Ενισχυμένη συνεργασία

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η μελλοντική διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης προς την Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη απαιτεί την αναθεώρηση της λειτουργίας των θεσμικών οργάνων. Πράγματι, η σημερινή διάρθρωση είναι το κληρονόμημα της οργάνωσης που είχε προβλεφθεί για έξι κράτη μέλη και, παρά τις προσαρμογές που πραγματοποιήθηκαν για να ληφθεί υπόψη η προσχώρηση των νέων κρατών μελών, λειτουργεί ακόμη βάσει των ιδίων θεσμικών αρχών.

Η αύξηση του αριθμού των κρατών μελών έχει ως συνέπεια τη μεγαλύτερη ποικιλότητα στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσον αφορά τους στόχους, τις ευαισθησίες και τις προτεραιότητες που χαρακτηρίζουν κάθε κράτος μέλος. Η ποικιλότητα αυτή αποτελεί τον πλούτο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά από την άλλη πλευρά μπορεί να αποτελέσει εμπόδιο όταν τα κράτη μέλη δεν επιθυμούν όλα να προχωρήσουν με την ίδια ταχύτητα.

Στο πλαίσιο αυτό, η συνθήκη του Άμστερνταμ αποτελεί μια μεταρρύθμιση χωρίς προηγούμενο δεδομένου ότι εισάγει στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση την ιδέα της διαφοροποιημένης ολοκλήρωσης. Πιο συγκεκριμένα, προστέθηκαν τρία άρθρα στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση άρθρα 43 έως 45). Τα άρθρα αυτά επιτρέπουν στα κράτη μέλη τα οποία προτίθενται να καθιερώσουν στενότερη μεταξύ τους συνεργασία να κάνουν χρήση των οργάνων, διαδικασιών και μηχανισμών που ορίζονται από τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.

Η στενότερη συνεργασία επιτρέπει στα πιο φιλόδοξα κράτη μέλη να εμβαθύνουν τη μεταξύ τους συνεργασία αφήνοντας όμως την πόρτα ανοικτή στα άλλα κράτη μέλη που ενδέχεται να ακολουθήσουν αργότερα.

ΟΙ ΟΡΟΙ ΤΗΣ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑΣ

Η συνθήκη του Άμστερνταμ ορίζει ορισμένους γενικούς όρους για την καθιέρωση ενισχυμένης συνεργασίας. Οι όροι αυτοί απορρέουν από την ανάγκη να διαφυλαχθεί η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Με άλλα λόγια, πρέπει να διαφυλαχθεί τοκοινοτικό κεκτημένο. Κατά συνέπεια, για να καταστεί δυνατή η καθιέρωση ενισχυμένης συνεργασίας πρέπει η συνεργασία αυτή:

• να αποσκοπεί στην προώθηση των στόχων της Ένωσης και στην προστασία των συμφερόντων της,
• να σέβεται τις αρχές των συνθηκών και το ενιαίο θεσμικό πλαίσιο της Ένωσης,
• να χρησιμοποιείται μόνον ως ύστατη λύση,
• να αφορά τουλάχιστον μια πλειοψηφία κρατών μελών,
• να μην θίγει το κοινοτικό κεκτημένο ούτε τα μέτρα που έχουν θεσπιστεί δυνάμει άλλων διατάξεων των συνθηκών,
• να μην θίγει τις αρμοδιότητες, τα δικαιώματα, τις υποχρεώσεις και τα συμφέροντα όσων κρατών μελών δεν συμμετέχουν σ' αυτήν,
• να είναι ανοικτή σε όλα τα κράτη μέλη και να τους επιτρέπει να συμμετάσχουν ανά πάσα στιγμή, εφόσον συμμορφώνονται προς τη βασική απόφαση και τις αποφάσεις που έχουν ληφθεί στο πλαίσιο αυτό.

Η προσφυγή στην ενισχυμένη συνεργασία είναι δυνατή στους τομείς που καλύπτει η Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας όπως και στον τομέα της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας για ποινικές υποθέσεις. Όσον αφορά την κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ), οι συντάκτες της συνθήκης του Άμστερνταμ έκριναν ότι η εποικοδομητική αποχήανταποκρίνεται στις ανάγκες της ευελιξίας χωρίς να είναι αναγκαία η προσφυγή στην στενότερη συνεργασία.

Ανάλογα με τον πυλώνα, η ενισχυμένη συνεργασία πρέπει να πληροί ορισμένους ειδικούς όρους που προστίθενται στους γενικούς όρους που ορίζει το άρθρο 43:

• για τον πρώτο πυλώνα, η προτεινόμενη συνεργασία:-δεν αφορά τομείς που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας,-δεν θίγει πολιτικές, δράσεις ή προγράμματα της Κοινότητας,-δεν αφορά την ιθαγένεια της Ένωσης και δεν κάνει διακρίσεις μεταξύ των υπηκόων των κρατών μελών,-παραμένει μέσα στα όρια των αρμοδιοτήτων που αναθέτει στην Κοινότητα η συνθήκη,-δεν δημιουργεί διακρίσεις ή περιορισμούς στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και δεν στρεβλώνει τους όρους ανταγωνισμού μεταξύ τους.
• για τον τρίτο πυλώνα, η προτεινόμενη συνεργασία:-δεν θίγει τις αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, ούτε τους στόχους που ορίζει ο τίτλος VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση,-αποσκοπεί να διευκολύνει την Ένωση να καταστεί ταχύτερα ένας χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης

ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑΣ

Ένα νέο άρθρο 11 ενσωματώθηκε στη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.

Στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το νέο αυτό άρθρο προβλέπει ότι η πρωτοβουλία της ενισχυμένης συνεργασίας αναλαμβάνεται από την Επιτροπή μετά από αίτηση των ενδιαφερομένων κρατών μελών. Η Επιτροπή μπορεί να υποβάλει σχετική πρόταση, αλλά εάν δεν υποβάλει πρόταση, ανακοινώνει στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη τους λόγους για τους οποίους δεν το πράττει.

Όταν η Επιτροπή υποβάλει στο Συμβούλιο πρόταση ενισχυμένης συνεργασίας, το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία και έπειτα από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο.

Για τον τομέα της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις (τρίτος πυλώνας), η διαδικασία παρεκκλίνει από εκείνη που ισχύει στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Πράγματι, το νέο άρθρο 40 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπει ότι η πρωτοβουλία στενότερης συνεργασίας υποβάλλεται από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη. Στη συνέχεια, η εξουσιοδότηση παρέχεται από το Συμβούλιο αφού αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία. Η Επιτροπή καλείται να υποβάλει τη γνώμη της και το αίτημα διαβιβάζεται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

ΡΗΤΡΑ ΔΙΑΣΦΑΛΙΣΕΩΣ

Για τον πρώτο και τον τρίτο πυλώνα, η έναρξη της ενισχυμένης συνεργασίας εγκρίνεται με απόφαση που λαμβάνει το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία. Ωστόσο, κάθε κράτος μέλος διαθέτει ρήτρα διασφαλίσεως που θα του επιτρέπει να σταματήσει την προσφυγή σε ψηφοφορία για σημαντικούς λόγους εθνικής πολιτικής.

Στην περίπτωση αυτή, το Συμβούλιο μπορεί, με ειδική πλειοψηφία, να ζητήσει να παραπεμφθεί το θέμα στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο εφόσον η απόφαση άπτεται του τρίτου πυλώνα ή στο Συμβούλιο, το οποίο συνεδριάζει με τη σύνθεση αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων εάν πρόκειται για απόφαση που άπτεται του πρώτου πυλώνα. Και στις δύο περιπτώσεις, η προσφυγή αυτή πραγματοποιείται προκειμένου να ληφθεί απόφαση με ομοφωνία.

Στις προαναφερόμενες περιπτώσεις, ο ρόλος του Δικαστηρίου είναι ουσιώδης δεδομένου ότι μπορεί να του ζητηθεί να αποφανθεί σχετικά με την σοβαρότητα των λόγων εθνικής πολιτικής που επικαλείται το κράτος μέλος. Το Δικαστήριο αποτελεί λοιπόν εγγύηση για τη μη καταχρηστική χρησιμοποίηση της ρήτρας διασφάλισης.

ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ

Για την υλοποίηση της ενισχυμένης συνεργασίας, το νέο άρθρο 44 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπει ότι όλα τα μέλη του Συμβουλίου μπορούν να συμμετέχουν στις συζητήσεις και ότι μόνον οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών που συμμετέχουν στη συνεργασία μπορούν να λαμβάνουν μέρος στη θέσπιση των αποφάσεων.

Η ενισχυμένη συνεργασία υπόκειται σε όλες τις σχετικές διατάξεις της συνθήκης οι οποίες τη διέπουν (Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας). Έτσι, ανάλογα με τους τομείς, οι αποφάσεις λαμβάνονται σύμφωνα με τις διαδικασίες που εφαρμόζονται για κάθε τομέα (ομοφωνία, ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία, διαδικασία συναπόφασης ή διαβούλευσης, κλπ.).

Η ειδική πλειοψηφία καθορίζεται με την ίδια στάθμιση των ψήφων των μελών του Συμβουλίου που καθορίζεται στο άρθρο 205 (πρώην άρθρο 148) παράγραφος 2 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.

Σημειώνεται εξάλλου ότι τα άλλα εμπλεκόμενα όργανα στη διαδικασία λήψης αποφάσεων (ιδίως το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή) συνέρχονται με πλήρη σύνθεση, χωρίς διάκριση μεταξύ εθνικότητας των κρατών μελών που συμμετέχουν ή όχι στη ενισχυμένη συνεργασία.

ΜΕΤΑΓΕΝΕΣΤΕΡΗ ΣΥΜΜΕΤΟΧΗ ΚΡΑΤΟΥΣ ΜΕΛΟΥΣ

Βασική αρχή του συστήματος είναι ότι η συμμετοχή στην ενισχυμένη συνεργασία παραμένει ανοικτή σε κάθε κράτος μέλος και, συνεπώς, σε εκείνα που δεν συμμετείχαν εξαρχής.

Σε κοινοτικό επίπεδο, το κράτος μέλος που επιθυμεί να συμμετάσχει στη συνεργασία κοινοποιεί την πρόθεσή του στο Συμβούλιο και την Επιτροπή, η οποία, εντός τριών μηνών από την παραλαβή της κοινοποίησης αυτής, δίνει στο Συμβούλιο τη γνώμη της. Στο μήνα που ακολουθεί, η Επιτροπή αποφασίζει σχετικά με αυτήν και με τις ειδικές διευθετήσεις που τυχόν θεωρεί αναγκαίες.

Για τη στενότερη συνεργασία στους τομείς του τρίτου πυλώνα, η διαδικασία αποκλίνει από εκείνη που αφορά τον πρώτο πυλώνα παρόλο που οι προβλεπόμενες προθεσμίες είναι οι ίδιες. Πράγματι, η Επιτροπή μπορεί να συνοδεύει τη γνώμη της με συστάσεις σχετικά με τις ιδιαίτερες διατάξεις που μπορεί να κρίνει αναγκαίες για τη συμμετοχή του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους στη συνεργασία. Στη συνέχεια, το Συμβούλιο αποφασίζει σχετικά. Η αίτηση εγκρίνεται εκτός εάν το Συμβούλιο αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία να την αναστείλει προσωρινά. Στην περίπτωση αυτή, το Συμβούλιο αναφέρει τους λόγους και καθορίζει προθεσμία για την επανεξέταση της αίτησης.

ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ

Εκτός από τα διοικητικά έξοδα, οι δαπάνες που προκύπτουν από την ενισχυμένη συνεργασία αναλαμβάνονται από τα κράτη μέλη τα οποία συμμετέχουν σε αυτήν, εκτός εάν το Συμβούλιο αποφασίσει διαφορετικά με ομοφωνία.