ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΘΕΣΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ

που συνοδεύει το έγγραφο

Πρόταση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου

σχετικά με τη θέσπιση και τη λειτουργία αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς όσον αφορά το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου και την τροποποίηση της οδηγίας 2003/87/ΕΚ

1.           Ορισμός του προβλήματος

Στην αρχή της τρίτης περιόδου εμπορίας (2013-2020), το Σύστημα Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπής (ΣΕΔΕ) της ΕΕ χαρακτηρίστηκε από πλεόνασμα 2 δισεκατομμυρίων δικαιωμάτων περίπου[1]. Κατά τη διάρκεια των επόμενων ετών, το πλεόνασμα αυτό αναμένεται να αυξηθεί και να υπερβεί τα 2,6 δισεκατομμύρια δικαιώματα έως το 2020 και στη συνέχεια να μειωθεί σταδιακά φτάνοντας τα 2,1 δισεκατομμύρια έως το 2028 (σενάριο αναφοράς[2]).

Η τρέχουσα ανισορροπία στο ΣΕΔΕ της ΕΕ οφείλεται κυρίως στην οικονομική κρίση και τη μεγάλη εισροή διεθνών πιστωτικών μορίων στο τέλος της 2ης περιόδου, λόγω των περιορισμών στη χρήση ορισμένων πιστωτικών μορίων κατά την 3η περίοδο. Υπάρχει αναντιστοιχία μεταξύ των προσφερόμενων σε πλειστηριασμό δικαιωμάτων εκπομπής, ο αριθμός των οποίων καθορίζεται με πολύ αυστηρό τρόπο, και της ζήτησης για τα δικαιώματα αυτά, η οποία είναι ευέλικτη και επηρεάζεται από τους οικονομικούς κύκλους, τις τιμές των ορυκτών καυσίμων, καθώς και τις συμπληρωματικές πολιτικές για τη μείωση των εκπομπών.

Παρόλο που σ’ ένα σύστημα με «ανώτατα όρια και δικαιώματα εμπορίας», όπως το ΣΕΔΕ της ΕΕ, διασφαλίζεται ο στόχος που έχει συμφωνηθεί για το περιβάλλον και εκφράζεται από τα ανώτατα όρια, περιορίζοντας το σύνολο των εκπομπών για μια δεδομένη περίοδο, πολύ μεγάλη σημασία έχει και ο στόχος για τη σχέση κόστους αποδοτικότητας που εκφράζεται από το συνολικό κόστος. Η εμφάνιση μεγάλου πλεονάσματος αποτελεί πρόβλημα, διότι αναμένεται να εγκλωβίσει την ΕΕ σε κεφάλαιο και επενδύσεις υψηλών επιπέδων εκπομπών άνθρακα. Μειώνει τη δυναμική απόδοση των μηχανισμών της αγοράς αυξάνοντας, έτσι, το συνολικό κόστος που συνδέεται με την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα.

Ως βραχυπρόθεσμο μέτρο για τον μετριασμό των συνεπειών του προβλήματος στο πλαίσιο των επιπλέον προσωρινών ανισορροπιών που οφείλονται στις αλλαγές του ρυθμιστικού περιβάλλοντος λόγω της μετάβασης στην 3η περίοδο, η Επιτροπή πρότεινε να αναβληθεί («οπισθοβαρής προγραμματισμός») ο πλειστηριασμός 900 εκατομμυρίων δικαιωμάτων στην αρχή της 3ης περιόδου. Κατά τη διαδικασία της επιτροπολογίας στην επιτροπή κλιματικών μεταβολών, τα κράτη μέλη εξέφρασαν θετική γνώμη για τον οπισθοβαρή προγραμματισμό. Παρά το γεγονός ότι το μέτρο αυτό βρίσκεται σήμερα υπό εξέταση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, στην παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων ο οπισθοβαρής προγραμματισμός θεωρείται δεδομένος. Ο οπισθοβαρής προγραμματισμός και τα μέτρα που εξετάζονται στην παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων επιδιώκουν την επίτευξη συμπληρωματικών στόχων.

Ωστόσο, όπως έχει ήδη τονιστεί στην έκθεση με τίτλο «Η κατάσταση της ευρωπαϊκής αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής διοξειδίου του άνθρακα το 2012» (έκθεση για την αγορά άνθρακα)[3], ο οπισθοβαρής προγραμματισμός οδηγεί σε νέα αύξηση του πλεονάσματος το 2019 και το 2020 και κατά συνέπεια δεν επηρεάζει το μέσο μέγεθος του διαρθρωτικού πλεονάσματος που υπερβαίνει το 1,8 δισεκατομμύρια δικαιώματα στην 3η περίοδο, φτάνοντας το υψηλότερο σημείο του το 2020 με 2,6 δισεκατομμύρια δικαιώματα (βλ. Σχήμα 1). Αυτό ακριβώς το διαρθρωτικό πλεόνασμα (και οι λύσεις για την αντιμετώπισή του με βιώσιμο τρόπο) αποτελεί το επίκεντρο της παρούσας εκτίμησης επιπτώσεων.

Σχήμα 1: Ιστορική και προβλεπόμενη μελλοντική εξέλιξη της προσφοράς και της ζήτησης έως το 2028 με οπισθοβαρή προγραμματισμό

2.           Στόχος

Ο επιχειρησιακός στόχος είναι να εξασφαλιστεί η διαχρονική απόδοση[4] της αγοράς άνθρακα βραχυπρόθεσμα, αλλά και μακροπρόθεσμα, σ’ ένα περιβάλλον αγοράς που χαρακτηρίζεται από πλειστηριασμούς μεγάλης κλίμακας, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη την ανάγκη για απλούστευση και προβλεψιμότητα. Για να επιτευχθεί ο στόχος αυτός απαιτείται αντιμετώπιση του διαρθρωτικού πλεονάσματος το οποίο αναμένεται να εξακολουθήσει να υπάρχει παρά τη λήψη άλλων πιθανών μέτρων μετά το 2020 στο πλαίσιο της στρατηγικής για το 2030 (δηλ. επανεξέταση του γραμμικού συντελεστή μείωσης, χρήση των διεθνών πιστωτικών μορίων, επέκταση του πεδίου εφαρμογής). Απαιτείται, επίσης, μεγαλύτερη ανθεκτικότητα του ΣΕΔΕ της ΕΕ λόγω των ευρείας κλίμακας συμβάντων που είναι δυνατόν να διαταράξουν σε μεγάλο βαθμό την ισορροπία προσφοράς και ζήτησης.

3.           Επιλογές

Η Επιτροπή, τον Νοέμβριο του 2012, στην έκθεσή της για την αγορά άνθρακα περιέλαβε έναν ενδεικτικό κατάλογο έξι επιλογών για διαρθρωτικά μέτρα. Στην έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων του πλαισίου πολιτικής για το κλίμα και την ενέργεια έως το 2030 περιλαμβάνεται η γενική εκτίμηση των επιπτώσεων των επιλογών εκείνων οι οποίες δεν έχουν ρεαλιστικά τη δυνατότητα να αποκαταστήσουν την ισορροπία προσφοράς και ζήτησης βραχυπρόθεσμα, αλλά θα μπορούσαν να έχουν αντίκτυπο στο πλαίσιο της πολιτικής για το 2030 (έγκαιρη επανεξέταση του γραμμικού συντελεστή μείωσης, επέκταση του πεδίου εφαρμογής του ΣΕΔΕ της ΕΕ σε άλλους τομείς και χρήση της πρόσβασης σε διεθνή πιστωτικά μόρια). Λαμβάνοντας υπόψη την αντίδραση των ενδιαφερομένων μερών, η επιλογή για την αύξηση του στόχου δεν περιελήφθη στην εκτίμηση επιπτώσεων για το 2030. Κατά τη διάρκεια της δημόσιας διαβούλευσης για τα διαρθρωτικά μέτρα, προέκυψε μια πρόσθετη επιλογή, η θέσπιση ενός μηχανισμού αποθεματικού που θα έκανε την προσφορά δικαιωμάτων σε πλειστηριασμό περισσότερο ευέλικτη.

Πίνακας 1: Σύγκριση των επιλογών από την έκθεση για την αγορά άνθρακα

|| Απόψεις των ενδιαφερομένων μερών* || Δυνητική αποτελεσματικότητα για τη βελτίωση της λειτουργίας της ευρωπαϊκής αγοράς άνθρακα κατά την 3η περίοδο

α) Αύξηση του ενωσιακού στόχου μείωσης για το 2020 στο 30% || Πολύ περιορισμένη υποστήριξη || Δεν λαμβάνεται υπόψη στην εκτίμηση επιπτώσεων Θα συνοδευόταν από μείωση της προσφοράς δικαιωμάτων σε πλειστηριασμό στην 3η περίοδο κατά 1,4 δισεκατομμύρια δικαιώματα περίπου. Αυτό μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα της βελτίωση της λειτουργίας της αγοράς βραχυπρόθεσμα.   Οι προβλέψεις των εκπομπών για το 2020 που χρησιμοποιούνται ως αναφορά πλησιάζουν ήδη πάρα πολύ τα επίπεδα που συνδέονται με τον στόχο της μείωσης κατά 30 %. Αυτό σημαίνει ότι ακόμη και αν η ΕΕ δεν είναι ίσως έτοιμη να αυξήσει τον στόχο της στο 30 %, η πλήρης επίτευξη άλλων στόχων που έχουν συμφωνηθεί μπορεί να οδηγήσει σε μείωση των εκπομπών στην ΕΕ σε επίπεδο ανάλογο με εκείνο που θα απαιτούσε η επίτευξη του στόχου του 30 %.

β) Ανάκληση ορισμένων δικαιωμάτων στην 3η περίοδο || Μέτρια υποστήριξη || Η ανάκληση ορισμένων δικαιωμάτων εκπομπής σε πρώιμο στάδιο μπορεί να προκαλέσει ανεπάρκεια και να βελτιώσει τη λειτουργία της αγοράς βραχυπρόθεσμα

γ) Πρώιμη αναθεώρηση του ετήσιου συντελεστή γραμμικής μείωσης || Μεσαία υποστήριξη || Περιορισμένη δυνατότητα βελτίωσης της λειτουργίας της αγοράς βραχυπρόθεσμα Μπορεί όμως να έχει θετικό αντίκτυπο μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα

δ) Επέκταση του πεδίου εφαρμογής του ΣΕΔΕ της ΕΕ σε άλλους τομείς || Περιορισμένη υποστήριξη (για την 3η περίοδο) || Περιορισμένη δυνατότητα βελτίωσης της λειτουργίας της αγοράς βραχυπρόθεσμα Αξιολόγηση των προκλήσεων που αντιμετωπίζουν οι διοικητικές αρχές και περαιτέρω διερεύνηση των δυνατοτήτων για τη βελτίωση της λειτουργίας της αγοράς από την 4η περίοδο Ενδεχομένως, άλλα πιθανά οφέλη π.χ. κίνητρα που δεν συνδέονται με την τεχνολογία για όλους τους τομείς

ε) Περιορισμός της πρόσβασης σε διεθνή πιστωτικά μόρια || Περιορισμένη υποστήριξη (για την 3η περίοδο) || Πολύ περιορισμένη δυνατότητα επαρκούς βελτίωσης της λειτουργίας της αγοράς βραχυπρόθεσμα Η συνολική παράδοση των διεθνών πιστωτικών μορίων έχει ήδη χρησιμοποιήσει αριθμό μεγαλύτερο των δύο τρίτων του ποσού που επιτρέπεται έως το 2020

στ) Μεροληπτικοί μηχανισμοί διαχείρισης τιμής || Πολύ περιορισμένη υποστήριξη για έναν μηχανισμό με επίκεντρο την τιμή || Δεν λαμβάνεται υπόψη στην εκτίμηση επιπτώσεων Το ΣΕΔΕ της ΕΕ είναι ένας μηχανισμός που βασίζεται στον όγκο και όχι στην τιμή

Πρόσθετη επιλογή || Μεσαία υποστήριξη για έναν μηχανισμό που θα βασίζεται στην προσφορά (σε πλειστηριασμό) για την αντιμετώπιση των ανισορροπιών της αγοράς  || Περιορισμένη δυνατότητα βελτίωσης της λειτουργίας της αγοράς βραχυπρόθεσμα Ο πιο χρήσιμος και απλός μηχανισμός θεωρείται ότι είναι το αποθεματικό δικαιωμάτων

Κατά συνέπεια, αντικείμενο της παρούσας εκτίμησης επιπτώσεων είναι οι τρεις επιλογές, και οι πολλές υποεπιλογές, που θα μπορούσαν ρεαλιστικά να υλοποιηθούν και να αποκαταστήσουν την εύρυθμη λειτουργία του ΣΕΔΕ της ΕΕ βραχυπρόθεσμα:

· Επιλογή 1: Ανάκληση ορισμένων δικαιωμάτων στην 3η περίοδο

· Επιλογή 2: Πιο ευέλικτη προσφορά δικαιωμάτων σε πλειστηριασμό με τη μορφή αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς (πρόσθετη επιλογή με βάση μια παραλλαγή της επιλογής για τους μεροληπτικούς μηχανισμούς διαχείρισης τιμής από την έκθεση για την αγορά άνθρακα).

· Επιλογή 3: Συνδυασμός του αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς με την ανάκληση ορισμένων δικαιωμάτων στην 3η περίοδο

3.1.        Υποεπιλογές για την οριστική ανάκληση

Για τους σκοπούς της παρούσας εκτίμησης, λαμβανομένου υπόψη του τρέχοντος πλεονάσματος και της αναμενόμενης εξέλιξής του, το ανώτατο όριο του αριθμού των δικαιωμάτων προς ανάκληση αυξάνεται στα 1400 εκατομμύρια.

Βεβαίως, θα μπορούσαν επίσης να εξεταστούν και άλλες ποσότητες δικαιωμάτων προς ανάκληση. Στο πλαίσιο μιας ανάλυσης ευαισθησίας, αξιολογείται και μια άλλη υποεπιλογή με τη χαμηλότερη ποσότητα των 500 εκατομμυρίων δικαιωμάτων (επιλογή 1β).

3.2.        Υποεπιλογές για το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς

Το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς θα πρέπει, καταρχήν, να λειτουργεί: 

· προσθέτοντας δικαιώματα στο αποθεματικό και αφαιρώντας τα από τις ποσότητες που θα τεθούν σε πλειστηριασμό στο μέλλον με σκοπό τον μετριασμό της αστάθειας της αγοράς, η οποία οφείλεται στο μεγάλο προσωρινό πλεόνασμα του ΣΕΔΕ της ΕΕ·

· αφαιρώντας δικαιώματα από το αποθεματικό και προσθέτοντάς τα στις ποσότητες που θα τεθούν σε πλειστηριασμό στο μέλλον με σκοπό τον μετριασμό της αστάθειας της αγοράς η οποία οφείλεται στο μεγάλο προσωρινό έλλειμμα του ΣΕΔΕ της ΕΕ.

Το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς, ως μηχανισμός που βασίζεται σε κανόνες, θα πρέπει μόνο να αλλάζει τη χρονική στιγμή κατά την οποία τίθενται σε πλειστηριασμό οι ποσότητες. Δεν θα πρέπει να επηρεάζει το επίπεδο ή τη χρονική στιγμή της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων. Επιπλέον, δεν θα πρέπει να συνδέεται με ανώτατο όριο ούτε να οδηγεί σε μεταβολή του στόχου για την προστασία του περιβάλλοντος.

Με βάση την προκαταρκτική αξιολόγηση των διαφόρων πτυχών του σχεδιασμού, αξιολογούνται διάφορες υποεπιλογές οι οποίες συνδέονται με τους καθοριστικούς παράγοντες της προσθήκης ή της απελευθέρωσης των δικαιωμάτων από το αποθεματικό (ενεργοποίηση), καθώς και με το μέγεθος της προσαρμογής, όσον αφορά τις επιπτώσεις τους στην ανισορροπία της αγοράς. Θα μπορούσαν επίσης να γίνουν και άλλοι συνδυασμοί στοιχείων. 

Πίνακας 2: Υποεπιλογές για το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς

Περιγραφή || Επιλογή || Ενεργοποίηση || Ποσό προσαρμογής

Περιθώριο διακύμανσης σχετικά στενό και απεριόριστη προσαρμογή || 2α || Συνολικό πλεόνασμα πέραν του εύρους του 40-50 % του ανώτατου ορίου || Απόκλιση από το περιθώριο/απεριόριστη προσαρμογή

Περιθώριο διακύμανσης σχετικά στενό και περιορισμένη προσαρμογή || 2β || Συνολικό πλεόνασμα πέραν του εύρους του 40-50 % του ανώτατου ορίου || Όριο 100 εκατ. δικαιωμάτων

Περιθώριο διακύμανσης ευρύτατο και απεριόριστη προσαρμογή || 2γ || Συνολικό πλεόνασμα πέραν του εύρους των 400-1000 εκατ. δικαιωμάτων || Απόκλιση από το περιθώριο/απεριόριστη προσαρμογή

Περιθώριο διακύμανσης ευρύτατο και περιορισμένη προσαρμογή || 2δ || Συνολικό πλεόνασμα πέραν του εύρους των 400-1000 εκατ. δικαιωμάτων || 10 % του σωρευτικού πλεονάσματος/τμήμα 100 εκατ. δικαιωμάτων

Ετήσια μεταβολή και απεριόριστη προσαρμογή || 2ε || Ετήσια μεταβολή στο πλεόνασμα > 100 εκατ. δικαιώματα || Απεριόριστη προσαρμογή / μεταβολή πλεονάσματος πάνω από 100 εκατ. δικαιώματα

Ετήσια μεταβολή και περιορισμένη προσαρμογή || 2στ || Ετήσια μεταβολή στο πλεόνασμα > 100 εκατ. δικαιώματα || 50 % του πλεονάσματος/τμήμα 100 εκατ. δικαιωμάτων

ΑΕγχΠ || 2g || Πρόβλεψη για αύξηση του ΑΕγχΠ πέραν του 2-3 % || Τμηματικές δόσεις των 200 εκατ. δικαιωμάτων

Οι περισσότερες υποεπιλογές επικεντρώνονται στην ενεργοποίηση με βάση το πλεόνασμα. Έχουν το σημαντικό πλεονέκτημα ότι έχουν τη δυνατότητα να συνεκτιμούν τον αντίκτυπο των συμπληρωματικών πολιτικών, όπως είναι τα μέτρα για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και την ενεργειακή απόδοση. Λαμβάνοντας υπόψη τις απόψεις των ενδιαφερόμενων μερών σχετικά με το πόσο σημαντικό είναι να διατηρηθεί ο χαρακτήρας του ΣΕΔΕ της ΕΕ ως μέσου το οποίο βασίζεται στην ποσότητα, όπου το μήνυμα για την τιμή των ανθρακούχων εκπομπών δεν καθορίζεται από τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής αλλά από την αγορά, η ενεργοποίηση με βάση την τιμή δεν εξετάζεται σ’ αυτήν την εκτίμηση. 

Η πρώτη ομάδα των υποεπιλογών επικεντρώνεται στην ενεργοποίηση με βάση το πλεόνασμα (επιλογές 2α-2στ), είτε σε σχέση με το σωρευτικό πλεόνασμα είτε με τη μεταβολή στο πλεόνασμα. Σκοπός του μηχανισμού θα ήταν να διατηρηθεί το πλεόνασμα εντός του προκαθορισμένου εύρους (περιθώριο διακύμανσης). Επειδή οι απόψεις για τις βέλτιστες τιμές όσον αφορά τις ενεργοποιήσεις δεν είναι ακόμη τελικές, επιλέγονται διαφορετικά επίπεδα του περιθωρίου διακύμανσης του πλεονάσματος με τέτοιον τρόπο ώστε να επιτρέπουν τη διενέργεια ανάλυσης ευαισθησίας όσον αφορά τον αντίκτυπο των διαφόρων επιπέδων και το εύρος των περιθωρίων διακύμανσης. Γενικά, αξιολογούνται δύο παραλλαγές, μία η οποία προσφέρει κάποια διασφάλιση για την αποφυγή μεγάλων μεταβολών στην προσφορά δικαιωμάτων σε πλειστηριασμό (είτε με τη μορφή ενός ορίου στο μέγεθος της προσαρμογής είτε με τον ορισμό της προσαρμογής ως ποσοστού του σωρευτικού πλεονάσματος) και μία με απεριόριστες προσαρμογές.

Σε μία επιλογή εξετάζεται το αποθεματικό με εξωτερική ενεργοποίηση βάσει δείκτη, ειδικότερα με βάση τις προβλέψεις για την αύξηση του ΑΕΠ που δημοσιεύονται στις Ευρωπαϊκές Οικονομικές Προβλέψεις - έκδοση φθινοπώρου. Επειδή το εύρος διακύμανσης δεν εκφράζεται άμεσα σε δικαιώματα εκπομπής, η εξωτερική ενεργοποίηση βάσει δείκτη οπωσδήποτε απαιτεί ένα επιπλέον στάδιο καθορισμού της ποσότητας των δικαιωμάτων που έχουν τοποθετηθεί ή απελευθερωθεί από το αποθεματικό. Λόγω της δυσκολίας να μετατραπεί με ακρίβεια η μονάδα αύξησης του ΑΕΠ σε αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής, η εξωτερική ενεργοποίηση βάσει δείκτη αξιολογείται μόνο σε συνδυασμό με προκαθορισμένες ποσότητες προσαρμογής των 200 εκατομμυρίων δικαιωμάτων.

3.3.        Υποεπιλογές για τον συνδυασμό αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς και οριστικής ανάκλησης

Για λόγους εύκολης σύγκρισης, για το μέρος της οριστικής ανάκλησης χρησιμοποιείται η ίδια ποσότητα όπως και για την επιλογή 1β, δηλαδή τα 500 εκατομμύρια δικαιώματα.  Όσον αφορά τον σχεδιασμό του αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς, βασιζόμαστε στην/στις κεντρική/-ές επιλογή/-ές που προκύπτει/-ουν από την προκαταρκτική αξιολόγηση των διαφόρων υποεπιλογών σχετικά με το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς, δηλαδή χωρίς ευρύτατο περιθώριο διακύμανσης και με ετήσια προσαρμογή βάσει της οποίας τοποθετούνται δικαιώματα στο αποθεματικό το οποίο ορίζεται ως ποσοστό του σωρευτικού πλεονάσματος. 

4.           Ανάλυση επιπτώσεων

4.1.        Ισορροπία της αγοράς

Αξιολογείται κατά πόσον οι επιλογές της οριστικής ανάκλησης και του αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς αντιμετωπίζουν το υπαρκτό πρόβλημα της μεγάλης ανισορροπίας της αγοράς. Στην περίπτωση του αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς αξιολογείται επίσης, βάσει των στοιχείων της 2ης περιόδου (2008-2012), αν οι διάφορες επιλογές θα είχαν αποτρέψει το πρόβλημα αν είχαν ήδη υλοποιηθεί στη 2η περίοδο.

Οριστική ανάκληση:

· Η οριστική ανάκληση μεγάλων ποσοτήτων δικαιωμάτων (επιλογή 1α) αναμένεται να μειώσει έγκαιρα την ανισορροπία της αγοράς, χωρίς να οδηγήσει σε αύξηση του πλεονάσματος αργότερα κατά την 3η περίοδο. Η επιλογή αυτή φαίνεται να είναι περισσότερο συνεπής με τον στόχο της διαχρονικής απόδοσης απ’ ό,τι η βασική επιλογή 0. 

· Η μείωση της ποσότητας των δικαιωμάτων που προορίζονται για οριστική ανάκληση στα 500 εκατομμύρια (επιλογή 1β), θα μείωνε αντίστοιχα τον σταθεροποιητικό αντίκτυπο του μέτρου και θα οδηγούσε σε μετέπειτα αύξηση του πλεονάσματος στην 3η περίοδο με ακόμη πιο περιορισμένη βελτίωση στη διαχρονική απόδοση απ’ ό,τι η ανάκληση μεγάλων ποσοτήτων.

Αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς:

· Υπάρχει μια διαφορά μεταξύ της δυνατότητας των διαφόρων υποεπιλογών να αποτρέψουν τη σώρευση μεγάλου πλεονάσματος και να το αντιμετωπίσουν αφού έχει ήδη δημιουργηθεί (βλ. Error! Reference source not found.). Ορισμένες υποεπιλογές θα μπορούσαν να είχαν αποτρέψει το πρόβλημα σε διαφορετικό βαθμό από άλλες. Ωστόσο, αναμένεται ότι όλες οι υποεπιλογές μπορούν να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα, παρά τη διαφορετική ταχύτητα αντιμετώπισης.

· Η ενεργοποίηση που βασίζεται στο πλεόνασμα είναι αποτελεσματικότερη από εκείνη που βασίζεται στο ΑΕγχΠ όσον αφορά την ανίχνευση των αλλαγών στη ζήτηση που δεν οφείλεται μόνο σε μακροοικονομικές αλλαγές, αλλά και άλλους παράγοντες που μπορεί να επηρεάσουν τη ζήτηση, όπως είναι οι επιπτώσεις των συμπληρωματικών πολιτικών. Επίσης, είναι αποτελεσματικότερη όσον αφορά την ανίχνευση παραγόντων από την πλευρά της προσφοράς, όπως είναι οι αλλαγές στην εισροή των διεθνών πιστωτικών μορίων.

· Συγκρίνοντας τους διάφορους τύπους ενεργοποίησης που βασίζονται στο πλεόνασμα, εκείνοι που βασίζονται στο σωρευτικό πλεόνασμα αναμένεται να έχουν καλύτερη απόδοση από εκείνους που βασίζονται στις ετήσιες αλλαγές του πλεονάσματος εφόσον έχει ήδη βελτιωθεί η ισορροπία της αγοράς με τον οπισθοβαρή προγραμματισμό. Οι τύποι ενεργοποίησης που βασίζονται στις μεταβολές της ισορροπίας μπορεί να είναι αποτελεσματικότεροι όσον αφορά την αποφυγή της ανισορροπίας της αγοράς, αλλά δεν οδηγούν σε περαιτέρω μειώσεις του πλεονάσματος όταν η αγορά δεν βρίσκεται πλέον σε ισορροπία.

· Οι τύποι ενεργοποίησης που βασίζονται στο πλεόνασμα και έχουν απόλυτο περιθώριο διακύμανσης είναι καλύτεροι όσον αφορά την απλούστευση. Επιπλέον, ένα σχετικό περιθώριο διακύμανσης το οποίο μειώνεται σύμφωνα με τη μείωση του ανώτατου ορίου, θα μπορούσε να δώσει άσχημα αποτελέσματα εάν αυξάνονταν οι ανάγκες αντιστάθμισης κινδύνου.

· Ένα ευρύτερο περιθώριο διακύμανσης αναμένεται να οδηγήσει σε προσαρμογές μικρότερου εύρους και μικρότερης συχνότητας, καθώς και σε πιο περιορισμένη μεταβλητότητα των ποσοτήτων που προσφέρονται σε πλειστηριασμό. Αντίθετα, ένα στενότερο περιθώριο διακύμανσης ενδέχεται να οδηγήσει σε μεγαλύτερο αριθμό παρεμβάσεων και προς τις δύο κατευθύνσεις, δηλ. προσαρμογές για την τοποθέτηση δικαιωμάτων στο αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς και αμέσως μετά απελευθέρωση των δικαιωμάτων αυτών από το αποθεματικό.

· Οι περιορισμένες προσαρμογές, είτε βάσει ενός συγκεκριμένου ορίου για το μέγεθος της προσαρμογής είτε βάσει ενός ποσοστού του σωρευτικού πλεονάσματος, δίνουν καλύτερο αποτέλεσμα όσον αφορά την προβλεψιμότητα. Εξασφαλίζουν, επίσης, περισσότερο τη συνέχεια για τους πλειστηριασμούς και επιτρέπουν τη σταδιακή μεταβολή τόσο για το πλεόνασμα όσο και για το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς. Ωστόσο, οι απεριόριστες προσαρμογές είναι καλύτερες όσον αφορά την ευελιξία όταν χρειάζεται να αντιμετωπιστούν μεγάλες και ταχείες διακυμάνσεις στην ισορροπία της αγοράς και γενικότερα αποκαθιστούν την ισορροπία στην αγορά πιο γρήγορα. Παρ’ όλ’ αυτά, σε περιπτώσεις μεγάλου πλεονάσματος, όπως αυτή που αναμένεται να γνωρίσει η αγορά στο τέλος της 3ης περιόδου, θα μπορούσαν να έχουν ως αποτέλεσμα να μην γίνει πλειστηριασμός δικαιωμάτων για πολλά χρόνια.

Σχήμα 2: Εξέλιξη του πλεονάσματος βάσει διαφόρων υποεπιλογών για οριστική ανάκληση και αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς, στην περίπτωση εφαρμογής κατά την 4η περίοδο.

Για λόγους εύκολης σύγκρισης στην περαιτέρω ανάλυση δεν εξετάζονται όλες οι επιλογές σχετικά με το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς. Λαμβάνοντας υπόψη ένα συνδυασμό κριτηρίων, προτείνεται να θεωρηθεί η επιλογή 2δ (με ενεργοποίηση που βασίζεται στην ποσότητα, με ευρύτατο περιθώριο διακύμανσης μεταξύ 400 και 1000 εκατομμυρίων δικαιωμάτων και με ετήσια προσαρμογή βάσει της οποίας τοποθετούνται δικαιώματα στο αποθεματικό το οποίο ορίζεται ως το 10% του σωρευτικού πλεονάσματος) ως η κεντρική επιλογή σχετικά με το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς η οποία να αξιολογηθεί όσον αφορά τις επιπτώσεις της και σε άλλες πτυχές εκτός από την ισορροπία της αγοράς και να συγκριθεί με τις επιλογές της οριστικής ανάκλησης. Η συγκεκριμένη επιλογή έχει πολύ σημαντικό πλεονέκτημα όσον αφορά την απλούστευση. Παρά το γεγονός ότι μπορεί να μην αντιμετωπίζει πλήρως την ανισορροπία της αγοράς στην 3η περίοδο, δίνει αποτελέσματα στην αρχή της 4ης περιόδου.

Η υποεπιλογή αυτή διαμορφώνει επίσης το τμήμα του αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς στο πλαίσιο της επιλογής για ένα συνδυασμό αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς και οριστικής ανάκλησης:

· Παρόλο που η επιλογή αυτή οδηγεί σε νέα αύξηση του πλεονάσματος στο τέλος της 3ης περιόδου, το μειώνει αισθητά σε σύγκριση με την επιλογή 0. Επίσης, διατηρεί τη σταδιακή μείωση του πλεονάσματος στην 4η περίοδο. Η επιλογή αυτή φαίνεται να είναι περισσότερο συνεπής με τον στόχο της διαχρονικής απόδοσης απ’ ό,τι η βασική επιλογή 0. 

4.2.        Δυνητικές επιπτώσεις στη διαμόρφωση της τιμής των ανθρακούχων εκπομπών

Σε μια κατάσταση χωρίς οπισθοβαρή προγραμματισμό και χωρίς κανένα διαρθρωτικό μέτρο, η τιμή των ανθρακούχων εκπομπών στο σενάριο αναφοράς που χρησιμοποιήθηκε στην εκτίμηση επιπτώσεων του πλαισίου πολιτικής για το κλίμα και την ενέργεια το 2030 αναμένεται να είναι 5 ευρώ το 2015 και 10 ευρώ το 2020, ενώ το πλεόνασμα των δικαιωμάτων αναμένεται να εξακολουθήσει να αυξάνεται πάνω από τα 2,5 δισεκατομμύρια δικαιώματα το 2020 για να αρχίσει να μειώνεται σταδιακά αμέσως μετά. Εάν κατά την 3η περίοδο εφαρμοστεί οπισθοβαρής προγραμματισμός 900 εκατομμυρίων δικαιωμάτων (βασική επιλογή 0), οι τιμές δεν θα πρέπει θεωρητικά να αυξηθούν πολύ περισσότερο από τις προβλέψεις αυτές, αν το υπόλοιπο πλεόνασμα κατά τη σχετική περίοδο είναι αρκετά μεγάλο.

Σε περίπτωση μαζικής ανάκλησης (επιλογή 1α), οι επιπτώσεις στην τιμή των ανθρακούχων εκπομπών θα ήταν τουλάχιστον ανάλογη με την επιλογή του οπισθοβαρούς προγραμματισμού τα πρώτα χρόνια της 3ης περιόδου, χωρίς όμως να υπάρξει νέα αύξηση της τιμής από το 2019. Αν η οριστική ανάκληση περιορίζει το προβλεπόμενο πλεόνασμα σε μικρό μόνο βαθμό, κατά 500 εκατομμύρια δικαιώματα (επιλογή 1β), οι επιπτώσεις στις τιμές αναμένεται να είναι αντίστοιχα περιορισμένες.

Οι τιμές θα αυξηθούν όταν δημιουργηθεί ένα αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς. Μόλις αρχίσει να εφαρμόζεται και η αγορά είναι περισσότερο ισορροπημένη, η μείωση του ανώτατου ορίου μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα θα πρέπει να επηρεάσει πολύ περισσότερο τις τιμές. Όταν απελευθερώνονται δικαιώματα από το αποθεματικό, οι τιμές μπορεί να μειωθούν σε σχετικούς όρους. Οποιοδήποτε αποθεματικό μειώνει το πλεόνασμα σ’ ένα επίπεδο το οποίο να υποστηρίζει την εύρυθμη λειτουργία της αγοράς άνθρακα, θα πρέπει κατά συνέπεια να υποστηρίζει τη σταδιακή μετάβαση σε χαμηλότερες εκπομπές, όπως και σε περίπτωση υψηλότερων φιλοδοξιών του ΣΕΔΕ της ΕΕ στο πλαίσιο της πολιτικής για το 2030. Βραχυπρόθεσμα αυτό αναμένεται να μειώσει τον κίνδυνο ανεπαρκών επενδύσεων σε τεχνολογίες χαμηλών εκπομπών άνθρακα, που αυξάνουν τις τιμές μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Ωστόσο, δεν είναι δυνατόν να γίνει λεπτομερής αξιολόγηση του ετήσιου μεγέθους των επιπτώσεων αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς στις τιμές για διάφορους λόγους[5].

Οι τιμές αναμένεται να αυξηθούν σε σχετικούς όρους προς το τέλος της 3ης περιόδου λόγω του συνδυασμένου αποτελέσματος αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς και της οριστικής ανάκλησης 500 εκατομμυρίων δικαιωμάτων. Επομένως, το αποτέλεσμα αναμένεται να είναι περισσότερο επωφελές από το αποτέλεσμα που θα είχε η απλή οριστική ανάκληση της ίδιας ποσότητας (επιλογή 1β). Επίσης, είναι πιθανόν το αποτελέσμα να είναι ανώτερο από εκείνο που θα είχε μόνο η δημιουργία ενός αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς (π.χ. επιλογή 2δ). Ωστόσο, η επιλογή αυτή θα είχε και πάλι ως αποτέλεσμα μια ορισμένη αύξηση του πλεονάσματος στο τέλος της 3ης περιόδου και κατά συνέπεια μικρότερο αντίκτυπο στις τιμές από την οριστική ανάκληση μεγάλων ποσοτήτων δικαιωμάτων (επιλογή 1α).

4.3.        Επιπτώσεις στην ανταγωνιστικότητα

Εάν το ΣΕΔΕ της ΕΕ δεν ενισχυθεί σε βραχυπρόθεσμο επίπεδο, μακροπρόθεσμα θα έχει επιπτώσεις στην ανταγωνιστικότητα της ΕΕ. Η μη αντιπροσωπευτική αδυναμία του μηνύματος για την τιμή των ανθρακούχων εκπομπών που έδωσε πρόσφατα το ΣΕΔΕ της ΕΕ και η οποία μπορεί να παραμείνει σε σχετικά χαμηλό επίπεδο σε αρκετά προχωρημένο στάδιο της 4ης περιόδου, θα μπορούσε να έχει αρνητικές επιπτώσεις στις επενδύσεις και την καινοτομία όσον αφορά τις τεχνολογίες χαμηλών εκπομπών άνθρακα. Θα οδηγούσε επίσης σε διάσπαση της πολιτικής της ΕΕ για την ενέργεια και το κλίμα, καθώς και αυξανόμενο κατακερματισμό της εσωτερικής αγοράς. Όσο πιο ισχυρό είναι το μήνυμα για την τιμή των ανθρακούχων εκπομπών βραχυπρόθεσμα, τόσο μικρότερες θα είναι οι αρνητικές αυτές συνέπειες.

Όσον αφορά το πιθανό βραχυπρόθεσμο άμεσο κόστος για τους ενεργοβόρους τομείς, οι οποίοι θεωρείται ότι εκτίθενται σε κίνδυνο διαρροής άνθρακα, θα πρέπει να σημειωθεί ότι από τα επαληθευμένα στοιχεία εκπομπών για τη 2η περίοδο προκύπτει συνολικά ένα πλεόνασμα δωρεάν κατανεμημένων δικαιωμάτων σε σχέση με τις εκπομπές που έχουν δηλωθεί από βιομηχανικούς τομείς (με εξαίρεση τον τομές της ηλεκτρικής ενέργειας) μεγαλύτερο του 34 %, δηλ. περίπου 895 εκατομμυρίων δικαιωμάτων[6]. Πρόκειται για μία εκτίμηση για τη βιομηχανία ως σύνολο, προφανώς με πολλές διαφορές μεταξύ των τομέων και των εγκαταστάσεων. Εάν οι εκπομπές κατά την 3η περίοδο ήταν ανάλογες με εκείνες οποιουδήποτε έτους της 2ης περιόδου, εκτός από το 2008, είναι πιθανόν η συνεχιζόμενη κατανομή δωρεάν δικαιωμάτων να είχε ως αποτέλεσμα πλεόνασμα κατά την 3η περίοδο, λαμβανομένου υπόψη και του υπάρχοντος πλεονάσματος από τη 2η περίοδο.

Εάν οι εκπομπές ήταν ανάλογες με του 2005 ή του 2008, τότε η συνεχιζόμενη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκτός από ο υπάρχον πλεόνασμα δεν θα επαρκούσε για την κάλυψη όλων των αναγκών της βιομηχανίας, οι οποίες θα πρέπει εν μέρει να καλυφθούν με την αγορά επιπλέον δικαιωμάτων στην αγορά. Στην περίπτωση αυτή, η βιομηχανία θα γνώριζε αύξηση του κόστους κατά την 3η περίοδο λόγω ενός διαρθρωτικού μέτρου για την αγορά δικαιωμάτων.

Όσον αφορά τις πιθανές βραχυπρόθεσμες αυξήσεις στο κόστος της ηλεκτρικής ενέργειας λόγω του ΣΕΔΕ της ΕΕ (έμμεσο κόστος), κάθε 1 ευρώ αύξησης στην τιμή των ανθρακούχων εκπομπών θα μπορούσε κατά μέσο όρο να μεταφραστεί σε αύξηση 0,8% συγκριτικά με την τρέχουσα τιμή για τη βιομηχανία[7]. Στα αριθμητικά αυτά στοιχεία δεν λαμβάνεται υπόψη ο αναμενόμενος αντίκτυπος της μείωσης του κόστους στα κράτη μέλη που εφαρμόζουν την παρέκκλιση η οποία επιτρέπει την μεταβατική κατανομή δωρεάν δικαιωμάτων για τον εκσυγχρονισμό της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας ούτε η μειούμενη συμμετοχή των εγκαταστάσεων που τροφοδοτούνται με ορυκτά καύσιμα στον καθορισμό της τιμή της ηλεκτρικής ενέργειας που οφείλεται στην ισχυρή τιμή των ανθρακούχων εκπομπών. 

4.4.        Κοινωνικές επιπτώσεις

Η αύξηση κατά 1 ευρώ της τιμής των ανθρακούχων εκπομπών θα μπορούσε κατά μέσο όρο να μεταφραστεί σε μία αύξηση 0,5% για τα νοικοκυριά σε σύγκριση με την τρέχουσα τιμή[8]. Οι πολιτικές για την απαλλαγή από τις ανθρακούχες εκπομπές, μειώνουν παράλληλα και τις εκπομπές PM2,5, SO2 και NOx. Εάν το μήνυμα για την τιμή των ανθρακούχων εκπομπών είναι σταθερότερο, η αγορά άνθρακα θα μπορούσε να έχει βραχυπρόθεσμα θετικά αποτελέσματα για την υγεία, αφού βελτιώνει την ποιότητα του αέρα μέσω της ενθάρρυνσης για την αντικατάσταση του άνθρακα με φυσικό αέριο και, τόσο μεσοπρόθεσμα όσο και μακροπρόθεσμα, αποθαρρύνοντας τη χρηματοδότηση νέων εγκαταστάσεων που χρησιμοποιούν άνθρακα. Τα έσοδα από τους πλειστηριασμούς θα αυξάνονταν και θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τον μετριασμό των κοινωνικών αρνητικών επιπτώσεων. Από την εκτίμηση επιπτώσεων για το 2030 προκύπτει ότι αν τα έσοδα από τους πλειστηριασμούς ανακυκλωθούν και η τιμολόγηση των ανθρακούχων εκπομπών επεκταθεί σε όλους τους τομείς, οι πολιτικές για την απαλλαγή από τις ανθρακούχες εκπομπές μπορούν να οδηγήσουν σε αύξηση της απασχόλησης κατά 0,2% ή τη δημιουργία 430.000 καθαρών θέσεων εργασίας έως το 2030. Όσο μεγαλύτερες είναι οι επιπτώσεις στο μήνυμα για την τιμή των ανθρακούχων εκπομπών, τόσο καλύτερα αναμένεται να είναι και τα αποτελέσματα αυτά.

4.5.        Περιβαλλοντικές επιπτώσεις

Οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις του ΣΕΔΕ της ΕΕ, όπως εκφράζεται από τις εκπομπές στους τομείς στους οποίους εφαρμόζεται για μια συγκεκριμένη περίοδο, καθορίζεται από το ανώτατο όριο. Δεδομένου ότι οι επιλογές που συνεπάγονται την οριστική ανάκληση (1α, 1β, 3α και 3β) θα επέφεραν μια αλλαγή στο ανώτατο όριο για την 3η περίοδο, έχουν πιο θετικό αντίκτυπο όσον αφορά τη μείωση των εκπομπών συγκριτικά με τις επιλογές που προτείνουν το αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς.

[1]               Το πλεόνασμα ορίζεται ως η διαφορά μεταξύ της σωρευτικής ποσότητας δικαιωμάτων που είναι διαθέσιμη για τη συμμόρφωση όσον αφορά τις εκπομπές στο τέλος δεδομένου έτους και της σωρευτικής ποσότητας δικαιωμάτων που έχει χρησιμοποιηθεί στην πράξη για τη συμμόρφωση μέχρι το ίδιο έτος. 

[2]               Σύμφωνα με το σενάριο αναφοράς έχουν υλοποιηθεί πλήρως οι υπάρχουσες πολιτικές, συμπεριλαμβανομένης της επίτευξης των στόχων για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για το 2020 και της υλοποίησης της οδηγίας για την ενεργειακή απόδοση. Στο βασικό σενάριο λαμβάνονται υπόψη μόνο οι πολιτικές που έχουν ήδη υλοποιηθεί, καθώς επίσης ότι δεν έχουν επιτευχθεί όλοι οι στόχοι σε όλα τα κράτη μέλη, για παράδειγμα οι στόχοι για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας. Σύμφωνα με το βασικό σενάριο, το πλεόνασμα αναμένεται να παραμείνει στα 2 δισεκατομμύρια το 2020.  

[3]               COM(2012) 652

[4]               Στο πλαίσιο των αγορών άνθρακα, πρόκειται για τη βέλτιστη ισορροπία μεταξύ του μηνύματος για την τιμή των ανθρακούχων εκπομπών και τις επενδύσεις χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών που χρειάζονται τώρα και εκείνων που θα χρειαστούν στο μέλλον.

[5]               Για περισσότερες πληροφορίες βλ. κεφάλαιο 4.1 της εκτίμησης επιπτώσεων για τον οπισθοβαρή προγραμματισμό: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/auctioning/docs/swd_2012_xx2_en.pdf

[6]               Ένα μέρος του πλεονάσματος αυτού είναι δυνατόν να έχει ήδη πουληθεί από τη βιομηχανία, περίπτωση στην οποία η αξία των δικαιωμάτων αυτών για τη βιομηχανία δεν θα χανόταν αλλά θα έπαιρνε τη μορφή χρήματος. Στα στοιχεία περιλαμβάνονται όλες οι σταθερές εγκαταστάσεις που δηλώνονται στο ημερολόγιο συναλλαγών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EUTL) οι οποίες δεν έχουν τον κωδικό δραστηριότητας «καύση».

[7]               Από 0,4% έως 1,7% σε επίπεδο κράτους μέλους. Βάσει απλού μέσου όρου των αυξήσεων για τα κράτη μέλη της ΕΕ και όχι σταθμισμένου.

[8]               Από 0,2% έως 1,3% σε επίπεδο κράτους μέλους. Βάσει απλού μέσου όρου των αυξήσεων για τα κράτη μέλη της ΕΕ και όχι σταθμισμένου.