se aplica el Reglamento y las obligaciones de las autoridades nacionales competentes. La Comisión concede gran importancia a este diálogo con todas las partes interesadas y tiene la intención de seguir desarrollándolo.

Según las diversas fuentes de información, en estos momentos pueden extraerse tres conclusiones principales. En primer lugar, llevar a la práctica el Reglamento sigue planteando grandes dificultades ya que a escala nacional no existe una interpretación uniforme del mismo y su aplicación carece de la coherencia necesaria. En segundo lugar, las llamativas diferencias entre los procedimientos de tramitación de reclamaciones, los plazos de respuesta a los pasajeros y el carácter no vinculante y el alcance de los dictámenes de los ORC son motivo de frustración para los pasajeros y, además, menoscaban la aplicación del Reglamento. Por último, no parece que los pasajeros sean más conscientes de los derechos que les asisten.

Algunas deficiencias están directamente vinculadas al Reglamento, pero otras se derivan más bien de la fragmentaria legislación de protección de los consumidores y de la aplicación práctica de dicha legislación, especialmente en contextos transfronterizos.

Falta de interpretación uniforme

Dada la novedad que representa le legislación sobre derechos de los pasajeros aéreos y al no haberse definido algunos de los términos empleados por los colegisladores, ciertos artículos se han interpretado de formas muy dispares desde el principio. Con respecto a la mayor parte de las preguntas examinadas en 2007, la interpretación dada a la sazón por los ORC y la Comisión está ampliamente aceptada hoy en día por todas las partes interesadas. Algunas otras preguntas, sin embargo, han quedado obsoletas a raíz de la interpretación del TJUE, al tiempo que se han añadido otras nuevas. Por tanto, es necesario actualizar el documento de preguntas y respuestas.

Las circunstancias naturales excepcionales acaecidas en 2010 —la crisis provocada por el volcán islandés y las adversas condiciones climáticas— han mostrado la necesidad de subrayar que, en los casos en que la responsabilidad del trastorno ocasionado recae en cualquier otra persona, incluidas terceras partes (proveedores de servicios de navegación aérea, gestores aeroportuarios, servicios de asistencia en tierra, operadores turísticos, administraciones nacionales, etc.), las compañías aéreas pueden reclamarles compensaciones. El artículo 13 establece claramente una responsabilidad compartida, con arreglo a la cual la compañía encargada de efectuar el vuelo debe prestar asistencia a los pasajeros, pero no está obligada a correr con todos los costes. Lo que se pretende al utilizar al transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo como punto de referencia en relación con las obligaciones del Reglamento es garantizar una aplicación efectiva del mismo en beneficio de los pasajeros, disponiéndose al mismo tiempo que se compartan los costes con cualquier otra persona, pública o privada, responsable del trastorno[16].

A la luz de los principios generales sentados por la jurisprudencia, algunos otros términos empleados en el articulado están ahora lo suficientemente claros como para no dar ya lugar a interpretaciones divergentes, sin perjuicio de futuros dictámenes del TJUE. Así ocurre con el derecho a ser conducido lo más rápidamente posible hasta el destino final en condiciones de transporte comparables [artículo 8, apartado 1, letra b)] en caso de anulación o denegación de embarque, o con el derecho a recibir asistencia (artículo 6) en los puntos de conexión.

Tal y como el Tribunal dictamina claramente en su jurisprudencia, a la hora de interpretar una disposición de la normativa de la UE, es necesario tener en cuenta no solo el texto, sino también el contexto en que se aplica, los objetivos perseguidos por las normas de que forma parte y los motivos que dieron lugar a su adopción[17]. En el caso de los pasajeros, el primer derecho fundamental que les asiste es recibir garantías de que podrán viajar en condiciones similares a las estipuladas en sus billetes, especialmente en lo que se refiere a los horarios programados. En consonancia con los objetivos del Reglamento de reducir las molestias de los pasajeros y ofrecerles un transporte alternativo razonable[18], así como con la argumentación del TJUE, las disposiciones que confieren derechos a los pasajeros del transporte aéreo deben interpretarse en sentido amplio[19].

En virtud del artículo 8, los pasajeros tienen derecho a un trayecto alternativo «en condiciones de transporte comparables»; así, pueden ser conducidos en otro modo de transporte o por otro transportista que explote la misma ruta o una ruta muy similar, en la misma clase de tarifas o en una clase similar. Las compañías aéreas tienen la obligación de ofrecer estas opciones a sus pasajeros. Es preciso definir las «condiciones de transporte comparables» sobre la base de la misma clase o una clase similar y no del precio del billete abonado por el pasajero, ya que el precio de un asiento de avión varía continuamente dentro de la estrategia comercial de la compañía en función de muy diversos factores. Este extremo queda confirmado por el hecho de que en un mismo vuelo y en la misma clase de tarifa, dos pasajeros sentados uno al lado de otro pueden haber abonado precios considerablemente diferentes por asientos idénticos.

Son aplicables los mismos principios a la prestación de asistencia en los puntos de conexión, independientemente del punto del trayecto en que se haya producido el gran retraso o el primer retraso que ha dado lugar al gran retraso. El Reglamento debe interpretarse de acuerdo con el Derecho primario en su conjunto, que incluye el principio de igualdad de trato, según el cual las situaciones comparables no han de tratarse de distinta manera[20]. Lo que es preciso definir en las obligaciones del transportista aéreo es la relación contractual única que garantiza a los pasajeros que llegarán a su destino final a la hora prevista. Un punto de conexión en sus billetes que enlaza dos tramos distintos de su viaje no tiene para los pasajeros otro objeto que el de ayudarles a llegar a su destino final. El Reglamento no prohíbe a las compañías aéreas ofrecer ellas mismas el servicio (directamente o mediante vuelos de conexión) ni recurrir a los vuelos de otro transportista al amparo de un acuerdo entre compañías aéreas. Así lo establece claramente el legislador en el artículo 2, letra h), en el que define lo que es el destino final y limita la responsabilidad de las compañías aéreas precisando que «no se tomarán en consideración vuelos de conexión alternativos si se respeta la hora de llegada inicialmente programada».

El legislador ha elegido sistemáticamente el concepto de destino final para determinar tanto la responsabilidad del transportista (que puede limitarse si se respeta el horario previsto de llegada) como los derechos correspondientes de los pasajeros (reducir al mínimo las molestias). El artículo 6 establece que la compañía aérea encargada de efectuar el vuelo está obligada a prestar asistencia a los pasajeros cuando prevea un retraso superior a los indicados en dicho artículo, y esta obligación cubre a los pasajeros que sufren un retraso en el punto de conexión en el que esperan antes de llegar a su destino final. El artículo 13 confirma el derecho del transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo (a quien corresponde prestar la asistencia) a tratar de buscar una reparación por parte del transportista responsable del retraso, es decir, el transportista contractual o el transportista encargado de efectuar un vuelo anterior (retrasado).

Aunque el TJUE haya contribuido decisivamente a aclarar algunos de los puntos más controvertidos, la Comisión es consciente de que, dada la complejidad de la actual normativa, queda aún un elevado número de cuestiones que puede ser necesario someter a la interpretación del TJUE.

Por otra parte, tal y como se ha indicado en el punto 2.4, la crisis del volcán islandés puso de manifiesto lo importante que es una interpretación clara. Los derechos de los pasajeros aéreos deben analizarse en su conjunto, por lo que es preciso evaluar la oportunidad de abordar las lagunas de la normativa vigente —por ejemplo, las cuestiones relacionadas con el equipaje— o las nuevas prácticas del mercado. Por consiguiente, a la luz de la experiencia y de los recientes acontecimientos, la Comisión considera que es necesario evaluar las medidas vigentes y que esta labor debe coordinarse debidamente con la revisión en curso de la Directiva sobre viajes combinados.

La Comisión acordará con la red de ORC una interpretación armonizada y en 2011 iniciará una evaluación de impacto para determinar la proporcionalidad de las medidas vigentes a la luz de la experiencia y los costes que entraña el Reglamento para las partes interesadas, con miras a proponer en 2012 nuevas medidas, entre ellas de carácter legislativo, sobre derechos de los pasajeros aéreos.

Aplicación no uniforme en la UE

El informe de 2010 llegaba a la conclusión de que los problemas que plantea la aplicación del Reglamento a escala de la UE obedecen al hecho de que en muchos Estados miembros esa aplicación no es lo suficientemente eficaz, proporcionada ni disuasoria para incentivar económicamente a las compañías aéreas a cumplir el Reglamento. Como consecuencia de ello, estas diferencias que se observan a escala nacional en materia de aplicación pueden llegar a falsear la competencia en el sector del transporte aéreo.

En 2010, la Comisión impulsó varias acciones conjuntas de los ORC contra las compañías aéreas con el fin de corregir satisfactoriamente y de forma armonizada cualquier práctica indebida. Los ORC han comenzado a aplicar nuevas medidas, como la supervisión de los datos publicados por las compañías y de las cartas enviadas a los pasajeros, con el fin de corregir toda información falsa, engañosa o incompleta. Esta labor se ve respaldada por contactos estructurados con las compañías aéreas en los casos de presunta infracción y por el envío de advertencias oficiales para fomentar la observancia de la normativa. Estas advertencias y actividades conjuntas de los ORC han contribuido a mejorar la aplicación del Reglamento en toda la UE, si bien persisten algunas deficiencias que habrá que subsanar con nuevas medidas:

Dif erencias entre las legislaciones y los procedimientos nacionales

El informe de 2010 analizaba y explicaba las principales razones por las que la aplicación del Reglamento en la mayoría de los Estados miembros resulta demasiado compleja, excesivamente lenta o, en la práctica, imposible. Estas divergencias entre los marcos jurídicos, sistemas administrativos y procedimientos judiciales nacionales incrementan los costes y la inseguridad jurídica tanto para el sector aeronáutico, muy dependiente del tráfico transfronterizo a efectos comerciales, como para los pasajeros. Colaborar con los Estados miembros en la detección y superación de los obstáculos derivados de las legislaciones nacionales que impiden la correcta aplicación del Reglamento —incoándose, en caso necesario, procedimientos de infracción— mejorará la observancia de la normativa a escala de la UE.

El Reglamento (CE) nº 261/2004 entra dentro del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 2006/2004 (Reglamento sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores, en adelante «Reglamento CPC»)[21] en lo tocante a la investigación y persecución de infracciones transfronterizas que vayan en detrimento del interés colectivo de los consumidores. No obstante, hasta el momento las autoridades nacionales no han hecho uso de las posibilidades que ofrece el Reglamento CPC. El Reglamento (CE) nº 261/2004 prevé el nombramiento de las propias autoridades nacionales responsables del cumplimiento, a las que corresponde aplicar sus regímenes de sanción nacionales a los operadores nacionales y extranjeros que desarrollen sus actividades en su territorio, lo cual puede haber contribuido al limitado uso que se ha hecho de la red CPC en este sector. Conviene examinar todas las opciones existentes para fomentar una mayor observancia del Reglamento (CE) nº 261/2004 a nivel transfronterizo.

La Comisión y los Estados miembros examinarán conjuntamente cuáles son las dificultades que plantean las legislaciones nacionales a la hora de aplicar correcta y uniformemente el Reglamento y determinarán si procede resolverlas mediante la incoación de procedimientos de infracción.

Falta de un mandato claro y de un reglamento interno del grupo de la red de ORC

El artículo 16 del Reglamento establece que ha velarse por la observancia del mismo a escala nacional sin prever instrumento alguno que garantice la necesaria aplicación armonizada, coherente y eficaz del Reglamento en toda la UE. Para colmar esta deficiencia, la Comisión animó a los ORC a constituir un grupo informal (red de ORC) en el que pudieran ponerse de acuerdo en cuestiones de aplicación de la normativa. Esta experiencia ha mostrado lo positivo que resulta que los ORC lleguen a una interpretación común del Reglamento y que las medidas de aplicación estén coordinadas.

La experiencia enseña que los tres principales obstáculos que actualmente impiden el pleno cumplimiento de los acuerdos alcanzados en la red de ORC son los siguientes: la inexistencia de un mandato adecuado que determine las tareas que se le asignan; la falta de miembros designados oficialmente con capacidad para tomar decisiones en nombre de sus respectivas administraciones nacionales; y, por último, la inexistencia de un reglamento interno que determine, en particular, los efectos de sus decisiones y la manera en que se han de adoptar. Estos obstáculos pueden solventarse mediante la creación de mecanismos destinados a garantizar que todos los Estados miembros cumplen los acuerdos sobre la aplicación de la normativa alcanzados en el marco de la actual red de ORC. Esta red velará por el cumplimiento de los diversos reglamentos de la UE sobre derechos de los pasajeros aéreos, para lo cual se adaptarán los miembros designados según los reglamentos en cuestión, en especial, los Reglamentos (CE) nº 261/2004, (CE) nº 1107/2006[22] o (CE) nº 889/2002[23].

La Comisión elaborará un mandato y un reglamento interno para la actual red de ORC —que abarcará los diversos reglamentos sobre derechos de los pasajeros aéreos— para lograr una mayor coordinación en los niveles adecuados y facilitar la adopción de decisiones comunes pertinentes sobre la interpretación y aplicación del Reglamento, aportando las aclaraciones necesarias sobre el concepto de circunstancias extraordinarias o el de derecho a asistencia razonable y proporcionado.

Falta de información por parte de las compañías aéreas acerca de los procedimientos que siguen para dar cumplimiento al Reglamento

Para poder desarrollar sus actividades, las compañías aéreas no están obligadas por la normativa de la UE o las legislaciones nacionales a disponer de un plan de emergencia certificado en materia de derechos de los pasajeros aéreos. Ello significa que los ORC han de estar extremadamente atentos y analizar de qué modo interpreta y cumple cada compañía las obligaciones que le impone el Reglamento sobre la base de la información que reciben de fuentes indirectas. La falta de obligación de informar por anticipado a los ORC de los procedimientos existentes para dar cumplimiento al Reglamento complica innecesariamente la misión de los ORC de prevenir prácticas desleales. Esta situación podría mejorar mediante una mayor coordinación a escala nacional entre la autoridad que expide la licencia y el ORC y una mayor cooperación con todas las partes interesadas. Se creará un grupo de expertos encargado de presentar dictámenes a la Comisión sobre toda la legislación en materia de derechos de los pasajeros aéreos.

La Comisión:

- fomentará una mayor coordinación a escala nacional entre la autoridad que haya expedido la licencia de explotación y el ORC con el fin de impulsar medidas de aplicación, y entre los distintos organismos nacionales designados en calidad de ORC al objeto de intensificar el intercambio de información sobre la observancia de la normativa por parte de las compañías aéreas;

- estructurará sus contactos con todas las demás partes interesadas mediante la creación de un grupo consultivo de derechos de los pasajeros aéreos que represente las opiniones del sector aeronáutico y de los pasajeros sobre todas las cuestiones vinculadas a los derechos de los pasajeros del transporte aéreo.

Falta de datos integrados, de obligación de informar y de una recopilación de jurisprudencia

Según el informe de 2010, una mayor coordinación en toda la UE del conjunto de los datos disponibles a escala nacional y europea podría propiciar una aplicación más uniforme. A tal fin, el grupo de la red de ORC podría acordar las definiciones y categorías de los datos comunes que se han de compartir; cuando la información intercambiada incluya datos de carácter personal, será de aplicación la Directiva 95/46/CE[24]. Actualmente no existe una recopilación de sentencias nacionales sobre la aplicación del Reglamento, lo cual impide una interpretación armonizada, incluso en un mismo país. Se podría potenciar una aplicación más armonizada del Reglamento por parte de los ORC y los tribunales nacionales mediante la recopilación y publicación de las sentencias dictadas tanto a escala nacional como de la UE. Por último, los ORC no dan a conocer las sanciones y otras medidas adoptadas para garantizar el cumplimiento de la normativa por parte de las compañías; los ORC y el sector tampoco informan actualmente sobre el nivel global de cumplimiento del Reglamento por parte de los operadores. Hacer públicas las sanciones y el nivel de observancia de las compañías aéreas aumentaría la transparencia ante los ciudadanos, contribuyendo por tanto a una aplicación más correcta del Reglamento y fomentando la igualdad de condiciones entre los transportistas aéreos.

La Comisión:

- impulsará entre los ORC el uso de instrumentos eficaces de intercambio de datos, incluidos los referentes a las decisiones nacionales de carácter administrativo y judicial pertinentes, para así aumentar la coordinación entre bases de datos y potenciar la información sobre la aplicación del Reglamento;

- fomentará la igualdad de condiciones entre operadores de la zona europe, particularmente facilitando la publicación de las sanciones impuestas y del nivel de cumplimiento del Reglamento por parte de los operadores.

Ausencia de procedimientos de tramitación de reclamaciones armonizados y accesibles y manera de subsanarla

El artículo 16 confía dos tareas distintas a los ORC: la aplicación del Reglamento, con la correspondiente imposición de sanciones en caso de conducta indebida, y la tramitación de las reclamaciones de los pasajeros. El Reglamento concede plena libertad a los Estados miembros para decidir la naturaleza del organismo encargado de esta última tarea, que puede ser o no el mismo que el que vela por el cumplimiento de la normativa. El Reglamento no define la tramitación de reclamaciones ni confía su responsabilidad a un ORC competente concreto. Desde el punto de vista de los pasajeros, las tres principales críticas que se plantean son las siguientes: en primer lugar, los plazos de que disponen los transportistas y los ORC para responder a los pasajeros son demasiado prolongados; en segundo lugar, los ORC formulan dictámenes no vinculantes que las compañías aéreas pueden no seguir y que no siempre son reconocidos por los tribunales nacionales, especialmente cuando emite la decisión un ORC de otro Estado miembro; en tercer lugar, los ORC no siempre actúan como mediadores entre pasajeros y compañías aéreas. Las cuestiones más importantes que quedan por resolver son las siguientes:

Diverge ncias en cuanto a la función de los ORC y al alcance de sus dictámenes

Desde 2005 se han ido desarrollando diversos modelos de tramitación de reclamaciones, que se examinan exhaustivamente en el informe de 2010. Las funciones de los ORC, el alcance de sus dictámenes y los plazos de tramitación de reclamaciones siguen siendo muy distintos en la UE. De acuerdo con el espíritu del Reglamento, la tramitación de reclamaciones debe tener por objeto dar una respuesta válida a los pasajeros sobre sus derechos concretos en un plazo prudencial, y no solamente informar del grado de observancia de la normativa por parte del transportista o las posibles sanciones. Varios ORC reconocen que en los últimos años se ha producido un incremento en el número de reclamaciones de los pasajeros. Se trata de una señal positiva que indica que los pasajeros del transporte aéreo son cada vez más conscientes de sus derechos, si bien cabe señalar que tal vez la actual estructura de los ORC no permita tramitar debidamente el creciente número de reclamaciones en un plazo prudencial. Aunar esfuerzos con los Estados miembros para detectar y resolver las insuficiencias que presentan los organismos nacionales responsables de la tramitación de reclamaciones y los procedimientos aplicables, garantizando al mismo tiempo que se facilita la información necesaria al organismo encargado de velar por el cumplimiento de la normativa, podría ser el camino idóneo para llegar a tramitar reclamaciones de manera más eficaz y armonizada en toda la UE. En segundo lugar, la introducción de medios de recurso privado eficaces a escala nacional y europea —por ejemplo, mediante la creación de organismos de arbitraje o mediación que ayuden a los pasajeros a buscar vías de recurso vinculantes, rápidas y poco onerosas— contribuirá a mejorar la aplicación del Reglamento y a aumentar la satisfacción de los pasajeros.

La Comisión:

- Colaborará con los Estados miembros para determinar y corregir las insuficiencias que presentan actualmente los organismos y procedimientos nacionales de tramitación de reclamaciones con el fin de instaurar un sistema más eficaz, rápido y coherente en toda la UE, garantizando al mismo tiempo el indispensable intercambio de información entre los organismos responsables de la tramitación de las reclamaciones y los encargados de velar por el cumplimiento de la normativa;

- garantizará la debida coordinación con la revisión en curso de las medidas de aplicación y recurso actuales o futuras de la UE, como las referentes a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos o al recurso colectivo de los consumidores.

ORC competente para tramitar reclamaciones y plazos prudenciales

Actualmente los dos acuerdos voluntarios existentes sobre tramitación de reclamaciones no son plenamente respetados por todas las partes. Según los informes de los centros europeos de los consumidores (CEC) y de las organizaciones de consumidores, no es fácil averiguar cómo presentar reclamaciones a determinadas compañías aéreas. El plazo que debe esperar un pasajero para obtener el dictamen final del ORC puede oscilar hoy en día entre 4 y 18 meses, amén del tiempo que tarda la compañía en responder a la reclamación. En estos momentos, para reclamar con respecto a dos incidentes similares ocurridos con el mismo billete de ida y vuelta y con el mismo transportista —por ejemplo, falta de asistencia durante dos grandes retrasos, uno en el vuelo de ida y otro en el de vuelta—, los pasajeros tienen que presentar sus reclamaciones ante dos ORC distintos, seguir dos procedimientos diferentes con plazos diferentes y obtener dos distintos tipos de dictámenes, uno de los cuales cuantifica los derechos específicos que les asisten, mientras que el otro evalúa el nivel de observancia del Reglamento. Los Estados miembros deben confirmar su compromiso político de cumplir los plazos establecidos en los acuerdos voluntarios y adoptar medidas más coherentes a fin de mejorar la actual situación.

Estas diferencias, que todavía se observan en toda la UE, causan frustración en los pasajeros pues sus expectativas en relación con el papel de los ORC no se corresponden con lo que estos pueden hacer realmente en el marco de sus propios procedimientos nacionales. Los idiomas pueden constituir otro obstáculo, sobre todo si se tiene en cuenta el carácter transfronterizo del transporte aéreo y el principio consolidado de competencia «basada en los incidentes» para la tramitación de reclamaciones por parte de los ORC. La experiencia muestra que a veces los pasajeros, al estar vinculados más estrechamente a otro punto del trayecto, parecen preferir que se les permita elegir al ORC competente para tramitar sus reclamaciones (como ocurre en el caso de las jurisdicciones competentes[25]). Podría estudiarse la conveniencia de ofrecer a los pasajeros una posibilidad de elección semejante en relación con el ORC competente para tramitar sus reclamaciones, ya que ello podría facilitar no solo las acciones legales de los pasajeros, sino también el seguimiento de las decisiones del ORC por el tribunal competente del mismo país.

La Comisión:

- promoverá un sistema de tramitación de reclamaciones más uniforme y rápido, en particular presentando al grupo de la red de ORC un impreso normalizado común para solicitar información a las compañías aéreas y una propuesta sobre el ORC competente;

- colaborará con el futuro grupo consultivo sobre derechos de los pasajeros aéreos a fin de alentar a las compañías aéreas a establecer plazos prudenciales y precisos para la tramitación de las reclamaciones de los pasajeros.

Falta de información a los pasajeros

Los pasajeros necesitan recibir la oportuna información para poder determinar si sus derechos se han respetado debidamente; han de saber también a quién pueden dirigirse en caso de no quedar satisfechos. Una información imprecisa o errónea —ofrecida a los pasajeros en las condiciones contractuales de las compañías aéreas, en la información general de sus anuncios publicitarios y notas de prensa, así como en la información concreta incluida en las respuestas del transportista a las reclamaciones de los pasajeros— es una falta grave y debe perseguirse en todos los casos, incluso si no se presentan reclamaciones. La inmediata intervención de los ORC es esencial. Aún se observan maneras de proceder muy dispares cuando el transportista aéreo debe proporcionar a los pasajeros la información prevista en el artículo 14, apartado 2, sobre la causa que ha impedido la realización normal de su vuelo. Los ORC podrían incentivar el uso en el sector aeronáutico de las nuevas tecnologías (por ejemplo, SMS, sitios de Internet y redes sociales) para localizar a los pasajeros afectados lo antes posible, lo cual podría contribuir a reducir las molestias sufridas por estos y los gastos de las compañías aéreas.

Unos datos cuantitativos sólidos son una herramienta inestimable para operadores, consumidores y responsables políticos. El Reglamento surtiría mayor eficacia si las compañías aéreas suministraran a los ORC más información que facilitara la publicación de datos sobre aspectos tales como la puntualidad, el número de vuelos afectados por trastornos y las medidas de protección de los derechos de los pasajeros aéreos aplicadas, lo cual garantizaría la plena observancia de la Directiva 95/46/CE. También de este modo aumentarían la competencia entre las compañías aéreas, basada en los niveles de asistencia al cliente, y el flujo general de información al público, lo cual a su vez potenciaría la igualdad de condiciones entre las compañías aéreas.

La Comisión, la red de ORC y el grupo consultivo sobre derechos de los pasajeros aéreos sumarán esfuerzos para alentar a las compañías aéreas y otros operadores a notificar periódicamente a los ORC los datos pertinentes acerca de la aplicación del Reglamento con miras a su posterior publicación.

El número de reclamaciones presentadas por los pasajeros cuando un transportista aéreo incumple sus obligaciones en caso de incidente sigue siendo bajo[26], lo cual puede ser indicio, entre otras razones, de cierto desconocimiento de sus derechos por parte de los pasajeros. En 2010, la Comisión lanzó una campaña de información de dimensión europea para que los ciudadanos fueran más conscientes de sus derechos. Otras medidas aplicadas por los ORC, por las asociaciones de consumidores o por servicios vinculados a la Comisión como la red CEC pueden ayudar también a los pasajeros a conocer mejor el alcance de sus derechos y la manera de ejercerlos. En el marco de su planteamiento intermodal de los derechos de los pasajeros, la Comisión continuará buscando el apoyo de las partes interesadas para transformar progresivamente los nudos de comunicaciones —entre ellos los aeropuertos— en lugares en que los ciudadanos puedan obtener fácilmente información sobre los derechos que les asisten en virtud de la normativa de la UE, especialmente cuando viajen dentro de su territorio.

La Comisión impulsará un mayor conocimiento de los derechos de los pasajeros mediante campañas de información a gran escala como la que actualmente está desarrollando, así como a través de las redes de consumidores existentes, como la red CEC, todo ello en coordinación con la red de ORC.

conclusion ES Y FUTURAS ACTUACIONES

Pese a los avances registrados desde 2007, la Comisión considera que quedan tres ámbitos en los que aún son necesarias medidas para mejorar la aplicación del Reglamento: respeto efectivo y armonizado de los derechos establecidos por la UE, mayores posibilidades de disfrutarlos en la práctica y concienciación sobre tales derechos.

En este informe la Comisión presenta doce medidas para superar los obstáculos a que todavía deben hacer frente los pasajeros y el sector aeronáutico a fin de ejercer y disfrutar los derechos previstos en el Reglamento. A corto plazo, estas medidas se basarán en los mecanismos y procedimientos ya existentes para estructurarlos y utilizarlos mejor. A medio plazo, la Comisión evaluará el impacto del Reglamento vigente y las diversas posibilidades que existen para ampliar la protección de los derechos de los pasajeros aéreos y adecuarse a la evolución de las realidades socioeconómicas. Cabe esperar que este bagaje permita a la Comisión anunciar en 2012 las nuevas medidas, en particular de carácter legislativo, que considere necesarias.

Así pues, la Comisión:[27]

1. examinará conjuntamente con los Estados miembros cuáles son las dificultades que plantean las legislaciones nacionales a la hora de aplicar correcta y uniformemente el Reglamento y determinará si procede resolverlas mediante la incoación de procedimientos de infracción;

2. elaborará un mandato y un reglamento interno para la actual red de ORC —que abarcará los diversos reglamentos sobre derechos de los pasajeros aéreos— para lograr una mayor coordinación en los niveles adecuados y facilitar la adopción de decisiones comunes pertinentes sobre la interpretación y aplicación del Reglamento, aportando las aclaraciones necesarias sobre el concepto de circunstancias extraordinarias o el de derecho a asistencia razonable y proporcionado;

3. fomentará una mayor coordinación a escala nacional entre la autoridad que haya expedido la licencia de explotación y el ORC con el fin de impulsar medidas de aplicación, y entre los distintos organismos nacionales designados en calidad de ORC al objeto de intensificar el intercambio de información sobre la observancia de la normativa por parte de las compañías aéreas;

4. estructurará sus contactos con todas las demás partes interesadas mediante la creación de un grupo consultivo de derechos de los pasajeros aéreos que represente las opiniones del sector aeronáutico y de los pasajeros sobre todas las cuestiones vinculadas a los derechos de los pasajeros del transporte aéreo; colaborará con ese futuro grupo consultivo a fin de alentar a las compañías aéreas a establecer plazos de tramitación prudenciales y precisos de las reclamaciones de los pasajeros;

5. impulsará entre los ORC el uso de instrumentos eficaces de intercambio de datos, incluidos los referentes a las decisiones nacionales de carácter administrativo y judicial pertinentes, para así aumentar la coordinación entre sus bases de datos y potenciar la información sobre la aplicación del Reglamento;

6. fomentará la igualdad de condiciones entre operadores de la zona europea, en particular facilitando la publicación de las sanciones impuestas y del nivel global de cumplimiento del Reglamento por parte de los operadores;

7. colaborará con los Estados miembros para determinar y corregir las insuficiencias que presentan actualmente los organismos y procedimientos nacionales de tramitación de reclamaciones con el fin de instaurar un sistema más eficaz, rápido y coherente en toda la UE, garantizando al mismo tiempo el indispensable intercambio de información entre los organismos responsables de la tramitación de las reclamaciones y los encargados de velar por el cumplimiento de la normativa;

8. se encargará de coordinar debidamente la normativa sobre derechos de los pasajeros con la revisión en curso de las medidas de aplicación y recurso actuales o futuras de la UE, como las referentes a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos o al recurso colectivo de los consumidores;

9. promoverá un sistema de tramitación de reclamaciones más uniforme y rápido, en particular presentando al grupo de la red de ORC un impreso normalizado común para solicitar información a las compañías aéreas y una propuesta sobre el ORC competente;

10. sumará sus esfuerzos a los de la red de ORC y el grupo consultivo sobre derechos de los pasajeros aéreos para alentar a las compañías aéreas y otros operadores a notificar periódicamente a los ORC los datos pertinentes acerca de la aplicación del Reglamento;

11. impulsará un mayor conocimiento de los derechos de los pasajeros mediante campañas de información a gran escala como la que actualmente está desarrollando, así como a través de las redes de consumidores existentes, como los centros europeos de consumidores;

12. realizará en 2011 una evaluación de impacto para determinar la proporcionalidad de las medidas vigentes a la luz de la experiencia y los costes que entraña el Reglamento para las partes interesadas, con miras a proponer en 2012 nuevas medidas sobre derechos de los pasajeros aéreos, entre ellas medidas de carácter legislativo, en coordinación con la revisión en curso de la Directiva sobre viajes combinados (90/314/CEE).

[1] DO L 46 de 17.2.2004, p. 1.

[2] COM (2007) 168 final.

[3] COM (2010) 603 final.

[4] DO L 315 de 3.12.2007, p. 14.

[5] DO L 334 de 17.12.2010, p. 1.

[6] DO L 55 de 28.2.2011, p. 1.

[7] C-344/04 de 10.1.2006.

[8] C 549/07 de 22.12.2008.

[9] Asuntos acumulados C-402/07 y C-432/07 de 19.11.2009.

[10] http://ec.europa.eu/consumers/ecc/index_en.htm

[11] Elaborado por Steer Davies Gleeve, http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/passengers_en.htm

[12] Elaborado por Steer Davies Gleeve, véase la misma página web.

[13] DO L 140 de 30.5.2002, p. 2.

[14] DO L 158 de 23.6.1990, p. 59.

[15] SEC (2011) 428, documento de trabajo de los servicios de la Comisión, que acompaña a la presente Comunicación.

[16] Considerandos 7 y 8.

[17] Sentencia en el asunto Sturgeon, apartados 41 y 42.

[18] Considerando 12.

[19] Sentencia en el asunto Wallentin-Hermann, apartado 17; sentencia en el asunto Sturgeon, apartado 45.

[20] Sentencia en el asunto IATA, apartado 95.

[21] DO L 364 de 9.12.2004, p. 1.

[22] DO L 204 de 26.7.2006, p. 1.

[23] DO L 140 de 30.5.2002, p. 2.

[24] DO L 281 de 23.11.1995, pp. 31-50.

[25] Sentencia en el asunto C-204/08 (Rehder), apartados 43 y 45.

[26] Menos de un 7 %, según el Eurobarómetro de 2009.

[27] Estas conclusiones agrupan los textos de los recuadros que figuran a lo largo de la Comunicación.