Αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της OLAF
Η Επιτροπή αξιολογεί τις δραστηριότητες της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας για την Καταπολέμηση της Απάτης μετά από τρία χρόνια λειτουργίας της όπως προβλέπεται στη σχετική ρύθμιση. Δράττεται της ευκαιρίας για να ανακοινώσει σειρά συστάσεων για τη βελτίωση της αποδοτικότητας της Υπηρεσίας αυτής. Η Επιτροπή προτείνει τη σύσταση γραμματείας, την κατάρτιση ενός συνόλου διοικητικών κανόνων, την τυποποιημένη εφαρμογή των διαδικασιών ενημέρωσης, την πιο αυστηρή εφαρμογή των μεθόδων εργασίας και την ενίσχυση του ρόλου της επιτροπής εποπτείας, καθώς και την ανάπτυξη της υπηρεσίας πληροφοριών.
ΠΡΑΞΗ
Έκθεση της Επιτροπής της 2ας Απριλίου 2003 αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας για την καταπολέμηση της απάτης (OLAF) [COM(2003) 154 τελικό- Δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα].
ΣΥΝΟΨΗ
Όπως προβλέπεται στους κανονισμούς (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και (EΥΡΑΤΟΜ) αριθ. 1074/1999, που αποτελούν τη βάση της δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας για την καταπολέμηση της απάτης (OLAF), η Επιτροπή υπέβαλε κατά τη διάρκεια του τρίτου έτους μετά την έναρξη ισχύος των κανονισμών αυτών, έκθεση αξιολόγησης των δραστηριοτήτων της εν λόγω υπηρεσίας.
Αφιερώνεται όχι μόνο σε μία αξιολόγηση των δραστηριοτήτων της υπηρεσίας αυτής όπως αναφέρεται στον τίτλο, αλλά και σε πρόταση συστάσεων για την βελτιστοποίηση της εργασίας της OLAF. Επιθεωρεί τα διάφορα κεφάλαια: την επιχειρησιακή αποστολή της OLAF, τις γενικές αποστολές της Επιτροπής και το μικτό καθεστώς της OLAF.
Σύμφωνα με την Επιτροπή, στην έκθεση αυτή λαμβάνεται υπόψη η επίδραση των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης υπό το πρίσμα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού και της υγιούς και αυστηρής δημοσιονομικής διαχείρισης. Καλύπτει την περίοδο από Ιούνιο 1999 έως Δεκέμβριο 2002, η οποία περιλαμβάνει τη μετατροπή της παλαιάς διοικητικής μονάδας συντονισμού για την καταπολέμηση της απάτης στη σημερινή OLAF.
Η επιχειρησιακή αποστολή της υπηρεσίας: μία νέα αντιμετώπιση
Στην OLAF έχει ανατεθεί ο επιτόπου έλεγχος και εξακρίβωση στα κράτη μέλη ή στις τρίτες χώρες (εξωτερικές έρευνες) και η εξουσία να προβαίνει σε έρευνα σε όλα τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (εσωτερική έρευνα). Η υπηρεσία διαθέτει λειτουργική ανεξαρτησία. Στο κεφάλαιο αυτό επιθεωρούνται οι εσωτερικές και εξωτερικές έρευνες, οι εταιρικές σχέσεις με τα κράτη μέλη, η νομική συνδρομή και δικαστική εμπειρογνωμοσύνη και η συνεργασία τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και σε διεθνές.
Όσον αφορά τις εσωτερικές έρευνες, η διοργανική συμφωνία του 1999 μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ΕΚ), του Συμβουλίου και της Επιτροπής, επέκτεινε το πεδίο εφαρμογής. Ωστόσο, μόνο τα τρία αυτά θεσμικά όργανα υπέγραψαν τη συμφωνία αυτή. Η Επιτροπή καλεί τα υπόλοιπα όργανα να προσχωρήσουν.
Παρατηρείται ότι το νέο αυτό μέσο εσωτερικής έρευνας έχει αποτελέσει αντικείμενο ορισμένων διαφορών που επιλύθηκαν πάντα υπέρ της Επιτροπής. Π.χ., το Πρωτοδικείο απέρριψε προσφυγή που υπέβαλαν 71 μέλη του ΕΚ, τα οποία θεωρούσαν ότι η συμφωνία παραβίαζε την κοινοβουλευτική τους ασυλία και την ανεξαρτησία τους. Επίσης, ο γενικός εισαγγελέας του Δικαστηρίου προέβλεψε, το 2002, την ακύρωση των αποφάσεων της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕ), τις οποίες η Επιτροπή είχε θεωρήσει ως ασυμβίβαστες με τους βασικούς κανονισμούς σχετικά με τις έρευνες κατά της απάτης.
Εξάλλου, η Επιτροπή κρίνει αναγκαία τη θέσπιση εσωτερικών διοικητικών κανόνων που περιλαμβάνουν λεπτομέρειες εφαρμογής πράξεων και μέτρων εσωτερικής/εξωτερικής έρευνας οι οποίες συμβάλλουν στη βελτίωση των διαδικασιών και παρέχουν μεγαλύτερες εγγυήσεις στα σχετικά πρόσωπα.
Η Επιτροπή επανερχόμενη στο θέμα των ασυλιών, κρίνει επίσης ότι η σημερινή πρακτική μπορεί να απλουστευθεί αναφέροντας σαφώς στην τελική έκθεση που υποβάλλεται στη δικαστική αρχή, ποια είναι η αρμόδια αρχή για να εγκρίνει, κατά περίπτωση, την άρση της υποχρέωσης εχεμύθειας και την άρση της ασυλίας.
Στις εξωτερικές έρευνες συγκεντρώνονται όχι μόνο οι εξωτερικές προς τα θεσμικά όργανα και οργανισμούς έρευνες που διευθύνονται σε κοινοτικό επίπεδο, αλλά και εκείνες που διεξάγονται σε εθνικό επίπεδο κατόπιν αίτησης ή με τη συμμετοχή της Κοινότητας.
Οι εκθέσεις της OLAF όσον αφορά το θέμα μπορούν να αποτελέσουν προπαρασκευαστικό στάδιο για τις ποινικές διώξεις που ασκούν τα κράτη μέλη. Ελλείψει μέσου ειδικής συνεργασίας, η Επιτροπή κρίνει ότι είναι απαραίτητο η υπηρεσία να είναι σε θέση να καταφύγει στις διάφορες ισχύουσες νομικές βάσεις για την διεξαγωγή των ερευνών της και είναι δικό της θέμα να αναπροσαρμόσει την επιχειρησιακή της δράση και να αναπτύξει τα μέσα πληροφοριών ώστε να χρησιμοποιεί καλύτερα τις ισχύουσες νομοθετικές πράξεις.
Κρίνει επίσης ότι η συζήτηση σχετικά με το πεδίο εφαρμογής των εξωτερικών ερευνών πρέπει να συνεχιστεί λαμβανομένων υπόψη των υφισταμένων κενών. Τα κενά αυτά αφορούν τη συνεργασία και το συντονισμό με τις εθνικές αρχές, τη διοικητική τους συνδρομή και τα διαθέσιμα νομοθετικά μέσα σε κοινοτικό επίπεδο για την ενίσχυση της προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων στον τομέα των άμεσων δαπανών. Η Επιτροπή προτείνει τη διεύρυνση του μέσου συνεργασίας/συνδρομής στους τομείς του διεθνικού ΦΠΑ, της νομιμοποίησης παρανόμων προσόδων και, κατά περίπτωση, άλλους τομείς. Επιθυμεί επίσης να ενισχύσει τις εξουσίες έρευνας για την καταπολέμηση της απάτης σε κοινοτικό επίπεδο.
Στο πλαίσιο της άσκησης των εξουσιών εξωτερικής έρευνας, η υπηρεσία αντιμετωπίζει ορισμένες δυσχέρειες που προκύπτουν από την άρνηση συνεργασίας και εκφράζονται με την άρνηση πρόσβασης σε έγγραφα. Έτσι, η Επιτροπή της συνιστά να προβεί σε συγκριτική ανάλυση στον τομέα αυτό, η οποία θα της επιτρέψει να προβλέψει αποτελεσματικότερους μηχανισμούς.
Ο απολογισμός της εταιρικής σχέσης με τα κράτη μέλη είναι κατά την Επιτροπή θετικός. Συνιστά στην υπηρεσία να εξετάσει τη σκοπιμότητα της επέκτασης των μνημονίων συνεννόησης με τις αρμόδιες εθνικές αρχές και την ανάπτυξη της λειτουργίας στρατηγικών πληροφοριών. Η λειτουργία αυτή θα οδηγήσει στη δημιουργία μιας βάσης υπηρεσιών για την καλύτερη παρουσίαση του φάσματος δραστηριοτήτων της OLAF και την πρόταση ενός καταλόγου διαθέσιμης τεχνογνωσίας.
Στο πλαίσιο της νομικής συνδρομής και δικαστικής εμπειρογνωμοσύνης, η OLAF αντιμετώπισε δυσχέρειες. Για να τις επιλύσει, η Επιτροπή κρίνει ότι η υποχρέωση ενημέρωσης που ισχύει σε επίπεδο ορισμένων τομεακών κανονισμών θα πρέπει να γενικευθεί για όλες τις εξωτερικές έρευνες και να επεκταθεί στη δικαστική παρακολούθηση των εσωτερικών ερευνών. Δεδομένης της έλλειψης κοινοτικής αρμοδιότητας για ποινική δίωξη, τα μέσα συνεργασίας πρέπει να ενισχυθούν. Έτσι, η Επιτροπή καλεί το Συμβούλιο να εγκρίνει πρόταση οδηγίας με στόχο την ενίσχυση της ποινικής προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, ιδίως μέσω της προσέγγισης των εθνικών νομοθεσιών. Επίσης θα ήταν σκόπιμο να κυρώσουν τα κράτη μέλη το δεύτερο πρωτόκολλο της σύμβασης για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων.
Σχετικά με το θέμα της συνεργασίας των δράσεων σε κοινοτικό επίπεδο, εκφράζεται η βούληση βελτίωσης της συνεργασίας αυτής, η δε Επιτροπή προτείνει την επέκταση της εφαρμογής των πρωτοκόλλων διυπηρεσιακών συμφωνιών, ιδίως με τις υπηρεσίες που διαχειρίζονται τους κοινοτικούς πόρους. Η Υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου και το Κοινό Κέντρο Έρευνας έχουν ήδη υπογράψει συμφωνία, η δε Γενική Διεύθυνση Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων και η Υπηρεσία συνεργασίας (AIDCO) πρόκειται να το πράξουν προσεχώς.
Υπάρχουν επίσης άλλες πειθαρχικές αρχές με αρμοδιότητα έρευνας, παρότι η Επιτροπή έχει επιβεβαιώσει την προτεραιότητα της OLAF στον τομέα αυτό. Ωστόσο, συνιστά υπομνήματα συνεννόησης που θα διατηρήσουν το δικαίωμα παρέμβασης στην OLAF όσον αφορά την έρευνα σοβαρών περιστατικών, που μπορεί να εξομοιωθούν με εγκλήματα οικονομικής ή δημοσιονομικής φύσης. Τα ίδια μέσα συντονισμού συνιστώνται για την σχέση της OLAF με άλλα θεσμικά όργανα και οργανισμούς.
Σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και σε διεθνές επίπεδο, η Επιτροπή διαπιστώνει τη σύναψη συμφωνιών συνεργασίας με την Eυρωπόλ και το Eurojust, το 2003. Για τις σχέσεις με τις τρίτες χώρες, συνιστά τη συνέχιση της διαπραγμάτευσης διεθνών συμφωνιών αμοιβαίας διοικητικής συνδρομής σε τελωνειακά θέματα για την ενίσχυση των ανταλλαγών πληροφοριών και της συνεργασίας. Υποδεικνύεται επίσης η πρόληψη της παραχάραξης των νομισμάτων με τη συμπερίληψη της συμφωνίας συνεργασίας διατάξεων, σύνδεσης και προενταξιακών. Μνημόνια συνεννόησης μπορούν επίσης να υπογραφούν με άλλες τρίτες χώρες.
Οι γενικές αποστολές της Επιτροπής: μία ειδική τεχνογνωσία της OLAF
Η OLAF έχει αναλάβει την προετοιμασία των εργασιών κατάρτισης, εφαρμογής των δράσεων και εκτέλεσης των αποφάσεων της Επιτροπής. Η αρμοδιότητά της επεκτείνεται, πέραν από την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, σε όλες τις δραστηριότητες που συνδέονται με τη διαφύλαξη των κοινοτικών συμφερόντων κατά παράτυπης συμπεριφοράς κατά της οποίας μπορεί να υπάρξει διοικητική ή ποινική δίωξη.
Όσον αφορά την πτυχή της στρατηγικής για την καταπολέμηση της απάτης, η Επιτροπή συνιστά στην OLAF να καταρτίσει το πρόγραμμά της λαμβάνοντας υπόψη τις κατευθύνσεις και την συνεισφορά των θεσμικών οργάνων κατά την δράση για την καταπολέμηση της απάτης. Κρίνει ότι μπορεί να ορίσει κατευθύνσεις της πολιτικής για την καταπολέμηση της απάτης και να συμβάλει στον καθορισμό των κατευθυντηρίων γραμμών της επιχειρησιακής στρατηγικής της υπηρεσίας χωρίς ωστόσο να θίξει την ανεξαρτησία της.
Όσον αφορά την πτυχή της πρόληψης, η Επιτροπή επισημαίνει τη χρησιμότητα της OLAF. Η υπηρεσία αυτή παρέχει συστηματική στήριξη στις άλλες υπηρεσίες. Έχει επίσης συντάξει έναν πρακτικό οδηγό επαγγελματικής δεοντολογίας και η τεχνογνωσία της μπορεί να είναι ιδιαίτερα χρήσιμη για την καταπολέμηση της απάτης στα νέα κράτη μέλη.
Όσον αφορά την πτυχή της νομοθεσίας για την καταπολέμηση της απάτης συνιστά την εξέταση της δυνατότητας θέσπισης κοινοτικών διοικητικών κυρώσεων, άλλων πλην εκείνων του τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής. Επίσης συνιστάται η ενοποίηση των κυρώσεων στον τελωνειακό τομέα.
Για να ενισχυθεί η δικαστική διάσταση, η Επιτροπή καλεί τη Συνέλευση για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης να λάβει υπόψη την πρότασή της για την πρόβλεψη ενός Ευρωπαίου εισαγγελέα στο συνταγματικό τμήμα της συνθήκης. Εξάλλου, θεωρεί ότι η τεχνογνωσία της OLAF προσδίδει προστιθέμενη αξία στην προετοιμασία νομοθετικών προτάσεων στον τομέα της.
Η Επιτροπή κρίνει ότι η OLAF παρέχει τεχνική συνδρομή η οποία επιτρέπει την εξασφάλιση καταλληλότερης διοικητικής και οικονομικής παρακολούθησης. Όσον αφορά τα κράτη μέλη, συμβάλλει κατά ειδικό τρόπο στη συνεργασία και τη στήριξη των εθνικών δραστηριοτήτων έρευνας, καθώς και στη βελτίωση της κατάρτισης των υπαλλήλων.
Όσον αφορά την αποστολή της εκπροσώπησης και συνεργασίας, η Επιτροπή κρίνει ότι η OLAF πρέπει να προβαίνει στη συστηματική αξιολόγηση των μηχανισμών που προβλέπονται στην νομοθεσία για να εξετάζει τη σκοπιμότητα ενδεχόμενων αναπροσαρμογών. Επίσης συνιστάται η ανάπτυξη της συνεργασίας με όλες τις αρμόδιες εθνικές αρχές στον συγκεκριμένο τομέα. Εξάλλου, η συμβουλευτική επιτροπή για την καταπολέμηση της απάτης, η οποία προεδρεύεται από την OLAF στο πλαίσιο της Επιτροπής, θα πρέπει να τύχει επικαιροποίησης του ρόλου της, ώστε να αναπτύξει τη δικαστική διάσταση και τη λειτουργία του συνομιλητή με τις αστυνομικές και δικαστικές αρχές.
Ανεξαρτησία και σύνδεση: μικτό καθεστώς
Η υιοθέτηση ενός ειδικού καθεστώτος για την OLAF παρέσχε τη δυνατότητα να συμβιβαστεί η λειτουργική της ανεξαρτησία με την σύνδεσή της με την Επιτροπή.
Όσον αφορά την οργάνωση και το προσωπικό, η Επιτροπή συνιστά τον καθορισμό ειδικότερων λεπτομερειών σε θέματα πολιτικής του προσωπικού στο πλαίσιο της OLAF, για να υπάρξει μεγαλύτερη διαφάνεια.
Όσον αφορά τον προϋπολογισμό, η επιτροπή εποπτείας είχε ζητήσει αυξημένη αυτονομία για την OLAF. Ωστόσο, ο νέος δημοσιονομικός κανονισμός (Ιούνιος 2002) επιβεβαιώνει ότι το δημοσιονομικό καθεστώς που εφαρμόζεται στην OLAF είναι συνδεδεμένο με την Επιτροπή.
Σχετικά με τη δράση πληροφόρησης και κοινοποίησης, η Επιτροπή διαπιστώνει την ύπαρξη διάφορων πρακτικών που μπορεί να οδηγήσουν σε αβεβαιότητα. Θεωρεί π.χ. ότι η δυνατότητα να μην ενημερώνεται αμέσως το ενεχόμενο άτομο πρέπει να συνοδεύεται με μέτρα που να επιτρέπουν την ενημέρωση των αρμοδίων αρχών, ώστε αυτές να μπορούν να παράσχουν τη συμφωνία τους βάσει κάποιων πληροφοριών. Εξάλλου, η Επιτροπή επισημαίνει την ανάγκη βελτίωσης των ανταλλαγών πληροφοριών σε θέματα εσωτερικής και εξωτερικής έρευνας, ιδίως μέσω τυποποιημένης πρακτικής. Εκφράζει την ικανοποίησή της για την πρόθεση της OLAF να αναπτύξει την εφαρμογή τυποποιημένων πρακτικών έναντι των αρμοδίων εθνικών αρχών, όλων των θεσμικών οργάνων και οργανισμών, καθώς και των σχετικών προσώπων ώστε να εξασφαλίσει την ενιαία εφαρμογή των διαδικασιών πληροφόρησης. Όντως, η Επιτροπή κρίνει ότι θα πρέπει να βελτιωθούν οι ανταλλαγές πληροφοριών όσον αφορά την εσωτερική και εξωτερική έρευνα, τηρουμένων πλήρως των διατάξεων που εφαρμόζονται στις δραστηριότητες της OLAF.
Επίσης συνιστάται η εγκαθίδρυση μίας μονάδας ενημέρωσης για τη διαχείριση των αιτήσεων πληροφόρησης που απευθύνονται στην OLAF.
Όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα, η Επιτροπή, με την απόφασή της 2001/937/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ, της 5ης Δεκεμβρίου 2001, για την τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού της, έλαβε ειδικά μέτρα που καλύπτουν ιδίως, τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται για την πρόσβαση στα έγγραφα της OLAF. Ο διευθυντής της OLAF είναι αρμόδιος όσον αφορά τις επιβεβαιωτικές αιτήσεις. Η απόφαση του διευθυντή της OLAF απαιτεί την προηγούμενη συμφωνία της Νομικής Υπηρεσίας της Επιτροπής.
Στο πλαίσιο του ελέγχου της ερευνητικής λειτουργίας, στη διοικητική πτυχή, η Επιτροπή υποστηρίζει την υπόδειξη της επιτροπής εποπτείας να δημιουργήσει μία υπηρεσία γραμματείας στο πλαίσιο της OLAF για μία αυστηρότερη και περισσότερο διάφανη διαχείριση. Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι οι έρευνες της OLAF μπορούν να επηρεάσουν τα ατομικά δικαιώματα των ενδιαφερομένων, επισημαίνει τη σημασία του ελέγχου των διεξαγόμενων ενεργειών λόγω έρευνας και αναφέρει τα διάφορα είδη ελέγχου που μπορεί να εφαρμοστούν και που εντάσσονται στο πλαίσιο του μικτού καθεστώτος της OLAF.
Παγίωση της μεταρρύθμισης
Ως απολογισμό, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οποιαδήποτε αλλαγή στρατηγικής θα ήταν πρόωρη και θα συνεπαγόταν επιπλέον δαπάνες, ότι η παγίωση της OLAF αποτελεί προτεραιότητα και ότι είναι πρόωρο να τεθεί υπό αμφισβήτηση η κατάσταση που προέκυψε από τη μεταρρύθμιση του 1999. Η επιλεγείσα διάταξη επιτρέπει οικονομία κλίμακας, παρέχει μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και μεγαλύτερη διαφάνεια. Εξάλλου, οι δυσχέρειες που αντιμετωπίστηκαν κατά τη μεταβατική περίοδο φαίνεται ότι μειώνονται. Για την παγίωση της OLAF, η Επιτροπή κρίνει αναγκαία την εξασφάλιση μιας περιόδου θεσμικής σταθερότητας.
Ημερομηνία τελευταίας τροποποίησης: 25.02.2004