(1)

W dniu 8 grudnia 2016 r. Polska zgłosiła pomoc państwa w formie zryczałtowanego podatku od wartości sprzedanej produkcji w przemyśle okrętowym.

(2)

Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje w pismach z dnia 7 lutego 2017 r., 2 czerwca 2017 r. i 21 września 2017 r., na które Polska odpowiedziała w dniach: 4 kwietnia 2017 r., 21 lipca 2017 r. i 27 listopada 2017 r. Komisja omówiła również tę kwestię z polskimi władzami podczas wizyty w Polsce w dniu 7 marca 2017 r.

(3)

Zgłoszony środek jest przewidziany w ustawie o aktywizacji przemysłu okrętowego i przemysłów komplementarnych („ustawie”) (2). Daje on przedsiębiorcom okrętowym w Polsce (3) możliwość wyboru między (i) zryczałtowanym podatkiem w wysokości 1 % od wartości sprzedanej produkcji i (ii) powszechnie obowiązującymi podatkami dochodowymi, tj. podatkiem dochodowym od osób prawnych (CIT, 19 % od dochodu podlegającego opodatkowaniu) lub podatkiem dochodowym od osób fizycznych (PIT, 18 % i 32 % od dochodu podlegającego opodatkowaniu dla osób fizycznych lub 19 % dla przedsiębiorców). Inni przedsiębiorcy nie będą mieli możliwości takiego wyboru.

(4)

Podstawą opodatkowania zryczałtowanym podatkiem jest przychód należny ze (i) sprzedaży nowego, kompletnego i zdolnego do żeglugi statku lub (ii) przebudowy statku, której wartość całkowita wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 5 mln EUR lub polegającej na zmianie przeznaczenia statku lub zmianie źródła napędu. Ewentualny przychód osiągnięty z innych rodzajów działalności przedsiębiorcy okrętowego podlega opodatkowaniu podatkiem CIT lub PIT.

(5)

Za dzień powstania przychodu należnego uważa się dzień wydania rzeczy lub wykonania usługi (tj. ukończenia budowy lub przebudowy statku), ale nie później niż dzień wystawienia faktury albo uregulowania płatności w całości. Nie ma obowiązku zapłaty zryczałtowanego podatku od płatności częściowych. Innymi słowy, w praktyce płatność podatku zryczałtowanego jest odroczona do czasu zakończenia prac. Płatnicy podatków CIT i PIT są natomiast zobowiązani do odprowadzania co miesiąc (w niektórych przypadkach co kwartał) zaliczek na podatek dochodowy i rozliczenia należnego podatku po zakończeniu każdego roku podatkowego.

(6)

Przedsiębiorca okrętowy podlega opodatkowaniu podatkiem zryczałtowanym przez okres trzech kolejnych lat podatkowych (z możliwością przedłużenia). W tym okresie nie jest możliwa zmiana formy opodatkowania.

(7)

Zgodnie ze zgłoszeniem wartość pomocy wynosi w przybliżeniu 161,59 mln PLN (ok. 40 mln EUR), co jest równe szacowanej wartości utraconych dochodów podatkowych w związku z zastosowaniem podatku zryczałtowanego w okresie obowiązywania środka, czyli od dnia jego zatwierdzenia przez Komisję do dnia 31 grudnia 2026 r. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez polskie władze nie można z góry określić dokładnej kwoty pomocy, ponieważ nie jest możliwe dokładne oszacowanie skali ubytku dochodów z tytułu CIT/PIT, jako że zależy to od czynników, które nie są obecnie znane (np. rentowności przyszłej produkcji poszczególnych podatników). Podana przybliżona wartość pomocy nie uwzględnia korzyści z odroczenia terminu płatności podatku (zob. pkt (5)).

(8)

Polskie władze szacują obecną liczbę przedsiębiorstw kwalifikujących się do skorzystania ze zgłoszonego środka na ok. 40.

(9)

Według polskich władz podstawowym celem środka pomocy jest rozwój sektorowy. Produkcja statków, tradycyjna specjalność polskiego przemysłu, znacznie spadła. W 2007 r. polskie stocznie wyprodukowały 30 statków (o całkowitej pojemności brutto 530,6 tysięcy (GT)), podczas gdy w 2014 r. wyprodukowały jedynie 8 statków (o całkowitej pojemności brutto 25,6 tysięcy GT). Polskie władze uważają, że wprowadzenie podatku zryczałtowanego umożliwi stoczniom rozwój, ponieważ dzięki obniżeniu realnego obciążenia podatkowego będą one miały więcej środków na działalność, rozszerzenie oferty w ramach budownictwa okrętowego, a tym samym rozwiną zdolność do pozyskiwania większej ilości zamówień.

(10)

Polskie władze utrzymują, że pomoc jest konieczna dla zapewnienia polskiemu przemysłowi stoczniowemu równych szans (ang. level playing field) w warunkach ostrej i nierównej konkurencji na rynkach międzynarodowych, w szczególności ze strony silnie wspierających produkcję okrętową państw Azji Wschodniej.

(11)

Polskie władze wydają się sugerować, że oprócz rozwoju sektorowego pomoc może również przyczynić się do osiągnięcia celów związanych z badaniami i rozwojem oraz ochroną środowiska, jako że środek ma wspierać przede wszystkim budowę nowych, innowacyjnych i przyjaznych dla środowiska statków.

(12)

Na wstępie Komisja zauważa, że Polska zgłosiła środek jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1. TFUE. Ze względów przedstawionych poniżej Komisja zgadza się z Polską, iż środek ten stanowi pomoc państwa.

(13)

Art. 107 ust. 1 TFUE stanowi, że wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

(14)

Wynika z tego, że aby uznać środek za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, musi on spełniać poniższe łączne (4) kryteria: (i) środek musi być przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych i można go przypisać państwu; (ii) środek musi przyznawać przedsiębiorstwu korzyść; (iii) środek musi być selektywny, tj. musi sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów; (iv) środek musi zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji oraz musi wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi (5).

(15)

Aby środek stanowił pomoc państwa, musi on być zarówno przypisywalny państwu, jak i finansowany z zasobów państwowych.

(16)

Ponieważ zgłoszony środek został ustanowiony ustawą przyjętą przez parlament, ewidentnie można go przypisać państwu polskiemu.

(17)

Jeżeli chodzi o finansowanie środka z zasobów państwa, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości środek, w drodze którego władze publiczne przyznają niektórym przedsiębiorstwom korzystne pod względem podatkowym traktowanie, które wprawdzie nie jest związane z przekazaniem zasobów państwowych, ale stawia beneficjentów w korzystniejszej sytuacji finansowej od innych podatników, stanowi pomoc państwa (6). W wyniku zastosowania stawki podatku zryczałtowanego w wysokości 1 % mającej zastosowanie do działalności będącej przedmiotem tego podatku polskie władze rezygnują z dochodów podatkowych, które w przeciwnym wypadku mogłyby pobierać od dochodów z nowo zbudowanych i przebudowanych statków.

(18)

Co więcej, środek przewiduje odroczenie zapłaty podatku, który w normalnych warunkach byłby należny. Przedsiębiorcy okrętowi nie będą musieli płacić podatku od płatności częściowych, lecz dopiero w dniu ukończenia prac, nie później niż w dniu wystawienia faktury albo uregulowania płatności w całości. Późniejsza zapłata podatku wydaje się stawiać beneficjentów w korzystniejszej sytuacji finansowej niż innych podatników, którzy, zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi podatków CIT/PIT, są zobowiązani do odprowadzania zaliczek na podatek co miesiąc lub co kwartał. Zezwalając na odroczenie płatności podatku zryczałtowanego, państwo polskie rezygnuje z dodatkowych dochodów finansowych, tj. odsetek, które mogłyby zostać wygenerowane w przypadku wcześniejszej zapłaty podatku.

(19)

Rezygnacja z tych dochodów oznacza, że środek (w tym odroczenie podatku) wydaje się powodować utratę zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (7).

(20)

Zgodnie z orzecznictwem unijnych sądów pojęcie pomocy obejmuje nie tylko świadczenia pozytywne, ale również różne postacie środków interwencyjnych, które zmniejszają koszty obciążające zwykle budżet przedsiębiorstwa (8). Korzyść może zostać przyznana przez różnego rodzaju obniżki obciążeń podatkowych przedsiębiorstwa, a w szczególności przez obniżenie mającej zastosowanie stawki podatku, podstawy opodatkowania lub kwoty należnego podatku (9). Środek polegający na obniżeniu podatku lub opłaty powoduje powstanie korzyści, gdyż stawia przedsiębiorstwo, do którego ma zastosowanie, w korzystniejszej sytuacji finansowej niż innych podatników oraz powoduje zmniejszenie dochodów budżetu państwa (10).

(21)

Omawiany środek umożliwia przedsiębiorcom okrętowym działającym w Polsce i spełniającym kryteria określone w ustawie płacenie podatku zryczałtowanego w wysokości 1 % od wartości sprzedanej produkcji (tj. przychodu osiągniętego z budowy lub przebudowy statków) zamiast standardowej stawki podatku dochodowego CIT/PIT. Według polskich władz z analiz wynika, że wybranie zryczałtowanego podatku od wartości sprzedanej produkcji będzie finansowo korzystne dla przedsiębiorstw w przypadku, gdy rentowność danego projektu budowy lub przebudowy statku wyniesie co najmniej 6 %. Innymi słowy, kwota podatku płacona przez beneficjentów środka będzie stanowić mniejszą część ich dochodu (zwykła podstawa opodatkowania w ramach CIT/PIT) niż miałoby to miejsce w przypadku stosowania zwykłych zasad CIT/PIT. Beneficjenci środka będą więc w korzystniejszej sytuacji niż przedsiębiorstwa, których dochody będą podlegały opodatkowaniu zgodnie ze zwykłymi zasadami CIT/PIT.

(22)

W rezultacie, środek obniża obciążenia beneficjentów w porównaniu do przedsiębiorstw nieobjętych nim. Polskie władze same przyznają, że beneficjenci środka osiągną oczekiwaną korzyść gospodarczą o łącznej wartości 161,59 mln PLN (zob. pkt (7)). Według szacunków władz polskich średnia wartość pomocy na przedsiębiorstwo podlegające w zwykłych okolicznościach opodatkowaniu podatkiem CIT, które wybrałoby podatek zryczałtowany, wyniosłaby ok. 430 000 PLN rocznie, a w przypadku przedsiębiorstwa objętego podatkiem PIT – ok. 40 000 PLN rocznie. Tak więc środek ten wydaje się przynosić korzyść gospodarczą przedsiębiorstwom objętym podatkiem zryczałtowanym w porównaniu do przedsiębiorstw, które podlegają zwykłemu systemowi podatków CIT/PIT.

(23)

Przepisy, które pozwalają na odroczenie płatności podatku zryczałtowanego, obniżają również koszty finansowe podatników, ponieważ kwota należna pozostaje do ich dyspozycji przez dłuższy czas niż w przypadku gdyby podlegali zwykłemu systemowi podatkowemu. Innymi słowy, płatnicy zryczałtowanego podatku odniosą korzyść pod względem płynności. Zasady te wydają się zatem przynosić dodatkową korzyść gospodarczą przedsiębiorcom okrętowym decydującym się na skorzystanie ze środka.

(24)

Środek jest selektywny, jeżeli sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości w przypadku programów fiskalnych selektywność środka zasadniczo należy oceniać, stosując trzyetapową analizę (11). Najpierw należy określić mający zastosowanie w danym państwie członkowskim powszechny lub normalny system podatkowy – „system odniesienia”. System odniesienia obejmuje spójny zbiór zasad mających zasadniczo zastosowanie – na podstawie obiektywnych kryteriów – do wszystkich przedsiębiorstw objętych jego zakresem, zgodnie z jego określonym celem. Następnie należy ustalić, czy dany środek obejmuje odstępstwo od tego systemu w zakresie, w jakim wprowadza zróżnicowanie podmiotów gospodarczych, które w świetle zasadniczych celów tego systemu znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Jeżeli dany środek nie stanowi odstępstwa od systemu odniesienia, nie jest środkiem selektywnym. Jeżeli jednak stanowi odstępstwo (a tym samym jest selektywny na pierwszy rzut oka), nadal należy ustalić, na trzecim etapie analizy, czy środek stanowiący odstępstwo jest uzasadniony charakterem lub ogólną strukturą systemu podatkowego (odniesienia). Jeżeli środek selektywny prima facie jest uzasadniony charakterem lub ogólną strukturą systemu, nie będzie uznawany za selektywny i w związku z tym będzie wykraczał poza zakres art. 107 ust. 1 TFUE.

(25)

Jednocześnie, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości (12), ograniczenie analizy selektywności do zbadania, czy środek stanowi odstępstwo od systemu odniesienia określonego przez państwo członkowskie, nie zawsze jest wystarczające. Konieczne jest również zbadanie, czy granice tego systemu zostały zaprojektowane przez państwo członkowskie konsekwentnie, czy też zostały zaprojektowane w sposób przypadkowy lub stronniczy w celu nadania niektórym przedsiębiorstwom przewagi nad innymi.

(26)

Analiza selektywności zasadniczo polega na określeniu, czy środek powoduje dyskryminację, innymi słowy, czy beneficjenci środka są w korzystniejszej sytuacji niż inne przedsiębiorstwa, będące w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej. W sprawie World Duty Free (13) Trybunał orzekł, że „ocena tego warunku wymaga ustalenia, czy w ramach danego systemu prawnego sporny środek krajowy może sprzyjać »niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów« w porównaniu z innymi, znajdującymi się, w świetle celu przyświecającego temu systemowi, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej i tym samym poddanymi odmiennemu traktowaniu, które może zostać zasadniczo uznane za dyskryminacyjne”. W przypadku potwierdzenia, że jedno lub więcej przedsiębiorstw znajduje się w korzystniejszej sytuacji niż inne przedsiębiorstwa znajdujące się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej, należy określić, czy taka dyskryminacja jest uzasadniona charakterem i ogólną strukturą systemu podatkowego odniesienia.

(a)

System odniesienia

(27)

System odniesienia obejmuje spójny zbiór zasad mających zasadniczo zastosowanie – na podstawie obiektywnych kryteriów – do wszystkich przedsiębiorstw objętych jego zakresem, zgodnie z jego określonym celem.

(28)

W niniejszym przypadku, w odniesieniu do pierwszej części środka, mianowicie wyłączenia niektórych przychodów przedsiębiorców okrętowych z podlegania ogólnym przepisom podatkowym CIT/PIT i zastąpienia tych przepisów alternatywnymi przepisami, mianowicie zastosowaniem podatku zryczałtowanego w wysokości 1 % w odniesieniu do kwalifikującej się wartości sprzedanej produkcji, Komisja uznaje system referencyjny za ogólny system podatkowy CIT/PIT mający zasadniczo zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw działających w Polsce.

(29)

W odniesieniu do drugiej części środka, mianowicie przepisów umożliwiających odroczenie płatności podatku, Komisja uznaje za system referencyjny ogólny system podatkowy CIT/PIT, a w szczególności zasady mające zastosowanie do ustalenia dnia powstania przychodu należnego i terminu płatności podatku, mające zastosowanie na mocy tego ogólnego systemu podatkowego do wszystkich przedsiębiorstw działających w Polsce.

(30)

System odniesienia, na który składają się standardowe przepisy dotyczące podatków CIT/PIT, polega na stosowaniu stawek CIT/PIT w odniesieniu do dochodu podlegającego opodatkowaniu (tj. przychodu pomniejszonego o koszty jego uzyskania), natomiast przedmiotowy środek oznaczałby stosowanie stawki podatku w odniesieniu do przychodu osiągniętego z kwalifikującej się sprzedaży (bez żadnych pomniejszeń). Różnica ta nie wpływa jednak na ważność systemu odniesienia, ponieważ w ramach przedmiotowego środka planowane jest wprowadzenie odstępstwa od i alternatywy dla standardowych przepisów dotyczących podatków CIT/PIT (które w związku z tym nie będą miały zastosowania) w odniesieniu do grupy wybranych przedsiębiorstw w celu postawienia ich w korzystniejszej sytuacji. Wspomniana różnica w podstawie opodatkowania nie ma ponadto wpływu na porównanie do systemu odniesienia ani na powstanie korzyści (zob. pkt (22)).

(31)

Komisja uważa, że podatek zryczałtowany w wysokości 1 % od kwalifikującej się sprzedaży nie może być częścią systemu odniesienia, ponieważ nie podlega on tym samym podstawowym zasadom co CIT/PIT (opodatkowanie dochodu z działalności gospodarczej). Nawet gdyby został on uznany za część systemu odniesienia (quod non), granice tego systemu byłyby zaprojektowane w sposób wyraźnie przypadkowy lub stronniczy w celu nadania niektórym przedsiębiorstwom przewagi nad innymi, co samo w sobie wystarczyłoby do uznania go za selektywny (zob. pkt (25)).

(b)

Odstępstwo od systemu odniesienia

(32)

Na drugim etapie analizy konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowy środek obejmuje odstępstwo od stosowania zasad odniesienia na korzyść określonych przedsiębiorstw, które w świetle zasadniczego celu systemu odniesienia znajdują się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej.

(33)

W niniejszym przypadku zasadniczym celem systemu odniesienia jest opodatkowanie dochodu podmiotów gospodarczych. W szczególności podatnicy podatków CIT i PIT są rozliczani na podstawie swoich dochodów za dany rok podatkowy. Dochód podlegający opodatkowaniu oblicza się w oparciu o różnicę między całkowitym przychodem podlegającym opodatkowaniu a kosztami jego uzyskania. Obecna stawka podatku CIT wynosi 19 %, a stawki podatku PIT wynoszą 18 % i 32 % (podatek progresywny, zależny od dochodu) lub 19 % dla przedsiębiorców. Płatnicy podatków CIT i PIT są zobowiązani do odprowadzania zaliczek na podatek dochodowy co miesiąc lub co kwartał. Przed przyjęciem przedmiotowego środka przedsiębiorcy okrętowi, szczególnie ci, którzy będą się kwalifikowali do podatku zryczałtowanego zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy, nie korzystali z żadnego specjalnego traktowania pod względem podatkowym ze względu na charakter ich działalności gospodarczej. Podlegali oni tym samym ogólnym przepisom podatkowym, co wszystkie inne podmioty gospodarcze będące płatnikami CIT/PIT.

(34)

Zgłoszony środek prowadzi do specjalnego traktowania przedsiębiorstw okrętowych pod względem podatkowym, polegającego na możliwości wyboru podatku zryczałtowanego w wysokości 1 % od wartości sprzedanej produkcji (zob. pkt (3)), zamiast standardowych stawek podatkowych od dochodów. Ponadto, inaczej niż w przypadku standardowych przepisów dotyczących płacenia podatków CIT/PIT, podatku zryczałtowanego nie płaci się miesięcznie lub kwartalnie, lecz dopiero w dniu wydania rzeczy lub wykonania usługi (nie później niż dzień wystawienia faktury albo uregulowania płatności w całości). Jak wyjaśniono w pkt (22), środek jest korzystniejszy dla jego beneficjentów niż zwykły system podatków CIT/PIT.

(35)

Komisja uważa zatem, że środek stanowi odstępstwo od systemu odniesienia na korzyść przedsiębiorstw okrętowych.

(36)

Na obecnym etapie Komisja jest zatem zdania, że środek jest na pierwszy rzut oka selektywny.

(c)

Uzasadnienie

(37)

Środek, który stanowi odstępstwo od systemu odniesienia, nie jest selektywny, jeżeli jest on uzasadniony charakterem lub ogólną strukturą tego systemu. Tak jest w przypadku, gdy selektywne traktowanie wynika z mechanizmów stanowiących nieodłączną część systemu, które są niezbędne do zapewnienia jego funkcjonowania i skuteczności (14).

(38)

Obowiązek przedstawienia takiego uzasadnienia spoczywa na państwie członkowskim (15). Do tego celu państwa członkowskie nie mogą liczyć na to, że cele polityki zewnętrznej, takie jak cele polityki regionalnej, środowiskowej lub przemysłowej, będą uzasadnieniem dla zróżnicowanego traktowania przedsiębiorstw w ramach określonego systemu.

(39)

Polskie władze nie przedstawiły żadnego argumentu na rzecz uznania środka za uzasadniony charakterem lub ogólną strukturą tego systemu. Wręcz przeciwnie, polskie władze zgłosiły środek jako pomoc państwa.

(40)

Dlatego na obecnym etapie Komisja nie uważa, by środek był uzasadniony charakterem i ogólną strukturą systemu odniesienia i uznaje go za środek selektywny.

(41)

Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, aby środek można było uznać za pomoc państwa, musi on zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem oraz wpływać na wymianę handlową wewnątrz Unii.

(42)

Uznaje się, że środek przyznany przez państwo zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji, jeżeli może on powodować poprawę pozycji konkurencyjnej beneficjenta w porównaniu z pozycją innych przedsiębiorstw, z którymi beneficjent konkuruje (16). Wystarczy więc, że pomoc umożliwia beneficjentowi utrzymanie pozycji konkurencyjnej, która jest silniejsza niż by była, gdyby przedsiębiorstwo nie otrzymało pomocy.

(43)

Beneficjenci środka będą płacić niższe podatki niż gdyby byli objęci zwykłym systemem podatków CIT/PIT. W rezultacie będą mieli dostęp do dodatkowej płynności, którą będą mogli wykorzystać do finansowania swojej działalności. Niewątpliwie poprawi to ich pozycję konkurencyjną w przypadku ubiegania się o nowe zamówienia w porównaniu z konkurentami niekorzystającymi z tego środka. Polskie władze same spodziewają się, że środek ten skłoni beneficjentów do produkowania i sprzedaży większej liczby statków. Uzasadnione wydaje się przypuszczenie, że przynajmniej część tej zwiększonej produkcji odbędzie się kosztem konkurentów. Ponadto Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie utrzymuje, że pomoc operacyjna, jaką jest przedmiotowy środek, zakłóca konkurencję (zob. pkt (61)).

(44)

Rynek stoczniowy jest otwarty na konkurencję z przedsiębiorstwami z innych państw członkowskich (oraz państw trzecich). Polskie władze same przyznają, że konkurencja na tym rynku jest ostra. Tak więc przedmiotowy środek może mieć wpływ na konkurentów w innych państwach członkowskich.

(45)

W związku z tym na obecnym etapie Komisja uznaje, że środek zakłóca konkurencję lub grozi zakłóceniem konkurencji i ma wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

(46)

Jako że wydaje się, iż spełnione są wszystkie warunki określone w art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja wstępnie stwierdza, że zgłoszony środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu tego postanowienia.

(47)

Zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE państwa członkowskie muszą informować Komisję o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy i nie mogą wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej („klauzula zawieszająca”).

(48)

Zgodnie z art. 15 ustawy przedsiębiorstwa okrętowe będą mogły wybrać opodatkowanie zryczałtowanym podatkiem w okresie obowiązywania pozytywnej decyzji Komisji. Tym samym obowiązek związany z klauzulą zawieszającą jest spełniony.

(49)

W zakresie, w jakim środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107. ust. 1 TFUE, Komisja musi ocenić, czy środek można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym. Według władz polskich zgłoszona pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

(50)

Komisja zauważa, że z uwagi na swój cel zgłoszona pomoc nie wydaje się wchodzić w zakres żadnych obowiązujących wytycznych ani wyłączenia grupowego. W przeszłości pomoc dla sektora stoczniowego była objęta szczegółowymi postanowieniami zawartymi w zasadach ramowych dotyczących pomocy państwa dla przemysłu stoczniowego („zasady ramowe dla przemysłu stoczniowego”) (17). Zasady te wygasły jednak w dniu 30 czerwca 2014 r. Niektóre z tych postanowień zostały włączone do innych aktów prawodawstwa wtórnego (np. w obszarze badań, rozwoju i innowacji lub pomocy regionalnej), a inne zniknęły.

(51)

W związku z powyższym Komisja musi ocenić zgodność pomocy bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE w oparciu o ogólne zasady oceny. W tym celu Komisja musi ustalić, czy pomoc: (i) ma na celu osiągnięcie dobrze zdefiniowanego celu leżącego we wspólnym interesie UE, (ii) jest odpowiednio zaprojektowana do osiągnięcia tego celu; (iii) jest konieczna oraz (iv) jest proporcjonalna w odniesieniu do problemu, który ma naprawić; (v) wywiera na beneficjentach efekt zachęty oraz (vi) nie będzie nadmiernie zakłócać konkurencji i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, tak aby ogólny bilans był dodatni.

(52)

Polskie władze dowodzą, że pomoc: (i) służy celowi rozwoju sektorowego, dążąc do zapewnienia równych warunków działania wobec stoczni azjatyckich wspieranych przez państwo; (ii) jest odpowiednia do osiągnięcia tego celu, ponieważ zachęca stocznie do podejmowania innowacyjnej i wysokomarżowej działalności, podczas gdy producenci azjatyccy specjalizują się raczej w tańszych i mniej zaawansowanych produktach; (iii) jest konieczna, ponieważ bez tej pomocy polskie stocznie nie osiągnęłyby zamierzonego celu; (iv) jest proporcjonalna, ponieważ kwota pomocy będzie ograniczona przez popyt na rynku i zdolność produkcyjną; (v) zachęci stocznie do produkowania nowych i innowacyjnych statków, które nie zostałyby wyprodukowane bez pomocy, ma więc ona efekt zachęty; (vi) ma ograniczony wpływ na konkurencję i wymianę handlową, ponieważ udział Polski w unijnych rynkach budowy i przebudowy statków wynosi jedynie 1 %.

(53)

Zdaniem Komisji główny cel pomocy, czyli rozwój sektorowy, nie ma wspólnego wymiaru unijnego, ponieważ z pomocy będą mogły korzystać jedynie przedsiębiorstwa okrętowe zlokalizowane i działające w Polsce. Tak więc nie przyniesie ona korzyści sektorom stoczniowym w innych państwach członkowskich. Wręcz przeciwnie, może im ona zaszkodzić w związku z nieuprawnionymi korzyściami gospodarczymi przyznanymi polskim stoczniom.

(54)

Władze polskie powołują się na szereg dokumentów unijnych podkreślających znaczenie przemysłu stoczniowego dla UE i jej państw członkowskich. Zdaniem Komisji znaczenie danego sektora, nawet jeśli zostało wspomniane w dokumentach UE, nie jest wystarczającym uzasadnieniem, że przyznanie pomocy państwa takiemu sektorowi leży w interesie UE, a tym bardziej przyznanie mu pomocy operacyjnej, jak w niniejszym przypadku. Państwa członkowskie, które zamierzają przyznać pomoc, muszą wykazać, że jej cel ma związek ze zwiększeniem efektywności rynku i/lub ze zmniejszeniem nierówności.

(55)

Polskie władze nie wykazały tego i nie wydaje się, aby zgłoszony cel pomocy spełniał ten warunek. Wydaje się, że rynki zapewniają efektywną alokację zasobów, ponieważ statki produkowane są w UE bez operacyjnej pomocy państwa. Tego rodzaju pomoc mogłaby nawet doprowadzić do nieefektywności poprzez przyczynianie się do nadwyżki mocy produkcyjnych lub dyskryminację niesubsydiowanych stoczni. Zgłoszona pomoc nie wydaje się również mieć związku z żadnymi celami związanymi z kwestią równości, ponieważ nie jest ona zaprojektowana w celu zmniejszenia nierówności między ludźmi lub regionami. Nie oznacza to, że pomoc dla przemysłu stoczniowego jest wykluczona. Zgodnie z unijnymi zasadami pomocy państwa niektóre rodzaje pomocy są uznawane za przyczyniające się do osiągnięcia celów w zakresie efektywności (np. badania, rozwój i innowacje, szkolenia, pomoc na ochronę środowiska) lub celów związanych z kwestią równości (np. pomoc regionalna, pomoc na świadczenie usług będących w ogólnym interesie gospodarczym) i w związku z tym są dozwolone, na warunkach określonych we właściwym prawie wtórnym. Zgłoszona pomoc nie wydaje się jednak należeć do żadnej z tych kategorii.

(56)

Polskie władze zdają się również uważać, że zgłoszona pomoc może pośrednio służyć celom związanym z ochroną środowiska oraz badaniami i rozwojem poprzez zachęcanie do budowy nowych, innowacyjnych i przyjaznych dla środowiska statków. W tym względzie Komisja zauważa, że co prawda przedmiotowa pomoc faktycznie może mieć pewien ograniczony i pośredni wpływ na środowisko oraz badania i rozwój, byłby to jednak raczej produkt uboczny środka niż jego zamierzony rezultat. Nie ulega wątpliwości, że głównym celem pomocy, co potwierdzają polskie władze, jest zwiększenie liczby budowanych i przebudowywanych statków, bez względu na ich zaawansowanie technologiczne lub oddziaływanie na środowisko. Potwierdza to również sama struktura środka pomocy, mającego wspierać budowę i przebudowę wszystkich rodzajów statków, nie tylko statków innowacyjnych lub przyjaznych dla środowiska. Ponadto prawo Unii przewiduje szczególne formy pomocy, lepiej nadające się do wspierania realizacji tych celów, takie jak pomoc na badania, rozwój i innowacje oraz pomoc na ochronę środowiska. Polskie władze nie zdecydowały się jednak skorzystać z tych form pomocy, ponieważ uznały, że nie byłyby one wystarczające dla osiągnięcia zamierzonych skutków pomocy.

(57)

Po pierwsze, polskie władze nie wykazały, np. poprzez analizę porównawczą (ang. benchmarking), analizę w oparciu o scenariusze lub analizę kosztów i korzyści, że wybrany środek jest właściwszy do rozwiązania zidentyfikowanych problemów i spowodowałby mniej zakłóceń konkurencji i handlu niż alternatywne narzędzia (np. zmiany w prawie, inne formy pomocy lub finansowanie na warunkach rynkowych).

(58)

Po drugie, polskie władze nie uzasadniły, dlaczego uważają, że środek przyniesie oczekiwany skutek. Wydaje się wątpliwe, że stosunkowo niewielkie oszczędności, oczekiwane w wyniku wprowadzenia podatku zryczałtowanego (mniej niż 0,4 % prognozowanych przychodów stoczni w 2017 r.), umożliwiłyby polskim stoczniom sprzedaż i przebudowę większej liczby statków, a tym bardziej uzyskanie trwałej przewagi konkurencyjnej nad konkurentami z Azji. Doświadczenie nakazuje ostrożność w tym względzie, jako że w przeszłości dużo większa pomoc państwa nie zapewniła długoterminowej rentowności stoczni.

(59)

Po trzecie, polskie władze utrzymują, że otoczenie rynkowe uległo ostatnio poprawie, powodując niewielki, lecz systematyczny wzrost udziału europejskich stoczni w produkcji światowej. Bez względu na to, czy tak istotnie się stało, polskie władze nie uzasadniły, dlaczego ich zdaniem wspierane stocznie będą w stanie wykorzystać te możliwości rynkowe.

(60)

Pomoc ta byłaby również sprzeczna z polityką Komisji, która zmierza do wyeliminowanie pomocy sektorowej dla przemysłu stoczniowego. Już w 2011 r. w obowiązujących wówczas zasadach ramowych dla przemysłu stoczniowego Komisja stwierdziła: „Zgodnie ze swoją polityką zmierzającą do zwiększenia przejrzystości i uproszczenia przepisów w dziedzinie pomocy państwa Komisja stara się w możliwie największym zakresie wyeliminować różnice między przepisami mającymi zastosowanie do przemysłu stoczniowego a tymi stosowanymi do innych sektorów przemysłu, włączając sektor przemysłu stoczniowego w zakres ogólnych przepisów horyzontalnych”.

(61)

Wreszcie wydaje się, że w obliczu globalnej nadwyżki mocy produkcyjnych skutki pomocy operacyjnej byłyby raczej negatywne niż pozytywne. Znajduje to również odzwierciedlenie w orzecznictwie i w zasadach pomocy państwa. Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że „pomoc operacyjna, tj. pomoc mająca na celu uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musi ono ponosić w ramach zwykłego zarządu lub działalności, zakłóca co do zasady warunki konkurencji” (18). Zgodnie z zasadami pomocy państwa pomoc operacyjna jest z zasady niedozwolona, z wyjątkiem szczególnych przepisów (np. pomoc regionalna w pewnych warunkach), które w niniejszym przypadku nie mają zastosowania. Osiągnięcie trwałej konkurencyjności stoczni wydaje się bardziej prawdopodobne z wykorzystaniem pomocy ukierunkowanej na innowacje, efektywność lub specjalizację, niż dzięki pomocy operacyjnej.

(62)

Polskie władze nie wykazały, poprzez porównanie z wiarygodnym scenariuszem alternatywnym (np. inwestycje prywatne, finansowanie rynkowe), że oczekiwane skutki nie zostałyby osiągnięte bez pomocy państwa.

(63)

Zdaniem polskich władz problemem polskich stoczni nie jest rentowność produkcji, lecz niewystarczająca płynność finansowa. Jeśli to prawda, tzn. jeśli stocznie mają potencjał do bycia rentownymi, powinny być one w stanie same uzyskać niezbędną płynność finansową na rynku lub przyciągnąć prywatne inwestycje kapitałowe, szczególnie będąc w lepszej sytuacji rynkowej, jaka zdaniem polskich władz właśnie zaistniała. Prywatne stocznie, na które przypada znaczna część całkowitej produkcji sektora w Polsce, są konkurencyjne bez wsparcia ze strony państwa i pozyskują finansowanie rynkowe. Niektóre z nich produkują innowacyjne i przyjazne dla środowiska statki z napędami LNG.

(64)

Polskie władze uzasadniają również konieczność interwencji państwa utratą konkurencyjności przez polskie stocznie wobec stoczni spoza UE w segmencie produkcji całkowicie wyposażonych jednostek. Przedmiotowy środek nie jest jednak przeznaczony wyłącznie na produkcję całkowicie wyposażonych jednostek, ale również na przebudowę statków i produkcję wszystkich rodzajów statków (niezależnie od ich specyfikacji i poziomu wyposażenia). Polskie władze nie uzasadniły konieczności pomocy na przebudowę statków oraz na budowę statków innych niż całkowicie wyposażone, które środek ma również objąć.

(65)

Polskie władze nie wykazały, że pomoc jest ograniczona do minimum niezbędnego do prowadzenia działalności objętej pomocą. Komisja zauważa, że kwota pomocy nie jest ograniczona kwotowo. Wartość dochodów podatkowych utraconych w związku z zastosowaniem podatku zryczałtowanego w wys. 1 % jest ograniczona jedynie wartością i rentownością kwalifikującej się sprzedaży. Polskie władze przyznają, że nie jest możliwe dokładne oszacowanie skali ubytku dochodów podatkowych z CIT/PIT. Ponieważ nie określono maksymalnej kwoty pomocy, środek może skutkować potencjalnie nieograniczoną pomocą operacyjną.

(66)

Ponadto kwota pomocy oszacowana przez polskie władze odnosi się tylko do utraconych dochodów budżetowych i nie uwzględnia dodatkowej korzyści wynikającej z odroczenia terminu płatności podatku (zob. pkt (7)). Ponieważ, inaczej niż w przypadku podatków CIT/PIT, podatku zryczałtowanego nie płaci się miesięcznie lub kwartalnie, lecz dopiero po ukończeniu budowy lub przebudowy statku, beneficjenci pomocy otrzymają de facto nieoprocentowany kredyt, który mogą wykorzystać do sfinansowania swoich potrzeb na płynnościowych. Tak więc całkowita kwota pomocy jest większa niż kwota oszacowana przez polskie władze. W związku z powyższym przedmiotowej pomocy nie można uznać za proporcjonalną.

(67)

Polskie władze argumentują, że pomoc zachęci stocznie do produkowania innowacyjnych, całkowicie wyposażonych i przyjaznych dla środowiska statków. Twierdzą one, że w przypadku braku pomocy stocznie byłyby mniej skłonne do budowy takich statków i prawdopodobnie nadal produkowałyby częściowo wyposażone i niezaawansowane technologicznie jednostki.

(68)

Komisja stwierdza, że polskie władze nie wykazały, w jaki sposób wprowadzenie podatku zryczałtowanego miałoby zachęcić stocznie do produkowania innowacyjnych i przyjaznych dla środowiska statków. Wydaje się, że taka produkcja wymagałaby nie tylko dodatkowej płynności, ale przede wszystkim wiedzy fachowej. Ponadto, jak wspomniano w pkt (56), pomoc będzie dostępna na budowę i przebudowę wszystkich rodzajów statków, a nie tylko statków innowacyjnych lub przyjaznych dla środowiska. Wreszcie polskie władze nie wykazały w wystarczający sposób, że bez pomocy państwa stocznie nie podjęłyby oczekiwanej działalności. Jak wskazano w pkt (63), prywatne stocznie są w stanie produkować innowacyjne i przyjazne dla środowiska statki bez wsparcia ze strony państwa.

(69)

Wprowadzenie podatku zryczałtowanego spowoduje obniżenie obciążenia podatkowego objętych nim stoczni, dzięki czemu będą one miały więcej środków na finansowanie swojej działalności i konkurowanie o nowe zamówienia (zob. pkt (9)). Pomoc będzie dostępna wyłącznie dla stoczni zlokalizowanych i działających w Polsce. Konkurenci tych stoczni w Polsce niekwalifikujący się do pomocy oraz stocznie w innych państwach członkowskich będą musiały finansować swoją działalność z własnych zasobów. Środek ten postawi je więc w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej w porównaniu z korzystającymi z niego polskimi stoczniami.

(70)

Polskie władze szacują, że udział polskich stoczni w rynkach budowy i przebudowy statków nie przekracza 1 % odpowiednich rynków europejskich. Nie wydaje się to być udział znaczący, ale polskie władze przyznają także, że konkurencja w przemyśle stoczniowym jest ostra (zob. pkt (10)). W tym kontekście nawet najmniejsza przewaga pod względem kosztów może mieć znaczny wpływ na popyt. Ponadto dzięki przedmiotowej pomocy polskie stocznie mogą być w stanie w przyszłości zwiększyć swój udział w rynku.

(71)

W związku z powyższym, środek nie wydaje się przyczyniać do osiągnięcia żadnego dobrze zdefiniowanego celu leżącego we wspólnym interesie, nie jest właściwy do zapewnienia trwałej konkurencyjności stoczni, nie wydaje się być konieczny, jako że prywatne stocznie są w stanie konkurować bez pomocy państwa, nie jest ograniczony do niezbędnego minimum, nie ma wystarczająco uzasadnionego efektu zachęty oraz zakłóciłby konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi. Podsumowując, negatywne skutki pomocy wydają się znacznie przewyższać skutki pozytywne. Zgłoszony środek nie wydaje się więc być zgodny z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107. ust. 3 lit. c) TFUE.

(72)

W związku z tym na obecnym etapie Komisja ma wątpliwości co do zgodności zgłoszonej pomocy z rynkiem wewnętrznym.

1)

A raíz de su investigación sectorial sobre los mecanismos de capacidad (2), por carta de 4 de abril de 2017 la Comisión informó a las autoridades españolas de la apertura de una investigación de oficio sobre el denominado «incentivo medioambiental».

2)

Los servicios de la Comisión se reunieron con las autoridades españolas el 11 de mayo de 2017, tras lo cual estas facilitaron información a la Comisión el 29 de mayo de 2017. Los servicios de la Comisión se reunieron de nuevo con las autoridades españolas los días 8 y 15 de junio de 2017 y les formularon otras preguntas por carta de 21 de junio de 2017, a la que las autoridades españolas respondieron el 28 de junio de 2017. La medida se debatió más detalladamente durante las reuniones de los días 29 de junio, 18 de julio y 14 de septiembre de 2017.

3)

En 2007, las autoridades españolas consideraron que las señales de precios no eran suficientes para garantizar la seguridad de abastecimiento a largo plazo y afirmaron que la energía eléctrica en el sistema español debía considerarse un «bien público» y su suministro debía poder optar a recibir pagos que garantizasen el equilibrio entre la oferta y la demanda a medio y largo plazo (3).

4)

En este contexto, el 28 de diciembre de 2007 se introdujo el denominado «incentivo a la inversión medioambiental» por medio de la Orden ITC/3860/2007 (4), que entró en vigor el 1 de enero de 2008. Con arreglo a lo dispuesto en esta Orden, las inversiones en filtros de desulfuración llevadas a cabo por centrales de carbón existentes podrían subvencionarse, como forma de apoyar la disponibilidad a largo plazo de estas instalaciones en el mercado eléctrico español.

5)

En términos de elegibilidad, las centrales eléctricas que utilizan carbón como combustible principal podrían participar si cumplen los siguientes requisitos:

6)

Según la Orden ITC/3860/2007, si cumplen las condiciones expuestas anteriormente, los beneficiarios tendrán derecho a un cobro de 8 750 EUR por MW y año durante 10 años. El derecho a recibir los pagos es automático si se cumplen las condiciones. Los pagos se efectuarán a partir de la fecha de puesta en funcionamiento de las plantas de desulfuración subvencionadas. Las centrales eléctricas que hayan encargado las instalaciones de desulfuración antes de la fecha de entrada en vigor de la Orden ITC/2794/2007 tienen derecho a recibir ayuda durante diez años a partir de la fecha de entrada en servicio de la planta de desulfuración.

7)

El régimen fue modificado el 17 de noviembre de 2011 por la Orden ITC/3127/2011 (6), que modificó los criterios de admisibilidad de la Orden ITC/3860/2007 añadiendo que las instalaciones que hubieran realizado inversiones medioambientales destinadas a reducir las emisiones de óxido de azufre en la fecha de entrada en vigor de la Orden ITC/3860/2007 (1 de enero de 2008) podían optar a la ayuda. Esta modificación amplió el alcance de la medida para incluir las inversiones destinadas a reducir las emisiones de SO2 en general, y no solo las inversiones destinadas a las instalaciones de desulfuración.

8)

El régimen está cerrado a nuevos beneficiarios; solo pueden recibir ayuda las instalaciones que hayan realizado inversiones en el pasado. Los pagos correspondientes a las inversiones subvencionables en virtud de las Órdenes correspondientes se seguirán efectuando hasta la expiración del correspondiente período de 10 años.

9)

El punto 5) expone detalladamente los requisitos de elegibilidad para los beneficiarios. El Cuadro 1 establece la lista de las centrales eléctricas que han recibido ayuda en el marco del incentivo medioambiental.

Cuadro 1

Instalaciones que han recibido ayuda en el marco del incentivo medioambiental

10)

La identidad de los beneficiarios de la ayuda (es decir, los titulares de las instalaciones descritas en el Cuadro 1) se presenta en el Cuadro 2.

Cuadro 2

Lista de beneficiarios

11)

Los pagos anuales por central y por beneficiario desde el año 2007 hasta el año 2016 se presentan en el Cuadro 3.

Cuadro 3

Pagos anuales [EUR] por central y por beneficiario (2007-2016)

12)

Según las autoridades españolas, no ha habido ningún presupuesto fijo para el incentivo medioambiental, ya que su coste anual ha dependido en gran medida del número de beneficiarios, que ha variado a lo largo del tiempo. España ha facilitado información sobre los pagos efectuados desde 2007 y la estimación presupuestaria para el régimen hasta 2020.

Cuadro 4

Pagos anuales en el marco del incentivo medioambiental

13)

En virtud de la Orden ITC/3860/2007:

14)

El coste imputado a cada contribuyente está en función de su consumo de electricidad y de un «precio unitario por capacidad», expresado en EUR/kWh, que se define en la Orden Ministerial. El precio unitario por capacidad fue modificado por última vez por la Orden IET/2735/2015, de 17 de diciembre de 2015 (7).

15)

Los valores límite de emisión que se imponen a los beneficiarios del incentivo medioambiental aplican los requisitos jurídicos establecidos en la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001 (Directiva sobre las grandes instalaciones de combustión, de aquí en adelante, «Directiva GIC de 2001») (8), (9).

16)

El artículo 1 de dicha Directiva establece que la Directiva se aplicará a las instalaciones de combustión cuya potencia térmica nominal sea igual o superior a 50 MW, cualquiera que sea el tipo de combustible que utilicen (sólido, líquido o gaseoso).

17)

El artículo 4 y el anexo III de esa Directiva establecen los valores límite de emisión de SO2 para las instalaciones cubiertas por la Directiva:

18)

Además, el artículo 4 de la Directiva sobre las grandes instalaciones de combustión, de 2001, establece que los Estados miembros deberán alcanzar reducciones significativas de las emisiones, a más tardar el 1 de enero de 2008, adoptando las medidas adecuadas para garantizar que todas las licencias de explotación de las instalaciones existentes cumplan los valores límite de emisión mencionados en el punto 17) o velando por que las instalaciones existentes se sometan al Plan Nacional de Reducción de Emisiones.

19)

España ha optado por el establecimiento y la aplicación de un plan nacional de reducción de emisiones para las instalaciones existentes. A tal efecto, España ha elaborado el PNRE-GIC, que fue aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de diciembre de 2007. Como se indica en el punto 3), solo las emisiones de las instalaciones incluidas en la «burbuja de emisiones» podían optar a la ayuda con arreglo al incentivo medioambiental.

20)

Para las instalaciones que entren en el ámbito de aplicación de la letra a) del punto 17), el PNRE-GIC define valores límite para las emisiones de SO2. Para las instalaciones que entren en el ámbito de aplicación de la letra b) del punto 17), el PNRE-GIC define los objetivos de desulfuración objetivos expresados en porcentajes. Para cada instalación que haya recibido ayuda, el límite u objetivo fijado por el PNRE-GIC se presenta en el Cuadro 5.

Cuadro 5

valores límite de emisión y objetivos de desulfuración del PNRE-GIC.

21)

Constituyen ayudas estatales a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

22)

Por lo tanto, una medida de apoyo constituye ayuda estatal si se cumplen todas y cada una de las siguientes condiciones: a) la medida se financia mediante fondos estatales y es imputable al Estado; b) la medida concede una ventaja selectiva, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, c) la medida distorsiona o amenaza con distorsionar la competencia y d) la medida tiene el potencial para afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

23)

En cuanto a la consideración de si una medida es imputable al Estado y se financia con recursos estatales, la Comisión observa que el Tribunal de Justicia ha sostenido que a tal fin no es necesario demostrar que se haya producido una transferencia de fondos del presupuesto del Estado o de una entidad pública (10). Esto ha sido confirmado en la sentencia Vent de Colère  (11), en la que este Tribunal declaró que un mecanismo, diseñado por el Estado, para la compensación íntegra de los costes adicionales impuestos a las empresas por la obligación de adquirir electricidad generada por energía eólica a un precio superior al precio de mercado, mediante la repercusión de los costes a todos los consumidores finales de electricidad en el territorio nacional, constituye una intervención mediante fondos estatales. Con otras palabras, el Tribunal apreció que una medida se financia con recursos estatales cuando se financia mediante cotizaciones obligatorias impuestas por la legislación nacional y gestionadas o asignadas de conformidad con las disposiciones de dicha legislación.

24)

Del mismo modo, el Tribunal General confirmó que el régimen alemán de apoyo a las energías renovables («EEG») implica la utilización de recursos estatales, a pesar de que el apoyo a las energías renovables no proceda del presupuesto general del Estado, sino del recargo EEG, que paga en última instancia el consumidor final, sin pasar por el presupuesto del Estado y, por tanto, sin implicar carga alguna para el presupuesto general (12). El Tribunal General consideró que, para que estén implicados recursos del Estado basta con que los gestores de redes de transporte (GRT) hayan sido designados por el Estado con la misión de gestionar el sistema de ayuda a la producción de electricidad EEG y con que la obligación de los GRT de que se realicen pagos adicionales a los productores de electricidad EEG se compense con los fondos generados por el recargo EEG, administrados por los GRT y asignados exclusivamente a la financiación de los regímenes de apoyo y compensación establecidos por el EEG 2012.

25)

El régimen en cuestión es similar a los evaluados en las anteriores sentencias del Tribunal. En primer lugar, el Estado definió su modo de financiación en una orden ministerial (13). La Orden establece que los costes de la medida se deben repercutir a los proveedores de electricidad y a los consumidores directos del mercado mediante un gravamen sobre el consumo de electricidad. En segundo lugar, la Comisión observa que, dado que el GRT tiene por ley el mandato de recoger los fondos y distribuirlos a los beneficiarios, los flujos financieros están permanentemente bajo el control del Estado, incluso cuando tienen lugar entre partes privadas, es decir, los beneficiarios y los usuarios de la red, mientras que el GRT actúa de intermediario encargado por el Estado de la administración de los fondos.

26)

Por consiguiente, la Comisión concluye, con carácter preliminar, que la medida está financiada con fondos estatales y es imputable al Estado.

27)

Una ventaja, a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, es todo beneficio económico que una empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado, es decir, sin la intervención estatal. La ventaja es selectiva si solo favorece a determinadas empresas o categorías de empresas o a determinados sectores económicos.

28)

Puesto que el régimen está abierto exclusivamente a las centrales eléctricas que utilizan el carbón como combustible principal y están incluidas en el PNRE-GIC, la medida resulta selectiva.

29)

Las centrales eléctricas reciben una compensación por costes de inversión específicos, que no recibirían en condiciones normales de mercado. Así pues, la opinión preliminar de la Comisión es que la medida otorga una ventaja a sus beneficiarios.

30)

El mercado español de electricidad está liberalizado y abierto a los agentes de otros Estados miembros. Los beneficiarios operan en el mercado de la electricidad, compitiendo entre sí y con otros productores de electricidad que no pueden optar a la ayuda en el marco del régimen (ej. productores de energía renovable, centrales eléctricas nucleares y centrales eléctricas de gas). La potencia instalada de las instalaciones que se han beneficiado de ayudas asciende a 7,16 GW, lo que representa aproximadamente el 6,8 % de la capacidad instalada en España. Por otra parte, la electricidad es objeto de intensos intercambios comerciales entre los Estados miembros (la capacidad de interconexión de España con sus vecinos es de más de 5 GW). Por lo tanto, el régimen en cuestión puede falsear la competencia en el mercado de la electricidad y afectar al comercio entre los Estados miembros.

31)

A la luz de la anterior evaluación, la Comisión concluye, con carácter preliminar, que la medida constituye ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1,

32)

La Comisión observa que la medida fue implementada infringiendo las obligaciones de reserva establecidas en el artículo 108, apartado 3, del TFUE. Por lo tanto, la Comisión llega a la conclusión de que, en caso de que la medida se considere ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, constituirían una ayuda estatal ilegal.

33)

La prohibición relativa a las ayudas estatales no es absoluta ni exenta de condiciones. En particular, los apartados 2 y 3 del artículo 107 del TFUE constituyen la base jurídica para considerar compatibles con el mercado interior determinadas ayudas.

34)

Como se indica en el punto 3), las autoridades españolas consideran que la medida constituye una ayuda a la adecuación de la generación, es decir, una ayuda encaminada a garantizar que el nivel de la capacidad de producción sea adecuado para satisfacer los niveles de demanda en cualquier período de referencia. La Comisión puede declarar compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), las ayudas a la adecuación de la generación. En la actualidad, las condiciones de compatibilidad de tales ayudas se establecen en las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014-2020 («Directrices de 2014») (14). Dado que las anteriores Directrices no contenían ninguna disposición específica en relación con medidas de adecuación de la producción, la Comisión evaluará la medida directamente bajo el artículo 107, apartado 3, letra c) del TFUE.

35)

La Comisión duda de que la medida en cuestión cumpla los criterios materiales exigidos para declarar compatible con el mercado interior una medida de adecuación de la producción. La Comisión llega a la conclusión preliminar de que la medida no persigue un objetivo de interés común, ya que no se ha demostrado la necesidad de subvencionar específica y exclusivamente a los beneficiaros de la medida para garantizar la seguridad de suministro en España. La necesidad de intervención del Estado, el efecto incentivador, la adecuación y la proporcionalidad de la medida tampoco han sido justificados, ya que España no ha demostrado que las inversiones necesarias no habrían tenido lugar en ausencia de ayuda. Además, cuando la medida fue introducida, no era una medida abierta ni incentivaba a los generadores existentes o futuros ni a los operadores que utilizan tecnologías sustituibles (ya que estaba limitada a las centrales térmicas que utilizan el carbón como combustible principal); por lo tanto, se introdujeron efectos negativos injustificados en la competencia y en el comercio entre Estados miembros.

36)

Además, la Comisión duda de que el régimen de ayudas que nos ocupa deba evaluarse como una medida de adecuación de la producción. Considerando que la concesión de las ayudas en el marco del presente régimen se supeditaba a la reducción de los niveles de emisión de SO2 permitidos a las inversiones subvencionadas, el incentivo medioambiental parece más bien constituir ayuda estatal con fines de protección medioambiental, esto es, se trataría de una ayuda encaminada a remediar o prevenir daños al entorno físico o a los recursos naturales provocados por la actividad de un beneficiario. En cuanto a las ayudas estatales con fines de protección medioambiental, el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE también puede utilizarse como base para la compatibilidad, a condición de que la ayuda cumpla con los criterios establecidos por la Comisión en sus Directrices pertinentes. Tal como se establece en los puntos 248 y 249 de las Directrices de 2014, en el caso de ayuda ilegal, la Comisión aplica las Directrices que estaban en vigor en el momento de concesión de la ayuda.

37)

Se considera que se ha concedido ayuda cuando se han cumplido todas las condiciones de la Orden/3860/2007. Como se indica en los puntos 5) y 7), esto ocurrió cuando se realizaron las inversiones en equipos que redujeron las emisiones de SO2, o cuando se concedió o solicitó la aprobación del proyecto para la instalación de este tipo de equipos. Como se indica en el punto 6), los pagos se iniciaron cuando se encargaron los equipos, o el 1 de enero de 2008 en el caso de los equipos encargados antes de esta fecha.

38)

Por lo tanto, en el caso de las instalaciones a las que se concedieron ayudas entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 2008, la Comisión evalúa la compatibilidad sobre la base de las Directrices comunitarias de 2001 sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente («Directrices de 2001») (15). El 1 de abril de 2008 entraron en vigor las nuevas Directrices: Directrices comunitarias de 2008 sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente («Directrices de 2008») (16). Por lo tanto, la ayuda concedida a partir del 1 de abril de 2008 se evalúa sobre la base de estas Directrices. Las Directrices de 2008 fueron sustituidas por las Directrices de 2014, que son aplicables desde el 1 de julio de 2014. No obstante, de la información presentada por las autoridades españolas se desprende que no se concedió ninguna ayuda a partir de esta fecha.

39)

Según las Directrices de 2001, las ayudas a la inversión para cumplir normas comunitarias obligatorias pueden ser declaradas compatibles con el mercado interior solo en dos casos concretos: i) cuando se trata de ayudas transitorias a la inversión encaminadas a permitir la adaptación de pequeñas y medianas empresas (PYME) a nuevas normas comunitarias, o ii) cuando persiguen el objetivo de alcanzar niveles de protección superiores a los exigidos por la normativa comunitaria.

40)

Por consiguiente, para apreciar la compatibilidad de las ayudas concedidas en el marco del incentivo medioambiental es necesario verificar i) si el régimen estaba destinado a las PYME, o ii) si las ayudas permitieron a sus beneficiarios superar las normas comunitarias aplicables en ese momento.

41)

El régimen no está limitado a las PYME. Las PYME se definen, en la Recomendación de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas (17) como empresas que ocupan a menos de 250 personas y cuyo volumen de negocios anual no excede de 50 millones EUR o cuyo balance general anual no excede de 43 millones EUR. Sobre la base de la información de que dispone actualmente la Comisión, no parece que ninguno de los beneficiarios enumerados en el cuadro 2 pudiera considerarse como PYME en el momento de la concesión de la ayuda.

42)

Por lo que se refiere al segundo punto, la Comisión recuerda que, a partir del 1 de enero de 2008, las normas comunitarias sobre la emisión de SO2 aplicables a las centrales térmicas de carbón de más de 50 MW eran las definidas en la Directiva GIC de 2001. De los puntos 14) a 19) se desprende que el incentivo medioambiental se introdujo como vía para aliviar la carga financiera impuesta a las centrales de carbón españolas por el Plan de Reducción de Emisiones que España tuvo que diseñar para cumplir con la Directiva de grandes instalaciones de combustión de 2001. Este Plan de Reducción de Emisiones no fue más allá de los objetivos fijados en la Directiva GIC de 2001. En este contexto, la Comisión no tiene indicios en este momento de que los beneficiarios de la ayuda concedida en virtud del incentivo medioambiental se vieran incitados a superar las normas comunitarias aplicables entonces, definidas en la Directiva GIC de 2001.

43)

Por lo tanto, en esta fase la Comisión duda de que la ayuda concedida con arreglo al incentivo medioambiental entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 2008 pueda declararse compatible con el mercado interior con arreglo a las Directrices de 2001. En caso de que las autoridades españolas no estén de acuerdo con esta conclusión preliminar, se les invita a fundamentar por qué motivos y sobre qué base jurídica esta ayuda podía ser declarada compatible, ya sea con arreglo a las Directrices de 2001 o a cualquier otro fundamento de compatibilidad.

44)

Tal como se muestra en el Cuadro 3, los pagos a algunos beneficiarios de determinadas instalaciones no comenzaron hasta después del 1 de abril de 2008; en consecuencia se ha analizado la compatibilidad con arreglo a las Directrices de 2008.

45)

En virtud de dichas Directrices, las ayudas a la inversión para la protección del medio ambiente pueden ser declaradas compatibles con el mercado único en tres casos concretos:

46)

Como se indica en el punto 39), resulta que el incentivo medioambiental se introdujo como vía para aliviar la carga financiera impuesta a las centrales de carbón españolas por el Plan de Reducción de Emisiones que España diseñó para cumplir con la Directiva de grandes instalaciones de combustión de 2001. Como consecuencia de ello, la medida no parece cumplir las condiciones de las Directrices de 2008.

47)

Los valores límite de emisión establecidos por España en su Plan de Reducción de Emisiones, como se indica en el punto 19), no eran más estrictos que los valores límite de emisión establecidos por la GIR de 2001, como se indica en el punto 16). En consecuencia, la medida no parece cumplir las condiciones de las Directrices de 2008 ya que existe una norma comunitaria pertinente a la que corresponde la norma nacional.

48)

Mientras que las exigencias de la Directiva GIR de 2001 entraron en vigor el 1 de enero de 2008, como se indica en el punto 4), el Estado español introdujo el incentivo medioambiental el 28 de diciembre de 2007. Como consecuencia de ello, la medida no parece cumplir las condiciones de las Directrices de 2008 en relación con una adaptación anticipada a las futuras normas comunitarias.

49)

Por lo tanto, en esta fase la Comisión duda de que la ayuda concedida con arreglo al incentivo medioambiental después del 1 de abril de 2008 pueda declararse compatible con el mercado interior con arreglo a las Directrices de 2008. En caso de que las autoridades españolas no estén de acuerdo con esta conclusión preliminar, se les invita a fundamentar por qué motivos y sobre qué base jurídica esta ayuda podía ser declarada compatible, ya sea con arreglo a las Directrices de 2008 o a cualquier otro fundamento de compatibilidad.

50)

En esta fase, la Comisión llega a la conclusión preliminar de que la medida constituye ayuda estatal y tiene dudas sobre si la medida es compatible con el mercado interior. Más concretamente, se observa que la medida constituye una ayuda a las inversiones efectuadas únicamente con el fin de adaptar las centrales eléctricas de carbón en consonancia con las normas comunitarias en materia de medio ambiente.

51)

A la luz de las consideraciones anteriores, la Comisión, actuando en el marco del procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, insta a España a que presente sus observaciones y proporcione toda la información que pueda ayudar a evaluar la medida en el plazo de un mes a partir de la fecha de recepción de la presente carta. La Comisión insta a sus autoridades a que transmitan inmediatamente una copia de la presente carta a los beneficiarios potenciales de la ayuda.

52)

La Comisión desea recordar a España que el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea tiene efecto suspensivo y llama su atención sobre el artículo 16 del Reglamento (CE) n.o 2015/1589, de 13 de julio de 2015, (18), que prevé que toda ayuda concedida ilegalmente podrá recuperarse de su beneficiario.

53)

Por la presente carta, la Comisión comunica a España que informará a los interesados mediante la publicación de la misma y de un resumen significativo en el Diario Oficial de la Unión Europea. Asimismo, informará a los interesados en los Estados miembros de la AELC signatarios del Acuerdo EEE, mediante la publicación de una comunicación en el suplemento EEE del citado Diario Oficial, y al Órgano de Vigilancia de la AELC, mediante copia de la presente. Se invita a todos los interesados mencionados a presentar sus observaciones en un plazo de un mes a partir de dicha publicación.