ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 23.5.2017
COM(2017) 259 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 2011/83/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2011, σχετικά με τα δικαιώματα των καταναλωτών, την τροποποίηση της οδηγίας 93/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου και της οδηγίας 1999/44/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και την κατάργηση της οδηγίας 85/577/ΕΟΚ του Συμβουλίου και της οδηγίας 97/7/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου
{SWD(2017) 169 final}
{SWD(2017) 170 final}
Έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 2011/83/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2011, σχετικά με τα δικαιώματα των καταναλωτών, την τροποποίηση της οδηγίας 93/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου και της οδηγίας 1999/44/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και την κατάργηση της οδηγίας 85/577/ΕΟΚ του Συμβουλίου και της οδηγίας 97/7/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου
1. Εισαγωγή
Η οδηγία 2011/83/ΕΕ σχετικά με τα δικαιώματα των καταναλωτών
(εφεξής «η οδηγία» ή «ΟΔΚ») εκδόθηκε στις 25 Οκτωβρίου 2011. Σκοπός της είναι η επίτευξη ενός υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών σε ολόκληρη την ΕΕ και η συμβολή στην ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς με την εναρμόνιση ορισμένων πτυχών των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών για τις συμβάσεις που συνάπτονται μεταξύ καταναλωτών και εμπόρων.
Η οδηγία έπρεπε να μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών έως τις 13 Δεκεμβρίου 2013, ώστε να τεθεί σε εφαρμογή σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ από τη 13η Ιουνίου 2014.
Το άρθρο 30 της οδηγίας ορίζει ότι η Επιτροπή υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας, ιδίως όσον αφορά τις διατάξεις σχετικά με το ψηφιακό περιεχόμενο και το δικαίωμα υπαναχώρησης.
Η Επιτροπή αξιολόγησε την οδηγία, με βάση:
·μια εξωτερική μελέτη σχετικά με την εφαρμογή της ΟΔΚ·
·μια έκθεση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής·
·διάφορες διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη· και
·άλλες πηγές δεδομένων.
Η αξιολόγηση περιλαμβάνεται σε έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύει την παρούσα έκθεση, η οποία παρουσιάζει τα βασικά πορίσματα της αξιολόγησης. Καθώς η οδηγία αξιολογήθηκε πριν καν συμπληρωθούν 3 έτη από την προβλεπόμενη ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή των εθνικών μέτρων μεταφοράς της οδηγίας, η βάση τεκμηρίωσης της αξιολόγησης ήταν σχετικά περιορισμένη. Εξάλλου, λόγω του γεγονότος ότι η οδηγία βρίσκεται ακόμη στα αρχικά στάδια της εφαρμογής της, η αξιολόγηση είχε ως στόχο να αποτιμήσει την πρόοδο στη μεταφορά της οδηγίας στα εθνικά δίκαια και την αρχική εφαρμογή της.
Η αξιολόγηση της ΟΔΚ πραγματοποιήθηκε παράλληλα με έναν ευρύτερο έλεγχο της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας (REFIT) της ενωσιακής νομοθεσίας για τους καταναλωτές και την εμπορία, τα δε αποτελέσματα της αξιολόγησης της ΟΔΚ αξιοποιήθηκαν για την εκπόνηση της τελικής έκθεσης ελέγχου της καταλληλότητας του εν λόγω κανονιστικού πλαισίου. Εξάλλου, διάφορες δράσεις διαβούλευσης που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο του ως άνω ελέγχου καταλληλότητας (όπως η ομάδα διαβούλευσης με τα ενδιαφερόμενα μέρη και η Διάσκεψη Καταναλωτών) αξιοποιήθηκαν και για τη συγκέντρωση απόψεων και στοιχείων για την αξιολόγηση της ΟΔΚ.
2. Σκοπός και κύριες διατάξεις της οδηγίας
Η ΟΔΚ κατήργησε την οδηγία 97/7/ΕΚ για την προστασία των καταναλωτών κατά τις εξ αποστάσεως συμβάσεις και την οδηγία 85/577/ΕΟΚ για την προστασία των καταναλωτών κατά τη σύναψη συμβάσεων εκτός εμπορικού καταστήματος. Η ΟΔΚ θέσπισε πλήρως εναρμονισμένους κανόνες για τις εξ αποστάσεως (επιγραμμικές) και τις εκτός εμπορικού καταστήματος συμβάσεις για αγαθά και υπηρεσίες, καθώς και για ψηφιακό περιεχόμενο. Περαιτέρω, τροποποίησε επίσης ορισμένες διατάξεις της οδηγίας 93/13/ΕΟΚ σχετικά με τις καταχρηστικές ρήτρες των συμβάσεων που συνάπτονται με καταναλωτές και της οδηγίας 1999/44/ΕΚ σχετικά με ορισμένες πτυχές της πώλησης και των εγγυήσεων καταναλωτικών αγαθών.
Το άρθρο 1 της οδηγίας ορίζει ότι γενικός σκοπός της είναι η επίτευξη ενός υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών σε ολόκληρη την ΕΕ και η συμβολή στην ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς με την εναρμόνιση ορισμένων πτυχών των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών για τις συμβάσεις που συνάπτονται μεταξύ καταναλωτών και εμπόρων.
Η αιτιολογική σκέψη 4 της οδηγίας εξηγεί ότι η εν λόγω εναρμόνιση είναι αναγκαία για την προαγωγή μιας πραγματικής εσωτερικής αγοράς των καταναλωτών που επιτυγχάνει τη σωστή ισορροπία μεταξύ υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών και ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων.
Ενώ οι προηγούμενες οδηγίες για τις εκτός εμπορικού καταστήματος και τις εξ αποστάσεως συμβάσεις μεταξύ επιχειρήσεων και καταναλωτών προέβλεπαν ένα ελάχιστο επίπεδο εναρμόνισης των σχετικών κανόνων προστασίας των καταναλωτών, η ΟΔΚ αποτελεί οδηγία πλήρους εναρμόνισης. Αυτό σημαίνει ότι, εντός του πλαισίου του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να διατηρούν ούτε να εισάγουν στο εθνικό τους δίκαιο διατάξεις που παρεκκλίνουν από την οδηγία, εκτός εάν η οδηγία προβλέπει άλλως (άρθρο 4).
Η οδηγία επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν πρόσθετες υποχρεώσεις προσυμβατικής ενημέρωσης για τις συμβάσεις εντός εμπορικού καταστήματος (άρθρο 5 παράγραφος 4) και να κάνουν χρήση ρυθμιστικών επιλογών που προβλέπονται στο εθνικό τους δίκαιο σε έξι τομείς. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλλουν εκθέσεις σχετικά με την εκ μέρους τους χρήση των εν λόγω ρυθμιστικών επιλογών, ενώ η Επιτροπή οφείλει να καθιστά τις εν λόγω εκθέσεις διαθέσιμες στον δικτυακό της τόπο, σύμφωνα με το άρθρο 29 της ΟΔΚ.
Σε σύγκριση με το προηγούμενο νομικό πλαίσιο ελάχιστης εναρμόνισης που καθιέρωναν οι οδηγίες 97/7/ΕΚ και 85/577/ΕΟΚ, οι νέες διατάξεις της οδηγίας για τα δικαιώματα των καταναλωτών αφορούν:
·την περαιτέρω εναρμόνιση των υποχρεώσεων προσυμβατικής ενημέρωσης για τις συμβάσεις εντός εμπορικού καταστήματος (άρθρο 5 παράγραφος 1) και την πλήρη εναρμόνιση των εν λόγω υποχρεώσεων όσον αφορά τις συμβάσεις εξ αποστάσεως και τις συμβάσεις εκτός εμπορικού καταστήματος (άρθρο 6 παράγραφος 1)·
·την ένταξη του ψηφιακού περιεχομένου στο ρυθμιζόμενο πλαίσιο με ειδικές σχετικές διατάξεις, όπως για τις πληροφορίες σχετικά με τις δυνατότητες λειτουργίας και διαλειτουργικότητας και το δικαίωμα υπαναχώρησης [άρθρο 5 παράγραφος 1 στοιχεία ζ) και η), άρθρο 6 παράγραφος 1 στοιχεία ιη) και ιθ), άρθρο 9 παράγραφος 2 στοιχείο γ), άρθρο 14 παράγραφος 4 στοιχείο β) και άρθρο 16 στοιχείο ιγ)]·
·τυπικές απαιτήσεις για τις συμβάσεις εξ αποστάσεως και τις συμβάσεις εκτός εμπορικού καταστήματος, π.χ. η διάταξη σχετικά με τον «διακόπτη» για την υποβολή παραγγελιών με υποχρέωση πληρωμής (άρθρα 7 και 8)·
·πλήρως εναρμονισμένη προθεσμία 14 ημερών για το δικαίωμα υπαναχώρησης από συμβάσεις εξ αποστάσεως και συμβάσεις εκτός εμπορικού καταστήματος —αν και με ορισμένες εξαιρέσεις (άρθρο 16)— και σαφέστερα δικαιώματα επιστροφής (άρθρα 9-15)·
·νέους κανόνες σχετικά με την παράδοση και τη μετάθεση του κινδύνου (άρθρα 18 και 20)·
· υποχρέωση για «βασική τιμή χρέωσης» των τηλεφωνημάτων του καταναλωτή προς τον έμπορο σε σχέση με ήδη συναφθείσες συμβάσεις (άρθρο 21)·
·απαγόρευση των αδικαιολόγητων επιβαρύνσεων για μέσα πληρωμής (άρθρο 19) και προσυμπληρωμένα τετραγωνίδια (άρθρο 22)·
·απαλλαγή του καταναλωτή από την υποχρέωση πληρωμής για οποιαδήποτε παροχή μη παραγγελθέντων («παροχή μη παραγγελθέντων», άρθρο 27)·
·τη θέσπιση πανευρωπαϊκού υποδείγματος εντύπου υπαναχώρησης [άρθρο 6 παράγραφος 1 στοιχείο η), άρθρο 11 και παράρτημα Ι τμήμα Β].
3. Μεταφορά στο εθνικό δίκαιο και εφαρμογή
Το άρθρο 28 της οδηγίας επέβαλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να θεσπίσουν και να δημοσιεύσουν εθνικά μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο έως τις 13 Δεκεμβρίου 2013, και να εφαρμόζουν τα εν λόγω μέτρα από τη 13η Ιουνίου 2014.
Η Επιτροπή, κατά το διάστημα μεταξύ του Οκτωβρίου του 2012 και του Απριλίου του 2014, διοργάνωσε πέντε σεμινάρια με αντικείμενο τη μεταφορά της οδηγίας, προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη στο εν λόγω έργο τους. Εντούτοις, 17 κράτη μέλη καθυστέρησαν να μεταφέρουν την οδηγία στο εθνικό τους δίκαιο και αυτή άρχισε να εφαρμόζεται στο σύνολο των 28 κρατών μελών μόλις από τα τέλη του 2014.
Τα κράτη μέλη επέλεξαν διαφορετικές μεθόδους μεταφοράς της οδηγίας: ορισμένα κράτη μέλη μετέφεραν την ΟΔΚ ενσωματώνοντάς την σε ισχύουσες νομοθετικές πράξεις (για παράδειγμα, τους αστικούς τους κώδικες), ορισμένα κράτη μέλη θέσπισαν νέα νομοθετική πράξη που επαναλάμβανε την ΟΔΚ σχεδόν κατά γράμμα και ορισμένα κράτη μέλη επέλεξαν έναν συνδυασμό των δύο αυτών μεθόδων.
Η Επιτροπή διενήργησε ενδελεχή έλεγχο της μεταφοράς της ΟΔΚ στο εθνικό δίκαιο όλων των κρατών μελών και άνοιξε, στο πλαίσιο αυτό, 21 διμερείς διαρθρωμένους διαλόγους με τις εκάστοτε οικείες εθνικές αρχές (λεγόμενες «υποθέσεις EU Pilot»). Ο εν λόγω έλεγχος της μεταφοράς της οδηγίας κατέδειξε ότι τα περισσότερα κράτη μέλη είχαν, κατά πρώτον, παραλείψει να μεταφέρουν στο εθνικό τους δίκαιο αρκετούς ορισμούς και βασικές έννοιες της οδηγίας. Συναφώς, ενώ τα οικεία κράτη μέλη έχουν επιφέρει ή προτείνει σημαντικές τροποποιήσεις στις διατάξεις τους για τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, ώστε να επιλυθούν τα εν λόγω ζητήματα και να ευθυγραμμιστεί η νομοθεσία τους προς την οδηγία, η Επιτροπή συνεχίζει τον διμερή διάλογο με τα περισσότερα από αυτά, προκειμένου να εξασφαλισθεί η πλήρης συμμόρφωση. Εξάλλου, παρ’ ότι είναι προφανές ότι η μη μεταφορά ή η πλημμελής μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο πλήττει την επίτευξη των στόχων που αυτή επιδιώκει, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαθέτει επί του παρόντος λίγα στοιχεία ως προς τον συγκεκριμένο αντίκτυπο στην πράξη των εν λόγω περιπτώσεων καθυστερημένης ή πλημμελούς μεταφοράς, καθώς όλες οι προαναφερθείσες υποθέσεις EU Pilot (με εξαίρεση μία) κινήθηκαν αυτεπαγγέλτως και όχι κατόπιν καταγγελίας.
Τον Ιούνιο του 2014 οι υπηρεσίες της Επιτροπής εξέδωσαν ένα έγγραφο καθοδήγησης σχετικά με την ΟΔΚ (εφεξής «έγγραφο καθοδήγησης για την ΟΔΚ»), κατόπιν διαβουλεύσεων με τις αρμόδιες για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο και εφαρμογή της οδηγίας αρχές των κρατών μελών, και ενδιαφερόμενους φορείς επαγγελματιών και καταναλωτών. Το έγγραφο καθοδήγησης για την ΟΔΚ έχει ως στόχο να βοηθήσει τις εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια να εφαρμόζουν την οδηγία με ομοιόμορφο και συνεπή τρόπο, μέσω της παροχής καθοδήγησης σχετικά με τις βασικές έννοιες και διατάξεις της οδηγίας. Περιλαμβάνει, επίσης, πρακτικά παραδείγματα που δείχνουν τον τρόπο με τον οποίο η οδηγία θα πρέπει να λειτουργεί.
Το 2015 η Επιτροπή συντόνισε μια «σάρωση» δικτυακών τόπων
που εκτελέστηκε από 26 κράτη μέλη, τη Νορβηγία και την Ισλανδία, με στόχο να ελεγχθεί αν οι έμποροι συμμορφώνονταν με τις υποχρεώσεις τους προσυμβατικής ενημέρωσης βάσει της ΟΔΚ όσον αφορά τα προϊόντα που προσέφεραν μέσω του διαδικτύου. Ενώ πριν από τη σάρωση μόλις το 37 % των δικτυακών τόπων συμμορφώνονταν με τις εν λόγω υποχρεώσεις, μετά τη σάρωση το ποσοστό των συμμορφούμενων δικτυακών τόπων ανερχόταν στο 88 %.
Μεταξύ της άνοιξης του 2014 και της άνοιξης του 2016, η Επιτροπή διοργάνωσε ενημερωτική εκστρατεία για τα δικαιώματα των καταναλωτών, με στόχο την αύξηση των γενικών γνώσεων των εμπόρων και των καταναλωτών σχετικά με τα ενωσιακής εμβέλειας δικαιώματα των καταναλωτών που απορρέουν από σειρά οδηγιών της ΕΕ με αντικείμενο το δίκαιο των καταναλωτών, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος υπαναχώρησης βάσει της ΟΔΚ.
4. Κύρια πορίσματα της αξιολόγησης
4.1. Αποτελεσματικότητα
Η εξέταση των εθνικών νομοθεσιών των κρατών μελών πριν από την εφαρμογή της οδηγίας κατέδειξε σημαντικό βαθμό διαφοροποίησης των κανόνων για την προστασία των καταναλωτών όσον αφορά τις συμβάσεις μεταξύ εμπόρων και καταναλωτών. Με εξαίρεση τα περιορισμένα πεδία που παραμένουν ανοικτά σε εθνικές ρυθμιστικές επιλογές, η ΟΔΚ έχει σε μεγάλο βαθμό εξαλείψει τις εν λόγω διαφοροποιήσεις μεταξύ των κρατών μελών, συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτόν στην ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου για τους εμπόρους και τους καταναλωτές, ιδίως όσον αφορά τις διασυνοριακές συναλλαγές.
Η συγκριτική ανάλυση του νομοθετικού πλαισίου σε όλα τα κράτη μέλη πριν και μετά τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο έχει καταδείξει επίσης ότι η προστασία των καταναλωτών έχει ενισχυθεί στην πλειονότητα, αν όχι το σύνολο, των κρατών μελών. Το γεγονός αυτό είναι πιθανό, σε αρμονία και με τους στόχους της οδηγίας, να ενισχύσει την εμπιστοσύνη των καταναλωτών τόσο στις εγχώριες όσο και στις διασυνοριακές αγορές, ιδίως στις αγορές μέσω του διαδικτύου. Ανάλυση που πραγματοποίησε η Eurostat δείχνει αύξηση των διασυνοριακών αγορών μέσω του διαδικτύου μεταξύ του 2012 και του 2016
. Περαιτέρω, όσον αφορά την ενίσχυση της εμπιστοσύνης και της θέσης των καταναλωτών, τα διαθέσιμα στοιχεία ερευνών του Ευρωβαρόμετρου δείχνουν ότι το ποσοστό των καταναλωτών που συμφωνεί με την άποψη ότι, γενικά, οι έμποροι λιανικής και οι πάροχοι υπηρεσιών τηρούν τους κανόνες και τους κανονισμούς της νομοθεσίας για τους καταναλωτές ανήλθε στο 76 % το 2016, αυξημένο κατά 14 εκατοστιαίες μονάδες σε σύγκριση με το 2006.
Ωστόσο, η αξιολόγηση ανέδειξε επίσης ορισμένους παράγοντες που περιόρισαν την αποτελεσματικότητα της ΟΔΚ. Στους παράγοντες αυτούς συμπεριλαμβάνονται:
·η έλλειψη ενημέρωσης των καταναλωτών και των εμπόρων σχετικά με τις διατάξεις της οδηγίας·
·δυσχέρειες στην ερμηνεία ορισμένων διατάξεων, όπως, μεταξύ άλλων, του όρου «βασική τιμή χρέωσης» (άρθρο 21), της έννοιας του «χώρου που δεν είναι το εμπορικό κατάστημα του εμπόρου» στις συμβάσεις εκτός εμπορικού καταστήματος [άρθρο 2 σημείο 8)], της διάκρισης μεταξύ των συμβάσεων ψηφιακού περιεχομένου και των συμβάσεων για επιγραμμικές υπηρεσίες επί πληρωμή, του ζητήματος από πότε αρχίζει να υπολογίζεται η προθεσμία υπαναχώρησης των 14 ημερών στις συμβάσεις που περιέχουν στοιχεία τόσο σύμβασης πώλησης όσο και σύμβασης υπηρεσιών (άρθρο 9), καθώς και του ζητήματος του υπολογισμού της απομειωμένης αξίας των αγαθών στις περιπτώσεις που ο καταναλωτής ασκήσει το δικαίωμά του υπαναχώρησης αφού έχει χρησιμοποιήσει τα αγαθά πέραν του βαθμού που είναι αναγκαίος για τη διαπίστωση της φύσης, των χαρακτηριστικών και της λειτουργίας των αγαθών (άρθρο 14 παράγραφος 2)·
·η ελλιπής συμμόρφωση εκ μέρους των εμπόρων·
·προβλήματα σχετικά με την επιβολή της τήρησης της οδηγίας, ιδίως λόγω ανεπάρκειας των εθνικών μέτρων επιβολής της τήρησής της και διαφορών στον τρόπο επιβολής των κανόνων της·
·το διαφορετικό επίπεδο των κυρώσεων που επιβάλλουν τα κράτη μέλη για παραβάσεις της οδηγίας μπορεί επίσης να προκαλεί προβλήματα, καθώς οι ανώτατες προβλεπόμενες κυρώσεις σε αρκετά κράτη μέλη δεν φαίνεται να είναι αρκούντως «αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές» (άρθρο 24) για τις επιχειρήσεις οποιουδήποτε μεγέθους.
4.2. Αποδοτικότητα
Δεν υπάρχει ακόμη σαφής εικόνα του συνολικού αντικτύπου της οδηγίας στο κόστος λειτουργίας των επιχειρήσεων, καθώς δεν κατέστη δυνατόν να συγκεντρωθούν ποσοτικές εκτιμήσεις του κόστους και του οφέλους από την εφαρμογή της. Ειδικότερα, τα ενδιαφερόμενα μέρη που συμμετείχαν στις διαβουλεύσεις στο πλαίσιο της αξιολόγησης δεν παρείχαν ποσοτικές εκτιμήσεις ως προς τον αντίκτυπο της ΟΔΚ και δεν μπορούσαν να διαπιστώσουν σχέση άμεσης αιτιότητας μεταξύ της αύξησης των πωλήσεων και της θέσης σε εφαρμογή της ΟΔΚ. Η έλλειψη στοιχείων ως προς το πραγματικό κόστος και όφελος από την εφαρμογή της οδηγίας δικαιολογείται επίσης από το σύντομο χρονικό διάστημα που έχει μεσολαβήσει από τη μεταφορά της οδηγίας στα εθνικά δίκαια των κρατών μελών. Ως εκ τούτου, η ανάλυση βασίστηκε σε ποιοτικά στοιχεία. Η έλλειψη επαρκών στοιχείων σημαίνει ότι δεν είναι δυνατόν να εξαχθούν οριστικά συμπεράσματα σχετικά με το επίπεδο των δαπανών με τις οποίες επιβαρύνθηκαν οι επιχειρήσεις για τη διασφάλιση της συμμόρφωσής τους με την οδηγία. Οι επιχειρήσεις που συμμετείχαν στην έρευνα επέδειξαν διστακτικότητα ως προς την παροχή ποσοτικών εκτιμήσεων των εν λόγω εξόδων, ενώ υπήρχαν περιορισμένα χρηματικά στοιχεία. Ωστόσο, σε επίπεδο ποιοτικών εκτιμήσεων, αναφέρθηκαν κάποιες συγκεκριμένες επιβαρύνσεις, ιδίως για τις ΜΜΕ. Αυτές αφορούν κυρίως τις υποχρεώσεις προσυμβατικής ενημέρωσης, ιδίως σε σχέση με αλληλεπικαλυπτόμενες υποχρεώσεις ενημέρωσης, και το δικαίωμα υπαναχώρησης. Τα ενδιαφερόμενα μέρη ανέφεραν, μεταξύ άλλων, ζημίες που συνδέονται με επιστρεφόμενα αγαθά τα οποία έχουν χρησιμοποιηθεί πέραν του βαθμού που είναι αναγκαίος για τη διαπίστωση της φύσης, των χαρακτηριστικών και της λειτουργίας τους, λόγω δυσχέρειας των εμπόρων να υπολογίσουν την απομειωμένη αξία των επιστραφέντων αγαθών και να τα μεταπωλήσουν. Προβληματισμός εκφράστηκε επίσης σε σχέση με το γεγονός ότι οι έμποροι υποχρεούνται να επιστρέψουν στους καταναλωτές την πληρωμή που εισέπραξαν, χωρίς να έχουν τη δυνατότητα να ελέγξουν τα επιστρεφόμενα αγαθά, αφ’ ης στιγμής ο καταναλωτής παράσχει αποδείξεις ότι έστειλε πίσω τα αγαθά (άρθρο 13 παράγραφος 1).
4.3. Συνοχή
Συνολικά, η οδηγία θεωρείται ότι συνάδει με τη λοιπή νομοθεσία της ΕΕ και δεν έχουν διαπιστωθεί συναφώς σημαντικά προβλήματα. Παρ’ όλα αυτά, υπάρχουν κάποια σημεία επαφής μεταξύ της οδηγίας και ορισμένων άλλων νομοθετημάτων για τους καταναλωτές και την εμπορία, ορισμένων άλλων οριζόντιων και τομεακών νομοθετημάτων (ιδίως της οδηγίας για το ηλεκτρονικό εμπόριο και της οδηγίας για τις υπηρεσίες), καθώς και ορισμένων νέων προτάσεων που θα μπορούσαν μελλοντικά να εξορθολογιστούν περαιτέρω και να αποσαφηνιστούν. Για παράδειγμα, ορισμένες υποχρεώσεις ενημέρωσης που υφίστανται στην περίπτωση «πρόσκλησης για αγορά» (άρθρο 7 παράγραφος 4 της οδηγίας για τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές) αλληλεπικαλύπτονται με τις υποχρεώσεις προσυμβατικής ενημέρωσης της ΟΔΚ: το ζήτημα αυτό θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί με τυχόν νομοθετικά μέτρα που θα ακολουθήσουν τον έλεγχο καταλληλότητας στο πλαίσιο του προγράμματος REFIT και την αξιολόγηση της ΟΔΚ. Ομοίως, τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων επί της πρότασης οδηγίας για την προμήθεια ψηφιακού περιεχομένου θα πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο τυχόν τροποποίησης των διατάξεων της ΟΔΚ σχετικά με το ψηφιακό περιεχόμενο (βλ. επίσης σημείο 5 κατωτέρω).
4.4. Συνάφεια
Η αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι αρχικοί στόχοι της οδηγίας είναι σήμερα το ίδιο επίκαιροι όπως και όταν η οδηγία προτάθηκε για πρώτη φορά. Ειδικότερα, οι στόχοι της διασφάλισης υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών και ίσων όρων ανταγωνισμού για τις επιχειρήσεις στον τομέα των επιγραμμικών συμβάσεων μεταξύ επιχειρήσεων και καταναλωτών εξακολουθούν να είναι ιδιαίτερα σημαντικοί, ιδίως στο πλαίσιο της πολιτικής για την ενιαία ψηφιακή αγορά. Οι διατάξεις για τις εξ αποστάσεως συμβάσεις είναι πιθανόν να αποκτήσουν ακόμη μεγαλύτερη σημασία στο μέλλον, καθώς ο αριθμός των διαδικτυακών αγορών που πραγματοποιούνται από τους καταναλωτές εξακολουθεί να αυξάνεται.
Διαπιστώθηκε ότι οι διατάξεις της ΟΔΚ σχετικά με τις υποχρεώσεις ενημέρωσης εξακολουθούν να διατηρούν την αξία τους, με την εξαίρεση της υποχρέωσης που επιβάλλει το άρθρο 6 παράγραφος 1 στοιχείο γ) για παροχή του αριθμού τηλεομοιοτυπίας και της διεύθυνσης ηλεκτρονικού ταχυδρομείου του εμπόρου, τη στιγμή που άλλα, πιο σύγχρονα μέσα επικοινωνίας (όπως, για παράδειγμα, διαδικτυακά έντυπα) επίσης θα μπορούσαν να παρέχουν στον καταναλωτή τη δυνατότητα αποδοτικής επικοινωνίας με τον έμπορο και διατήρησης σχετικών αποδείξεων σε σταθερό μέσο. Η αξιολόγηση δείχνει επίσης ότι υπάρχει περιθώριο για να διερευνηθούν τρόποι για την απλούστευση της παρουσίασης των προσυμβατικών πληροφοριών και των πάγιων όρων και προϋποθέσεων. Περαιτέρω, ενόψει του ενισχυόμενου ρόλου των επιγραμμικών πλατφορμών, προβάλλεται με ένταση το αίτημα, ιδίως από οργανώσεις καταναλωτών και ορισμένες επιχειρηματικές ενώσεις, να θεσπιστούν ειδικές υποχρεώσεις διαφάνειας για τις επιγραμμικές αγορές. Στόχος θα είναι να εξασφαλιστεί ότι οι καταναλωτές ενημερώνονται σχετικά με την ταυτότητα και την ιδιότητα («έμπορος» ή «καταναλωτής») του προμηθευτή, σχετικά με τις διαφορές στο επίπεδο προστασίας του καταναλωτή κατά τη σύναψη συμβάσεων με έμπορο αντί με άλλο καταναλωτή, καθώς και σχετικά με τα προκαθορισμένα κριτήρια κατάταξης κατά την παρουσίαση των προσφορών.
4.5. Ενωσιακή προστιθέμενη αξία
Η ενωσιακή προσέγγιση παραμένει η πλέον ενδεδειγμένη απάντηση, με περισσότερες πιθανότητες επίτευξης των στόχων της οδηγίας σε σύγκριση με τυχόν εθνικές προσεγγίσεις. Πράγματι, η οδηγία, μέσω της εναρμονιστικής της προσέγγισης, έχει οδηγήσει σε σταθερή ελάττωση του κανονιστικού κατακερματισμού μεταξύ των κρατών μελών και, με τον τρόπο αυτόν, έχει συμβάλει στην αύξηση της εμπιστοσύνης των καταναλωτών στις διασυνοριακές πωλήσεις και στη μείωση του κόστους συμμόρφωσης των εμπόρων κατά τις διασυνοριακές πωλήσεις τους, στοιχεία που τονίστηκαν από τα ενδιαφερόμενα μέρη που συμμετείχαν στις διαβουλεύσεις στο πλαίσιο της αξιολόγησης. Εναρμονισμένοι κανόνες απαιτούνται επίσης για τη διασφάλιση αποτελεσματικών δράσεων διασυνοριακής επιβολής της νομοθεσίας μεταξύ κρατών μελών.
5. Κανόνες σχετικά με το ψηφιακό περιεχόμενο
Για πρώτη φορά στο ενωσιακό δίκαιο καταναλωτών και εμπορίας, η οδηγία θεσπίζει ειδικές υποχρεώσεις προσυμβατικής ενημέρωσης για το ψηφιακό περιεχόμενο και κανόνες σχετικά με την υπαναχώρηση από συμβάσεις για ψηφιακό περιεχόμενο που δεν παρέχεται σε υλικό μέσο. Οι διατάξεις αυτές έχουν ιδιαίτερη σημασία για την επιδίωξη των στόχων της στρατηγικής για την ενιαία ψηφιακή αγορά.
Το ψηφιακό περιεχόμενο ορίζεται ως «δεδομένα που παράγονται και παρέχονται σε ψηφιακή μορφή» [άρθρο 2 σημείο 11) της ΟΔΚ]. Όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της ΟΔΚ σε σχέση με το ψηφιακό περιεχόμενο, στο έγγραφο καθοδήγησης για την ΟΔΚ του Ιουνίου του 2014 αναφέρεται ότι:
«Επιπλέον, βάσει της διάκρισης που γίνεται στην αιτιολογική σκέψη 19, οι συμβάσεις για επιγραμμικό ψηφιακό περιεχόμενο υπόκεινται στην οδηγία, ακόμη και αν δεν περιλαμβάνουν την καταβολή ενός τιμήματος από τον καταναλωτή.».
Μολονότι το έγγραφο καθοδήγησης για την ΟΔΚ συντάχθηκε σε συνεργασία με τα κράτη μέλη και ενδιαφερόμενους φορείς, ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη θεωρούν ότι η εφαρμογή της ΟΔΚ στο «δωρεάν» ψηφιακό περιεχόμενο δεν είναι απολύτως σαφής. Συναφώς, παρ’ ότι η Επιτροπή επιβεβαιώνει την ερμηνεία που παρέχεται στο έγγραφο καθοδήγησης για την ΟΔΚ, μπορεί πράγματι να υπάρξουν δυσκολίες στη διάκριση στην πράξη μεταξύ συμβάσεων που αφορούν ψηφιακό περιεχόμενο και συμβάσεων που αφορούν επιγραμμικές υπηρεσίες, των οποίων το κύριο αντικείμενο συνίσταται στην παροχή ορισμένης υπηρεσίας και όχι στην παροχή του ίδιου του ψηφιακού περιεχομένου· οι δεύτερες αυτές συμβάσεις εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ως «συμβάσεις παροχής υπηρεσιών» μόνο όταν οι υπηρεσίες παρέχονται έναντι της καταβολής τιμήματος.
Κατ’ αρχήν, όλες οι διατάξεις της ΟΔΚ εφαρμόζονται και στις συμβάσεις προμήθειας ψηφιακού περιεχομένου. Περαιτέρω, ορισμένες διατάξεις θεσπίζουν ειδικές υποχρεώσεις όσον αφορά το ψηφιακό περιεχόμενο:
·υποχρεώσεις προσυμβατικής ενημέρωσης σχετικά με τις δυνατότητες λειτουργίας και τη διαλειτουργικότητα [άρθρο 5 παράγραφος 1 στοιχεία ζ) και η), άρθρο 6 παράγραφος 1 στοιχεία ιη) και ιθ)]·
·δικαίωμα υπαναχώρησης — έναρξη της προθεσμίας υπαναχώρησης και υποχρέωση ενημέρωσης σχετικά με την απώλεια του δικαιώματος υπαναχώρησης σε περίπτωση τηλεφόρτωσης [άρθρο 9 παράγραφος 2 στοιχείο γ) και άρθρο 14 παράγραφος 4 στοιχείο β)]·
·εξαίρεση από το δικαίωμα υπαναχώρησης [άρθρο 16 στοιχείο ιγ)].
Το ψηφιακό περιεχόμενο παραμένει βασικός τομέας στον οποίο οι καταναλωτές δεν αισθάνονται εξίσου προστατευμένοι όπως στις συμβάσεις πώλησης ή παροχής υπηρεσιών. Τα πορίσματα της αξιολόγησης δείχνουν ότι το χαμηλό επίπεδο αποτελεσματικότητας των διατάξεων για το ψηφιακό περιεχόμενο οφείλεται σε έλλειψη ενημέρωσης τόσο των εμπόρων όσο και των καταναλωτών, ελλιπή συμμόρφωση εκ μέρους των εμπόρων και ανεπάρκεια των μέτρων επιβολής εκ μέρους των εθνικών αρχών. Παρεμπιπτόντως, έμποροι παρέπεμψαν επίσης σε ορισμένες δυσκολίες στην πρακτική εφαρμογή και ερμηνεία των εν λόγω διατάξεων, ιδίως όσον αφορά την υποχρέωση προσυμβατικής ενημέρωσης σχετικά με το δικαίωμα υπαναχώρησης. Όσον αφορά την ενημέρωση των εμπόρων και των καταναλωτών, τα στοιχεία έδειξαν ότι το χαμηλότερο επίπεδο γνώσης αναφέρθηκε για τις υποχρεώσεις προσυμβατικής ενημέρωσης στις συμβάσεις για ψηφιακό περιεχόμενο και για τους κανόνες σχετικά με την υπαναχώρηση στις συμβάσεις για ψηφιακό περιεχόμενο. Από την αξιολόγηση προέκυψε ότι το επίπεδο συμμόρφωσης με τους κανόνες για το ψηφιακό περιεχόμενο ήταν πολύ χαμηλό· ιδίως, καταδείχθηκε ότι οι έμποροι γενικά δεν ενημερώνουν τους καταναλωτές για το πότε θα απολέσουν το δικαίωμά τους υπαναχώρησης.
Από την αξιολόγηση προέκυψε επίσης ότι ίσως υπάρχει περιθώριο επανεξέτασης ορισμένων από τις διατάξεις της ΟΔΚ για το ψηφιακό περιεχόμενο, ώστε αυτές να προσαρμοστούν καλύτερα στις τρέχουσες ανάγκες εντός της ΕΕ. Ιδίως, η ΟΔΚ δεν τυγχάνει επί του παρόντος εφαρμογής στην παροχή «δωρεάν» επιγραμμικών υπηρεσιών. Στις υπηρεσίες αυτές περιλαμβάνονται υπηρεσίες αποθήκευσης σε νέφος ή ηλεκτρονικού ταχυδρομείου (webmail), όπου η κύρια συμβατική υποχρέωση του εμπόρου δεν συνίσταται στην παροχή ψηφιακού περιεχομένου αλλά μάλλον μιας υπηρεσίας που καθιστά δυνατή τη δημιουργία, την επεξεργασία, την αποθήκευση ή το διαμοιρασμό δεδομένων που παράγονται από τον καταναλωτή. Μετά τη συζήτηση στο Συμβούλιο της πρότασης οδηγίας σχετικά με τις συμβάσεις για την προμήθεια ψηφιακού περιεχομένου, η οποία διεξήχθη στο Συμβούλιο ΔΕΥ του Ιουνίου του 2016, οι Υπουργοί κάλεσαν ρητά την Επιτροπή να «περιλάβει στην έκθεσή της σχετικά με την εφαρμογή της ΟΔΚ μια αξιολόγηση της εφαρμογής της ΟΔΚ και ειδικότερα των υποχρεώσεων προσυμβατικής πληροφόρησης, που προβλέπονται στην εν λόγω οδηγία, σε όλα τα είδη συμβάσεων προμήθειας ψηφιακού περιεχομένου που υπάγονται στην [πρόταση του Δεκεμβρίου του 2015 για] οδηγία για το ψηφιακό περιεχόμενο, με σκοπό να μπορέσει να εκτιμηθεί σε ποιό βαθμό οι δύο νομικές πράξεις (ειδικότερα οι ορισμοί που περιέχονται σε αυτές) να πρέπει ενδεχομένως να ευθυγραμμιστούν ώστε να εξασφαλιστεί μεγαλύτερη συνοχή.».
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι, για να διασφαλιστεί ότι η οδηγία θα παραμείνει πλήρως επίκαιρη και ικανή να ανταποκρίνεται στις τρέχουσες προκλήσεις, το πεδίο εφαρμογής της θα πρέπει να επεκταθεί ώστε να καλύπτει και τις συμβάσεις παροχής «δωρεάν» επιγραμμικών υπηρεσιών, ενώ παράλληλα θα διασφαλίζεται, όπου συντρέχει ανάγκη, η ισότιμη μεταχείριση από την οδηγία των ψηφιακών υπηρεσιών και του ψηφιακού περιεχομένου.
6. Συμπεράσματα και περαιτέρω πορεία
Η Επιτροπή θα ανταποκριθεί στα πορίσματα της αξιολόγησης με:
·την προώθηση δράσεων ενημέρωσης των καταναλωτών και των εμπόρων σχετικά με τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους. Προς τον σκοπό αυτόν, η Επιτροπή δρομολόγησε, τον Δεκέμβριο του 2016, ένα πιλοτικό πρόγραμμα κατάρτισης ΜΜΕ στο ενωσιακό δίκαιο καταναλωτών και εμπορίας. Το εν λόγω πιλοτικό σχέδιο έχει ως στόχο να αυξηθεί ουσιωδώς το επίπεδο ενημέρωσης των εμπόρων σχετικά με τις υποχρεώσεις τους και τα αντίστοιχα δικαιώματα των καταναλωτών·
·την εξέταση του ενδεχομένου έκδοσης περαιτέρω κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις διατάξεις που, σύμφωνα με τα πορίσματα της αξιολόγησης, δεν είναι επαρκώς σαφείς·
·την καθοδήγηση της πρόσφατα δρομολογηθείσας διαδικασίας αυτορρύθμισης στο πλαίσιο της ομάδας ενδιαφερόμενων μερών της πλατφόρμας REFIT, με σκοπό να επιτευχθεί πολυμερής συμφωνία επί μίας σειράς βασικών αρχών για την καλύτερη παρουσίαση τόσο των προσυμβατικών πληροφοριών στο πλαίσιο της ΟΔΚ όσο και των πάγιων συμβατικών όρων. Βεβαίως, η διαδικασία αυτή δεν αποκλείει το ενδεχόμενο περαιτέρω νομοθετικής παρέμβασης, ιδίως σε περίπτωση που τα αποτελέσματα της εν λόγω αυτορρυθμιστικής προσέγγισης κριθούν ανεπαρκή·
·την περαιτέρω εξέταση, υπό την επιφύλαξη των αποτελεσμάτων σχετικής εκτίμησης επιπτώσεων, πιθανών στοχευμένων τροποποιήσεων της οδηγίας όσον αφορά τα εξής:
Øτην επέκταση του πεδίου εφαρμογής της ώστε να συμπεριλαμβάνει τις συμβάσεις παροχής «δωρεάν» ψηφιακών υπηρεσιών και, επομένως, την εφαρμογή των υποχρεώσεων προσυμβατικής ενημέρωσης και του δικαιώματος υπαναχώρησης σε όλες τις συμβάσεις παροχής ψηφιακών υπηρεσιών. Η τροποποίηση αυτή θα πρέπει να αποσαφηνίζει ότι η οδηγία καλύπτει επίσης τις συμβάσεις για την παροχή ψηφιακού περιεχομένου το οποίο δεν παρέχεται έναντι της καταβολής τιμήματος·
Øτην απλούστευση ορισμένων από τις ισχύουσες υποχρεώσεις ενημέρωσης, ιδίως ώστε να αντικατοπτρίζουν καλύτερα τις τεχνολογικές εξελίξεις / τις εξελίξεις στην αγορά, για παράδειγμα, επιτρέποντας στους εμπόρους να χρησιμοποιούν πιο σύγχρονα μέσα επικοινωνίας με τους καταναλωτές, υπό την προϋπόθεση ότι τα εν λόγω μέσα παρέχουν στον καταναλωτή τη δυνατότητα αποδοτικής επικοινωνίας με τον έμπορο και διατήρησης αποδείξεων της εν λόγω επικοινωνίας σε σταθερό μέσο·
Øτη μείωση του φόρτου για τους εμπόρους, ιδίως τις ΜΜΕ, τον οποίο ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη θεωρούν δυσανάλογο. Αυτό αφορά τις διατάξεις σχετικά με το δικαίωμα υπαναχώρησης αναφορικά με αγαθά τα οποία έχουν χρησιμοποιηθεί πέραν του βαθμού που είναι αναγκαίος για τη διαπίστωση της φύσης, των χαρακτηριστικών και της λειτουργίας τους, καθώς και τους κανόνες σχετικά με την επιστροφή της πληρωμής προτού ο έμπορος παραλάβει τα επιστραφέντα αγαθά·
Øτην αύξηση της διαφάνειας των πληροφοριών που οι επιγραμμικές αγορές παρέχουν στους καταναλωτές σχετικά με την ταυτότητα και την ιδιότητα («έμπορος» ή «καταναλωτής») του προμηθευτή, σχετικά με τις διαφορές στο επίπεδο προστασίας του καταναλωτή κατά τη σύναψη συμβάσεων με έμπορο αντί με άλλο καταναλωτή, καθώς και σχετικά με τα προκαθορισμένα κριτήρια κατάταξης κατά την παρουσίαση των προσφορών, και τον καθορισμό των συνεπειών της μη συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις διαφάνειας·
·την ενίσχυση της επιβολής της οδηγίας σε όλα τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένου μέσω κοινών δράσεων στο πλαίσιο του κανονισμού για τη συνεργασία όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών.