Η συνθήκη του Άμστερνταμ: η Ένωση και ο πολίτης
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος αποτελεί σήμερα ένα από τα σημαντικότερα προβλήματα της κοινωνίας που πρέπει να αντιμετωπίσουν οι δημόσιες αρχές και οι οικονομικοί παράγοντες. Αποτελεί ζήτημα επί του οποίου το κοινό είναι πολύ ευαίσθητο επειδή αφορά άμεσα την καλή διαβίωση και την υγεία του.
Από τη δεκαετία του 70 η μέριμνα για τη διατήρηση του περιβάλλοντος αποτέλεσε το κίνητρο πολλών κοινοτικών πρωτοβουλιών. Ωστόσο, διατυπώθηκαν επικρίσεις ότι η εσωτερική αγορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης έδωσε προτεραιότητα στις οικονομικές πτυχές και τις εμπορικές συναλλαγές εις βάρος της προστασίας του περιβάλλοντος το οποίο είχε θεωρηθεί ως εν δυνάμει εμπόδιο για τις συναλλαγές αντί να θεωρηθεί ότι αποτελεί αυτοτελή σκοπό. Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση αποτέλεσε τον αντίλογο σε αυτές τις επικρίσεις δεδομένου ότι αναβάθμισε το περιβάλλον σε επίπεδοι πολιτικής και όχι απλώς δράσης της Κοινότητας.
Στο πλαίσιο αυτό, καταλογίστηκαν ορισμένες αδυναμίες στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, συγκεκριμένα το γεγονός ότι η συνθήκη αυτή δεν απλούστευσε τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων που ισχύουν για τον τομέα του περιβάλλοντος. Υπήρξε ενίοτε σύγκρουση των νομικών βάσεων μεταξύ της διαδικασίας για το περιβάλλον (άρθρο 175, πρώην άρθρο 130 Σ της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Ένωσης) και της διαδικασίας σχετικά με την προσέγγιση των νομοθεσιών για την εσωτερική αγορά (άρθρο 95, πρώην άρθρο 100 Α της ίδιας συνθήκης), σύγκρουση η οποία είχε επιπτώσεις στο επίπεδο της κατά το μάλλον ή ήττον αυστηρής ερμηνείας του τρόπου εφαρμογής από τα κράτη μέλη. Επικρίθηκε επίσης η Ευρωπαϊκή Ένωση ότι δεν έχει ρητώς λάβει υπόψη δεσμεύσεις υπέρ της αειφόρου ανάπτυξης, που είχε αναλάβει το 1992 στο πλαίσιο της διάσκεψης του Ρίο ντε Τζανέϊρο, και ότι είχε απλώς αρκεσθεί σε απλή αναφορά της αειφόρου ανάπτυξης που να σέβεται το περιβάλλον.
Η συνθήκη του Άμστερνταμπροσφέρει τις απαντήσεις σε αυτά τα προβλήματα. Ο στόχος της αειφόρου ανάπτυξης έχει ενταχθεί στους στόχους της Ένωσης όπως και η αρχή της ένταξης του θέματος του περιβάλλοντος στις λοιπές πολιτικές. Εξάλλου, οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων είναι σαφέστερες και αποτελεσματικότερες.
ΙΣΤΟΡΙΚΟ
Κατά τα πρώτα έτη της οικοδόμησης της Ευρώπης, τα θέματα του περιβάλλοντος δεν ήταν υψηλής προτεραιότητας για τις δημόσιες αρχές και τους οικονομικούς παράγοντες.
Σε επίπεδο Κοινότητας, οι ανησυχίες για το περιβάλλον που πρωτοεμφανίστηκαν την δεκαετία του 70 απετέλεσαν το κίνητρο για πρωτοβουλίες σε αυτόν τον τομέα. Κατά τη διάσκεψη κορυφής του Παρισιού τον Ιούλιο του 1972 οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων ανεγνώρισαν ότι στο πλαίσιο της οικονομικής ανάπτυξης και βελτίωσης της ποιότητας ζωής θα έπρεπε να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στο περιβάλλον.
Τούτο απετέλεσε το σήμα εκκίνησης και δρομολογήθηκε το πρώτο πρόγραμμα δράσης για την περίοδο 1973-1976, το οποίο καθόρισε το πλαίσιο της κοινοτικής πολιτικής για το περιβάλλον. Ακολούθησαν άλλα πολυετή προγράμματα του ιδίου τύπου, που κατέληξαν στην έγκριση σειράς οδηγιών σχετικά με την προστασία των φυσικών πόρων (ατμοσφαιρικός αέρας, ύδατα), την καταπολέμηση της ηχορύπανσης, τη διατήρηση της φύσης και τη διαχείριση των αποβλήτων.
Είναι ωστόσο γενικώς αποδεκτό ότι η θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης το 1987 απετέλεσε καθοριστικής σημασίας μεταρρύθμιση στον τομέα του περιβάλλοντος, διότι είχε ως αποτέλεσμα να αφιερωθεί ιδιαίτερο κεφάλαιο στη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Εφεξής κατέστη δυνατόν να στηρίζονται τα κοινοτικά μέτρα σε σαφή νομική βάση όπου ορίζονται οι στόχοι και οι θεμελιώδεις αρχές δράσης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος. Είχε επίσης προβλεφθεί ότι οι απαιτήσεις ως προς το θέμα της προστασίας του περιβάλλοντος θα αποτελέσουν συστατικό των λοιπών πολιτικών της Κοινότητας.
Η θέση σε ισχύ της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση το Νοέμβριο του 1993 αποτελεί νέο βήμα προόδου από πολλές απόψεις. Κατ'αρχάς, κατέστη δυνατό να εισαχθεί η αρχή της "σταθερής και διαρκούς, σεβόμενης το περιβάλλον ανάπτυξης" στην αποστολή της Ευρωπαϊκής Κοινότητας καθώς και η αρχή της προφύλαξης στο άρθρο όπου καθορίζονται τα θεμέλια της πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος (άρθρο 174, πρώην άρθρο 130 Ρτης συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας). Επίσης, αναβαθμίστηκε ο τομέας του περιβάλλοντος σε επίπεδο "πολιτικής" και γενικώς κατέστη δυνατή η ειδική πλειοψηφία για λήψη αποφάσεων του Συμβουλίου, εκτός για ορισμένα μέτρα όπως η φορολογία για το περιβάλλον ή η χωροταξία που εξακολουθούν να υπόκεινται στον κανόνα της ομοφωνίας. Ωστόσο, η διαδικασία της συναπόφασης περιορίστηκε στα θέματα που αφορούν την εσωτερική αγορά.
Τελικά, κατά τη διαδικασία της ανοικοδόμησης της Ευρώπης κατέστη δυνατόν να θεσπιστούν προοδευτικά διατάξεις που να αντικατοπτρίζουν τη σημασία των κινδύνων που αφορούν το περιβάλλον. Ωστόσο, αυτή ο πρόοδος των μικρών βημάτων απετέλεσε επίσης την πηγή ορισμένων προβλημάτων συνοχής, όπως οι συγκρούσεις σχετικά με τη νομική βάση ή οι ποικίλες διαδικασίες λήψης αποφάσεων. Η συνθήκη του Άμστερνταμ θα πρέπει να συνεισφέρει στην επίλυση αυτών των προβλημάτων ανταποκρινόμενη στην ανάγκη διασαφήνισης και αποτελεσματικότητας της πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος.
Η ΑΕΙΦΟΡΟΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΚΑΙ Η ΕΝΤΑΞΗ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΣΕ ΟΛΕΣ ΤΙΣ ΤΟΜΕΑΚΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ
Στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπεται ότι οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος "πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στον καθορισμό και την εφαρμογή των άλλων πολιτικών της Κοινότητας". Η πρόβλεψη αυτή αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για ανάπτυξη αειφόρο που να σέβεται το περιβάλλον.
Με τη συνθήκη του Άμστερνταμ επιδιώκεται η εδραίωση των ισχυουσών εγγυήσεων που προέκυψαν από την Ενιαία Πράξη και τη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, με την εισαγωγή της αρχής της αειφόρου ανάπτυξης καθώς και ενός νέου άρθρου στη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.
Η εισαγωγή της αρχής της αειφόρου ανάπτυξης
Η αρχή αυτή ενσωματώθηκε στο προοίμιο και στους στόχους της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Περιλαμβάνεται επίσης στο άρθρο 2 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στο οποίο ορίζεται η αποστολή της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.
Το νέο άρθρο 6 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας
Το νέο άρθρο 6 περιλαμβάνει, στην αρχή της συνθήκης, ρήτρα για την ένταξη του περιβάλλοντος στον καθορισμό και στην εφαρμογή των λοιπών πολιτικών, ρήτρα που περιλαμβάνεται ήδη στο άρθρο 174 (πρώην άρθρο 130 Ρ). Στο άρθρο αυτό αναφέρεται επίσης ότι η ένταξη της περιβαλλοντικής προστασίας στις λοιπές πολιτικές αποτελεί ένα από τα μέσα για την προώθηση της αειφόρου ανάπτυξης.
Το νέο αυτό άρθρο πρέπει να συσχετιστεί με τη δήλωση σχετικά με την αξιολόγηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων η οποία επισυνάπτεται στην τελική πράξη της διακυβερνητικής διάσκεψης που εκπόνησε τη συνθήκη του Άμστερνταμ. Η διάσκεψη επισημαίνει με τη δήλωση αυτή ότι η Επιτροπή αναλαμβάνει να εκπονεί μελέτες επιπτώσεων όταν υποβάλει προτάσεις οι οποίες ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
ΤΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΑΙ Η ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΩΝ ΝΟΜΟΘΕΣΙΩΝ ΓΙΑ ΤΗΝ "ΕΣΩΤΕΡΙΚΗ ΑΓΟΡΑ"
Η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς διευκολύνθηκε από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη στην οποία προβλέφθηκε η νομοθετική προσέγγιση μεταξύ των κρατών μελών να αποφασίζεται στο πλαίσιο του Συμβουλίου με ειδική πλειοψηφία. Ταυτοχρόνως, η ανάγκη να ληφθούν υπόψη ζητήματα που απασχολούν την κοινωνία, όπως το περιβάλλον, η δημόσια υγεία ή η προστασία των καταναλωτών περιχαράκωσαν την ελεύθερη κυκλοφορία (άρθρο 95, πρώην άρθρο 100 Α παράγραφος 3 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας). Αυτή η περιχαράκωση ενισχύεται με τη συνθήκη του Άμστερνταμ.
Η τροποποίηση των διατάξεων σχετικά με την προσέγγιση των νομοθεσιών
Η συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας προβλέπει στο εξής ότι κάθε πρόταση της Επιτροπής πρέπει να βασίζεται σε υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος. Προηγουμένως, μετά τη θέσπιση μέτρου εναρμόνισης από το Συμβούλιο, ένα κράτος μέλος μπορούσε ωστόσο να εφαρμόσει διαφορετικές εθνικές διατάξεις εάν αυτές δικαιολογούνταν από σοβαρές ανάγκες που αφορούσαν την προστασία του περιβάλλοντος. Το εν λόγω κράτος μέλος έπρεπε να κοινοποιεί τις διατάξεις αυτές στην Επιτροπή η οποία τις επιβεβαίωνε αφού εξακριβώσει ότι δεν αποτελούσαν μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών.
Ο μηχανισμός αυτός ολοκληρώθηκε και γίνεται εφεξής διάκριση μεταξύ δύο περιπτώσεων (άρθρο 95, πρώην άρθρο 100 Α):
Στην πρώτη περίπτωση το κράτος μέλος πρέπει να απευθύνει κοινοποίηση στην Επιτροπή, όπου να αναφέρει τους λόγους για τη διατήρηση των σχετικών εθνικών διατάξεων.
Στη δεύτερη περίπτωση, το κράτος μέλος είναι επίσης υποχρεωμένο να κοινοποιήσει στην Επιτροπή τις νέες εθνικές διατάξεις και τους λόγους που υπαγορεύουν τη θέσπισή τους. Αυτά τα εθνικά μέτρα πρέπει επίσης να βασίζονται σε νέα επιστημονικά στοιχεία και να αφορούν την αντιμετώπιση ειδικού προβλήματος στο εν λόγω κράτος μέλος το οποίο έχει ανακύψει μετά τη θέσπιση του κοινοτικού μέτρου εναρμόνισης.
Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, η εξέταση της Επιτροπής έχει ως αντικείμενο να εξακριβώσει εάν οι εν λόγω εθνικές διατάξεις αποτελούν ή όχι μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ή συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών και ένα συνιστούν ή όχι εμπόδιο στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
Η Επιτροπή έχει προθεσμία 6 μηνών για να λάβει απόφαση έγκρισης ή απόρριψης των εν λόγω διατάξεων, προθεσμία που είναι δυνατόν υπό ορισμένες προϋποθέσεις να παραταθεί κατά 6 μήνες. Σε περίπτωση που δεν ληφθεί απόφαση οι εν λόγω εθνικές διατάξεις λογίζονται ότι έχουν εγκριθεί.
ΤΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΑΙ Η ΛΗΨΗ ΑΠΟΦΑΣΕΩΝ ΣΤΗΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΑ
Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και η λήψη αποφάσεων
Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση βελτίωσε την αποτελεσματικότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων δεδομένου ότι, χαρακτηρίζοντας το θέμα του περιβάλλοντος ως πολιτική αντί της ειδικής πλειοψηφίας απαιτείται, κατά γενικό κανόνα, η ομοφωνία στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Ωστόσο, η διαδικασία εξακολουθούσε να είναι πολύπλοκη δεδομένου ότι συνυπήρχαν ποικίλες διαφορετικές διαδικασίες:
Εξάλλου, υπήρχε ασάφεια μεταξύ των τομέων του περιβάλλοντος (άρθρο 175, πρώην άρθρο 130 Σ) και της προσέγγισης των νομοθεσιών που αφορούν την εσωτερική αγορά (άρθρο 95, πρώην άρθρο 100 Α). Δεδομένου ότι η προσέγγιση των νομοθεσιών υπόκειται στη διαδικασία της συναπόφασης υπήρχε κίνδυνος σύγκρουσης νομικής βάσης μεταξύ του άρθρου 100 Α και του άρθρου 130 Σ όταν επρόκειτο για δράση που αφορούσε το περιβάλλον.
Η συνθήκη του Άμστερνταμ και η απλούστευση της λήψης αποφάσεων
Αφού τέθηκε σε ισχύ η συνθήκη του Άμστερνταμ, η κατάσταση απλουστεύθηκε επειδή η διαδικασία συνεργασίας αντικαταστάθηκε από τη διαδικασία συναπόφασης. Αυτή η νέα μέθοδος οργάνωσης θα έχει ως πλεονέκτημα να περιορίσει τη διαδικασία σε δύο στάδια, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη επιθυμούν η ομοφωνία να συνεχίσει να εφαρμόζεται στους τομείς που αναφέρονται ανωτέρω. Με τον τρόπο αυτό καθίστανται πιο εύληπτες οι συνθήκες και περιορίζεται ο κίνδυνος σύγκρουσης μεταξύ των νομικών βάσεων.
Για περισσότερα στοιχεία: