Οι συμβάσεις παραχώρησης στο κοινοτικό δίκαιο

Οι συμβάσεις παραχώρησης διακρίνονται από τις δημόσιες συμβάσεις λόγω του ότι συνεπάγονται μεταβίβαση της ευθύνης εκμετάλλευσης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή καθορίζει τα χαρακτηριστικά που πρέπει να έχουν οι συμβάσεις παραχώρησης έργων και υπηρεσιών. Διασαφηνίζει τους κανόνες και τις αρχές που εφαρμόζονται σε αυτού του είδους τις συμβάσεις δυνάμει της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου καθώς και της νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου.

ΠΡΑΞΗ

Ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις συμβάσεις παραχώρησης στο κοινοτικό δίκαιο [Επίσημη Εφημερίδα C 121, 29.4.2000]

ΣΥΝΟΨΗ

Η συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας δεν ορίζει τις συμβάσεις παραχώρησης *. Μόνον η οδηγία 93/37/ΕΟΚ για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων * προβλέπει ένα ειδικό καθεστώς για τις συμβάσεις παραχώρησης έργων. Ωστόσο, οι συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών, οι οποίες αναπτύχθηκαν στην πράξη σε πολλά κράτη μέλη, υπόκεινται στους κανόνες και τις αρχές της συνθήκης ΕΚ.

ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ

Η παρούσα ανακοίνωση έχει ως στόχο τις συμβάσεις παραχώρησης στο πλαίσιο των οποίων μια δημόσια αρχή αναθέτει σε έναν τρίτο την πλήρη (ή μερική) διαχείριση μιας οικονομικής δραστηριότητας, η οποία κανονικά εμπίπτει στην ευθύνη του και για την οποία ο εν λόγω τρίτος αναλαμβάνει τους κινδύνους εκμετάλλευσης.

Η ανακοίνωση δεν αφορά τα εξής:

• Τις πράξεις μέσω των οποίων μια δημόσια αρχή παρέχει εξουσιοδότηση ή χορηγεί άδεια άσκησης μιας δραστηριότητας·πρόκειται παραδείγματος χάριν, για τις παραχωρήσεις αδειών ταξί ή τις άδειες χρήσης δημόσιων χώρων (περίπτερα, καφενεία), τις άδειες για φαρμακεία ή τις άδειες για πρατήρια βενζίνης.
• Τις πράξεις που αφορούν δραστηριότητες μη οικονομικού χαρακτήρα, όπως η υποχρεωτική σχολική φοίτηση ή η κοινωνική ασφάλιση.

Αντίθετα, αφορά κατ' αρχήν τις διάφορες μορφές σχέσεων μεταξύ των δημόσιων αρχών και των δημόσιων επιχειρήσεων που είναι επιφορτισμένες με αποστολή κοινής ωφέλειας. Από το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου περί συμβάσεων παραχώρησης, εξαιρούνται οι λεγόμενες «ενδοϋπηρεσιακές (in-house)» διοργανικές σχέσεις, οι οποίες συνεπάγονται ιδίως ότι η αναθέτουσα αρχή ασκεί στον ανάδοχο έλεγχο ανάλογο με εκείνον που ασκεί στις εσωτερικές της υπηρεσίες, εκτελώντας μέσω αυτού το ουσιαστικότερο μέρος των δραστηριοτήτων της.

Η σύμβαση παραχώρησης έργων

Η οδηγία 93/37/ΕΟΚ διακρίνει τη σύμβαση παραχώρησης έργων από μια δημόσια σύμβαση με βάση την παραχώρηση στον ανάδοχο του δικαιώματος εκμετάλλευσης ενός έργου ως αντάλλαγμα για την κατασκευή του. Είναι καθοριστική η ύπαρξη του κινδύνου εκμετάλλευσης, συνδεόμενου με την επένδυση. Το εν λόγω δικαίωμα εκμετάλλευσης μπορεί επίσης να συνοδεύεται από την καταβολή αμοιβής.

Το δικαίωμα εκμετάλλευσης συνεπάγεται επίσης τη μεταβίβαση της ευθύνης εκμετάλλευσης από την παραχωρούσα αρχή στον ανάδοχο. Η ευθύνη αυτή καλύπτει τόσο τις τεχνικές και χρηματοοικονομικές πτυχές όσο και τις πτυχές διαχείρισης του έργου. Έτσι, ο ανάδοχος οφείλει να προβεί στις αναγκαίες επενδύσεις ώστε το έργο του να μπορεί να τεθεί στη διάθεση των χρηστών υπό καλές συνθήκες. Επωμίζεται το βάρος της απόσβεσης και αναλαμβάνει τους κινδύνους που συνδέονται με την κατασκευή, τη διαχείριση και τη χρήση του εξοπλισμού.

Το δικαίωμα εκμετάλλευσης επιτρέπει στον ανάδοχο να εισπράττει, για ένα δεδομένο χρονικό διάστημα, τέλη από τους χρήστες του έργου ή/και άλλες μορφές αμοιβής προερχόμενες από την εκμετάλλευση, οι οποίες μπορεί να έχουν, π.χ., τη μορφή διοδίων, τελών ή «σκιωδών διοδίων» (shadow toll). Το γεγονός ότι τα δικαιώματα εκμετάλλευσης μπορούν να συνοδεύονται από την καταβολή αμοιβής δεν αλλάζει τίποτα εάν η αμοιβή αυτή δεν καλύπτει παρά μόνον ένα μέρος του κόστους του έργου. Πράγματι, συμβαίνει κατά καιρούς ένα κράτος να επωμίζεται εν μέρει το κόστος εκμετάλλευσης που ενέχει η σύμβαση παραχώρησης, έτσι ώστε να μειώνεται η τιμή που πρέπει να καταβάλλουν οι χρήστες του έργου. Αυτή η μερική αμοιβή μπορεί να συνίσταται σε ένα κατ' αποκοπή ποσό ή σε ένα ποσό ανάλογο με τη χρήση του έργου. Όμως δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την εξάλειψη του κινδύνου εκμετάλλευσης, ο οποίος επιβαρύνει τον ανάδοχο· στην αντίθετη περίπτωση, η σύμβασή του ανακαθορίζεται ως δημόσια σύμβαση.

Η σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών

Η οδηγία 92/50/ΕΟΚ για τις δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών δεν ορίζει τις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών. Η νέα οδηγία 2004/18/ΕΚ ορίζει τις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών ως συμβάσεις που παρουσιάζουν τα ίδια χαρακτηριστικά με τις δημόσιες συμβάσεις, εκτός από το γεγονός ότι το εργολαβικό αντάλλαγμα συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης της υπηρεσίας είτε στο δικαίωμα αυτό σε συνδυασμό με καταβολή αμοιβής. Όμως οι εν λόγω συμβάσεις δεν υπόκεινται σε καμία λεπτομερή διάταξη της οδηγίας.

Εν τούτοις, οι συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών υπόκεινται στους κανόνες και τις αρχές που απορρέουν από τη συνθήκη ΕΚ. Έτσι, υπάρχει σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών όταν ο ανάδοχος έχει αναλάβει τους κινδύνους που συνδέονται με τη διαμόρφωση και την εκμετάλλευση της εν λόγω υπηρεσίας. Ο εν λόγω φορέας αμείβεται από τον χρήστη, εισπράττοντας ιδίως κάποιας μορφής τέλη. Όπως συμβαίνει και με τις συμβάσεις παραχώρησης έργων, οι συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών χαρακτηρίζονται από μεταβίβαση της ευθύνης εκμετάλλευσης.

Πώς μπορεί να οριστεί το καθεστώς που ισχύει όταν υφίστανται μικτές συμβάσεις που συνεπάγονται την εκτέλεση έργων και την παροχή μιας ή περισσότερων υπηρεσιών; Πρόκειται στην πράξη για τη συχνότερη περίπτωση, εφόσον ο ανάδοχος της σύμβασης παραχώρησης έργων παρέχει συχνά μια υπηρεσία στον χρήστη βάσει του έργου που εκτέλεσε. Αν το κύριο αντικείμενο της σύμβασης αφορά την κατασκευή ενός έργου για το λογαριασμό της παραχωρούσας αρχής, τότε πρόκειται για σύμβαση παραχώρησης έργων. Αυτό ισχύει π.χ. στην περίπτωση αυτοκινητοδρόμου ή γέφυρας με διόδια. Εάν η σύμβαση περιλαμβάνει περισσότερα του ενός ξεχωριστά αντικείμενα, είναι σκόπιμο να εφαρμοστούν για το καθένα οι κανόνες που του αρμόζουν. Παραδείγματος χάριν, οι υπηρεσίες εστιατορίου σε έναν αυτοκινητόδρομο μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο μιας σύμβασης παραχώρησης υπηρεσίας, διαφορετικής από τη σύμβαση για την παραχώρηση της κατασκευής ή της διαχείρισης του αυτοκινητοδρόμου.

ΚΟΙΝΟΤΙΚΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΠΟΥ ΕΦΑΡΜΟΖΟΝΤΑΙ ΣΤΙΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ

Η συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας απαγορεύει κάθε διάκριση λόγω ιθαγένειας και καθορίζει τους κανόνες που διέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, την ελευθερία της εγκατάστασης και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Οι συμβάσεις παραχώρησης έργων ή υπηρεσιών υπόκεινται ιδιαίτερα στα άρθρα 28 έως 30 και 43 έως 55, τα οποία βασίζονται στις ακόλουθες αρχές:

• Την ίση μεταχείριση.Η αρχή αυτή σημαίνει κυρίως ότι οι κανόνες του παιχνιδιού πρέπει να είναι γνωστοί σε όλους τους υποψήφιους αναδόχους και να εφαρμόζονται σε όλους με τον ίδιο τρόπο. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο διευκρίνισε ότι όλες οι προσφορές πρέπει να συμμορφώνονται προς τις προδιαγραφές της συγγραφής υποχρεώσεων, ώστε να είναι δυνατή η αντικειμενική σύγκρισή τους. Ακόμα, το Δικαστήριο εκτιμά ότι, εάν μια αναθέτουσα αρχή λάβει υπόψη τροποποίηση μιας μόνον προσφοράς μετά την αποσφράγιση των προσφορών, ο συγκεκριμένος υποψήφιος έχει ευνοηθεί.Οι διατάξεις βάσει των οποίων οι δημόσιες συμβάσεις ανατίθενται σε επιχειρήσεις στις οποίες το κράτος ή ο δημόσιος τομέας κατέχουν μεγάλο ή αποκλειστικό μερίδιο είναι αντίθετες με την ίση μεταχείριση.
• Τη διαφάνεια.Η αρχή της διαφάνειας μπορεί να εξασφαλιστεί με κάθε κατάλληλο μέσο, συμπεριλαμβανομένης της δημοσιοποίησης των γεγονότων, κατά την οποία παρατίθενται οι πληροφορίες που είναι αναγκαίες ώστε οι δυνητικοί ανάδοχοι να αποφασίσουν εάν ενδιαφέρονται να υποβάλουν υποψηφιότητα.Σχεδόν στο σύνολο των κρατών μελών, οι κανόνες ή οι διοικητικές πρακτικές προβλέπουν ότι η αναθέτουσα αρχή δημοσιεύει την πρόθεσή της να ξεκινήσει διαγωνισμό για την ανάθεση μιας σύμβασης.Στην απόφαση που εξέδωσε στην υπόθεση Telaustria, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η αναθέτουσα αρχή έχει την υποχρέωση να εξασφαλίζει τον κατάλληλο βαθμό δημοσιοποίησης εις όφελος κάθε πιθανού υποψηφίου στο πλαίσιο της ανάθεσης μιας σύμβασης.
• Την αναλογικότητα.Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, κάθε επιλεγόμενο μέτρο πρέπει να είναι συγχρόνως αναγκαίο και κατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου. Όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να απαιτήσει δυσανάλογες και υπερβολικές τεχνικές, επαγγελματικές ή χρηματοοικονομικές ικανότητες κατά την επιλογή των υποψηφίων. Επίσης, η διάρκεια της σύμβασης παραχώρησης δεν πρέπει να περιορίζει τον ελεύθερο ανταγωνισμό πέραν των όσων είναι αναγκαία για να εξασφαλιστεί η απόσβεση των επενδύσεων και η εύλογη αμοιβή των επενδυμένων κεφαλαίων, ενώ παράλληλα διατηρείται για τον ανάδοχο ο κίνδυνος που είναι συνυφασμένος με την εκμετάλλευση.
• Την αμοιβαία αναγνώριση.Σύμφωνα με την αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης, ένα κράτος μέλος οφείλει να δέχεται τα προϊόντα και τις υπηρεσίες που παρέχουν οι οικονομικοί παράγοντες ενός άλλου κράτους μέλους. Ακόμα, πρέπει να αποδέχεται τις τεχνικές προδιαγραφές, τους ελέγχους, τους τίτλους, τα πιστοποιητικά και τα προσόντα που απαιτούνται σε ένα άλλο κράτος μέλος, από τη στιγμή που είναι αναγνωρισμένη η ισοδυναμία των εν λόγω στοιχείων.

Στη Συνθήκη προβλέπονται ορισμένες εξαιρέσεις στις αρχές της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης, οι εν λόγω εξαιρέσεις περιορίζονται στις περιπτώσεις που καλύπτονται από το άρθρο 45 της Συνθήκης, μεταξύ των οποίων και η περίπτωση όπου ο ανάδοχος συμμετέχει άμεσα και ειδικά στην άσκηση δημόσιας εξουσίας. Καθαυτές, οι δραστηριότητες με χαρακτήρα «δημόσιας κοινωφελούς υπηρεσίας» ή αυτές που ασκούνται δυνάμει μιας υποχρέωσης ή μιας αποκλειστικότητας καθορισμένης από τον νόμο δεν καλύπτονται αυτόματα από την εξαίρεση αυτή.

Αιτιολόγηση των αποφάσεων απόρριψης

Στη διάρκεια μιας διαδικασίας για τη σύναψη σύμβασης παραχώρησης, η αναθέτουσα αρχή πρέπει να αιτιολογεί την άρνηση ή την απόρριψη μιας προσφοράς, ώστε να δίνει τη δυνατότητα στον υποψήφιο που εκτιμά ότι αδικήθηκε να προβεί σε προσφυγή.

Στις συμβάσεις παραχώρησης έργων εφαρμόζεται η οδηγία 89/665/ΕΚ περί των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων.

Η οδηγία 93/37/ΕΟΚ περί της σύναψης συμβάσεων δημοσίων έργων θεσπίζει συγκεκριμένους κανόνες δημοσιότητας

Σε πρώτη φάση, κάθε αναθέτουσα αρχή οφείλει να δημοσιεύσει μια προκήρυξη διαγωνισμού για την παραχώρηση δημόσιων έργων στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έτσι ώστε η εν λόγω σύμβαση να τεθεί σε ανταγωνισμό σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Αυτός ο κανόνας δημοσιότητας ισχύει όποια και αν είναι η φύση του δυνητικού αναδόχου.

Σε ένα δεύτερο στάδιο, τίθεται το πρόβλημα των συμβάσεων που συνάπτει ο υποψήφιος στον οποίο ανατέθηκε η σύμβαση παραχώρησης. Όλα εξαρτώνται από τη νομική φύση του αναδόχου:

Εάν ο ανάδοχος είναι ο ίδιος αναθέτουσα αρχή, οι συμβάσεις έργου που υπερβαίνουν το κοινοτικό όριο πρέπει τηρούν όλες τις λεπτομερείς διατάξεις της οδηγίας περί των συμβάσεων δημόσιων έργων.

Αν ο ανάδοχος δεν είναι ο ίδιος αναθέτουσα αρχή, η οδηγία επιβάλλει απλώς ορισμένους κανόνες δημοσιότητας. Οι κανόνες αυτοί δεν εφαρμόζονται εάν οι συμβάσεις έργου έχουν συναφθεί με επιχειρήσεις συγκεντρωμένες ή συνδεδεμένες.

ΣΥΝΑΦΕΙΣ ΠΡΑΞΕΙΣ

Πράσινο Βιβλίο σχετικά με τις συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και το κοινοτικό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης [COM(2004) 327 τελικό - Δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα]. Οι συμπράξεις του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα καθιερώνουν νέες σχέσεις μεταξύ των δύο χώρων. Σε αυτό το Πράσινο Βιβλίο γίνεται μια απογραφή των πρακτικών που εφαρμόζονται στην Ευρωπαϊκή Ένωση όσον αφορά το κοινοτικό δίκαιο. Δίνοντας τον λόγο στους ίδιους τους συμμετέχοντες παράγοντες, ξεκινά μια συζήτηση σχετικά τη σκοπιμότητα ή όχι της διαμόρφωσης ενός ειδικού νομικού πλαισίου σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Βλ. το δελτίο SCADPlus σχετικά με τις συμπράξεις δημόσιου-ιδιωτικού τομέα.

Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, της 12ης Μαΐου 2004, με τίτλο « Λευκό Βιβλίο σχετικά με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας » [COM(2004) 374 τελικό - Δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα]. Το εν λόγω Λευκό Βιβλίο, το οποίο παρουσιάζεται ως η προέκταση του Πράσινου Βιβλίου για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, παραθέτει την προσέγγιση που υιοθετεί η Ευρωπαϊκή Ένωση για να βοηθήσει την ανάπτυξη ποιοτικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Παρουσιάζει τα κυριότερα στοιχεία μιας στρατηγικής που έχει ως στόχο την πρόσβαση όλων των πολιτών και των επιχειρήσεων της Ένωσης σε ποιοτικές και οικονομικά συμφέρουσες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Βλ. το δελτίο SCADPlus σχετικά με το Λευκό Βιβλίο.

Ημερομηνία τελευταίας τροποποίησης: 22.10.2007