Ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων

Η Ένωση προτείνει κοινές μεθόδους εργασίας ώστε οι ασκούντες τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα να μπορούν να συντονίσουν τη δράση τους, με σκοπό την υλοποίηση ενός συνεκτικού πλαισίου για την κοινή δράση μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα η οποία θα παράσχει τη δυνατότητα ολοκληρωμένης διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων.

Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο "Προς μια ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης".

Στο σημείο 42 των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λάκεν (14 και 15 Δεκεμβρίου 2001), τα κράτη μέλη ανέλαβαν την υποχρέωση να θέσουν σε εφαρμογή καλύτερη διαχείριση των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης ώστε να καταπολεμήσουν αποτελεσματικά την τρομοκρατία, την παράνομη μετανάστευση και την εμπορία ανθρώπων. Το πρόβλημα του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων είχε τότε αναφερθεί κατά τη διάρκεια ανακοίνωσης της Επιτροπής σχετικά με κοινή πολιτική σε θέματα λαθραίας μετανάστευσης. Στην ανακοίνωση "Προς μια ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης" προτείνεται η ανάπτυξη κοινής πολιτικής στον τομέα αυτό με στόχο την "εσωτερική ασφάλεια του κοινού χώρου ελεύθερης κυκλοφορίας". Πέραν της καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης, στην ανακοίνωση αυτή προτείνεται για πρώτη φορά ο ορισμός της "ασφάλειας των εξωτερικών συνόρων" κατά την ευρύτερη δυνατή έννοια του όρου, με εξαίρεση τη στρατιωτική άμυνα. Η ανακοίνωση αυτή καλεί έτσι τα κράτη μέλη να λάβουν επίσης υπόψη τους στα εξωτερικά σύνορα τη διάσταση της εγκληματικότητας, της τρομοκρατίας, των εγκλημάτων κατά των παιδιών, της παράνομης διακίνησης όπλων, της δωροδοκίας και της απάτης, σύμφωνα με το άρθρο 29 της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Η ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων αποτελεί ουσιαστικής σημασίας πρόκληση για την ενθάρρυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, καθώς και των εμπορευμάτων. Εξάλλου, οι υποψήφιες χώρες προς προσχώρηση θα είναι σύντομα υπεύθυνες για την ασφάλεια των μελλοντικών εξωτερικών συνόρων της Ένωσης, η διαχείριση των οποίων θα έχει κεντρικό ρόλο για την ανάπτυξη των σχέσεων με τις μελλοντικές γειτονικές χώρες δηλαδή τη Λευκορωσία και την Ουκρανία.

Η ανακοίνωση έχει ως στόχο τον καθορισμό των αναγκών της Ένωσης στο θέμα αυτό αφού θα έχει καθοριστεί το κοινοτικό κεκτημένο και οι ισχύουσες λειτουργικές πρακτικές. Βάσει της ανάλυσης αυτής, η Επιτροπή πρότεινε, στο τελευταίο μέρος, μια σειρά δυνατοτήτων για την ανάπτυξη κοινής πολιτικής σε θέματα ελέγχου των εξωτερικών συνόρων.

I. Ανάλυση του κοινοτικού κεκτημένου σε θέματα διέλευσης των εξωτερικών συνόρων

Από το 1995 και μετά, ο έλεγχος των εξωτερικών συνόρων διέπεται από τη Σύμβαση του Σένγκεν, ενώ πιο λεπτομερείς διατάξεις καθορίζονται στο κοινό εγχειρίδιο για τα εξωτερικά σύνορα (Επίσημη Εφημερίδα L 239, 22.09.2002).

Η σύμβαση του Σένγκεν περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, γενικές διατάξεις σχετικά με την είσοδο για διαμονή που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες, τις υποχρεώσεις των κρατών μελών στον τομέα του ελέγχου, την ευθύνη των μεταφορέων και το Σύστημα Πληροφοριών Σένγκεν(SIS). Η ανάγκη επίβλεψης της ορθής και ενιαίας εφαρμογής των κανόνων αυτών ανατίθεται στην Μόνιμη Επιτροπή Αξιολόγησης και εφαρμογής του Σένγκεν η οποία ιδρύθηκε με απόφαση της εκτελεστικής επιτροπής του Σένγκεν (απόφαση SCH/Com-ex 98 που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα L 239, 22.09.2000), και η οποία κατέστη ομάδα εργασίας του Συμβουλίου.

Σύμφωνα με τη σύμβαση αυτή, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να αναθέσουν τον έλεγχο των εξωτερικών τους συνόρων στις αρχές που θα επιλέξουν. Προκύπτει ότι σε ορισμένα κράτη μέλη μια μόνο αρχή είναι αρμόδια ενώ σε άλλα κράτη μέλη πολλά σώματα εξαρτώμενα από διάφορα υπουργεία είναι αρμόδια για τους ελέγχους των συνόρων. Σε τούτο θα πρέπει να προστεθεί η ετερογένεια των αρμοδιοτήτων, δεδομένου ότι είναι ιδιαίτερα δυσχερές να υπάρχει πλήρης αναλογία μεταξύ των αρχών των διαφόρων κρατών μελών (οι αρχές καταστολής, πρόληψης και έρευνας ποικίλλουν από τη μία χώρα στην άλλη).

Τέλος, λόγω της γεωγραφικής μορφολογίας, η οικονομική διαχείριση του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, η οποία συνεπάγεται τη μαζική χρησιμοποίηση τόσο ανθρωπίνων όσο και τεχνολογικών πόρων, καθίσταται ιδιαίτερα επαχθής για ορισμένα κράτη μέλη. Σχετικά με το θέμα αυτό, λόγω των γεωγραφικών κατά ζώνες διαφορών, η Ευρωπαϊκή Ένωση θέτει στη διάθεση των κρατών μελών ενισχύσεις, ήτοι: το Phare, το CARDS, καθώς και την κοινοτική πρωτοβουλία INTERREG.

II. Προς μια κοινή πολιτική διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων

Δεδομένου ότι η νομοθεσία σε θέματα ελέγχου των εξωτερικών συνόρων είναι σχετικά πλήρης, η σημερινή πρόκληση συνίσταται μάλλον στον συντονισμό της δράσης των αρμοδίων εθνικών υπηρεσιών. Οι προβλεπόμενες δράσεις μπορούν να αναπτυχθούν βραχυπρόθεσμα (ένα έτος) ή μεσοπρόθεσμα (πριν οι υποψήφιες χώρες μπορέσουν να εφαρμόσουν το κεκτημένο του Σένγκεν). Πρόκειται ως εκ τούτου για την πρόβλεψη ενεργειών όσον αφορά:

Η Επιτροπή θα προβλέψει μια "πραγματική λειτουργία επιτήρησης των εξωτερικών συνόρων". Σχετικά με το θέμα αυτό, θα πρέπει να καθορίσει το νομοθετικό πλαίσιο της δραστηριότητας αυτής, καθώς και τις λεπτομέρειες οικονομικής στήριξης.

Όσον αφορά τη νομοθεσία, άλλα μέτρα θα είναι αναγκαία βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα, ήτοι:

Όσον αφορά τη συνεργασία, ένας "Κοινός φορέας των ενασχολούμενων με τη φύλαξη των εξωτερικών συνόρων" θα αναλάβει την αξιολόγηση των κινδύνων, τον συντονισμό των επιτόπου ενεργειών, καθώς και τον καθορισμό κοινής στρατηγικής που θα επιτρέπει τον συντονισμό των εθνικών πολιτικών. Επιπλέον, μπορεί, σε περίπτωση κρίσης, να του ανατεθεί εξουσία ελέγχου. Σχετικά με το θέμα αυτό, η Επιτροπή επισημαίνει ότι όλες αυτές οι δραστηριότητες πρέπει να συμβάλουν στη βελτίωση της εφαρμογής των ήδη ισχυόντων κανόνων δικαίου χωρίς να απαιτείται καμία επιπλέον νομοθετική πρόταση. Ο κοινός αυτός φορέας έλαβε, κατά τη διάρκεια της δανικής προεδρίας, τη μορφή της "Scifa +" .

Εξάλλου, η Επιτροπή μελετά τη θέσπιση μιας "διαδικασίας ασφάλειας" (PROSECUR) κύριος στόχος της οποίας θα είναι να επιτρέψει την μόνιμη επεξεργασία πληροφοριών μεταξύ των αρμοδίων αρχών σε θέματα ελέγχου των εξωτερικών συνόρων. Η PROSECUR για να εκτελεί αποτελεσματικά τα καθήκοντά της, μπορεί να χρησιμοποιεί τα μέσα που παρέχουν άλλα ήδη υπάρχοντα συστήματα όπως το SIS (Σύστημα Πληροφοριών του Σένγκεν).

Κοινή και ολοκληρωμένη αξιολόγηση των κινδύνων

Μια συνεκτική και πλήρης ανάλυση των κινδύνων που σχετίζονται με την ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων απαιτεί πριν απ' όλα τη θέσπιση κοινών δεικτών. Κατόπιν, η συνεχής παρακολούθηση των δεικτών αυτών θα παράσχει τη δυνατότητα στις αρμόδιες αρχές να δρουν αποτελεσματικά επί τόπου. Η ανάλυση πρέπει να προσδιορίζει τους κινδύνους που εκδηλώνονται στα εξωτερικά σύνορα καθώς και εκείνους που γεννώνται στις τρίτες χώρες. Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι ο Κοινός φορέας φύλαξης των εξωτερικών συνόρων, χάρη στον πολυθεματικό του χαρακτήρα, είναι η πλέον κατάλληλη αρχή για την πραγματοποίηση της ανάλυσης αυτής.

Μακροπρόθεσμα, δεν αποκλείεται η σύσταση ενός "Ευρωπαϊκού σώματος φυλάκων των συνόρων". Ωστόσο, μπορούν να τεθούν σε εφαρμογή, βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα, άλλα μέτρα με σκοπό την εξασφάλιση κοινής κατάρτισης του προσωπικού που ασχολείται με τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων. Πρόκειται, ειδικότερα, για την πρόβλεψη κύκλου μαθημάτων επιμόρφωσης, εκμάθησης γλωσσών ή περιόδων πρακτικής άσκησης σε υπηρεσίες φύλαξης των συνόρων άλλου κράτους μέλους.

Η χορήγηση σύγχρονου εξοπλισμού αποτελεί ένα άλλο μέσο για να καταστεί αποτελεσματική η συνεργασία. Τα κράτη μέλη πρέπει να είναι σε θέση να αναπτύξουν κοινή πολιτική στον τομέα των σταθερών και κινητών υποδομών (περιπολιών σκαφών, ελικοπτέρων, περιπολικών σωμάτων), ιδιαίτερα εκμεταλλευόμενα τα μέσα υψηλής τεχνολογίας, όπως το σύστημα Galileo. Δεν θα πρόκειται μόνο για την εξασφάλιση της διαλειτουργικότητας των εξοπλισμών αλλά και της γεωγραφικής κινητικότητας δεδομένου ότι για ορισμένα κράτη μέλη, ο έλεγχος των συνόρων είναι δυσχερέστερος από ό,τι για άλλα λόγω της γεωγραφικής τους θέσης (π.χ. λόγω του μήκους των ακτών τους).

Καταμερισμός του οικονομικού βάρους και του βάρους των λειτουργικών σωμάτων

Όπως εκτίθεται ανωτέρω, η γεωγραφική κατάσταση των κρατών μελών καθορίζει την μη ισόρροπη κατανομή του οικονομικού βάρους που συνεπάγεται ο έλεγχος των εξωτερικών συνόρων. Σχετικά με το θέμα αυτό, η Επιτροπή προτείνει να λάβει η Ένωση μέτρα καταμερισμού του βάρους. Ωστόσο, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η κατανομή του οικονομικού βάρους δεν σημαίνει, σε καμία περίπτωση, ότι το σύνολο των δαπανών θα χρηματοδοτηθούν από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Η κοινοτική παρέμβαση θα είναι καθαρά συμπληρωματική, δεδομένου ότι οι προϋπολογισμοί των κρατών μελών θα παραμείνουν οι κύριες πηγές χρηματοδότησης. Επί του παρόντος, προβλέπεται παρέμβαση του προγράμματος ΑΡΓΩ για τη χρηματοδότηση της κοινής κατάρτισης των αρχών που ασχολούνται με τον έλεγχο των συνόρων.

Η σύσταση του ευρωπαϊκού σώματος φυλάκων των συνόρων, που έχει τεθεί υπό τον λειτουργικό έλεγχο του Κοινού φορέα ενασχολούμενων με τη φύλαξη των συνόρων, μπορεί να αποτελέσει, σε δέοντα χρόνο, αποτελεσματική λύση για τη στήριξη του έργου των υπηρεσιών των κρατών μελών. Εννοείται ότι για λόγους νομικής ασφάλειας, οι αρμοδιότητες του νέου αυτού κοινού σώματος πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο ρυθμιστικών πράξεων. Ωστόσο, η Επιτροπή κρίνει ότι ήδη μπορεί να προσδιορίσει ορισμένα από τα καθήκοντα τα οποία ένα πραγματικό ευρωπαϊκό σώμα θα πρέπει να φέρει εις πέρας, ήτοι:

Στην πράξη, το κοινό σώμα φυλάκων των συνόρων θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να ελέγχει τις ταυτότητες, να ανακρίνει τους αλλοδαπούς για τους λόγους της διαμονής τους, να εισέρχεται σε σκάφη που βρίσκονται στα χωρικά ύδατα κράτους μέλους.

Παραπομπες

Πράξη	Θέση σε ισχύ	Μεταφορά στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών	Επίσημη εφημερίδα
COM(2002)233 τελικό	-	-	-

Πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου, της 11ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα [COM/2003/06 - δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα].

Για την προαγωγή της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών στην πολιτική για τα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης, προτείνεται η σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα. Ο νέος Οργανισμός θα έχει επίσης ως καθήκον τη διευκόλυνση της εφαρμογής των παρόντων ή μελλοντικών κοινοτικών μέτρων σχετικά με τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων.

Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εν όψει του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Θεσσαλονίκης σχετικά με την ανάπτυξη μίας κοινής πολιτικής για την παράνομη μετανάστευση, την παράνομη διακίνηση και την εμπορία ανθρώπων, τα εξωτερικά σύνορα και την επαναπροώθηση των παρανόμως διαμενόντων[COM/2003/0323 - δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα].

Σχέδιο διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εγκρίθηκε από το Συμβούλιο υπουργών Δικαιοσύνης και Εσωτερικών, της 13ης Ιουνίου 2002.

Απόφαση 2002/463/ΕΚ του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, για τη θέσπιση προγράμματος δράσης για τη διοικητική συνεργασία στους τομείς των εξωτερικών συνόρων, των θεωρήσεων, του ασύλου και της μετανάστευσης (πρόγραμμα ARGO)

Σχέδιο καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης που ενέκρινε το Συμβούλιο υπουργών Δικαιοσύνης και Εσωτερικών, της 28ης Φεβρουαρίου 2002.