52007DC0299

[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 6.6.2007

COM(2007) 299 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Έκθεση αξιολόγησης του συστήματος του Δουβλίνου

{SEC(2007) 742}

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Έκθεση αξιολόγησης του συστήματος του Δουβλίνου

1. Εισαγωγή

1.1. Το σύστημα του Δουβλίνου

Σκοπός του συστήματος του Δουβλίνου είναι να καθορίζει το κράτος μέλος το οποίο είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται από υπήκοο τρίτης χώρας στην επικράτεια ενός κράτους μέλους της ΕΕ, της Νορβηγίας και της Ισλανδίας.[1]

Το σύστημα του Δουβλίνου περιλαμβάνει τον κανονισμό αριθ. 343/2003 του Συμβουλίου της 18ης Φεβρουαρίου 2003 για τη θέσπιση των κριτηρίων και των μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας (κανονισμός του Δουβλίνου)[2] και τον κανονισμό εφαρμογής του[3] καθώς και τον κανονισμό αριθ. 2725/2000 του Συμβουλίου της 11ης Δεκεμβρίου 2000 σχετικά με τη θέσπιση του «Eurodac» για την αντιπαραβολή δακτυλικών αποτυπωμάτων για την αποτελεσματική εφαρμογή της σύμβασης του Δουβλίνου (κανονισμός EURODAC)[4] και τον κανονισμό εφαρμογής του.[5]

Το γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής του συστήματος του Δουβλίνου έχει επεκταθεί ώστε να συμπεριλάβει την Ολλανδία, μέσω διεθνούς συμφωνίας, η οποία, μέχρι τώρα, εφαρμόζεται προσωρινά.

1.2. Πεδίο εφαρμογής και στόχοι της έκθεσης

Οι κανονισμοί του Δουβλίνου και EURODAC απαιτούν να υποβάλει η Επιτροπή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο έκθεση για την εφαρμογή τους μετά από τρία χρόνια ισχύος τους και να προτείνει, όπου είναι σκόπιμο, τις αναγκαίες τροποποιήσεις. Δεδομένου ότι ο κανονισμός EURODAC θεσπίζει ένα εργαλείο για την αποτελεσματική εφαρμογή του κανονισμού του Δουβλίνου, αποφασίστηκε να συγχωνευθούν οι δύο αξιολογήσεις σε μια ενιαία έκθεση.

Σκοπός της παρούσας έκθεσης είναι να αξιολογήσει την εφαρμογή και των δύο κανονισμών, από την αντίστοιχη θέση τους σε ισχύ μέχρι τα τέλη του 2005 («περίοδος αναφοράς»). Επιπλέον, επιδιώκει να μετρήσει τις ροές του Δουβλίνου σε σύγκριση με το συνολικό πληθυσμό των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη. Η έκθεση περιλαμβάνει δύο έγγραφα. Μια έκθεση , η οποία παρουσιάζει τα βασικά πορίσματα και συμπεράσματα της ανάλυσης που εκπονήθηκε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής καθώς και ένα έγγραφο εργασίας της Επιτροπής [6], το οποίο περιλαμβάνει τις λεπτομέρειες αυτής της ανάλυσης.

Τα πορίσματα της παρούσας έκθεσης θα τροφοδοτήσουν τη διαδικασία αξιολόγησης των πολιτικών της ΕΕ στο χώρο Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης, όπως αναλύεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής της 28ης Ιουνίου 2006.[7]

2. Εφαρμογή του συστήματος του Δουβλίνου

2.1. Εισαγωγή

Σύμφωνα με τον κανονισμό του Δουβλίνου , τα κράτη μέλη πρέπει να προσδιορίζουν, βάσει αντικειμενικών και ιεραρχημένων κριτηρίων, το κράτος μέλος που είναι υπεύθυνο για την εξέταση μιας αίτησης ασύλου που υποβάλλεται στην επικράτειά του. Αν από την ανάλυση αυτών των κριτηρίων προκύψει ότι είναι υπεύθυνο ένα άλλο κράτος μέλος, μπορούν να αποφασίσουν να ζητήσουν από το άλλο κράτος μέλος να «αναλάβει» τον αιτούντα άσυλο και, κατά συνέπεια, να εξετάσει την αίτηση. Αν το άλλο κράτος μέλος αναγνωρίσει την αρμοδιότητά του, το πρώτο κράτος μέλος πρέπει να μεταφέρει τον αιτούντα άσυλο στο άλλο κράτος μέλος.

Σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος έχει ήδη εξετάσει ή άρχισε την εξέταση μιας αίτησης ασύλου, μπορεί να του ζητηθεί «αναλάβει εκ νέου» τον/την αιτούντα/αιτούσα άσυλο ο/η οποίος(-α) βρίσκεται σε ένα άλλο κράτος μέλος χωρίς άδεια, για να ολοκληρώσει την εξέταση της αίτησης ασύλου ή για να λάβει κατάλληλα μέτρα για την επάνοδο του/της αιτούντος/αιτούσας άσυλο στην χώρα καταγωγής του/της. Εάν το προαναφερόμενο κράτος μέλος αναγνωρίσει την αρμοδιότητά του, το κράτος μέλος στο οποίο διαμένει ο/η αιτών/αιτούσα άσυλο χωρίς άδεια πρέπει να τον/την μεταφέρει στο υπεύθυνο κράτος μέλος.

Ο κανονισμός EURODAC θέσπισε ένα εργαλείο για τη διευκόλυνση της εφαρμογής του κανονισμού του Δουβλίνου, με την καταχώρηση και αντιπαραβολή των αποτυπωμάτων των αιτούντων άσυλο. Τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν τα δακτυλικά αποτυπώματα κάθε υπηκόου τρίτης χώρας άνω των 14 ετών ο οποίος υποβάλλει αίτηση ασύλου στην επικράτειά τους ή συλλαμβάνεται για παράνομη διέλευση των εξωτερικών συνόρων τους. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να λαμβάνουν τα δακτυλικά αποτυπώματα αλλοδαπών που βρίσκονται παράνομα στην επικράτειά τους για να ελέγξουν κατά πόσο έχουν υποβάλει αίτηση ασύλου (στην επικράτειά τους ή στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους). Τα κράτη μέλη πρέπει να διαβιβάζουν αμέσως αυτά τα δεδομένα στην κεντρική μονάδα του EURODAC, που την διαχειρίζεται η Επιτροπή, η οποία τα καταχωρεί στην κεντρική βάση δεδομένων και τα αντιπαραβάλλει με ήδη αποθηκευμένα δεδομένα. Από την αντιπαραβολή αυτή μπορούν να ληφθούν «θετικές απαντήσεις», όταν τα εισαχθέντα δεδομένα ανταποκρίνονται σε δεδομένα που είναι ήδη αποθηκευμένα. Όταν από αυτές τις θετικές απαντήσεις προκύψει ότι ένας αιτών άσυλο έχει ήδη υποβάλει αίτηση ασύλου ή ότι εισήλθε παράνομα στο έδαφος ενός άλλου κράτους μέλους, τα κράτη μέλη μπορούν να δράσουν από κοινού σύμφωνα με τον κανονισμό του Δουβλίνου.

2.2. Αριθμητικά στοιχεία και γενικές διαπιστώσεις

Όσον αφορά την εφαρμογή του κανονισμού του Δουβλίνου, η ανάλυση των στατιστικών στοιχείων που παρασχέθηκαν από τα κράτη μέλη αποδείχτηκε εξαιρετικά δυσχερής. Όπως εξηγείται λεπτομερέστερα στο έγγραφο εργασίας, ένα από τα βασικά προβλήματα είναι η σημαντική ανακολουθία μεταξύ των αριθμών των αιτήσεων και των αποφάσεων που αναφέρει κάθε κράτος μέλος ότι έλαβε από άλλα κράτη μέλη (εισερχόμενα δεδομένα) και των αριθμών των αιτήσεων και των αποφάσεων που κάθε κράτος μέλος αναφέρει ότι απέστειλε σε άλλα κράτη μέλη (εξερχόμενα δεδομένα). Τα δύο σύνολα δεδομένων θα έπρεπε καταρχήν να είναι ταυτόσημα, αλλά, λόγω των διαφόρων ερμηνειών των ορισμών, όσον αφορά την καταχώρηση, και της ανεπάρκειας ορισμένων δεδομένων, οι δύο αριθμοί δεν συμπίπτουν. Για να αποφευχθεί σύγχυση, η παρούσα έκθεση βασίζεται μόνο στα εξερχόμενα δεδομένα, ενώ στο έγγραφο εργασίας γίνεται διάκριση μεταξύ των εισερχόμενων δεδομένων, αφενός, και των εξερχόμενων δεδομένων, αφετέρου.

Το πρόβλημα αυτό υπογραμμίζει τη σημασία που έχει στον τομέα του ασύλου και της μετανάστευσης ένα πλαίσιο στατιστικών που έχει συμφωνηθεί από κοινού, στη δημιουργία του οποίου θα συμβάλει ο κανονισμός για τις κοινοτικές στατιστικές για τη μετανάστευση και τη διεθνή προστασία[8].

[pic]

Σύμφωνα με τα δεδομένα που διαβιβάστηκαν από τα κράτη μέλη, απεστάλησαν άνω των 55 300 αιτημάτων για μεταφορά (11,50% του συνολικού αριθμού των αιτήσεων ασύλου –589.499- σε όλα τα κράτη μέλη για την ίδια περίοδο).

Από τα αιτήματα, το 72% έγιναν αποδεκτά · δηλ., σε 40.180 περιπτώσεις ένα άλλο κράτος μέλος δέχτηκε να αναλάβει την ευθύνη για έναν αιτούντα άσυλο.

Ωστόσο, μόνο 16.842 αιτούντες άσυλο μεταφέρθηκαν πράγματι από τα κράτη μέλη (στο έγγραφο εργασίας, δίνονται περισσότερες λεπτομέρειες γι’ αυτόν τον αριθμό και για το τί αντιπροσωπεύει ως ποσοστό του συνολικού αριθμού αποδοχών). Συνεπώς, το θέμα των μεταφορών θα μπορούσε να θεωρηθεί ένα από τα βασικά προβλήματα για την αποτελεσματική εφαρμογή του συστήματος του Δουβλίνου.

Όσον αφορά το EURODAC, οι στατιστικές είναι πιο αξιόπιστες, καθώς τα δεδομένα παρασχέθηκαν με αυτόματες αναφορές από την κεντρική μονάδα. Ο παρακάτω πίνακας δείχνει την εξέλιξη των τριών ειδών συναλλαγών που τα κράτη μέλη απέστειλαν στην κεντρική μονάδα EURODAC.

[pic]

Κατά την περίοδο αναφοράς, τα δεδομένα για 657.753 αιτούντες άσυλο (« 1 η κατηγορία συναλλαγών » ) απεστάλησαν επιτυχώς. Ο αριθμός τέτοιου είδους συναλλαγών μειώθηκε σημαντικά (2003: 238.325; 2004: 232.205; 2005: 187.223). Η μείωση αυτή είναι ακόμη πιο σημαντική αν ληφθεί υπόψη ότι, από την 1η Μαΐου 2004, 10 νέα κράτη άρχισαν να εφαρμόζουν τον κανονισμό EURODAC και ότι οι αριθμοί αυτοί δεν περιλαμβάνουν μόνο τις «νέες» αιτήσεις ασύλου (περιλαμβάνονται επίσης και πολλαπλές αιτήσεις). Το στοιχείο αυτό αντανακλά τη γενική μείωση των αιτήσεων ασύλου που παρατηρείται στην ΕΕ εδώ και κάποια χρόνια .

Το 2005, η αντιπαραβολή νέων δεδομένων αιτούντων άσυλο με αποθηκευμένα δεδομένα αιτούντων άσυλο έδειξε ότι το 16% των περιπτώσεων ήταν «πολλαπλές αιτήσεις» , δηλ. ένας αιτών άσυλο είχε υποβάλει προηγουμένως αίτηση ασύλου είτε στο ίδιο είτε σε άλλο κράτος μέλος.

Κατά την ίδια περίοδο αναφοράς, τα δεδομένα για 48.657 υπηκόους τρίτων χωρών που συνελήφθησαν κατά την παράνομη διέλευση ενός εξωτερικού συνόρου («συναλλαγές δεύτερης κατηγορίας») καταχωρήθηκαν στην κεντρική βάση δεδομένων. Παρόλο που ο αριθμός αυτών των συναλλαγών αυξάνεται σημαντικά κάθε χρόνο, εξακολουθεί να παραμένει απροσδόκητα χαμηλός αν ληφθούν υπόψη οι ισχυρές πιέσεις που ασκούνται από την παράνομη μετανάστευση στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ.

Κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς, καταχωρήθηκαν δεδομένα για 101.884 υπηκόους τρίτων χωρών που βρέθηκαν παράνομα στην επικράτεια ενός κράτους μέλους («συναλλαγές 3ης κατηγορίας»). Ο αριθμός αυτός αυξάνεται κάθε χρόνο, αποδεικνύοντας έτσι το αυξανόμενο ενδιαφέρον των κρατών μελών να κάνουν χρήση αυτής της δυνατότητας ελέγχου.

2.3. Πρακτική εφαρμογή και δυνατές βελτιώσεις

2.3.1. Εφαρμογή του κανονισμού του Δουβλίνου

Η αξιολόγηση έδειξε ότι ο κανονισμός του Δουβλίνου εφαρμόζεται σε γενικές γραμμές με ικανοποιητικό τρόπο και ότι παρέχει ένα λειτουργικό σύστημα για τον προσδιορισμό της ευθύνης όσον αφορά την εξέταση των αιτήσεων ασύλου. Ωστόσο, εντοπίστηκαν ορισμένα θέματα στην εφαρμογή του, τα οποία υπογραμμίζονται παρακάτω και αναλύονται περαιτέρω στο έγγραφο εργασίας.

Αποτελεσματική πρόσβαση στις διαδικασίες

Ο κανονισμός του Δουβλίνου αναθέτει στο κράτος μέλος που έχει προσδιοριστεί ως υπεύθυνο την υποχρέωση να εξετάζει την αίτηση ασύλου. Ενώ τα περισσότερα κράτη μέλη ερμηνεύουν ορθά αυτή τη διάταξη, ως υποχρέωση να προβαίνουν στην πλήρη εξέταση των αναγκών προστασίας του αιτούντος άσυλο, ένα κράτος μέλος, απ’ όσο γνωρίζει η Επιτροπή, δεν διενεργεί, υπό ορισμένες περιστάσεις, αυτή την εξέταση όταν αναδέχεται αιτούντες άσυλο από άλλα κράτη μέλη.

Είναι σκόπιμο να υπενθυμιστεί ότι η έννοια της «εξέτασης μιας αίτησης ασύλου», όπως καθορίζεται στον κανονισμό του Δουβλίνου, σημαίνει, χωρίς καμία εξαίρεση, ότι συνεπάγεται την εκτίμησή του κατά πόσον ο εν λόγω αιτών πληροί τις ελάχιστες απαιτήσεις για την αναγνώριση ως πρόσφυγα σύμφωνα με την οδηγία για τις ελάχιστες απαιτήσεις για την αναγνώριση.

Συμμόρφωση με το κοινοτικό κεκτημένο στον τομέα του ασύλου

Ο κανονισμός του Δουβλίνου δεν εφαρμόζεται στους αιτούντες (ή δικαιούχους) επικουρικής προστασίας. Το θέμα αυτό έχει ιδιαιτέρως αρνητικές επιπτώσεις στους αιτούντες άσυλο που δεν μπορούν να επανενωθούν με τα μέλη της οικογένειάς τους στα οποία χορηγείται επικουρική προστασία σε άλλο κράτος μέλος. Ο βασικός λόγος για τον οποίο η επικουρική προστασία δεν συμπεριελήφθη στον κανονισμό του Δουβλίνου ήταν ότι, κατά τη στιγμή της θέσπισής του, η έννοια αυτή δεν αποτελούσε ακόμη μέρος του κοινοτικού κεκτημένου στον τομέα του ασύλου. Εντούτοις, με την έκδοση της οδηγίας για την αναγνώριση [9] η έννοια αυτή έγινε αναπόσπαστο μέρος του κοινοτικού νομοθετικού πλαισίου για το άσυλο και πρέπει να αντανακλάται σε όλα τα σχετικά μέσα.

Η Επιτροπή προτίθεται να προτείνει να επεκταθεί το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού του Δουβλίνου ώστε να συμπεριλάβει την επικουρική προστασία.

Ενιαία εφαρμογή

Η ενιαία εφαρμογή των κανόνων και των κριτηρίων που θεσπίστηκαν από τον κανονισμό του Δουβλίνου έχει βασική σημασία για την ορθή λειτουργία του. Ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν είναι πάντα σύμφωνα όσον αφορά τις περιστάσεις υπό τις οποίες πρέπει να εφαρμόζονται ορισμένες διατάξεις.

Οι αποκλίνουσες αυτές ερμηνείες παρατηρήθηκαν, ιδίως, κατά την εφαρμογή της «ρήτρας κυριαρχίας» (άρθρο 3 παράγραφος 2 του κανονισμού του Δουβλίνου), η οποία επιτρέπει στα κράτη μέλη να αναλαμβάνουν την ευθύνη, ακόμη και αν, βάσει των κριτηρίων του Δουβλίνου, προσδιορίζεται ένα άλλο κράτος μέλος· και της ανθρωπιστικής ρήτρας (άρθρο 15 του κανονισμού του Δουβλίνου), η οποία επιτρέπει στα κράτη μέλη να επανενώνουν τα μέλη της οικογένειας, ενώ η αυστηρή εφαρμογή των κριτηρίων θα τα χώριζε.

Τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τη ρήτρα κυριαρχίας για διάφορους λόγους, από ανθρωπιστικούς μέχρι καθαρά πρακτικούς.

Πρέπει να ενθαρρύνεται η εφαρμογή της ρήτρας κυριαρχίας για ανθρωπιστικούς λόγους, καθώς φαίνεται ότι ανταποκρίνεται στο βασικό στόχο αυτής της διάταξης.

Στο ισχύον κείμενο του κανονισμού του Δουβλίνου δεν απαιτείται, για την εφαρμογή της ρήτρας κυριαρχίας, η συναίνεση του αιτούντος άσυλο. Σε ορισμένες περιπτώσεις, το σημείο αυτό είχε αρνητικές επιπτώσεις, ιδίως σε περιπτώσεις που παρεμπόδισε τους αιτούντες άσυλο να επανενωθούν με τα μέλη της οικογένειάς τους σε άλλα κράτη μέλη.

Όσον αφορά την ανθρωπιστική ρήτρα, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν προσδιορίζονται οι ακριβείς περιστάσεις για την εφαρμογή της, ιδίως, κατά πόσον μπορεί να εφαρμοστεί κατόπιν αιτήματος ενός αιτούντος άσυλο και κατά πόσο πρέπει να εφαρμόζονται προθεσμίες σε αιτήματα που αποστέλλονται από ένα κράτος μέλος σε ένα άλλο.

Η Επιτροπή θα προτείνει να προσδιοριστούν καλύτερα οι συνθήκες και οι διαδικασίες για την εφαρμογή τόσο της ρήτρας κυριαρχίας όσο και της ανθρωπιστικής ρήτρας, και ιδίως να καθοριστούν προθεσμίες που πρέπει να εφαρμόζονται στα αιτήματα και να καθιερωθεί απαίτηση συναίνεσης του αιτούντος άσυλο για την εφαρμογή της ρήτρας κυριαρχίας.

Ορισμένα κράτη μέλη αντιμετώπισαν δυσκολίες κατά την εφαρμογή των διατάξεων για την παύση ευθύνης (άρθρα 10 παράγραφος 1, 16 παράγραφοι 3 και 4, 20 παράγραφος 2 του κανονισμού του Δουβλίνου). Για την αντιμετώπιση αυτών των δυσκολιών, θα μπορούσε να βοηθήσει η αποσαφήνιση των σχετικών διατάξεων.

Η Επιτροπή θα προτείνει να διευκρινιστούν οι περιστάσεις υπό τις οποίες παύει η ευθύνη ενός κράτους μέλους

Τέλος, υφίστανται ορισμένες αποκλίνουσες ερμηνείες, όσον αφορά αιτήματα για εκ νέου ανάληψη ασυνόδευτου ανηλίκου ο οποίος έχει υποβάλει προηγουμένως αίτηση ασύλου σε άλλο κράτος μέλος (άρθρο 6 του κανονισμού του Δουβλίνου). Ορισμένα κράτη μέλη αποφεύγουν να ζητήσουν την εκ νέου ανάληψη ασυνόδευτων ανηλίκων.

Ενώ δεν πρέπει να αποκλείεται η εφαρμογή αιτημάτων εκ νέου ανάληψης στην περίπτωση ασυνόδευτων ανηλίκων, αυτό που πρέπει να υπερισχύει πάντα είναι το μείζον συμφέρον του ανηλίκου.

Η Επιτροπή θα διευκρινίσει περαιτέρω την εφαρμογή των κανόνων του Δουβλίνου σε ασυνόδευτους ανηλίκους.

Αποδεικτικά στοιχεία

Συχνά, είναι δύσκολο να παρασχεθούν τα αποδεικτικά στοιχεία που απαιτούνται για την αποδοχή της εκ νέου ανάληψης ενός αιτούντος άσυλου.

Το θέμα αυτό είχε ιδιαιτέρως αρνητικές επιπτώσεις στην εφαρμογή των κριτηρίων ένωσης των οικογενειών υπονομεύοντας, έτσι, την πρακτική εφαρμογή μιας από τις σημαντικότερες διατάξεις του κανονισμού του Δουβλίνου.

Παρόμοια δυσκολία παρατηρήθηκε σχετικά με την εφαρμογή του κριτηρίου της παράνομης εισόδου στην επικράτεια της ΕΕ (άρθρο 10 παράγραφος 1 του κανονισμού του Δουβλίνου), η οποία φαίνεται ότι μπορεί να αποδειχθεί μόνο μέσω δεδομένων που προέρχονται από το EURODAC.

Παρόλα αυτά, τα κράτη μέλη συμφώνησαν σχετικά με ένα κατάλογο αποδεικτικών μέσων καθώς και ένα κατάλογο ενδείξεων, οι οποίοι προσαρτήθηκαν στον κανονισμό εφαρμογής.

Ενώ κατανοεί τη σημασία των σαφών αποδεικτικών στοιχείων για να αποφεύγεται να γίνεται κατάχρηση του συστήματος, ιδίως, από την άποψη της επανένωσης της οικογένειας, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να εφαρμόζουν τον κανονισμό του Δουβλίνου και τους κανόνες εφαρμογής του στο σύνολό τους, χρησιμοποιώντας κάθε προβλεπόμενο μέσο αποδείξεων, συμπεριλαμβανομένων αξιόπιστων και επαληθεύσιμων δηλώσεων του αιτούντος άσυλο.

Προθεσμίες

Πολλά κράτη μέλη θεωρούν ότι ο μη καθορισμός προθεσμιών όσον αφορά το αίτημα για «αναδοχή» ενός αιτούντος άσυλο είναι αντιπαραγωγικός για την αποτελεσματικότητα του συστήματος.

Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν είναι ικανοποιημένα με την προθεσμία των έξι εβδομάδων που καθορίζεται για να δοθεί απάντηση σε αίτημα πληροφοριών, προθεσμία που θεωρείται υπερβολικά μεγάλη για τόσο ουσιαστικής σημασίας αποδεικτικά στοιχεία.

Η Επιτροπή θα προτείνει ημερομηνίες για τα αιτήματα «εκ νέου ανάληψης» και θα προτείνει, επίσης, να οριστεί σε 4 εβδομάδες η προθεσμία για την απάντηση σε αιτήματα πληροφοριών

Μεταφορές

Το χαμηλό ποσοστό των πραγματοποιηθεισών μεταφορών αιτούντων άσυλο σε σχέση με αυτές που έγιναν αποδεκτές υπονομεύει σημαντικά την αποτελεσματικότητα του συστήματος. Τα κράτη μέλη αναφέρουν ότι αιτία αυτού του γεγονότος είναι ότι οι αιτούντες άσυλο συχνά εξαφανίζονται μόλις λάβουν την απόφαση μεταφοράς.

Τα στατιστικά στοιχεία έδειξαν ότι ορισμένα κράτη μέλη μεταφέρουν αντίστοιχα ισοδύναμο αριθμό αιτούντων άσυλο. Η δυνατότητα για τα κράτη μέλη να δημιουργήσουν μηχανισμούς για τον περιορισμό του αριθμού των μεταφορών θα μπορούσε να μειώσει το φόρτο εργασίας και τα λειτουργικά έξοδα των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για τις μεταφορές. Η δυνατότητα αυτή θα επέτρεπε επίσης να αποφεύγονται οι δευτερεύουσες μετακινήσεις που συνεπάγονται οι μεταφορές.

Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα να μπορούν τα κράτη μέλη να συνάπτουν διμερείς ρυθμίσεις σχετικά με την «ακύρωση» της ανταλλαγής ίσου αριθμού αιτούντων άσυλο σε ορισμένες συγκεκριμένες περιπτώσεις.

Αύξηση των στερητικών της ελευθερίας μέτρων

Τα κράτη μέλη εισάγουν όλο και περισσότερο στερητικά της ελευθερίας μέτρα για άτομα που υπόκεινται σε απόφαση μεταφοράς για να τα παρεμποδίσουν να εξαφανισθούν πριν από την εκτέλεση της μεταφοράς.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, ενώ αναγνωρίζει ότι είναι αναγκαίο να εξευρεθούν τρόποι βελτίωσης της αποτελεσματικότητας των μεταφορών, τα στερητικά της ελευθερίας μέτρα θα πρέπει να χρησιμοποιούνται μόνο ως ύστατη λύση, όταν όλα τα άλλα μέτρα είναι καταδικασμένα σε αποτυχία και όταν υπάρχουν αντικειμενικοί λόγοι από τους οποίους μπορεί να συναχθεί ότι υπάρχει υψηλός κίνδυνος διαφυγής του αιτούντος άσυλο, Εν πάση περιπτώσει, πρέπει πάντα να λαμβάνονται δεόντως υπόψη η κατάσταση των οικογενειών, ατόμων με ιατρικές ανάγκες, των γυναικών και των ασυνόδευτων ανηλίκων.

Λανθασμένη εφαρμογή

Η λανθασμένη εφαρμογή του κανονισμού παρατηρήθηκε κυρίως σε σχέση με τις διαδικαστικές πτυχές, ιδίως, όταν δεν τηρούνται οι προθεσμίες για την υποβολή αιτήματος ή για την απάντηση.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να τηρούν αυστηρά τις προθεσμίες που καθορίζονται στον κανονισμό του Δουβλίνου. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η μη απάντηση σε ένα αίτημα εντός της καθορισμένης προθεσμίας ισοδυναμεί με έμμεση αποδοχή και ότι οι αιτούντες άσυλο έχουν τη δυνατότητα να προσφεύγουν κατά των αρχών των κρατών μελών για μη τήρηση προθεσμίας.

Ένα άλλο θέμα αφορά τη μη συστηματική χρήση από ορισμένα κράτη μέλη του DubliNet, που είναι ένα εργαλείο ασφαλούς διμερούς επικοινωνίας. Λόγω του χαρακτήρα των διαβιβαζομένων πληροφοριών, το θέμα αυτό θα μπορούσε να δημιουργήσει ορισμένα προβλήματα προστασίας των δεδομένων.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η χρήση του DubliNet είναι πάντα υποχρεωτική, εκτός από τις περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 15 παράγραφος 1 δεύτερο εδάφιο του κανονισμού εφαρμογής.

2.3.2. Εφαρμογή του κανονισμού EURODAC

Όσον αφορά τον κανονισμό EURODAC, παρόλο που όλα τα κράτη μέλη τον εφαρμόζουν κατά κανόνα με ικανοποιητικό τρόπο, η πρακτική εφαρμογή ορισμένων διατάξεων παραμένει προβληματική.

Προθεσμίες

Ο κανονισμός EURODAC απαιτεί να διαβιβάζουν τα κράτη μέλη τα δεδομένα τους αμέσως στην κεντρική μονάδα EURODAC (άρθρα 4 παράγραφος 1 και 8 παράγραφος 1). Φαίνεται ότι ενίοτε η πράξη αυτή γίνεται σε πάνω από 30 ημέρες. Δεδομένου ότι αυτή η καθυστερημένη διαβίβαση μπορεί να οδηγήσει σε σφάλμα, όσον αφορά τον προσδιορισμό του υπεύθυνου κράτους μέλους, είναι εξαιρετικά σημαντικό να μειώσουν τα κράτη μέλη αυτή την προθεσμία.

Η Επιτροπή θα προτείνει σαφή προθεσμία για τη διαβίβαση δεδομένων στην κεντρική μονάδα EURODAC

Συγκέντρωση δεδομένων

Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, η Επιτροπή θεωρεί ότι ο αριθμός των καταχωρημένων προσώπων που εισήλθαν παράνομα (48.657) είναι απροσδόκητα χαμηλός. Το σημείο αυτό δημιουργεί ερωτήματα ως προς την τήρηση της υποχρέωσης να λαμβάνονται τα δακτυλικά αποτυπώματα κάθε ατόμου που διέρχεται παρανόμως από τα σύνορα της Ένωσης. Δεδομένου ότι η πληροφορία αυτή είναι αποφασιστικής σημασίας για την πραγματική εφαρμογή ενός από τα κριτήρια του Δουβλίνου, τα κράτη μέλη θα πρέπει να συμμορφώνονται αυστηρά με αυτή την υποχρέωση.

Η συστηματική μη συμμόρφωση με την υποχρέωση λήψης δακτυλικών αποτυπωμάτων κάθε προσώπου που εισέρχεται παρανόμως θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη από την Επιτροπή κατά την αναθεώρηση της εφαρμογής του προγράμματος πλαισίου για την αλληλεγγύη και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών κατά το 2010 και, ιδίως, της σχετικής κατανομής των κριτηρίων που εφαρμόζονται για τα διάφορα ταμεία. |

Ποιότητα

Οι στατιστικές έδειξαν ότι το 6% των δεδομένων απορρίπτεται λόγω της χαμηλής του ποιότητας. Η ποιότητα των δεδομένων που αποστέλλονται στην κεντρική μονάδα EURODAC θα μπορούσε να βελτιωθεί περαιτέρω, χάρη σε ειδική κατάρτιση, σε τοπικούς ελέγχους ποιότητας και στη χρήση εξοπλισμού αιχμής, όπως λειτουργικά σκάνερς. Ενθαρρύνονται τα κράτη μέλη να κάνουν χρήση της κοινοτικής χρηματοδότησης που είναι διαθέσιμη γι’ αυτό το σκοπό.

Η Επιτροπή θα διοργανώσει εκπαιδευτικά σεμινάρια για τις εθνικές διοικήσεις, με σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας των δεδομένων

Απάλειψη

Όσον αφορά την υποχρέωση να απαλείφονται ορισμένα δεδομένα (άρθρα 7 και 10 παράγραφος 2 του κανονισμού EURODAC ), π.χ. σε περιπτώσεις που ένας αιτών άσυλο αποκτά την ιθαγένεια, είναι επίσης προβληματική. Δυστυχώς, η απάλειψη αυτή δεν γίνεται σε τακτική βάση, κυρίως επειδή το κράτος μέλος που εισήγαγε τα δεδομένα δεν γνωρίζει την αλλαγή του καθεστώτος ενός αιτούντος άσυλο.

Η Επιτροπή θα προτείνει την εισαγωγή ειδικών κωδίκων για κάθε είδος απάλειψης, για να ελέγχει καλύτερα την τήρηση αυτής της υποχρέωσης, καθώς και συστηματικά μέσα για την ανταλλαγή πληροφοριών σε περίπτωση αλλαγής του καθεστώτος ενός αιτούντος άσυλο

Προστασία των δεδομένων

Άλλα προβλήματα αφορούν την ορθή εφαρμογή των κανόνων για την τήρηση των προσωπικών δεδομένων, ιδίως αυτών που επιτρέπουν στα υποκείμενα των δεδομένων να ζητούν από τα κράτη μέλη να ελέγχουν πληροφορίες στα δεδομένα που τα αφορούν, στη βάση δεδομένων EURODAC (χρησιμοποιώντας τις καλούμενες «ειδικές έρευνες», άρθρο 18 του κανονισμού EURODAC). Κατά την περίοδο αναφοράς, πραγματοποιήθηκαν άνω των 3700 τέτοιων ειδικών ερευνών, αριθμός απροσδόκητα υψηλός.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι οι έρευνες αυτές περιορίζονται αυστηρά στην εφαρμογή των κανόνων προστασίας των δεδομένων.

2.3.3. Συμβολή του EURODAC στον κανονισμό του Δουβλίνου

Στόχος του κανονισμού EURODAC είναι να διευκολύνει την εφαρμογή του κανονισμού του Δουβλίνου. Συνεπώς, είναι ενδιαφέρον να εξεταστεί αν το EURODAC συνέβαλε πράγματι στην επίτευξη των στόχων του κανονισμού του Δουβλίνου.

Όπως σημειώθηκε προηγουμένως, το 2005, το 16% των αιτήσεων ασύλου ήταν στην πραγματικότητα πολλαπλές αιτήσεις . Αυτό μπορεί να είναι ενδεικτικό του γεγονότος ότι το σύστημα του Δουβλίνου δεν είχε το προσδοκώμενο αποτρεπτικό αποτέλεσμα κατά του φαινομένου της «αγοράς ασύλου». Πολλοί αιτούντες άσυλο συνεχίζουν να προσπαθούν να τύχουν ευνοϊκής απόφασης για την περίπτωση τους υποβάλλοντας πολλές αιτήσεις ασύλου. Η ορθή πληροφόρηση των αιτούντων άσυλο σχετικά με τις επιπτώσεις που θα μπορούσαν να έχουν οι μεταγενέστερες αιτήσεις τους θα μπορούσε να είναι ένα από τα μέτρα που θα συνέβαλαν στην αποτροπή αυτού του φαινομένου.

Όσον αφορά τις αποδείξεις παράνομης εισόδου , πρέπει να υπογραμμιστεί ότι μόνον αν όλα τα κράτη μέλη συμμορφώνονται με την υποχρέωση να συγκεντρώνουν δεδομένα για κάθε αλλοδαπό που εισέρχεται παράνομα στην ΕΕ θα διευκολύνει πραγματικά ο κανονισμός EURODAC την εφαρμογή του κανονισμού του Δουβλίνου.

Τέλος, παρατηρήθηκε ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν αρκετά συχνά αποτελέσματα από την κεντρική μονάδα του EURODAC που περιέχουν πολλαπλές ταυτόσημες απαντήσεις , πράγμα το οποίο σημαίνει ότι τα δεδομένα του αιτούντος άσυλο έχουν καταχωρηθεί από πολλά κράτη μέλη. Βάσει αυτών των πληροφοριών, δεν είναι πάντα εύκολο να προσδιοριστεί το κράτος μέλος που είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης ασύλου, ιδίως μέσα στις καθορισμένες προθεσμίες.

Για να απλουστευθεί η ανάλυση των πολλαπλών ταυτόσημων απαντήσεων, η Επιτροπή θα προτείνει μηχανισμούς που θα επιτρέπουν στα κράτη μέλη να αλληλοενημερώνονται σχετικά με το καθεστώς των υποκειμένων των δεδομένων του EURODAC, καθώς και τεχνικές τροποποιήσεις που πρέπει να γίνουν στο μηχανισμό διαβίβασης των δεδομένων στην κεντρική μονάδα της EURODAC, ιδίως για να εισάγονται περισσότερες πληροφορίες για το καθεστώς των αιτούντων άσυλο

2.3.4. Ενδεχόμενες μελλοντικές εξελίξεις του κανονισμού EURODAC

Βασικός στόχος του κανονισμού EURODAC είναι να συμβάλει στην ταχεία αναγνώριση του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την αίτηση ασύλου. Εντούτοις, τα στοιχεία που περιέχονται στη βάση δεδομένων EURODAC θα μπορούσαν να έχουν και άλλες χρήσιμες εφαρμογές, όπως η συμβολή στην αποτροπή της κατάχρησης του συστήματος ασύλου.

Ενώ τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να αποθηκεύουν τα δακτυλικά στοιχεία των ξένων που συνελήφθησαν να διέρχονται παράνομα από τα εξωτερικά τους σύνορα, δεν είναι υποχρεωμένα να αποθηκεύουν τα ίδια δεδομένα για αυτούς που συνελήφθησαν να διαμένουν παράνομα στο έδαφός τους.

Εντούτοις, τα κράτη μέλη δείχνουν ότι ενδιαφέρονται όλο και περισσότερο να χρησιμοποιούν τα στοιχεία υπηκόων τρίτης χώρας που συνελήφθησαν να διαμένουν παράνομα στο έδαφός τους ως αποδεικτικά στοιχεία για την περίοδο 2003-2005. Επιπλέον, υπάρχει σημαντική διαφορά μεταξύ αυτών που συνελήφθησαν να είναι παράνομα παρόντες στο έδαφος ενός κράτους (101.884) και αυτών που συνελήφθησαν σε σχέση με παράνομη διέλευση των εξωτερικών συνόρων (48.657). Ως εκ τούτου, προτείνεται να αποθηκεύονται τα δεδομένα που αφορούν άτομα που συλλαμβάνονται ενώ διαμένουν παράνομα στο έδαφος ενός κράτους μέλους. Τα δεδομένα αυτά θα είναι χρήσιμα κατά την εξέταση των αιτήσεων ασύλου, π.χ., για να βοηθήσουν στην αποτροπή κατάχρησης χάρη στην εξακρίβωση των δηλώσεων των αιτούντων άσυλο. Επιπλέον, θα μπορούσαν επίσης να παρέχουν χρήσιμες πληροφορίες για τις μετακινήσεις ενός υπηκόου τρίτης χώρας που μετακινείται παράνομα εντός της επικράτειας της ΕΕ. Τα δεδομένα αυτά θα μπορούσαν να αποθηκεύονται για αρχική περίοδο δύο ετών, όπως συμβαίνει για τα δεδομένα που αφορούν τα άτομα που διήλθαν παρανόμως από κάποια σύνορα. Η περίοδος αποθήκευσης θα μπορούσε να παραταθεί σε περίπτωση που το άτομο συλλαμβάνεται εκ νέου.

Η Επιτροπή προτίθεται να προτείνει την αποθήκευση δεδομένων ατόμων που έχουν συλληφθεί ενώ διαμένουν παράνομα στην επικράτεια της ΕΕ.

Επιπλέον, η Επιτροπή θα διερευνήσει, βάσει περαιτέρω ανάλυσης και πλήρους αξιολόγησης των επιπτώσεων, τη δυνατότητα να επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής του EURODAC με σκοπό να χρησιμοποιεί τα δεδομένα του για σκοπούς επιβολής του νόμου και ως μέσο συμβολής στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης.

3. Ανάλυση των ροών του Δουβλίνου

[pic]

Αντίθετα προς μια ευρέως διαδεδομένη υπόθεση ότι η πλειονότητα των μεταφορών κατευθύνονται προς τα κράτη μέλη που βρίσκονται σε κάποιο εξωτερικό σύνορο, φαίνεται ότι η συνολική κατανομή μεταξύ των κρατών μελών που βρίσκονται σε ένα εξωτερικό σύνορο και αυτών που δεν βρίσκονται είναι μάλλον ισορροπημένη. Το 2005, ο συνολικός αριθμός όλων των μεταφορών στα κράτη μέλη της ΕΕ που βρίσκονται σε ένα εξωτερικό σύνορο ανήλθε σε 3055, ενώ ο συνολικός αριθμός των μεταφορών σε κράτη μέλη που δεν βρίσκονται σε κάποιο εξωτερικό σύνορο ανήλθε σε 5161.

Στο έγγραφο εργασίας περιλαμβάνεται λεπτομερής ανάλυση με την οποία επιχειρείται να προσδιοριστεί ο βαθμός κατά τον οποίο τα ρεύματα του Δουβλίνου επηρέασαν το συνολικό πληθυσμό των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη. Εν ολίγοις, φαίνεται ότι οι μεταφορές του Δουβλίνου ούτε αύξησαν ούτε μείωσαν το συνολικό αριθμό των αιτούντων άσυλο άνω του 5% στα περισσότερα κράτη μέλη. Εντούτοις, στην περίπτωση της Πολωνίας, η αύξηση ήταν περίπου 20% και στην περίπτωση της Σλοβακίας, Λιθουανίας, Λετονίας, Ουγγαρίας και Πορτογαλίας, περίπου 10%. Από την άλλη πλευρά, στην περίπτωση του Λουξεμβούργου και της Ισλανδίας, ο αριθμός των αιτούντων άσυλο μειώθηκε κατά 20% περίπου.

Η τάση αυτή επιβεβαιώθηκε επίσης και στην υποθετική περίπτωση κατά την οποία θα εκτελούνταν όλες οι μεταφορές που έγιναν αποδεκτές, αν και με πολύ μεγαλύτερο αντίκτυπο στην περίπτωση της Ουγγαρίας, της Πολωνίας και της Σλοβακίας (αύξηση κατά 40% περίπου). Ακόμη όμως και σ' αυτήν την περίπτωση, θα υπήρχαν περισσότερες μεταφορές προς τα κράτη μέλη που δεν βρίσκονται σε ένα εξωτερικό σύνορο (13968) απ’ ό,τι προς τα κράτη μέλη που βρίσκονται σε ένα τέτοιο σύνορο (7829).

Εντούτοις, πρέπει να σημειωθεί ότι η πλειονότητα των μεταφορών αντιστοιχεί σε περιπτώσεις «εκ νέου ανάληψης»,[10] οι οποίες, στο μεγαλύτερο μέρος τους, δεν αντιστοιχούν σε νέες αιτήσεις ασύλου για τα κράτη μέλη προορισμού, δεδομένου ότι οι αιτήσεις είχαν ήδη καταχωρηθεί στις στατιστικές για το άσυλο και η εξέταση της αίτησης είχε ήδη αρχίσει.

Πρέπει να σημειωθεί ότι τα αποτελέσματα των ερευνών των συναλλαγών πρώτης κατηγορίας έναντι των συναλλαγών δεύτερης κατηγορίας δείχνουν ότι οι αιτούντες άσυλο οι οποίοι εισήλθαν παράνομα στην επικράτεια της ΕΕ προτού υποβάλουν την αίτησή τους, διήλθαν βασικά μέσω της Ισπανίας, της Ιταλίας και της Ελλάδας. Ωστόσο, τα περισσότερα άτομα που συνελήφθησαν στα σύνορα αυτών των κρατών μελών, υπέβαλαν αίτηση για άσυλο στο ίδιο κράτος στο οποίο εισήλθαν παρανόμως. Εξάλλου, αυτοί οι οποίοι δεν υπέβαλαν αίτηση ασύλου και συνέχισαν το ταξίδι τους, κατευθύνθηκαν κυρίως στο ΗΒ και στη Γαλλία.

4. Συμπεράσματα

Συνολικά, οι στόχοι του συστήματος του Δουβλίνου, ιδίως, η δημιουργία ενός σαφούς και λειτουργικού μηχανισμού για τον προσδιορισμό της ευθύνης όσον αφορά τις αιτήσεις ασύλου, επετεύχθησαν σε μεγάλο βαθμό.

Λόγω της έλλειψης ακριβών δεδομένων δεν κατέστη δυνατόν να αξιολογηθεί ένα σημαντικό στοιχείο του συστήματος του Δουβλίνου, δηλ. το κόστος του. Εντούτοις, τα κράτη μέλη θεωρούν πολύ σημαντική την επίτευξη των πολιτικών στόχων του συστήματος, ανεξαρτήτως των οικονομικών επιπτώσεών του.

Παρόλα αυτά, εξακολουθούν να υφίστανται ορισμένα προβλήματα, τόσο όσον αφορά την πρακτική εφαρμογή, όσο και την αποτελεσματικότητα του συστήματος. Συνεπώς, η Επιτροπή θα προτείνει τα αναγκαία μέτρα για να επιλύσει αυτά τα προβλήματα και να βελτιώσει περαιτέρω την αποτελεσματικότητά του.

Η παρούσα αξιολόγηση αποτελεί το πρώτο βήμα για την έναρξη μιας συζήτησης σχετικά με το μέλλον της κοινής ευρωπαϊκής πολιτικής στον τομέα του ασύλου, η οποία θα ξεκινήσει με τη δημοσίευση από την Επιτροπή, τον Ιούνιο 2007, μιας περιεκτικής Πράσινης Βίβλου.

[1] Μέχρι τις 21 Φεβρουαρίου 2006, η Δανία δεν είχε λάβει μέρος στον κανονισμό του Συμβουλίου. Ως εκ τούτου, στην παρούσα έκθεση, ως κράτη μέλη νοούνται όλα τα κράτη μέλη πλην της Δανίας, συν τη Νορβηγία και την Ισλανδία.

[2] ΕΕ L50 της 25.2.2003.

[3] Κανονισμός αριθ.1560/2003 της Επιτροπής της 2ας Σεπτεμβρίου 2003 για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του κανονισμού αριθ. 343/2003 του Συμβουλίου (ΕΕ L222 της 5.9.2003).

[4] ΕΕ L316 της 15.12.2000.

[5] Κανονισμός αριθ. 407/2002 του Συμβουλίου της 28ης Φεβρουαρίου 2002 για τη θέσπιση ορισμένων κανόνων για την εφαρμογή του κανονισμού αριθ. 2725/2000 του Συμβουλίου (ΕΕ L62 της 5.3.2002).

[6] SEC(2007) 742.

[7] COM (2006) 332 τελικό.

[8] COM (2005) 375 τελικό της 14/09/2005.

[9] Οδηγία 2004/83/EΚ της 29ης Απριλίου 2004, για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απατρίδων ως προσφύγων ή ως προς προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους (ΕΕ L 304, της 30.9.2004 σελ. 12).

[10] Βλ. πίνακα 2 του παραρτήματος.