EUROPEAN COMMISSION

Brussels, 21.9.2017

COM(2017) 547 final

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL

A Fair and Efficient Tax System in the European Union for the Digital Single Market

Εισαγωγή

Η Ψηφιακή Ενιαία Αγορά αποτελεί μία από τις 10 πολιτικές προτεραιότητες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η στρατηγική για την Ψηφιακή Ενιαία Αγορά 1 αποβλέπει στη δημιουργία ψηφιακών ευκαιριών για τους πολίτες και τις επιχειρήσεις σε μια αγορά άνω των 500 εκατομμυρίων Ευρωπαίων καταναλωτών. Η ολοκλήρωση της Ψηφιακής Ενιαίας Αγοράς θα μπορούσε να συνεισφέρει 415 δισ. EUR ετησίως στην ευρωπαϊκή οικονομία, να δημιουργήσει θέσεις εργασίας και να αναμορφώσει τις δημόσιες υπηρεσίες μας. Στους 18 μήνες που μεσολάβησαν από την έγκριση της στρατηγικής για την Ψηφιακή Ενιαία Αγορά, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε τις προαναγγελθείσες προτάσεις. Κατά την ενδιάμεση επανεξέταση της στρατηγικής  2 , η Επιτροπή επικαιροποίησε την ανάλυσή της και επικεντρώθηκε στην επόμενη σειρά προκλήσεων. Οι ψηφιακές τεχνολογίες μετασχηματίζουν τον κόσμο μας και έχουν σημαντικό αντίκτυπο στα φορολογικά συστήματα. Συμβάλλουν στη βελτίωση της διαχείρισής τους, παρέχοντας λύσεις για τη μείωση του διοικητικού φόρτου, τη διευκόλυνση της συνεργασίας μεταξύ των φορολογικών αρχών και την πάταξη της φοροαποφυγής. Ωστόσο, οι ψηφιακές τεχνολογίες αλλάζουν άρδην τα επιχειρηματικά μοντέλα, καθώς τα άυλα στοιχεία διαδραματίζουν ολοένα και πιο σημαντικό ρόλο, γεγονός που συνεπάγεται την άσκηση πιέσεων στο φορολογικό σύστημα της Ευρώπης.

Η Ψηφιακή Ενιαία Αγορά της ΕΕ προϋποθέτει τη διαμόρφωση ενός σύγχρονου και σταθερού φορολογικού πλαισίου για την ψηφιακή οικονομία, ώστε να τονωθεί η καινοτομία, να αντιμετωπιστεί ο κατακερματισμός της αγοράς και να επιτραπεί σε όλους τους παράγοντες να αξιοποιήσουν τη νέα δυναμική της αγοράς στο πλαίσιο δίκαιων και ισόρροπων συνθηκών. Είναι απαραίτητο να εξασφαλιστεί φορολογική ασφάλεια για την πραγματοποίηση επιχειρηματικών επενδύσεων, καθώς και να αποτρέπεται η εμφάνιση νέων κενών φορολογικής νομοθεσίας στην ενιαία αγορά.

Στο πεδίο της φορολογίας, οι φορείς χάραξης πολιτικής δυσκολεύονται να βρουν λύσεις που θα εξασφαλίζουν δίκαιη και αποτελεσματική φορολόγηση, καθώς επιταχύνεται ο ψηφιακός μετασχηματισμός της οικονομίας. Οι διεθνείς φορολογικοί κανόνες ενέχουν αδυναμίες, καθώς σχεδιάστηκαν αρχικά για συμβατικού τύπου επιχειρήσεις με φυσική παρουσία και έχουν πλέον καταστεί παρωχημένοι. Οι υφιστάμενοι φορολογικοί κανόνες δεν είναι πλέον συμβατοί με το σύγχρονο πλαίσιο, όπου οι επιχειρήσεις βασίζονται σε πολύ μεγάλο βαθμό σε δύσκολα αποτιμώμενα άυλα περιουσιακά στοιχεία, δεδομένα και συστήματα αυτοματισμού, τα οποία διευκολύνουν το διασυνοριακό επιγραμμικό εμπόριο χωρίς να απαιτείται φυσική παρουσία. Τα ζητήματα αυτά υπερβαίνουν τα όρια της ψηφιακής οικονομίας και επηρεάζουν δυνητικά όλες τις επιχειρήσεις. Έτσι, ορισμένες επιχειρήσεις διαθέτουν παρουσία σε ορισμένες χώρες, όπου προσφέρουν υπηρεσίες στους καταναλωτές και συνάπτουν συμβάσεις μαζί τους, αξιοποιώντας πλήρως τις διαθέσιμες υποδομές και θεσμούς του κράτους δικαίου, χωρίς ωστόσο να θεωρείται ότι έχουν τη φορολογική τους έδρα στις εν λόγω χώρες. Αυτή η καιροσκοπική στάση έχει ως αποτέλεσμα ανισότιμους όρους ανταγωνισμού υπέρ των συγκεκριμένων επιχειρήσεων, σε σύγκριση με τις κατεστημένες επιχειρήσεις.

Συνεπώς, η ολοένα σημαντικότερη πρόκληση της διασφάλισης δίκαιης φορολόγησης στην ψηφιακή οικονομία δεν έχει ακόμη αντιμετωπιστεί επαρκώς, κυρίως λόγω της έλλειψης διεθνούς συναίνεσης και της πολυδιάστατης φύσης της πρόκλησης. Πρόκειται για μη βιώσιμη κατάσταση σε έναν όλο και πιο παγκοσμιοποιημένο και ψηφιακά συνδεδεμένο κόσμο, όπου εντείνεται διαρκώς η μετάβαση στον ψηφιακό χώρο. Η μη αντιμετώπιση αυτών των καταστάσεων θα δημιουργήσει περισσότερες ευκαιρίες φοροδιαφυγής, θα οδηγήσει σε λιγότερα φορολογικά έσοδα για τους δημόσιους προϋπολογισμούς, θα έχει αντίκτυπο στην κοινωνική δικαιοσύνη, μεταξύ άλλων μέσω της συρρίκνωσης των κοινωνικών προϋπολογισμών, και θα υπονομεύσει τους ισότιμους όρους ανταγωνισμού για τις επιχειρήσεις. Τα παραπάνω θέτουν σε κίνδυνο την ανταγωνιστικότητα της ΕΕ, τη φορολογική δικαιοσύνη και τη βιωσιμότητα των προϋπολογισμών των κρατών μελών. Όπως τόνισε ο πρόεδρος της Επιτροπής, Jean-Claude Juncker, στην ομιλία για την κατάσταση της Ένωσης 2017 3 , η Επιτροπή τάσσεται υπέρ δίκαιης φορολόγησης του ψηφιακού κλάδου. Στο άτυπο Συμβούλιο ECOFIN στο Ταλίν 4 , η προεδρία, υποστηριζόμενη από μεγάλο αριθμό κρατών μελών, κάλεσε την Επιτροπή να διερευνήσει εναλλακτικές και να προτείνει αποτελεσματικές λύσεις, προκειμένου, μέχρι το τέλος του έτους, να έχει επιτευχθεί συμφωνία για τη μελλοντική πορεία που θα ακολουθήσει η ΕΕ.

Από την αρχή της θητείας της, η παρούσα Επιτροπή ανέλαβε δράση προκειμένου να διασφαλιστεί η αρχή ότι όλες οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην ΕΕ οφείλουν να καταβάλλουν τους φόρους τους εκεί όπου παράγονται κέρδη και αξία. Αυτή η αρχή είναι βασική για δίκαιη και αποτελεσματική φορολόγηση στην ενιαία αγορά και μπορεί να εφαρμοστεί μόνο μέσω κοινών και συντονισμένων μέτρων. Τυχόν διαφορετικές εθνικές προσεγγίσεις εντός της ΕΕ μπορούν να κατακερματίσουν την ενιαία αγορά, να αυξήσουν τη φορολογική αβεβαιότητα, να υπονομεύσουν τους ισότιμους όρους ανταγωνισμού και να δημιουργήσουν νέα νομοθετικά κενά υπέρ καταχρηστικών φορολογικών πρακτικών. Όπως έχει ήδη αναφερθεί στην έκθεση της Επιτροπής του Μαΐου 2014 5 , το διεθνές φορολογικό πλαίσιο πρέπει να μεταρρυθμιστεί ώστε να αποτυπώνει αποτελεσματικά την αξία που δημιουργείται από τα νέα επιχειρηματικά μοντέλα - δυστυχώς, όπως προκύπτει από την έκθεση του ΟΟΣΑ του Οκτωβρίου 2015, στάθηκε δύσκολο μέχρι τώρα να επιτευχθεί συμφωνία σε παγκόσμιο επίπεδο σχετικά με τις λύσεις 6 . Ήρθε ο καιρός να αναλάβουμε δράση. Η Επιτροπή επιζητεί να εκπονήσει ένα φιλόδοξο θεματολόγιο για την ΕΕ επί του θέματος και να επιτύχει κοινή ενωσιακή προσέγγιση ώστε να διασφαλιστεί ότι η ψηφιακή οικονομία φορολογείται αποτελεσματικά και κατά τρόπο που εγγυάται τη δικαιοσύνη και στηρίζει την ανάπτυξη.

Αυτό το νέο θεματολόγιο θα συμπληρώσει τα σημαντικά βήματα που έχουν ήδη σημειωθεί όσον αφορά τη βελτίωση του πλαισίου εταιρικής φορολόγησης τα τελευταία χρόνια, τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε διεθνές επίπεδο. Στο εσωτερικό της ΕΕ, τα κράτη μέλη συμφώνησαν μια δέσμη φιλόδοξων νέων κανόνων για την αντιμετώπιση του επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού και την αύξηση της φορολογικής διαφάνειας, και ενίσχυσαν τη θέση τους διεθνώς σε σχέση με τη χρηστή διακυβέρνηση στον φορολογικό τομέα μέσω της εξωτερικής στρατηγικής για πραγματική φορολόγηση. Στο πεδίο του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή διεξήγαγε γενικότερη έρευνα σχετικά με τις πρακτικές των κρατών μελών για την έκδοση φορολογικών αποφάσεων, και διερευνά φορολογικές αποφάσεις και συστήματα που προσφέρουν ευνοϊκή φορολογική μεταχείριση σε ορισμένες εταιρείες. Η Επιτροπή διέταξε την ανάκτηση των ενισχύσεων σε ορισμένες περιπτώσεις. Στο πεδίο του φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ), η Επιτροπή, με την πρότασή της για το ηλεκτρονικό εμπόριο, αντιμετωπίζει επίσης κατά μέτωπο τις προκλήσεις που θέτει η ψηφιακή οικονομία 7 . Προχωρούν οι διαπραγματεύσεις για την κοινή ενοποιημένη βάση φορολογίας εταιρειών (ΚΕΒΦΕ) 8 , οι οποίες αναδρομολογήθηκαν από την Επιτροπή το 2016. Εφόσον συμφωνηθεί, η ΚΕΒΦΕ θα προσφέρει ανταγωνιστικό, δίκαιο και σταθερό πλαίσιο για τη φορολογία των εταιρειών στην ενιαία αγορά.

Οι επιχειρήσεις είναι τώρα πιο ψηφιοποιημένες από ποτέ

Δραστηριοποιούμαστε σε έναν παγκοσμιοποιημένο κόσμο χωρίς σύνορα. Η αυξημένη κατανάλωση συνοδεύεται από εντατικότερες εμπορικές συναλλαγές και αυξημένο όγκο συναλλαγών. Ταυτόχρονα, το εμπόριο αποκτά πιο διεθνή χαρακτήρα. Η ανάπτυξη της ψηφιακής οικονομίας συνιστά επανάσταση για την καθημερινή ζωή και τα επιχειρηματικά μοντέλα, που δεν επηρεάζουν μόνο τα παραδοσιακά οικονομικά, πολιτικά, τα μοντέλα διακυβέρνησης, επιβολής και τα επιχειρηματικά μοντέλα, αλλά επίσης και τη φορολογική και τελωνειακή διοίκηση.

Η ψηφιοποίηση έδρασε ως καταλύτης / επιταχυντής του διασυνοριακού εμπορίου. Η εξέλιξη των επιχειρηματικών μοντέλων έχει ως αποτέλεσμα οι εταιρείες να ενεργούν με ουσιαστικά διαφορετικό τρόπο σήμερα σε σύγκριση με την εποχή που εκπονήθηκαν οι διεθνείς φορολογικοί και τελωνειακοί κανόνες. Για παράδειγμα, δεν απαιτείται φυσική παρουσία για την πώληση αγαθών και υπηρεσιών στην αγορά, γεγονός που σημαίνει ότι μπορεί να είναι δύσκολο να οριστεί η φορολογική βάση στην εκάστοτε αγορά ή η προέλευση των αγαθών για τελωνειακούς σκοπούς. Με ένα κλικ στον υπολογιστή μπορεί κανείς να παραγγείλει από παντού στον κόσμο. Αυτό σημαίνει νέες δυνατότητες πρόσβασης στην αγορά, συνολικά χαμηλότερες τιμές και νέες ευκαιρίες. Η νέα τακτική διαταράσσει τα υφιστάμενα επιχειρηματικά μοντέλα, ενώ οι ηλεκτρονικές πλατφόρμες ανταποκρίνονται πλέον αποτελεσματικότερα στη ζήτηση. Είναι φυσικό αυτό να μην έχει μόνο ως αποτέλεσμα την αύξηση αλλά και τον κατακερματισμό των εμπορικών συναλλαγών, εμπλέκοντας νέους ενδιαφερόμενους που δεν είναι πάντα εξοικειωμένοι με τις φορολογικές και τελωνειακές υποχρεώσεις, ή που μπορούν ίσως να διαρθρώσουν την επιχείρησή τους με τέτοιον τρόπο ώστε να παρακάμψουν αυτές τις υποχρεώσεις.

Η ψηφιοποίηση μεταβάλλει τον χαρακτήρα των συναλλαγών, καθιστώντας ασαφείς τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ αγαθών και υπηρεσιών, μετατρέποντας τα προϊόντα στην ψηφιακή αναπαράστασή τους, όπως τα ηλεκτρονικά βιβλία, ή χρησιμοποιώντας όσο δυνατό λιγότερα υλικά – -π.χ. Η εκτύπωση σε τρεις διαστάσεις. Η οικονομία ψηφιοποιείται ολοένα και περισσότερο, επομένως τα υφιστάμενα επιχειρηματικά μοντέλα πρέπει να προσαρμοστούν σε αυτήν τη νέα πραγματικότητα καθώς αναδύονται νέα επιχειρηματικά μοντέλα. Τα βασικά χαρακτηριστικά αυτών των νέων επιχειρηματικών μοντέλων είναι η δυνατότητα εξ αποστάσεως άσκησης της επιχειρηματικής δραστηριότητας, η μεταβλητότητα της αγοράς (ταχεία απόκτηση και απώλεια μεριδίων της αγοράς), η μονοπωλιακή / ολιγοπωλιακή τάση και τα αποτελέσματα δικτύωσης, για να κατονομάσουμε μερικά μόνο από αυτά 9 .

Η ψηφιοποίηση της παγκόσμιας οικονομίας συντελείται με γρήγορους ρυθμούς και σε ευρεία κλίμακα και διαπερνά σχεδόν όλους τους τομείς της κοινωνίας. Το ένα τρίτο περίπου της αύξησης της συνολικής βιομηχανικής παραγωγής στην Ευρώπη οφείλεται ήδη στην αφομοίωση ψηφιακών τεχνολογιών 10 . Το 2006, μόνο μία τεχνολογική εταιρεία συγκαταλέγονταν μεταξύ των 20 κορυφαίων εταιρειών, αντιστοιχώντας μόλις στο 7 % της χρηματιστηριακής αξίας. Το 2017, 9 από τις 20 κορυφαίες εταιρείες όσον αφορά τη χρηματιστηριακή αξία ήταν τεχνολογικές, και αντιστοιχούσαν στο 54 % του συνόλου της χρηματιστηριακής αξίας των 20 κορυφαίων εταιρειών 11 . Μεταξύ 2008 και 2016, τα έσοδα των 5 κορυφαίων επιχειρήσεων λιανικού ηλ-εμπορίου αυξήθηκαν κατά μέσο όρο κατά 32 % ετησίως. Κατά τη διάρκεια της ίδιας περιόδου, τα έσοδα ολόκληρου του τομέα του λιανικού εμπορίου της ΕΕ αυξάνονταν κατά μέσο όρο κατά 1 % ετησίως 12 . Νέα επιτεύγματα θα προκύψουν σύντομα από μια νέα γενιά τεχνολογιών πληροφοριών, όπως το διαδίκτυο των πραγμάτων, η τεχνητή νοημοσύνη, η ρομποτική και η εικονική πραγματικότητα. Οι ψηφιακές λύσεις αξιοποιούνται όλο και περισσότερο και δημιουργούν νέες ευκαιρίες για τους πολίτες, τις επιχειρήσεις, τους επενδυτές και τις δημόσιες διοικήσεις. Είναι απαραίτητο οι επιχειρήσεις της ΕΕ να αξιοποιήσουν αυτές τις ευκαιρίες προκειμένου να παραμείνουν ανταγωνιστικές και οι νεοφυείς επιχειρήσεις της ΕΕ να μπορέσουν να επεκταθούν γρήγορα, αξιοποιώντας πλήρως το υπολογιστικό νέφος, τις λύσεις μαζικών δεδομένων, τη ρομποτική και τις ευρυζωνικές συνδέσεις υψηλών ταχυτήτων. Η πρόκληση του μέλλοντος είναι να αξιοποιηθούν γρήγορα όλες αυτές οι ψηφιακές ευκαιρίες ώστε να διασφαλισθεί η ανταγωνιστικότητα της Ευρώπης, ενώ παράλληλα διασφαλίζεται και η δίκαιη φορολόγηση.

Η ψηφιοποίηση επηρεάζει όλες τις επιχειρήσεις, αλλά σε διαφορετικούς βαθμούς. Μια δυσκολία που προκύπτει για τη φορολογική πολιτική είναι η πολυμορφία των επιχειρηματικών μοντέλων που καθίστανται δυνατά χάρη στην τεχνολογία, καθώς και την αξιοποίηση μεγάλου όγκου δεδομένων. Οι πελάτες μπορούν να αγοράσουν αγαθά και υπηρεσίες από οπουδήποτε στον κόσμο μέσω του διαδικτύου, και όχι πια στα καταστήματα της γειτονιάς τους. Νέες γενιές καταναλωτών προτιμούν τη στιγμιαία πρόσβαση παρά την ιδιοκτησία. Οι ψηφιακές πλατφόρμες χαμηλού ενεργητικού (asset-light) συνταιριάζουν το αναξιοποίητο παραγωγικό δυναμικό με τη ζήτηση, και διευκολύνουν τεράστιο όγκο συνεργατικών συναλλαγών, οι οποίες προβλέπεται να αυξηθούν κατά 35 % ετησίως κατά την επόμενη δεκαετία 13 . Επιχειρήσεις όλων των ειδών αντλούν πλέον μεγάλο μέρος της αξίας τους από άυλα στοιχεία ενεργητικού, πληροφορίες και δεδομένα. Δεν υπάρχει αποκλειστικό χαρακτηριστικό γνώρισμα για τον τρόπο που διεξάγονται οι επιχειρηματικές δραστηριότητες στον ψηφιακό χώρο, ενώ οι διαφορετικές πτυχές συνδυάζονται συχνά σε μία και μόνη επιχείρηση. Αυτή η πολυμορφία απαιτεί επεξεργασίες οριοθέτησης του πεδίου των διάφορων ειδών ψηφιακών δραστηριοτήτων και υπηρεσιών που πρέπει να καλύπτονται από κάθε ενδεχόμενη λύση. Παρακάτω παρουσιάζεται ένας μη εξαντλητικός κατάλογος με σκοπό να επισημανθούν κάποιοι από τους νέους τρόπους επιχειρηματικής δραστηριότητας στο πλαίσιο της ψηφιακής οικονομίας, απ’ όπου προέκυψαν τα ερωτήματα «Πού να επιβληθεί φορολόγηση;» και «Τι να φορολογείται;». Αυτά τα νέα υποδείγματα απαιτούν νέες πολιτικές λύσεις.

Η ΕΕ χρειάζεται ένα σύγχρονο φορολογικό πλαίσιο ώστε να αδράξει τις ψηφιακές ευκαιρίες, ενώ παράλληλα θα διασφαλίζεται και η δίκαιη φορολόγηση. Οι ισότιμοι όροι ανταγωνισμού αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για να μπορούν να καινοτομούν, να αναπτύσσονται και να μεγεθύνονται όλες οι επιχειρήσεις προκειμένου να υποστηριχθούν υψηλότερα επίπεδα παραγωγικότητας, απασχόλησης και ευημερίας. Εντούτοις, ο βαθμός ψηφιοποίησης διαφέρει ανά τομέα, ιδίως μεταξύ των τομέων υψηλής τεχνολογίας και των πιο παραδοσιακών, και μεταξύ των κρατών μελών και των περιφερειών. Υπάρχουν επίσης μεγάλες διαφορές μεταξύ μεγάλων εταιρειών και ΜΜΕ. Κατά μέσο όρο, τα εγχώρια ψηφιοποιημένα επιχειρηματικά μοντέλα υπόκεινται σε πραγματικό φορολογικό συντελεστή της τάξης μόλις 8,5 %, δηλ. κάτω από το μισό σε σύγκριση με τα παραδοσιακά επιχειρηματικά μοντέλα( 14 ) (βλ. γράφημα παρακάτω). Αυτό οφείλεται κυρίως στα χαρακτηριστικά των ψηφιοποιημένων επιχειρηματικών μοντέλων που στηρίζονται σε πάρα πολύ μεγάλο βαθμό σε άυλα στοιχεία ενεργητικού και επωφελούνται από φορολογικά κίνητρα. Οι διασυνοριακές ψηφιακές επιχειρήσεις επωφελούνται από παρόμοια χαμηλή φορολογική επιβάρυνση, ακόμη και όταν δεν στηρίζονται σε επιθετικό διασυνοριακό σχεδιασμό που θα μπορούσε πρακτικά να εκμηδενίσει τη φορολογική επιβάρυνση 15 .

Πηγή: Digital Tax Index, 2017, PWC και ZEW

Κρίσιμες προκλήσεις

Η σημαντικότερη πρόκληση είναι η αναθεώρηση του διεθνούς φορολογικού πλαισίου, το οποίο αρχικά είχε σχεδιαστεί στις αρχές του εικοστού αιώνα και δεν εξυπηρετεί πλέον τους σκοπούς του. Αυτό το πλαίσιο λειτουργούσε καλά για τις εταιρείες με φυσική παρουσία, ωστόσο, καθώς οι επιχειρηματικές δραστηριότητες παγκοσμιοποιούνται και ψηφιοποιούνται ολοένα περισσότερο, οι παλαιοί κανόνες δεν λειτουργούν τόσο καλά.

Η θεμελιώδης αρχή που διέπει τη φορολογία των εταιρειών είναι ότι τα κέρδη θα πρέπει να φορολογούνται εκεί που παράγεται αξία. Εντούτοις, σε έναν ψηφιοποιημένο κόσμο, δεν είναι πάντα πολύ σαφές ποια είναι η εν λόγω αξία, πώς μετρείται, ή πού ακριβώς παράγεται.

Οι δύο βασικές πολιτικές προκλήσεις που πρέπει να αντιμετωπιστούν μπορούν να συνοψιστούν ως εξής:

-Πού επιβάλλεται η φορολόγηση; (σχέση) – πώς εδραιώνονται και προστατεύονται τα φορολογικά δικαιώματα σε μια χώρα όπου οι επιχειρήσεις μπορούν να παρέχουν υπηρεσίες ψηφιακά με μικρή ή καθόλου παρουσία, παρότι διαθέτουν εμπορική παρουσία και

-Τι φορολογείται; (παραγωγή αξίας) – πώς καταλογίζονται κέρδη στα νέα ψηφιοποιημένα επιχειρηματικά μοντέλα που λειτουργούν με γνώμονα τα άυλα στοιχεία ενεργητικού, τα δεδομένα και τη γνώση.

Αυτές οι προκλήσεις πρέπει να συνεξεταστούν προκειμένου να βρεθεί ουσιαστική λύση για να καθοριστεί πού διεξάγονται οι οικονομικές δραστηριότητες και παράγεται η αξία, για φορολογικούς σκοπούς. Το ερώτημα «Πού επιβάλλεται φορολόγηση;» – πώς εδραιώνονται φορολογικά δικαιώματα σε μια χώρα όπου μια επιχείρηση διαθέτει μόνο ψηφιακή και όχι φυσική παρουσία· αυτό μπορεί να παρουσιαστεί εύγλωττα από το ακόλουθο θεωρητικό παράδειγμα.

Για την αντιμετώπιση των εν λόγω προκλήσεων, είναι κρίσιμη η δημιουργία και διατήρηση διεθνούς δυναμικής για αυτό το ζήτημα σε πολιτικό επίπεδο, η οποία μέχρι τώρα ήταν αρκετά ασθενής, λόγω της πληθώρας παραγόντων και της έλλειψης συναίνεσης σε επίπεδο διεθνών συζητήσεων. Εξακολουθεί να ισχύει ότι η ιδανική προσέγγιση θα ήταν να βρεθούν πολυμερείς, διεθνείς λύσεις για τη φορολόγηση της ψηφιακής οικονομίας, δεδομένης της παγκόσμιας διάστασης αυτής της πρόκλησης.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα κράτη μέλη της ΕΕ θα πρέπει να υιοθετούν συντονισμένη θέση ώστε να έχουν μεγαλύτερο αντίκτυπο στις εργασίες που διεξάγονται σε παγκόσμιο επίπεδο. Θα πρέπει να συγκλίνουν και να προωθούν μια προσέγγιση που θα κατευθύνει τις εργασίες προς ένα φιλόδοξο στόχο. Το αποτέλεσμα θα πρέπει να σταθεροποιεί τη φορολογική βάση των εκάστοτε κρατών μελών καθώς και να διασφαλίζει τον θεμιτό ανταγωνισμό και την άνθιση των εταιρειών που δραστηριοποιούνται εντός της ενιαίας αγοράς. Στις διεθνείς συνομιλίες της, η ΕΕ οφείλει να διασφαλίζει ότι τα κέρδη που παράγονται στην επικράτειά της φορολογούνται πράγματι από τα κράτη μέλη της ΕΕ και ανακατανέμονται δίκαια.

Σημαντικό ορόσημο θα εμφανιστεί στις αρχές του 2018, όταν ο ΟΟΣΑ υποβάλει ενδιάμεση έκθεση για τη φορολόγηση της ψηφιακής οικονομίας, στην ομάδα των 20. Είναι καίριας σημασίας αυτή η έκθεση να καταλήξει σε κατάλληλα και ρεαλιστικά συμπεράσματα για τη μελλοντική πορεία του θέματος και να χαρτογραφήσει πραγματικές πολιτικές επιλογές για την αντιμετώπιση της πρόκλησης.

Παράλληλα, η ΕΕ πρέπει να εξετάσει όλες τις πιθανές επιλογές ώστε να εγκρίνει νέους κανόνες για τη φορολόγηση της ψηφιακής οικονομίας εντός της ενιαίας αγοράς. Επίσης, θα πρέπει να στραφεί προς λύσεις σε επίπεδο ΕΕ, αν η πρόοδος σε διεθνές επίπεδο αποδειχθεί υπερβολικά αργή.

Στόχοι

Απαιτείται σφαιρική και σύγχρονη προσέγγιση για τη φορολόγηση της ψηφιακής οικονομίας που να ανταποκρίνεται σε δικαιότερη και αποτελεσματικότερη φορολόγηση, και να στηρίζει τη οικονομική μεγέθυνση και ανταγωνιστικότητα της ΕΕ στην Ψηφιακή Ενιαία Αγορά. Η προσέγγιση αυτή θα πρέπει να επιδιώκει τους ακόλουθους στόχους:

-Δικαιοσύνη – Διασφάλιση του ότι τα κέρδη των επιχειρήσεων φορολογούνται εκεί όπου παράγεται αξία. Είναι αναγκαίο να διατηρούνται ισότιμοι όροι ανταγωνισμού και ένα σύστημα ανθεκτικό έναντι κατάχρησης, ώστε όλες οι εταιρείες να πληρώνουν το ποσό που τους αναλογεί, είτε είναι μεγάλες είτε μικρές, λιγότερο ή περισσότερο ψηφιοποιημένες, με έδρα στην ΕΕ ή εκτός της ΕΕ.

-Ανταγωνιστικότητα – Δημιουργία του σωστού φορολογικού περιβάλλοντος για την επέκταση των νεοσύστατων επιχειρήσεων και την άνθιση των επιχειρήσεων στην ενιαία αγορά. Για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της ΕΕ, πρέπει να αρθούν τα υφιστάμενα εμπόδια και να αποφευχθεί η δημιουργία νέων φορολογικών φραγμών που εμποδίζουν την εμφάνιση νέων επιχειρήσεων που τονώνουν την καινοτομία και δημιουργούν θέσεις απασχόλησης.

-Ακεραιότητα της ενιαίας αγοράς – Σύγκλιση προς μια κοινή λύση που αποφεύγει τα μονομερή μέτρα τα οποία θα αποσταθεροποιούσαν τη λειτουργία της ενιαίας αγοράς. Εθνικά μέτρα χωρίς συντονισμό συνεπάγονται κατακερματισμό της ενιαίας αγοράς, περαιτέρω στρεβλώσεις και φορολογικούς φραγμούς που θα αποτρέψουν τις εταιρείες από το να αναπτυχθούν και να επενδύσουν στην ενιαία αγορά.

-Βιωσιμότητα – Διασφάλιση της μελλοντικής προστασίας και της βιωσιμότητας του συστήματος φορολογίας των εταιρειών μακροπρόθεσμα. Καθώς τα παραδοσιακά επιχειρηματικά μοντέλα ψηφιοποιούνται όλο και περισσότερο, οι φορολογικές βάσεις των κρατών μελών θα μπορούσαν σταδιακά να εξαφανιστούν, εφόσον δεν προσαρμοστούν οι φορολογικοί κανόνες ώστε να περιλάβουν τα νέα ψηφιοποιημένα επιχειρηματικά μοντέλα. Αν δεν δοθεί λύση, αυτό θα οδηγήσει σύντομα στην αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης αλλού.

Η μελλοντική πορεία

Οι πολίτες και οι κυβερνήσεις της ΕΕ ανησυχούν όλο και περισσότερο για τις ανισορροπίες που διαπιστώνουν στα επίπεδα της φορολογίας των νέων ψηφιοποιημένων επιχειρηματικών μοντέλων. Αν δεν υπάρξει συμφωνία για μια ουσιαστική λύση εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, αυτό θα αυξήσει τις πιέσεις για ανάληψη δράσης σε εθνικό επίπεδο και θα υπονομεύσει την ενιαία αγορά.

Μια λύση είναι να ενσωματωθεί η φορολογία της ψηφιακής οικονομίας στο γενικότερο διεθνές πλαίσιο εταιρικής φορολόγησης. Η θεμελιώδης μεταρρύθμιση του διεθνούς πλαισίου φορολογίας των εταιρειών, που ισχύει επί του παρόντος για την ψηφιακή οικονομία, θα εξασφάλιζε τη συνέπεια και συνοχή των φορολογικών κανόνων παγκοσμίως, καθώς και σταθερότητα και νομική ασφάλεια για τις επιχειρήσεις. Η ΕΕ αναμένει ότι η ενδιάμεση έκθεση για τη φορολογία της ψηφιακής οικονομίας που θα παρουσιάσει ο ΟΟΣΑ στην ομάδα των 20 θα περιλάβει ιδιαίτερα φιλόδοξους στόχους. Είναι σημαντικό η έκθεση να καταλήξει σε ουσιαστικές επιλογές πολιτικής για την αντιμετώπιση των ζητημάτων που διακυβεύονται.

Συγκεκριμένα, είναι αναγκαίοι νέοι διεθνείς κανόνες, ειδικά για τις προκλήσεις που θέτει η ψηφιακή οικονομία, ώστε να προσδιοριστεί πού παράγεται η αξία των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων και πώς πρέπει να βεβαιώνεται για φορολογικούς σκοπούς. Αυτό θα απαιτούσε αναθεώρηση των διεθνών κανόνων φορολογίας των εταιρειών που ισχύουν για τις ψηφιακές τεχνολογίες όσον αφορά τη μόνιμη εγκατάσταση, την ενδοομιλική τιμολόγηση και τον καταλογισμό κερδών.

Οι κανόνες μόνιμης εγκατάστασης χρησιμοποιούνται για να καθοριστεί το κατώτατο όριο δραστηριότητας που πρέπει να διεξάγεται σε μια χώρα προκειμένου μια επιχείρηση να είναι φορολογητέα στην εν λόγω χώρα, και βασίζονται ως επί το πλείστον στη φυσική παρουσία. Ωστόσο, χάρη στις ψηφιακές τεχνολογίες, οι επιχειρήσεις είναι τώρα σε θέση να έχουν σημαντική οικονομική παρουσία σε μια αγορά, χωρίς αναγκαστικά να έχουν σημαντική φυσική παρουσία. Επομένως, απαιτούνται εναλλακτικοί δείκτες που να επισημαίνουν την πραγματική οικονομική παρουσία, ώστε να εδραιώνονται και να προστατεύονται τα φορολογικά δικαιώματα σε σχέση με τα νέα ψηφιοποιημένα επιχειρηματικά μοντέλα.

Μόλις η επιχείρηση είναι φορολογητέα σε μια χώρα, τα κέρδη που παράγονται από την εν λόγω επιχείρηση πρέπει να καθορίζονται και να διατίθενται σε αυτήν τη χώρα. Οι κανόνες ενδοομιλικής τιμολόγησης χρησιμοποιούνται για τον καταλογισμό του κέρδους των πολυεθνικών ομίλων στις διάφορες χώρες βάσει ανάλυσης των δραστηριοτήτων, των στοιχείων του ενεργητικού και των κινδύνων εντός της αξιακής αλυσίδας του ομίλου. Ωστόσο, αυτοί οι κανόνες αναπτύχθηκαν για παραδοσιακά επιχειρηματικά μοντέλα και παραδοσιακό οικονομικό περιβάλλον. Η ψηφιακή οικονομία βασίζεται σε πολύ μεγάλο βαθμό σε άυλα στοιχεία ενεργητικού τα οποία καθίστανται όλο και περισσότερο παράγοντες που επηρεάζουν την αξία των πολυεθνικών ομίλων, και που είναι δύσκολο να αποτιμηθούν. Το πρόβλημα του προσδιορισμού και της αποτίμησης των άυλων στοιχείων ενεργητικού καθώς και ο καθορισμός της συνεισφοράς τους στην παραγωγή αξίας απαιτούν εναλλακτικές μεθόδους καταλογισμού κερδών οι οποίες αποτυπώνουν καλύτερα τη διαδικασία παραγωγής αξίας στο πλαίσιο των νέων επιχειρηματικών μοντέλων και οι οποίες θα πρέπει, ως εκ τούτου, να εξετάζονται σε συνδυασμό με τις αλλαγές στους κανόνες για τη μόνιμη εγκατάσταση. Επιπλέον, καθώς τα κέρδη μπορούν να μεταφέρονται από χώρα σε χώρα λόγω κακής χρήσης των κανόνων για τη μόνιμη εγκατάσταση και την ενδοομιλική τιμολόγηση, οι κανόνες απαγόρευσης των καταχρήσεων μπορεί να θεωρείται ότι ενισχύουν τη συμμόρφωση και διασφαλίζουν ότι τα κέρδη που αποκτώνται στην ΕΕ φορολογούνται στην ΕΕ.

Σε επίπεδο ΕΕ, η πρόταση για κοινή ενοποιημένη βάση φορολογίας εταιρειών προσφέρει τη βάση για την αντιμετώπιση αυτών των καίριων προκλήσεων. Η Επιτροπή εξακολουθεί να πιστεύει ότι η ΚΕΒΦΕ παρέχει ενωσιακό πλαίσιο για την αναθεώρηση των κανόνων για τη μόνιμη εγκατάσταση καθώς και για την κατανομή των κερδών των μεγάλων πολυεθνικών ομίλων, χρησιμοποιώντας την προσέγγιση του τύπου επιμερισμού, που βασίζεται στα στοιχεία ενεργητικού, την εργασία και τις πωλήσεις, τα οποία εκτιμάται ότι καταδεικνύουν καλύτερα πού παράγεται η αξία. Στο πλαίσιο της τρέχουσας ΚΕΒΦΕ, υπάρχει περιθώριο να εξεταστούν περαιτέρω βελτιώσεις ώστε να διασφαλίζεται ότι η πρόταση καλύπτει αποτελεσματικά τις ψηφιακές δραστηριότητες. Ήδη διεξάγονται συζητήσεις για το ζήτημα αυτό στο Συμβούλιο, υπό την εσθονική προεδρία, καθώς και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η Επιτροπή είναι έτοιμη να συνεργαστεί με τα κράτη μέλη για την εξέταση αυτών των επιλογών στο πλαίσιο των τρεχουσών διαπραγματεύσεων για την ΚΕΒΦΕ, ώστε να βρεθεί μια φιλόδοξη και συμβατή με το ενωσιακό δίκαιο προσέγγιση για την ενιαία αγορά.

Η ανεύρεση ουσιαστικής λύσης για τον εντοπισμό και τον καταλογισμό μεταξύ των χωρών της αξίας που παράγεται στην ψηφιακή οικονομία ενδέχεται να είναι χρονοβόρα. Αυτό περιπλέκεται ακόμη περισσότερο από την πολυδιάστατη φύση αυτής της πρόκλησης, τη διαρκώς μεταβαλλόμενη φύση της ψηφιακής οικονομίας και την πολυμορφία των επιχειρηματικών μοντέλων, και την πολυπλοκότητα των οικοσυστημάτων μέσα στα οποία παράγεται αξία. Ωστόσο, όσο περισσότερος χρόνος χρειαστεί για την ανεύρεση λύσης, τόσο μεγαλύτερες θα είναι οι απώλειες φορολογικών εσόδων. Επομένως, θα εξακολουθήσουν να αναπτύσσονται μονομερείς πρωτοβουλίες στην ΕΕ και διεθνώς. Από το 2016, οι χώρες όπως η Ινδία και το Ισραήλ δοκιμάζουν ήδη εναλλακτικές προσεγγίσεις προκειμένου να διασφαλίσουν αποτελεσματική φορολόγηση της ψηφιακής οικονομίας.

Σε συνδυασμό με τις εργασίες για αυτήν τη μακροπρόθεσμη στρατηγική, υπάρχουν επίσης περισσότερα άμεσα, συμπληρωματικά και βραχυπρόθεσμα μέτρα που θα πρέπει να εξεταστούν για την προστασία των άμεσων και έμμεσων φορολογικών βάσεων των κρατών μελών. Διάφορες ιδέες συζητήθηκαν στην ΕΕ και διεθνώς προκειμένου η ψηφιακή δραστηριότητα να καταγραφεί με εναλλακτικό τρόπο σε σχέση με αυτόν του διεθνούς πλαισίου φορολογίας των εταιρειών, και να εξασφαλισθεί ίση μεταχείριση και ισότιμοι όροι ανταγωνισμού για όλες τις επιχειρήσεις.

Όλες αυτές οι βραχυπρόθεσμες επιλογές έχουν υπέρ και κατά, και χρειάζεται περαιτέρω επεξεργασία της λεπτομερούς προσέγγισης με σκοπό την εξεύρεση εφικτής λύσης για την ενιαία αγορά και την παγκόσμια οικονομία συνολικά. Θα απαιτηθεί να εξεταστούν τυχόν ζητήματα σχετικά με τη συμβατότητα τέτοιων προσεγγίσεων με τις συμβάσεις διπλής φορολόγησης, τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις, τις θεμελιώδεις ελευθερίες και τις διεθνείς δεσμεύσεις βάσει των συμφωνιών ελεύθερου εμπορίου και των κανόνων του ΠΟΕ. Πρέπει, ωστόσο, να αναληφθεί δράση. Η Επιτροπή παραμένει πεπεισμένη ότι το κατάλληλο εν προκειμένω επίπεδο είναι η ΕΕ. Μόνο μια συντονισμένη προσέγγιση της ΕΕ θα διασφαλίσει ότι η λύση συμβαδίζει με την Ψηφιακή Ενιαία Αγορά και μπορεί να ανταποκριθεί στους στόχους μας περί δικαιοσύνης, ανταγωνιστικότητας και βιωσιμότητας.

Συμπέρασμα

Η παρούσα ανακοίνωση κάνει έκκληση υπέρ μιας ισχυρής και φιλόδοξης θέσης της ΕΕ στο θέμα της φορολόγησης της ψηφιακής οικονομίας, η οποία θα πρέπει να τροφοδοτήσει την τρέχουσα επεξεργασία του θέματος διεθνώς. Επίσης, έχει ως στόχο να αποτελέσει τη βάση για περαιτέρω πολιτικές συζητήσεις μεταξύ των κρατών μελών στη σύνοδο κορυφής του Τάλιν περί ψηφιακών ζητημάτων, στις 29 Σεπτεμβρίου, ώστε να επιτευχθεί κοινή θέση στις διεθνείς συζητήσεις.

Η Επιτροπή θα στηρίξει την εσθονική προεδρία όσον αφορά το έργο της σε αυτά τα ζητήματα, με απώτερο στόχο να αποκρυσταλλωθούν, μέχρι το τέλος του χρόνου, τα συμπεράσματα του Συμβουλίου που θα καθορίσουν τη συντονισμένη προσέγγιση της ΕΕ. Τα εν λόγω συμπεράσματα θα αποτελέσουν την κοινή βάση που θα χρησιμοποιήσουν η ΕΕ και τα κράτη μέλη της προκειμένου να υποβληθούν προτάσεις στο πλαίσιο των διεθνών συνομιλιών.

Η ΕΕ προσβλέπει σε ουσιαστική πρόοδο στο παγκόσμιο θεματολόγιο και αναμένεται να ασκήσει πιέσεις ώστε η εν λόγω πρόοδος να αντικατοπτριστεί στην έκθεση του ΟΟΣΑ προς τους υπουργούς Οικονομικών της ομάδας των 20, στη συνάντησή τους τον Απρίλιο του 2018. Η Επιτροπή θα συμβάλλει υπέρ της επιτυχούς ολοκλήρωσης των εν εξελίξει παγκόσμιων συνομιλιών στην ομάδα των 20.

Σε περίπτωση που δεν υπάρξει η ενδεδειγμένη πρόοδος σε παγκόσμιο επίπεδο, οι λύσεις της ΕΕ θα πρέπει να προωθηθούν στο πλαίσιο της ενιαίας αγοράς, η δε Επιτροπή είναι έτοιμη να παρουσιάσει τις κατάλληλες νομοθετικές προτάσεις. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να αναλύει τις πολιτικές επιλογές και να διαβουλεύεται με τους ενδιαφερόμενους και τους εκπροσώπους του κλάδου για αυτό το βαρύνον και επιτακτικό θέμα, με πιθανό στόχο τη διατύπωση μιας πρότασης έως την άνοιξη του 2018.

(1)

COM(2015) 192.

(2)

COM(2017) 228.

(3)

http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm

(4)

https://www.eu2017.ee/political-meetings/ECOFIN

(5)

Βλ. έκθεση της ομάδας εμπειρογνωμόνων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη φορολογία της ψηφιακής οικονομίας (Μάιος 2014)

(6)

Βλ. Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, OECD Base Erosion and Profit Shifting Project Action 1 Report (ΟΟΣΑ, Αντιμετώπιση των φορολογικών προκλήσεων της ψηφιακής οικονομίας) , Οκτώβριος 2015.

(7)

COM(2016) 757 final

(8)

COM(2016) 683 και COM(2016) 685

(9)

Βλ. Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, OECD Base Erosion and Profit Shifting Project Action 1 Report (ΟΟΣΑ, Αντιμετώπιση των φορολογικών προκλήσεων της ψηφιακής οικονομίας) , Οκτώβριος 2015.

(10)

COM(2016) 180.

(11)

Οι 100 κορυφαίες εταιρείες παγκοσμίως όσον αφορά τη χρηματιστηριακή αξία, PWC (2017)· Times Global 500 database, 2006.

(12)

Bloomberg και βάσεις δεδομένων της Eurostat, ως είχε στις 13 Σεπτεμβρίου 2017.

(13)

Βλ. Literature review on taxation, entrepreneurship and collaborative economy - final report by Dondena & IHS (Ανασκόπηση βιβλιογραφίας σχετικά με την φορολογία, την επιχειρηματικότητα και τη συνεργατική οικονομία — τελική έκθεση Dondena & IHS), μελέτη που ανατέθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, υπό έκδοση.

(14)

Βλ. Digital Tax Index (ψηφιακός δείκτη φορολογίας), PWC και ZEW, 2017. Παραδοσιακό επιχειρηματικό μοντέλο: τα στοιχεία ενεργητικού θεωρείται ότι κατανέμονται ισότιμα μεταξύ των κτιρίων, μηχανημάτων, του αποθεματικού, των χρηματοοικονομικών ακινητοποιήσεων και των άυλων στοιχείων ενεργητικού. Το ψηφιακό επιχειρηματικό μοντέλο είναι ο μέσος όρος τριών διαφορετικών μοντέλων («εγχώριο», «επιχείρηση προς καταναλωτή», «εμπόριο μεταξύ επιχειρήσεων»). Η βασική υπόθεση και για τα τρία είναι ότι τα στοιχεία του ενεργητικού κατανέμονται ισότιμα μεταξύ αποκτηθέντων άυλων στοιχείων, άυλων στοιχείων που αναπτύχθηκαν εσωτερικά, υλισμικού ΤΠ, αποκτηθέντος λογισμικού, λογισμικού που αναπτύχθηκε εσωτερικά. Τα μοντέλα «επιχείρηση προς καταναλωτή, Β2C» και «εμπόριο μεταξύ επιχειρήσεων, B2B» χρησιμοποιούν θυγατρικές για να οργανώσουν τις πωλήσεις τους και τις προωθητικές δραστηριότητές τους.

(15)

Βλ. «The Impact of Tax-planning on Forward-looking Effective Tax Rates» (Ο αντίκτυπος του φορολογικού σχεδιασμού στους μελλοντοστρεφείς πραγματικούς φορολογικούς συντελεστές), ZEW Έγγραφο για τη φορολογία αριθ. 64, ΓΔ TAXUD, Ευρωπαϊκή Επιτροπή.