Eine umfassende EU-Politik zur Bekämpfung der Korruption

Diese Mitteilung gibt einen Überblick über die Fortschritte der Europäischen Union (EU) im Bereich der Korruptionsbekämpfung und legt dar, welche Verbesserungen erforderlich sind, um ihr neuen Schwung zu verleihen. Ziel ist es, jede Art von Korruption auf allen Ebenen, in allen Mitgliedstaaten und Institutionen der EU und auch anderenorts einzudämmen. Ferner werden die Bereiche aufgezeigt, in denen die EU möglicherweise ein geeigneter Akteur für Initiativen zur Korruptionsbekämpfung sein könnte.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission vom 28. Mai 2003 über eine umfassende EU-Politik zur Bekämpfung der Korruption [KOM (2003) 317 endg. - nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

ZUSAMMENFASSUNG

Diese Mitteilung zieht die Definition des Globalen Programms zur Korruptionsbekämpfung der Vereinten Nationen heran, in dem Korruption als „Machtmissbrauch zur Erlangung privater Vorteile" definiert wird. In ihren Schlussfolgerungen werden die wesentlichen Aspekte einer zukünftigen EU-Politik zur Korruptionsbekämpfung genannt:

• starkes politisches Engagement auf höchster Ebene;
• Überwachung und Stärkung der Umsetzung der Instrumente zur Bekämpfung der Korruption. Die Kommission rät der Europäischen Gemeinschaft (EG), dem Übereinkommen des Europarats über Korruption beizutreten und an dessen Überwachungsmechanismus GRECO mitzuwirken;
• Entwicklung und Verbesserung der Untersuchungsinstrumente und Bereitstellung von mehr spezialisierten Mitarbeitern;
• Verstärkung der Anstrengungen zur Bekämpfung der Korruption zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft;
• Weiterentwicklung gemeinsamer Integritätsstandards für die öffentlichen Verwaltungen;
• Unterstützung des privaten Sektors bei seinen Bemühungen zur Stärkung der Integrität und Verantwortung;
• Intensivierung der Bekämpfung von politischer Korruption und illegaler Finanzierung von Sozialpartnerorganisationen und sonstigen Interessengruppen;
• Behandlung der Korruptionsaspekte im Rahmen des Dialogs mit Beitritts-, Bewerber- und Drittländern;
• Fortführung der Bekämpfung der Korruption als integraler Bestandteil der Außen- und Handelspolitik der EU.

Diese Punkte werden in den einzelnen Kapiteln der Mitteilung aufgegriffen und ausgeführt. Nach einem ersten Kapitel mit einem geschichtlichen Überblick und einem zweiten Kapitel zu Terminologiefragen befasst sich das dritte Kapitel schwerpunktmäßig mit einem der wesentlichen Aspekte, der Priorität des politischen Engagements. In der Mitteilung wird die Auffassung vertreten, dass eine unmissverständliche politische Entschlossenheit und eine unzweideutige Haltung der EU-Regierungen und ihrer Vertreter ein klares Signal an die Vertreter anderer Länder senden würden.

Anschließend wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, eine Kultur der Korruptionsbekämpfung in den EU-Institutionen aufzubauen. Die Mitteilung erinnert an die Maßnahmen der Kommission auf diesem Gebiet, insbesondere an die Einrichtung des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF). Zudem verweist sie auf den Leitfaden für ein effizientes Finanzmanagement und die eingeführten kommissionsinternen Maßnahmen. Im Jahr 2002 wurde das Untersuchungs- und Disziplinaramt (IDOC) eingerichtet; die Kommission schlägt vor, dass die Beziehungen zwischen dem IDOC und OLAF durch eine Vereinbarung geregelt werden sollten.

Inkrafttreten der strafrechtlichen Instrumente

In diesem Kapitel wird ausgeführt, dass gemeinsame Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen und eine interdisziplinäre gemeinschaftliche Strategie vereinbart werden sollten. Dabei werden einige wesentliche Punkte aufgegriffen, so die Notwendigkeit der Ratifizierung der europäischen und internationalen Instrumente zur Bekämpfung der Korruption, die Überwachung der Umsetzung der Korruptionsbekämpfungsvorschriften und die Bekämpfung der Korruption im privaten Sektor.

Bezüglich der Überwachung der Umsetzung weist die Kommission darauf hin, dass mit dem Inkrafttreten der gemeinschaftlichen Instrumente die strafrechtlichen Bestimmungen angeglichen sein werden. Weiter vertritt sie die Auffassung, dass Peer Reviews erforderlich sind, um die Wirksamkeit der internationalen Anstrengungen zu bewerten. Die Mitteilung weist auch nachdrücklich darauf hin, dass es keine echten Überwachungs- und Bewertungsmechanismen gibt, die mit der Gruppe von Staaten gegen Korruption (GRECO) vergleichbar wären, welche auf die Umsetzung der Maßnahmen des Europarats zur Bekämpfung von Korruption achtet. Nach Auffassung der Kommission sollte, um unnötige Überschneidungen zu vermeiden, angesichts des derzeitigen Stands der Dinge kein gesonderter Bewertungs- und Überwachungsmechanismus der EU eingerichtet werden.

Obwohl die beiden (zivil- bzw. strafrechtlichen) Korruptionsbekämpfungsübereinkommen des Europarates sowie die Satzung der GRECO spezifische Beitrittsklauseln für die Europäische Gemeinschaft vorsehen, ist dieser Betritt noch nicht erfolgt. Die Kommission ist mit der Vorbereitung des Beitritts befasst. Für den Fall, dass die Mitwirkung in der GRECO nicht als praktikable Option betrachtet werden sollte, würde geprüft, ob ein gesonderter EU-Bewertungsmechanismus eingerichtet werden könnte.

Ein weiteres Thema der Mitteilung ist die Bekämpfung der Korruption im privaten Sektor. Eine gemeinsame Maßnahme, mit der Bestechung und Bestechlichkeit als Straftaten dargestellt werden, wurde 1998 verabschiedet. Im Jahr 2002 hat Dänemark eine Initiative für einen verbindlicheren Rahmenbeschluss zu diesem Thema eingebracht. Die Kommission begrüßt diese Initiative, da sie für dieselben korrupten Verhaltensweisen im öffentlichen wie im privaten Sektor denselben Rechtsschutz gewährleistet.

Im Bereich der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit in der EU haben mehrere Verbesserungen stattgefunden:

• Das justizielle Kooperationsnetz EUROJUST wurde 2002 eingerichtet; seine materiellen Befugnisse erstrecken sich insbesondere auf die Bereiche Betrug und Korruption, Geldwäsche und Mitgliedschaft in einer kriminellen Vereinigung.
• Das Mandat des Europäischen Polizeiamts (Europol) ist erweitert worden.
• Die Kommission hat die Einsetzung eines europäischen Finanzstaatsanwalts vorgeschlagen, der sich mit Korruptionsdelikten befassen würde, die die finanziellen Interessen der Gemeinschaft beeinträchtigen (weitere Arbeiten siehe Informationsblatt über den europäischen Staatsanwalt).
• Einen Schlüsselfaktor stellt der Rahmenbeschluss über den europäischen Haftbefehl dar, der seit dem 1. Januar 2004 angewendet wird, denn er erleichtert die Übergabe des Verdächtigen an die Justizbehörden des Antrag stellenden Staates.
• Mit der im Jahr 2001 verabschiedeten zweiten Geldwäsche-Richtlinie (weitere Maßnahmen siehe Informationsblatt über die Geldwäsche, Richtlinie 2001/97/EG) wurden Korruptionsdelikte in die Kategorie der schweren Straftaten aufgenommen und somit die Pflichten der Mitgliedstaaten bei ihrer Behandlung ausgedehnt.
• Derzeit liegen dem Rat zwei Vorschläge für neue Rechtsakte zur gegenseitigen Anerkennung von gerichtlichen Anordnungen zum Einfrieren der Erträge aus Korruptionsdelikten sowie zur Erleichterung der Einziehung dieser Erträge zur Prüfung vor.

Das Hauptproblem ist nach Ansicht der Kommission jedoch nach wie vor die Umsetzung der Rechtsvorschriften, da der Verhütung, Ermittlung, Verfolgung und gerichtlichen Verurteilung von Korruptionsdelikten größere Bedeutung beigemessen werden sollte. Sie appelliert an die Mitgliedstaaten, gemeinsame Standards für die Beweiserhebung, die Einziehung der Erträge, spezielle Ermittlungstechniken und den Schutz von Hinweisgebern, Opfern und Zeugen einzuführen. Weiterhin fordert sie die Mitgliedstaaten auf, gegebenenfalls eindeutige Richtlinien für das Personal der öffentlichen Verwaltungen einzuführen.

Die mit der Korruptionsbekämpfung befassten Behörden müssen unabhängig und autonom sein und über effiziente Möglichkeiten zur Beweiserhebung und zum Schutz der Personen verfügen, die diese Behörden bei der Korruptionsbekämpfung unterstützen. Die Zusammenarbeit zwischen Behörden und gemeinsame Ermittlungen sollten ausgebaut werden.

Korruptionsprävention - Der Binnenmarkt und andere interne Politikbereiche

Die Kommission möchte die Initiativen auf Präventionsmaßnahmen konzentrieren, um Interessenkonflikte zu vermeiden und systematische Kontrollen und Überprüfungen einzuführen. In diesem Zusammenhang fordert sie die Stärkung der Integrität des öffentlichen Sektors und empfiehlt, einen umfassenden Dialog über Mindeststandards und Benchmarks einzuleiten. Sie verpflichtet sich, die Frage des öffentlichen Auftragswesens unter dem Aspekt der Anwendung der neuen Vorschriften erneut zu prüfen und unterstreicht, dass Bestechungsgelder steuerlich nicht mehr absetzbar sind.

Zur Stärkung der Integrität des privaten Sektors fordert die Kommission die Berufsverbände der Notare, Rechtsanwälte, Buchhalter, Rechnungsprüfer und Steuerberater auf, ihre Selbstregulierung weiter zu verstärken. Um auch die Verantwortung der Unternehmen zu stärken, die sowohl Täter als auch Opfer von Korruption sein können, fordert sie die Unternehmen auf, zum einen moderne Rechnungslegungsstandards umzusetzen und angemessene interne Prüfungsverfahren und Verhaltenskodizes anzunehmen und zum anderen eindeutige Regeln für die Meldung von Missständen einzurichten. Der gesamte private Sektor sollte besser informiert werden; die Kommission wird daher den Dialog zwischen der Öffentlichkeit und dem privaten Sektor durch Initiativen wie das EU-Forum zur Prävention der organisierten Kriminalität weiter fördern.

Gesetzliche Abschlussprüfungen werden im Übrigen Gegenstand einer Mitteilung der Kommission sein, in der die künftigen politischen Prioritäten auf diesem Gebiet dargelegt werden. Obwohl die EU im Jahr 2002 eine Verordnung angenommen hat, die vorschreibt, den konsolidierten Abschluss gemäß den internationalen Rechnungslegungsgrundsätzen zu erstellen, und Empfehlungen über die Unabhängigkeit des gesetzlichen Abschlussprüfers veröffentlicht hat, gibt es in der EU gegenwärtig keine generell anerkannten Prüfungsgrundsätze.

Die Mitteilung spricht auch Einrichtungen mit sowohl öffentlichem als auch privatem Charakter wie politische Parteien, Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände usw. an. Die Kommission regt die Ausarbeitung einer Studie an, mit der die Art dieser Verbindungen analysiert werden soll. Sie zeigt auf, dass potenzielle Interessenkonflikte bei der Finanzierung von Sozialpartnern und Interessengruppen sowie bei Wahlkampfausgaben nur durch Transparenz vermieden werden können. Die Kommission beabsichtigt, auf der Grundlage der vorgeschlagenen Studie Vorschläge für bewährte Verfahren zur Gewährleistung der Transparenz vorzulegen.

Externe Aspekte

Zur Förderung der politischen Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen der zehn neuen EU-Mitgliedstaaten sowie der Bewerberländer und sonstiger Drittländer hat die Kommission im Anhang zur Mitteilung zehn allgemeine Grundsätze aufgestellt. Sie schlägt auch vor, die Anstrengungen zu verstärken, um die Gesamtstrategie zur Korruptionsbekämpfung auf alle diese Länder auszuweiten, wobei die Herausforderung in der effektiven Umsetzung zu sehen sei. Eine bessere Koordinierung könnte durch eine gemeinsame Korruptionsbekämpfungseinheit oder Koordinierungsstelle erreicht werden, deren Einrichtung von der Kommission mehrfach vorgeschlagen wird. Schulungsmaßnahmen und die Spezialisierung auf diesem Gebiet sollten verbessert und die nationalen Institutionen gestärkt werden.

Bei der Bekämpfung der Korruption prüft die EU im Rahmen der neuen Nachbarschaftspolitik die Möglichkeiten für den Ausbau der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit sowie der Rechtshilfe mit den Nachbarländern.

Im Bereich der Kooperationsabkommen und Programme für die Außenhilfe überprüft die Kommission ihre Rahmen- und spezifischen Finanzierungsabkommen sowie ihre Ausschreibungsbestimmungen im Hinblick auf die Aufnahme von Bestimmungen über die Korruptionsbekämpfung. In das im Jahr 2000 in Cotonou unterzeichnete AKP-EU-Partnerschaftsabkommen wurden bereits derartige Bestimmungen aufgenommen.

Studien haben gezeigt, dass die Korruption im Bereich der Handelspolitik durch offene, transparente und wettbewerbsorientierte Marktbedingungen eingedämmt werden kann; die Arbeiten der Kommission sind daher entsprechend ausgerichtet. Die Kommission tritt weiterhin dafür ein, das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen auf andere WTO-Vertragsparteien auszuweiten und hat sich an den Verhandlungen über ein multilaterales Übereinkommen über Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen beteiligt.

Abschließend fordert die Kommission die Mitgliedstaaten auf, die Umsetzung der Bestimmungen zur Korruptionsbekämpfung bei den öffentlich unterstützten Exportkrediten im Einklang mit dem im Jahr 2003 überarbeiteten „Action Statement" der OECD zu überwachen.

Geschichtlicher Überblick

Zur Bekämpfung der Korruption auf allen Ebenen hat die EU mehrere Dokumente ausgearbeitet:

• In Artikel 29 des Vertrags über die Europäische Union wird die Verhütung und Bekämpfung der Korruption als eines der Ziele genannt, dessen Verwirklichung die Schaffung und Sicherung eines europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ermöglicht;
• der Aktionsplan zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität von 1997 trat für eine umfassend angelegte Politik zur Korruptionsbekämpfung ein, die auf Präventionsmaßnahmen beruhte;
• in der ersten Mitteilung über eine Politik der Union zur Bekämpfung der Korruption wurden ein Verbot der steuerlichen Absetzbarkeit von Bestechungsgeldern, Vorschriften für öffentliche Ausschreibungen, die Einführung von Buchführungs- und Prüfstandards sowie Maßnahmen im Bereich der Außenhilfe- und Unterstützungsprogramme vorgeschlagen;
• im Aktionsplan des Europäischen Rates von Wien von 1998 und auf der Tagung des Europäischen Rates in Tampere im Jahr 1999 wurde der Schwerpunkt ebenfalls auf die Korruption als einen Bereich von besonderer Bedeutung gelegt, in dem Handlungsbedarf besteht;
• in der im Jahr 2000 entwickelten Strategie zur Prävention und Bekämpfung der organisierten Kriminalität für den Beginn des neuen Jahrtausends wurde bekräftigt, dass die Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften und die Entwicklung einer interdisziplinären Korruptionsbekämpfungsstrategie erforderlich sind, und es wurde dazu aufgerufen, die Rechtsinstrumente der EU und des Europarates zur Korruptionsbekämpfung zu ratifizieren;
• die Mitteilung über die Betrugsbekämpfung zielt auf die Ausarbeitung eines Konzepts für eine Gesamtstrategie ab.

Die EU hat zudem eigene Instrumente zur Bekämpfung der Korruption geschaffen:

• die beiden Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und über die Bekämpfung der Bestechung, an der Beamte der Europäischen Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten beteiligt sind;
• das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), das 1999 eingerichtet wurde und mit interinstitutionellen Untersuchungsbefugnissen ausgestattet ist.

Darüber hinaus empfiehlt die Kommission, den bestehenden Instrumenten weiterer internationaler Organisationen beizutreten. Ziel ist es, den bereits erfolgten Maßnahmen Rechnung zu tragen, um unnötige Doppelarbeiten zu vermeiden, und zudem geht es darum, darauf hinzuwirken, dass die von den internationalen Organisationen erlassenen Rechtsakte die gleiche bindende Wirkung haben wie die einschlägigen Rechtsvorschriften der Europäischen Union. Bisher haben die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), der Europarat und die Vereinten Nationen eigene Übereinkommen zur Korruptionsbekämpfung ausgearbeitet:

• das OECD-Übereinkommen zur Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr;
• das Strafrechtsübereinkommen des Europarates über Korruption;
• das Zivilrechtsrechtsübereinkommen des Europarates über Korruption;
• das UN-Übereinkommen gegen Korruption.

Letzte Änderung: 29.04.2005