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Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee - Launching a debate on a community approach towards eco-labelling schemes for fisheries products (SEC(2005)840)

/* COM/2005/0275 final */
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52005DC0275

Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo - Por la que se lanza un debate sobre un enfoque comunitario acerca de los sistemas de etiquetado de los productos pesqueros (SEC(2005)840) /* COM/2005/0275 final */


[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 29.06.2005

COM(2005)275 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO

por la que se lanza un debate sobre un enfoque comunitario acerca de los sistemas de etiquetado de los productos pesqueros (SEC(2005)840)

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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO

por la que se lanza un debate sobre un enfoque comunitario acerca de los sistemas de etiquetado de los productos pesqueros (Texto pertinente a efectos del EEE)

1. INTRODUCCIÓN

En diciembre de 1997, la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el futuro del mercado de los productos de la pesca en la Unión Europea[1] abordó por primera vez la necesidad de reflexionar sobre posibles sistemas de ecocertificación no discriminatorios y voluntarios. En posteriores discusiones, la mayoría de los Estados miembros se pronunciaron en favor de que la Comunidad estableciese unos criterios comunes al respecto, aunque se manifestaron diferentes opiniones sobre la manera de aplicarlos. En 2002, la Comisión aprobó un Plan de Acción Comunitario para integrar los requisitos de la protección medioambiental en la política pesquera común[2] y anunció su intención de lanzar un debate sobre el etiquetado ecológico de los productos pesqueros.

El objetivo de la reforma de la Política Pesquera Común[3] aprobada en 2002 es “garantizar una explotación de los recursos acuáticos vivos que facilite unas condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles”. Los avances en la aplicación de la reforma de la Política Pesquera Común exigen abordar la implantación de sistemas de etiquetado como medio de integrar la protección del medio ambiente en el sector de la pesca. Además, la reciente aparición de un número creciente de productos con etiqueta ecológica plantea problemas importantes en relación con las políticas de competencia, comercio y protección del consumidor.

Por otra parte, debe prestarse atención a los debates en curso en los foros internacionales sobre el tema del etiquetado ecológico. Actualmente, la FAO está trabajando en la preparación de directrices sobre el etiquetado ecológico del pescado y los productos pesqueros procedentes de la pesca marítima. Asimismo, los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se comprometieron en la Declaración de Doha a estudiar los requisitos del etiquetado con fines medioambientales en el marco del trabajo efectuado por el Comité de Comercio y Medio Ambiente.

La Comisión querría que se aprovechasen al máximo los posibles beneficios que podrían reportar unos sistemas creíbles de etiquetado ecológico de los productos pesqueros, lo cual contribuiría significativamente a integrar la protección del medio ambiente en el sector de la pesca. La presente Comunicación tiene por objeto lanzar un debate conceptual profundo acerca de estos temas y explorar las posibilidades de avanzar en este terreno.

2. LOS SISTEMAS DE ETIQUETADO ECOLÓGICO

2.1. Definición [4]

Un sistema de etiquetado ecológico da derecho a que un producto ostente un logo bien distinguible o una indicación que garantice a los consumidores que el producto se ha elaborado con arreglo a una serie de normas medio ambientales, como la sostenibilidad del recurso utilizado como materia prima, el escaso impacto medioambiental del método de producción o la reciclabilidad del producto. Se supone que, si se informa adecuadamente a los consumidores, su elección a la hora de comprar podría estimular la promoción y el consumo de productos respetuosos del medio ambiente. Así, los consumidores pueden influir en el comportamiento de los productores y los responsables políticos.

La industria y la silvicultura actuales cuentan con muchos sistemas de certificación y etiquetado ecológicos. La Comunidad tiene un sistema propio de concesión de etiqueta ecológica[5], que cubre unos 20 grupos de productos industriales, aunque no se aplica a los productos alimenticios, las bebidas y las medicinas.

2.2. Los sistemas de etiquetado ecológico en el sector pesquero

Las cadenas de supermercados y las empresas de comercialización muestran un interés creciente por los productos alimenticios que incorporan criterios de sostenibilidad. Esta tendencia ha impulsado en el sector pesquero la implantación de sistemas privados de etiquetado ecológico, algunos de los cuales han tomado carta de naturaleza en los mercados (por ejemplo, el denominado "Sin riesgo para los delfines" o el del Consejo de Gestión Pesquera (Marine Stewardship Council (MSC)). Además, cada vez surgen más iniciativas privadas, con alegaciones ecológicas muy variadas, cuya credibilidad no siempre es fácil de juzgar[6].

2.2.1. El atún con la etiqueta “Sin riesgo para los delfines”

El caso más citado de etiqueta ecológica en el sector pesquero, y posiblemente el más polémico, es el del atún etiquetado con el lema "Sin riesgo para los delfines". Este marchamo se emplea para certificar que el atún se ha capturado con métodos que protegen a los delfines, bien basándose en un acuerdo del Programa Internacional de Conservación de los Delfines (APICD), que es una organización regional de pesca de carácter multilateral, bien de acuerdo con un programa promovido por el Earth Island Institute, organización no gubernamental con sede en Estados Unidos.

Aunque el etiquetado "Sin riesgo para los delfines" inicialmente tenía el carácter de reglamento técnico, posteriormente su incidencia en el mercado ha sido tal que, en algunos países, no se admite atún que no lleve este lema. Sin embargo, el APICD y las normas de los EE.UU. no se complementan. En realidad, esta etiqueta impide que el atún capturado de acuerdo con las normas APICD acceda al mercado estadounidense. Tal situación ha provocado actualmente un conflicto entre México y Estados Unidos y los intentos del Gobierno estadounidense por modificar la legislación del país para ajustarla a las normas APICD han sido impugnados ante los tribunales por algunas organizaciones no gubernamentales, para las cuales estas medidas no son suficientemente estrictas,

Por su parte, la Comunidad apoya el sistema voluntario de certificación “Sin riesgo para los delfines” del APICD. Tras la implantación del sistema de seguimiento del atún[7], la cuestión es si se aplica el sistema de certificación APICD a nivel comunitario y cómo se hace. En relación con esta cuestión, habrá que ponderar numerosos aspectos.

2.2.2. El Consejo de Gestión Pesquera (Marine Stewardship Council (MSC)

El Consejo de Gestión Pesquera (Marine Stewardship Council (MSC)), creado en 1997 conjuntamente por Unilever y el World Wildlife Fund for Nature (WWF) pero actualmente independiente de estas organizaciones, ha lanzado una gran iniciativa privada de etiquetado ecológico destinada a asegurar al consumidor que el producto procede de una pesquería bien gestionada y no ha contribuido al problema medioambiental de la pesca excesiva. Hasta la fecha, se han certificado diez pesquerías, entre ellas cuatro europeas. Más de 180 productos de todo el mundo llevan la etiqueta MSC. Actualmente, se están evaluando doce pesquerías, incluidas las del arenque del Mar del Norte y las del abadejo de Alaska.

Durante la elaboración de los principios del MSC se ha puesto de manifiesto que existen reservas por parte de los países en desarrollo, que temen que sus productos puedan quedar excluidos de los mercados de los países desarrollados.

3. TRABAJOS SOBRE ETIQUETADO ECOLÓGICO EN LOS FOROS INTERNACIONALES

3.1. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

En el marco de la FAO, el debate sobre el etiquetado ecológico se inició en la vigésimosegunda sesión del Comité de Pesca de la FAO (COFI) en 1997, como respuesta a la creación del MSC. Sin embargo, no se hicieron muchos progresos, principalmente porque se temía que el etiquetado ecológico crease nuevas barreras al comercio. Con todo, los expertos eran unánimes en que, en caso de que se preparasen directrices, éstas tendrían que concordar con el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO[8].

En la vigésimoquinta sesión del COFI en 2003, se pidió a la FAO que preparase directrices sobre el etiquetado del pescado y los productos pesqueros procedentes de pesquerías marinas. En la consulta técnica de octubre de 2004, las delegaciones mostraron un vivo interés por avanzar rápidamente en la elaboración de directrices internacionales sobre planes de etiquetado ecológico. El texto definitivo de las directrices ha sido aprobado en la vigésimosexta sesión del COFI en marzo de 2005. En todo este proceso de consulta la Comunidad Europea ha participado muy activamente.

3.2. Organización Mundial del Comercio

De acuerdo con el compromiso del apartado 32 (iii) del Programa de Doha para el Desarrollo, según el cual debe prestarse especial atención a los requisitos de etiquetado con fines medioambientales, se ha llevado a cabo, a partir de la Conferencia Ministerial de 2001, un debate en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC, que se ha centrado en los sistemas voluntarios basados en un planteamiento de todo el ciclo de vida[9]. La Comunidad ha propuesto que se preste atención a una serie de aspectos relacionados con la función y alcance de los sistemas de etiquetado ecológico de tal manera que se refuercen mutuamente las políticas de comercio, desarrollo y medio ambiente[10]. Este debate no ha llevado todavía a ninguna conclusión.

4. OBJETIVOS DE UNA POLÍTICA COMUNITARIA DE ETIQUETADO ECOLÓGICO DEL PESCADO Y LOS PRODUCTOS PESQUEROS

La Comisión ve los sistemas de etiquetado ecológico como un medio de integrar la protección del medio ambiente en el sector de la pesca y apoya los objetivos que generalmente se asocian con esta política, en particular:

1) estimular la sensibilización del consumidor respecto a la dimensión medioambiental de la pesca y, así,

2) fomentar la responsabilidad medioambiental tanto de los gestores de empresas como de los pescadores haciendo que sean más conscientes del impacto de la pesca en el medio ambiente.

En ese sentido, los incentivos de mercado, como los sistemas de etiquetado ecológico, podrían inducir a los productores a adoptar prácticas de pesca más responsables. Por eso, la Comisión estima que deben alentarse los sistemas voluntarios de etiquetado ecológico. No obstante, también considera que la responsabilidad de proteger los recursos naturales mediante la reglamentación debe seguir en manos de los poderes públicos y que las etiquetas ecológicas, aunque pueden tener un efecto favorable en la pesca sostenible, no deben sustituir a las políticas gubernamentales de conservación.

La Comisión estima que debe elaborarse una política comunitaria coherente sobre el etiquetado del pescado y los productos pesqueros para hacer frente a las consecuencias de la aparición de etiquetas ecológicas muy diversas.

Los objetivos de esta política deben ser fomentar

(1) la explotación sostenible de los recursos pesqueros[11] y un nivel adecuado de protección del ecosistema : los sistemas de etiquetado ecológico, si se basan en criterios claramente definidos e indicadores adecuados, pueden ayudar tanto a seguir los progresos de la pesca sostenible como a mejorar la sensibilización pública sobre la sostenibilidad;

(2) un planteamiento armonizado de los sistemas de etiquetado ecológico en toda la Comunidad: los consumidores deben tener la seguridad de que todos los sistemas de etiquetado ecológico aplicados en la Comunidad siguen directrices y principios básicos similares;

(3) una información al consumidor transparente y objetiva : cuando las decisiones de compra se basan, en parte, en consideraciones externas al producto, como los métodos de producción y el impacto medioambiental, es preciso aportar información clara y verificable para evitar alegaciones engañosas; los sistemas de etiquetado también tienen que cumplir los requisitos generales de la política de protección del consumidor para asegurar un alto nivel de protección de acuerdo con el artículo 153 del Tratado;

(4) una competencia leal : es necesario evitar el uso engañoso de las etiquetas ecológicas y hacer que éstas sean algo más que un instrumento publicitario de las empresas; y

(5) un acceso abierto : tiene que garantizarse el libre acceso, sin discriminación, a todos los sistemas de etiquetado ecológico y el coste que paguen los participantes no debe ser prohibitivo para las pequeñas y medianas empresas ni para el sector de la pesca artesanal;

(6) asimismo, en cuanto a desarrollo y comercio , deben tomarse debidamente en cuenta las prioridades destacadas por la Comunidad en la OMC en relación con las preocupaciones de los países en desarrollo.

5. OPCIONES POSIBLES

La cuestión principal para los poderes públicos es en qué medida los sistemas de etiquetado ecológico voluntarios han de estar sujetos a normas para la protección del interés público. Puede decirse que, al respecto, existen tres alternativas.

5.1. Opción 1: No actuar

La primera opción que puede considerarse es la de no hacer nada. En este caso, los sistemas de etiquetado ecológico podrían continuar desarrollándose libremente en el mercado sin ninguna intervención de los poderes públicos. Hasta ahora, la Comunidad no ha tomado medida alguna en este campo. Por consiguiente, la no intervención corresponde al statu quo.

Las ventajas de esta opción son las siguientes:

- Aseguraría una clara separación entre, por una parte, las iniciativas del sector privado que utilizan aspectos de los orígenes y la forma de captura del pescado en su comercialización y, por otra parte, las actuaciones del sector público con miras a la conservación y el desarrollo sostenible de la pesca. El sector sería responsable de la gestión de los sistemas de etiquetado, de esta manera podría facilitarse un desarrollo más amplio de los sistemas de etiquetado ecológico.

- Los planes voluntarios de las empresas podrían ser más flexibles y adaptables a circunstancias cambiantes y no se culparía a los poderes públicos por imponer más condicionamientos al comercio de productos pesqueros.

- La necesidad de proteger al consumidor contra alegaciones engañosas y la de fomentar la adhesión a las mejores prácticas podría satisfacerse mediante una mayor sensibilización del público y la industria sobre la sostenibilidad.

Las desventajas de esta opción son las siguientes:

- Sin la garantía de una certificación y acreditación independientes, la fiabilidad de estos sistemas sería dudosa.

- Contrariamente a lo que sucede con otros sistemas de etiquetado, como el etiquetado ecológico, por ejemplo, no existe consenso sobre qué significa en realidad la etiqueta ecológica en el sector pesquero: hay quienes consideran que certifica la gestión sostenible de los recursos pesqueros, otros creen que certifica el impacto ecológico de determinadas técnicas de pesca o del conjunto de la cadena de producción pesquera. En ausencia de unos requisitos mínimos sobre los sistemas de etiquetado ecológico, algunas empresas podrían hacer alegaciones exageradas e injustificables respecto a sus productos.

- Si cada Estado miembro aplica una política diferente en esta materia, se corre el riesgo de fragmentación del mercado comunitario. Ante la aparición de productos con etiqueta ecológica en nuestro mercado, algunos Estados miembros u operadores económicos podrían establecer sus propios criterios de etiquetado, obstaculizando así la libre circulación de productos.

- Si los sistemas de etiquetado ecológico se considerasen un ámbito reservado al sector privado, cualquier intervención financiera pública podría ser vista por los socios comerciales no sujetos al sistema como una ayuda pública que crease una distorsión del comercio. Esta intervención podría dar lugar luego a reclamaciones por parte de los países en desarrollo. Las autoridades públicas también podrían mostrarse reticentes a proporcionar ayuda técnica y económica a los países en desarrollo cuando los sistemas estuviesen controlados únicamente por el sector privado.

La Comisión cree que deben tratarse adecuadamente los posibles riesgos que supone la ausencia de un planteamiento comunitario claro de la comercialización de productos con etiqueta ecológica. En vez de tener que tratar a posteriori los problemas que acarreen sistemas contradictorios o inadecuados y los consiguientes efectos negativos en los mercados o en la adecuada conservación de los recursos pesqueros, tendría sentido que la Comunidad buscase un enfoque común más global desde el principio. Por consiguiente, la Comisión no recomendaría una opción que consistiese en no hacer nada.

5.2. Opción 2: Crear un sistema único de etiquetado ecológico comunitario para el pescado y los productos pesqueros

Se ha propuesto que la Comunidad establezca su propio sistema global de etiquetado ecológico, gestionado por las autoridades públicas o quienes ellas designen. En este caso, los poderes públicos intervendrían en todas las etapas del desarrollo, aplicación y control del sistema.

En favor de este planteamiento se aducen tres argumentos principales:

- Dadas las posibilidades de solapamiento entre las evaluaciones del etiquetado ecológico y la gestión pública de los recursos pesqueros, un único plan comunitario de etiquetado ecológico serviría para reafirmar las prerrogativas de las autoridades públicas en la gestión de los recursos pesqueros.

- Los sistemas de etiquetado ecológico privados deberían restringirse, pues podrían falsear el mercado al establecer diferencias entre grupos de productos, por ejemplo: al certificar algunas pesquerías al margen de que existan otras para la misma población de peces.

- Un sistema único de etiquetado ecológico evitaría la confusión generada por sistemas en competencia y aseguraría la credibilidad del sistema mediante criterios medioambientales más estrictos, garantías independientes y una mayor autoridad.

Estos argumentos no convencen a la Comisión. La existencia de varios sistemas de etiquetado ecológico compitiendo entre sí no crearía forzosamente confusión, a condición de que la evaluación se hiciese de manera transparente y no sesgada, y los criterios aplicados se comunicasen claramente al consumidor.

Además, un sistema público único gestionado por los poderes públicos presentaría otros problemas:

- La responsabilidad de las autoridades públicas de proteger los recursos naturales mediante la reglamentación podría quedar oscurecida por su gestión de un sistema de certificación voluntario y complementario sólo para algunas poblaciones de peces o tipos de pesca. Si el criterio para la concesión de una etiqueta ecológica comunitaria única fuera simplemente el cumplimiento de las normas comunitarias, no se produciría la diferenciación entre productos que busca el consumidor. En realidad, un sistema de etiquetado ecológico sólo aportaría valor añadido si implicase una mayor exigencia que el mero cumplimiento de la legislación aplicable. De lo contrario, podría pensarse que la legislación misma es deficiente o, incluso, que queda por debajo de lo que es norma.

- Si la Comunidad quisiera crear su propio sistema de etiquetado ecológico, tendría que decidir para cada pesquería que es lo que debería certificar la etiqueta. Al no existir consenso sobre un criterio único de impacto medioambiental, podrían surgir polémicas y situaciones en que las autoridades afectadas se encontrasen atrapadas en una contradicción entre su política de gestión y sus normas de certificación. Sean cuales sean los criterios aplicados, siempre habrá "ganadores" y "perdedores". Por ejemplo, podría ocurrir que no pudiese darse la etiqueta ecológica durante algún tiempo a muchas pesquerías comunitarias que se encuentran por debajo de los límites biológicos de seguridad. Difícilmente las autoridades públicas asumirían esta responsabilidad.

- Un sistema público global comportaría también un notable gasto público para aportar los recursos administrativos que requiere la evaluación, certificación y verificación del cumplimiento. Sólo por eso, esta opción podría no ser factible.

Por otro lado, el hecho de que muchas poblaciones de peces de las aguas comunitarias se encuentren por debajo de límites biológicos seguros daría lugar a una situación en que la referencia a una "explotación sostenible", según se define en la letra (e) del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo (véase la nota 10 anterior), podría crear ventajas para los productos importados de países con una mayor tradición de gestión pesquera basada en el principio de cautela.

La Comisión considera que crear un sistema de etiquetado ecológico público de los productos pesqueros no es ni adecuado ni práctico. Si el sector privado ve ventajas en este sistema y desea asumir el riesgo de implantarlo, debe ser libre de hacerlo, a condición de que ello no vaya en menoscabo de objetivos políticos fundamentales, como son una competencia leal, una información objetiva y una gestión y conservación adecuadas de los recursos pesqueros.

5.3. Opción 3: Establecimiento de requisitos mínimos para sistemas voluntarios de etiquetado ecológico

Una tercera opción sería que la Comunidad especificase un conjunto de requisitos mínimos para los sistemas voluntarios de etiquetado ecológico impulsados por la demanda.

De esta manera, podrían desarrollarse libremente sistemas de etiquetado ecológico mediante iniciativas públicas o privadas siempre que cumpliesen los requisitos mínimos. La intervención de los poderes públicos se limitaría al registro de los sistemas de etiquetado ecológico y la comprobación del cumplimiento de los requisitos mínimos, que deberían cubrir tanto los aspectos técnicos como los procedimentales e institucionales (véase el anexo II).

Las principales ventajas de este planteamiento son las siguientes:

- daría a los sistemas de etiquetado ecológico una flexibilidad y diversidad sustanciales a la hora de demostrar al consumidor que la conducta de los productores o los gestores de la pesca contribuye a la sostenibilidad; de esta manera, el etiquetado ecológico cumpliría plenamente su función de incentivo comercial y fomentaría una mejor gestión por parte del sector pesquero;

- crearía una "red de seguridad", es decir, una serie de condiciones destinadas a evitar el riesgo de falseamiento de la competencia o de engaño en la información facilitada y a ofrecer garantías adecuadas a los consumidores;

- serviría de incentivo para alcanzar objetivos medioambientales rigurosos, conseguir que se traten correctamente los aspectos más significativos de la sostenibilidad, y reforzar la credibilidad y la coherencia de los sistemas de etiquetado ecológico;

- así, los sistemas de etiquetado ecológico podrían adaptarse a la pesquería o el socio económico correspondiente, por ejemplo, pequeñas y medianas empresas o países en desarrollo; por lo tanto, estos sistemas serían más accesibles y su aplicación por la industria, menos onerosa; y finalmente

- los sistemas que ya se aplican podrían integrarse con más facilidad.

En cambio, la principal desventaja de esta opción es que lo que se gana en flexibilidad se puede perder en impacto.

- Los requisitos mínimos han de basarse en la experiencia actual sobre la política de conservación. Dado que todavía no se aplican a todas las pesquerías planes de gestión plurianuales, los criterios mínimos no pueden ser, al principio, demasiado exigentes, comparados con la política comunitaria de conservación, sin ser discriminatorios. Los criterios aplicados tendrán que revisarse basándose en la experiencia y los conocimientos científicos adquiridos. Por tanto, la rigurosidad de los sistemas de etiquetado ecológico tendría que ir aumentando con el tiempo.

- No habría garantía de que todas las etiquetas ecológicas en el mercado tratasen la sostenibilidad de la misma manera. Algunos sistemas podrían centrarse en la gestión de la pesca, mientras que otros harían especial hincapié en la protección del ecosistema. Esto podría compensarse mediante información adecuada al consumidor.

- El seguimiento de los sistemas de etiquetado ecológico exige el conocimiento de técnicas concretas de gestión de los sistemas de certificación, con las que tendrían que familiarizarse las autoridades responsables de la gestión de la pesca.

- En cualquier caso, la Comisión tendrá que ejercer sus facultades de supervisión para asegurar el cumplimiento de la legislación comunitaria en este campo.

6. CONCLUSIÓN

Dado que el etiquetado ecológico se está convirtiendo actualmente en un fenómeno significativo del mercado comunitario de los productos pesqueros, ha llegado la hora de lanzar un debate al respecto y determinar si debe pensarse en un enfoque común.

Está claro que éste es un tema con múltiples facetas y que, por tanto, a lo largo del debate, surgirán muchas cuestiones que habrá que considerar.

Entre las cuestiones clave que tendrían que tratarse cabe mencionar las siguientes:

- ¿Qué tiene que certificar un plan de etiquetado ecológico: una pesquería, un método de pesca o cualquier otro componente? ¿Deben considerarse, por tanto, las etiquetas sobre un aspecto único parte integrante de una política de etiquetado ecológico?

- ¿Cómo ha de asegurarse un enfoque carente de contradicciones y que, al mismo tiempo, ofrezca un alto grado de voluntarismo y viabilidad?

- ¿Cómo aprovechar plenamente todo el potencial de los sistemas de etiquetado ecológico para la promoción de las pesquerías sostenibles y, a la vez, aportar beneficios reales a los pescadores, los transformadores y los consumidores?

- El planteamiento que se aplique ¿debe estar orientado a los resultados o a los medios?

En cualquier caso, el objetivo fundamental sigue siendo lograr un auténtico enfoque comunitario del etiquetado ecológico de la pesca y los productos pesqueros que incorpore las mejores prácticas en este campo. Asimismo, se pretende reafirmar el firme compromiso de la Comunidad respecto a la sostenibilidad en la captura y utilización del pescado. En este enfoque, también será condición ineludible la colaboración con el sector pesquero para fomentar una gestión compartida de los recursos.

La Comisión considera que, vistas todas las ventajas y desventajas, la tercera opción, consistente en establecer unos requisitos mínimos para sistemas voluntarios de etiquetado ecológico, sería la más adecuada en el momento actual. Esta opción ofrecería la flexibilidad suficiente y sería proporcionada en cuanto a costes. Además, permitiría tomar medidas adecuadas para una mayor sostenibilidad, a la vez que haría posible un planteamiento gradual. Por otra parte, ofrecería una protección adecuada a los consumidores.

La Comisión invita al Consejo, el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social a debatir las cuestiones que se plantean en la presente Comunicación. Asimismo, es necesario consultar a los países miembros del EEE, dado su gran interés por este asunto, de cara al logro de un planteamiento común. Por otra parte, la Comisión tiene intención de consultar a los interesados, principalmente a través del Comité Consultivo de Pesca y Acuicultura y, paralelamente, piensa llevar a cabo un trabajo de apoyo científico y técnico, que debe aportar al debate un mejor conocimiento del tema y, en caso necesario, servir de base para las evaluaciones de impacto.

Como continuación del debate sobre la presente Comunicación, la Comisión podría presentar las oportunas propuestas legislativas.

ANNEX I

General aspects on eco-labelling

1. HOW ECO-LABELLING SCHEMES WORK

The International Standard Organisation (ISO) distinguishes between three types of environmental labels and declaration. Eco-labelling schemes fall under type I - environmental labelling (ISO 14024). These are voluntary programs, designed to reduce environmental effects by promoting market-driven demand for and supply of products which are verified by a third party. An eco-label should therefore indicate that an independent person or organisation has verified that the product meets a set of meaningful and consistent standards for environmental protection. Type II - self-declared environmental claims (ISO 14021), which are made without independent third party certification, and type III - environmental declaration (ISO 14025) are not relevant in the current context.

Eco-labelling schemes involve three main procedural and institutional features: 1) the setting of a certification standard, 2) the accreditation of independent certifying bodies and 3) the certification that the product meets the required standard, all along the production and distribution chain. There are a number of possible options for the shaping of such a scheme, where each layer can be managed by public authorities, private entities or a combination of the two. In the fisheries sector, eco-labelling schemes have up to now been entirely managed by the private sector.

Eco-labelling schemes are well established in the industrial sector (for example textiles or detergents). They have been successful in raising awareness of the environmental impact of industrial activity. The Community’s own eco-label award scheme[12] aims to promote industrial products which have the potential to reduce negative environmental impact, as compared to other products in the same product group. This scheme covers some 20 industrial product groups, but does not apply to food products, drink and medicines. A large variety of certification and eco-labelling schemes have also been developed in the forestry sector.

In the food sector, Community measures on organic production of agricultural products[13] set out requirements on production, labelling and inspection. However, this has no connection with an eco-labelling scheme. In any event, products from wild animals such as game and fisheries products are excluded from the scope of the regulation.

Terms and definitions (from: Report of the FAO expert consultation on the development of international guidelines for eco-labelling of fish and fisheries products from marine capture fisheries, Rome, Italy, 14 – 17 October 2003)

- Accreditation: Procedure by which an authoritative body gives formal recognition that a body or person is competent to carry out specific tasks. ( Based on ISO/IEC Guide 2: 1996, 12.11 )

- Accreditation body: Body that conducts and administers an accreditation system and grants accreditation. ( Based on ISO Guide 2, 17.2 )

- Accreditation system: System that has its own rules of procedure and management for carrying out accreditation. ( Based on ISO Guide 2, paragraph 17.1 )Note – Accreditation of certification bodies is normally awarded following successful assessment and is followed by appropriate surveillance.

- Certification: Procedure by which a third party gives written or equivalent assurance that a product, process or service conforms to specified requirements. Certification may be, as appropriate, based on a range of inspection activities which may include continuous inspection in the production chain. ( Based on ISO Guide 2, 15.1.2 and Principles for Food Import and Export Certification and Inspection, CAC/GL 20 )

- Certification body: Body that conducts certification. A certification body may oversee certification activities carried out on its behalf by other bodies. ( Based on ISO Guide 2, 15.2 )

- Chain of Custody: The concept that all relevant steps in the production chain have been inspected or certified as appropriate and that a system of tracking of certified products is in place. ( Based on IFOAM. 2002. IFOAM Accreditation Criteria for bodies certifying organic production and processing )

- Life cycle approach: A methodology considering environmental impacts associated with any phase of the product life from the delivery or generation of natural resources to the final disposal", including use and disposal of the product. The extent to which the life cycle is considered may vary depending on the type of environmental label or declaration, the nature of the claim and the product category. ( based on ISO 14021) The life cycle approach is not considered applicable with regard to eco-labelling for fisheries products

- Standard: Document approved by a recognized organization or arrangement, that provides, for common and repeated use, rules, guidelines or characteristics for products or related processes and production methods, with which compliance is not mandatory under international trade rules. It may also include or deal exclusively with terminology, symbols, packaging, marking or labelling requirements as they apply to a product, process or production method. ( Based on TBT agreement, Annex 1, para.2 )

- Standard-setting organization or arrangements : Organization or arrangement that has recognized activities in standardization. ( Based on ISO Guide 2, paragraph 4.3 )

7. ECO-LABELLING SCHEMES IN THE FISHERIES SECTOR

Minimum labelling requirements such as country of origin, wild/harvested fish, health standards or other regulatory measures in respect of product quality have nothing to do with eco-labelling requirements and consequently are not envisaged hereafter.

7.1. The "Dolphin-safe/Dolphin-friendly" labelled tuna

The terms “dolphin-safe/dolphin-friendly” are used by both the Agreement on the International Dolphin Conservation Programme (AIDCP)[14] and by a programme promoted by the Earth Island Institute[15].

The dolphin-safe certification of the AIDCP gives access to the voluntary use of a “dolphin-safe” certificate or label for tuna caught without any mortality or serious injury to dolphins in the course of the fishing operations. The Earth Island Institute system sets even stricter criteria. It is based on the 1990 US Dolphin Protection Consumer Information Act, which prevents tuna sold in the US from being labelled as "dolphin-safe" if the tuna is caught with purse seine nets. These nets are used with the intention of chasing and encircling dolphins which tend to congregate above schools of tuna in the Eastern Tropical Pacific Ocean. A first attempt to ease the US law in 1999 was challenged in court by Earth Island Institute. In December 2002, the attempt to amend the US law to meet the AIDCP requirements was again challenged in the US courts by some NGOs, who consider the AIDCP measures not to be stringent enough.

Although “dolphin-safe/dolphin-friendly” labelling started out as a technical regulation, it has changed the market profoundly. Today there are many privately labelled tins of tuna. with such labelling becoming the norm in certain markets and sometimes leads to confusion. A WWF survey in 8 European countries identified no less than 26 different claims.

This has obvious consequences on the international tuna market, as tuna which is not labelled "dolphin-safe" is no longer accepted in some countries and therefore has to find other trade outlets. The “dolphin-safe” label bars tuna caught in accordance with AIDCP measures from access to the US markets. This has given rise to an ongoing dispute between Mexico and US.

The Community supports the voluntary AIDCP Dolphin Safe Certification scheme. After the implementation of the Tuna Tracking System[16], the question is whether and how to implement the AIDCP certification scheme at Community level.

7.2. The Marine Stewardship Council eco-labelling scheme

The Marine Stewardship Council (MSC), jointly created in 1997 by Unilever and the World Wildlife Fund for Nature (WWF), has launched a large private eco-labelling initiative that assesses the environmental impact of fishing[17]. The MSC has established general principles and criteria, which are used to assess individual stocks eligible for certification.

The process of developing the MSC principles has shown that there exist reserves on the side of developing countries, countries that fear that their products may be excluded from developed country markets. In its Annual Report of 2003, the MSC refers to a Member State of the Community and states that “fisheries wishing to engage with the MSC programme are eligible for grants” from the Member State concerned. This information has reinforced the concerns of developing countries which consider this to be a discriminatory measure, preventing free access to eco-labelling schemes.

Species concerned:

- Certified fisheries (as on 31.07.2004): Burry Inlet cockles (EU), South African hake, Thames herring (EU), New Zealand hoki, Mexican Baja California red rock lobster, Western Australian rock lobster, South West mackerel handline fishery (EU), Loch Terridon nephrops (EU), Alaska salmon, South Georgia toothfish

- Fisheries undergoing assessment: Bering Sea and Aleutian Island Pacific Cod - Freezer Longline; Chilean Industrial Hake Fishery; US Pacific Halibut Alaska, Washington and Oregon; Pacific Halibut Bristish Columbia, Canada; North Sea herring ; Hastings Fishing Fleet Pelagic Fishery Mackerel and Herring; Australian Mackerel Icefish; Bering Sea/Aleutian Islands and the Gulf of Alaska pollock fisheries; Lake Hjälmaren Pikeperch; Net fishery; Sablefish fishery; Lakes and Coorong fisheries, South Australia (Mulloway, Cockle, Golden perch, Yellow-eyed mullet); British Columbia Salmon fishery; Hastings Fishing Fleet Dover Sole Fishery

7.3. The "Arrangement for the Voluntary Certification of Products of Sustainable Fishing" by the Nordic Council

In 2000, a technical working group of the Nordic Council of Ministers developed criteria for an environmental label based on an assessment of the sustainability of the fisheries. The report, as adopted in August 2001[18], identified a number of verifiable criteria that concentrate on the process of fisheries management by the public authorities. No fisheries have been certified to date. At the international level, the Nordic Council has initiated a debate on establishing international eco-labelling guidelines in the FAO.

7.4. Other private "logos" present on the market

Unilever Fish Sustainability Initiative

http://www.unilever.com/environmentsociety/sustainability/fish/

This Unilever program aims at guiding their internal selection of sources of whitefish supply. Fisheries have been classified from "sustainable" to "not sustainable" according to 5 criteria, each criteria being quoted by a green/orange/red light system.

Carrefour - Logo “Pêche responsable”

Carrefour's own claim to be used on Icelandic cod as from September 2004 (announcement at Seafood International exhibition, May 2004)

7.5. Other considerations

In parallel to the development of eco-labelling schemes, certain supermarket chains have committed themselves to restrict their supply of fish to sustainable fisheries. They have started to develop and join certification programs to this end. In addition to that, some others have even decided not to offer fish for sale at all.

On the other hand, it may be assumed that consumer interest in environmentally -friendly products could contribute to a growing market for fisheries products. It remains difficult to quantify the demand for eco-labelled products, as recent studies show certain limits in this regard. In a recent study in the US, the interrogated consumers indicated a preference for eco-labelled products; in contrast to that, an analysis of the shopping basket showed that the price was the first criterion of choice. In other terms, the success of an eco-labelling scheme would depend, at least in part, on the additional costs which it carries with it. Moreover, consumer interest varies from country to country, depending on market peculiarities and public perception of the concept of sustainability.

ANNEX II

Minimum requirements for eco-labelling schemes for fishery products

1. PRECISE, OBJECTIVE AND VERIFIABLE CRITERIA

The certification standard should rest on precise, objective and verifiable criteria and, where possible, be based on international standards.

Eco-labelling schemes should deliver what they promise and not promise what they cannot deliver. The award of the eco-label should be based on certification standards and criteria that guarantee that the product meets the claims made. Criteria must be objective and precise, in order to forestall allegations of subjectivity. Criteria must also be verifiable, i.e. they must reflect measurable elements, and be monitored by way of appropriate and recognised indicators. A criterion that “the fishery is conducted in a sustainable manner”, without any further objective parameters, would be obviously difficult to verify. On the other hand, requiring that "the fishery is subject to a management plan based on the precautionary approach" and indicating the specific features of the management plan that are required under the precautionary approach would be objective, precise and verifiable. Using "effort stays below FMSY" as a criterion is even more stringent and would allow for more precise measurement of the achievements of the scheme.

Furthermore, certification standard and criteria should be subject to appropriate and participatory consultation of interested parties. Finally, wherever relevant international standards and/or generally accepted standards for the conservation and management of living marine resources exist, they should be used as a reference-point for eco-labelling criteria. One such reference-point is the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries.

8. INDEPENDENT ASSESSMENT AND CHAIN OF CUSTODY

Eco-labelling schemes should be based on independent assessment and ensure the accurate identification of the product throughout the chain, “from the net to the plate”. Appropriate procedures, including appeal and complaint procedures, should be in place.

In order to protect consumers and the fishing industry, an eco-labelling scheme should be reliable and credible. To this end, the standard-setting body, the accreditation body and the certification bodies should be independent from one another. Without a proper separation of their respective responsibilities, the independence and integrity of eco-labelling schemes cannot be guaranteed. Accreditation and certification bodies and their respective procedures should also comply with the relevant international ISO standards.

In practice, eligibility for an eco-label has to be assessed against the relevant certification standard by independent certifying bodies. The certification process should be based on a clear assessment procedure and should cover both the fishery and the post-harvest chain so that eco-labelling can be seen to be fair to all producers and provide credible guarantees for the consumer. A chain of custody would then have to be constructed by a description of the technical means which ensure adequate traceability all the way through to the final consumer..

Where levels of performance are set, either for a fisheries management system, a fish stock or a fishing vessel, they should be capable of being adequately monitored. After the initial assessment, and in order to uphold the credibility of the scheme for consumers and its economic benefits for fishermen, there should be a regular evaluation to verify that the product continues to meet the requirements and to ensure a regular validation of the criteria used.

9. OPEN ACCESS

Eco-labelling schemes should not discriminate in terms of access to the certification process.

With regard to international trade, eco-labelling schemes should in no case lead to a distortion of trade or competition. Such schemes should not be unfairly discriminatory as to which fisheries, which vessels or which products are eligible for certification. Eco-labelling schemes should be open to all products marketed within the Community, whatever their provenance, in order to comply with the Community’s WTO obligations under the Technical Barriers to Trade Agreement. They should not discriminate between domestic goods and imports, or between products from different trading partners.

Developing countries contribute substantially to the Community’s supplies of fish and fisheries products. The use of eco-labelling schemes could thus be an additional opportunity for them to get added value for their products. Special arrangements and technical and financial assistance would allow them to participate in such schemes. Fisheries Partnership Agreements could be appropriate vehicles to this end.

Consideration must also be given to the potential difficulties that small and medium enterprises (SMEs) could encounter in acceding to eco-labelling schemes. Stock assessment and criteria monitoring are often highly demanding in terms of data quantity and data quality. This implies significant costs, which may go beyond the means of SMEs. The Commission would therefore encourage the use of alternative, less data demanding, methods for stock assessment where SMEs are concerned. The schemes should however provide for equal guarantee of sustainability for the fisheries concerned.

Finally, it could also be the case that eco-labelling schemes already in operation encounter difficulties in complying with minimal requirements set. In such a case a reasonable delay should be foreseen for adaptation if ever needed.

10. CONTROL OF ECO-LABELLING SCHEMES

Eco-labelling schemes should be properly controlled, in order to ensure that they comply with the minimal requirements, that certification is satisfactory and that the information provided to consumers is accurate.

Adequate controls will reinforce the credibility of schemes for consumers and offer additional guarantees to the fishermen that the schemes are applied in an independent and non-discriminatory manner. The monitoring and control of the Common Fisheries Policy will provide elements which may also be of interest for the supervision of the scheme. This will be of particular importance in situations where the participants in a certified fishery fail to comply with applicable conservation and management measures.

11. ACCURATE INFORMATION OF THE CONSUMER

The certification standard used to award an eco-label should be available to the consumer. Product information at the point of sale should reflect the assessment undertaken.

It is essential that consumers know what an eco-labelling scheme stands for. The certification standard together with the criteria used should therefore be made available to consumers so that they can see for themselves what a given eco-labelling scheme represents. In addition, the information on the product at the point of sale should accurately reflect the certification standard. Without this, there would be a risk of misleading consumers about the real significance of eco-labels.

[1] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: “El futuro del mercado de los productos de la pesca en la Unión Europea: responsabilidad, cooperación y competitividad”.COM(1997)719 final de 16.12.1997.

[2] Comunicación de la Comisión en la que se expone un plan de actuación comunitario para integrar las exigencias de la protección del medio ambiente en la política pesquera común COM(2002)186 final de 28 de mayo de 2002.

[3] Reglamento (CE) n° 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común(DO L 358, 31.12.2002, p. 59).

[4] Véase el anexo I-1 para definiciones, experiencias en otros campos y aspectos técnicos.

[5] Reglamento (CE) nº 1980/2000 del Consejo y del Parlamento Europeo, de 17 de julio de 2000, relativo a un sistema comunitario revisado de concesión de etiqueta ecológica (DO L 237, 21.9.2000, p.1).

[6] Para más detalles, véase el anexo I-2.

[7] Reglamento (CE) n° 882/2003 del Consejo por el que se establece un sistema de seguimiento y verificación del atún. (DO L 127 , 23.5.2003, p.1)

[8] Informe de la vigésimo tercera sesión del Comité de Pesca (Roma, Italia, 15-19 de febrero de 1999), Informe de pesca de la FAO nº 595.

[9] Véase el anexo I-1.

[10] Documento JOB(03)/130 de 27 de junio de 2003.

[11] Según la letra (e) del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común, “explotación sostenible” significa “la efectuada sobre una población de tal modo que no se perjudique su futura explotación y no repercuta negativamente en los ecosistemas marinos”.

[12] Council and European Parliament Regulation (EC) No 1980/2000 of 17 July 2000 on a revised Community eco-label award scheme (OJ L 237, 21.9.2000, p. 1).

[13] Council Regulation (EC) No 2092/91 of 24 June 1991 on organic production of agricultural products and indications referring thereto on agricultural products and foodstuffs (OJ L 198, 22.7.1991, p. 1).

[14] IATTC –Tuna tracking and AIDCP Dolphin Safe Certification

http://www.iattc.org/ Certification programme for tuna fished according to the procedures for AIDCP Dolphin Safe Tuna certification (last amended June 2004).

[15] Earth Island Institute - International Marine Mammal Project -“Dolphin safe” tuna:

http://www.earthisland.org/immp/Certification programme for tuna fished according to the international “Dolphin safe” tuna standard , developed by Earth Island Institute.

[16] Council Regulation (EC) No 882/2003 of 19 May 2003 establishing a tuna tracking and verification system. (OJ L 127 , 23.5.2003, p. 1).

[17] http://www.msc.org

[18] “An arrangement for the Voluntary Certification of Products of Sustainable Fishing”, Nordic Technical Working Group on Fisheries Ecolabelling Criteria, Final Report, Copenhagen, June 21, 2000.

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