Leichter zugängliche, gerechtere und besser funktionierende Asylsysteme

Die Europäische Union definiert einen neuen Ansatz, der die bestehenden Asylsysteme ergänzt und eine bessere Steuerung der Asylbewerberströme sowohl innerhalb Europas als auch in den Herkunftsregionen zum Ziel hat. Die neuen Systeme werden sich auf eine echte Partnerschaft mit und zwischen den Herkunfts-, Transit- und Erstasylländern stützen, da sie leichter zugänglich und gerechter sein werden und besser funktionieren werden.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat - Für leichter zugängliche, gerechtere und besser funktionierende Asylsysteme [KOM (2003) 315 endg. - nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Das Vereinigte Königreich hatte ebenso wie der Hohe Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) Vorschläge zu neuen Ansätzen für einen wirksamen völkerrechtlichen Schutz vorgelegt. Auf Ersuchen des Europäischen Rates, diese Anregungen zu vertiefen, und im Rahmen der Folgemaßnahmen zu ihrer Mitteilung über die gemeinsame Asylpolitik und die Agenda für den Flüchtlingsschutz [KOM (2000) 152 endg.] legt die Kommission die Grundlagen und die Ziele eines möglichen neuen Ansatzes für leichter zugängliche, gerechtere und besser funktionierende Asylsysteme vor.

Nach Auffassung der Kommission müssen die neuen Ansätze vor allem die internationalen rechtlichen Verpflichtungen, insbesondere diejenigen aus der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, erfüllen und das vom Europäischen Rat in Tampere geforderte Gemeinsame Europäische Asylsystem ergänzen. Die Kommission vertritt ferner die Ansicht, dass die künftigen Maßnahmen auf der ersten Stufe des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (Tampere I) aufbauen und in seine zweite Stufe integriert werden sollten, um auf diese Weise einem Programm „Tampere II" den Weg zu ebnen. Des Weiteren sollte sich jeder neue Ansatz auf ein System der echten Lastenteilung innerhalb der EU und mit den Aufnahmedrittländern stützen, statt die Lasten auf diese abzuwälzen. Jedem neuen System sollte daher eine echte Partnerschaft mit und zwischen den Herkunfts-, Transit-, Erstasyl- und Zielländern zugrunde liegen.

Der neue Ansatz für die Asylsysteme verfolgt drei grundlegende Ziele:

geregelte Einreise von Flüchtlingen und Personen, die internationalen Schutz benötigen, aus der Herkunftsregion in die EU
Lasten- und Aufgabenteilung innerhalb der EU sowie mit den Herkunftsregionen
Schaffung effizienter Asylverfahren, die in vollstreckbaren Entscheidungen münden, sowie wirksamer Rückführungsverfahren

Geregelte Einreise von Flüchtlingen

Hinsichtlich des ersten Ziels wird in der Mitteilung die strategische Nutzung und Einführung geschützter Zulassungsverfahren und Eingliederungsprogramme auf europäischer Ebene im Rahmen dieses Programms angeregt. Unter dem Begriff „Eingliederung" ist die Überführung von Flüchtlingen von einem ersten Aufnahmeland in ein zweites, in der Regel ein Industrieland, zu verstehen, wo sie Schutzgarantien, einschließlich des Anspruchs auf rechtmäßigen Aufenthalt, genießen und Aussichten auf Integration und Eigenständigkeit haben. Unter „geschützten Zulassungsverfahren" sind Verfahren zu verstehen, die es Nichtstaatsangehörigen ermöglichen, bei dem potenziellen Aufnahmestaat außerhalb dessen Hoheitsgebiet um Asyl oder eine andere Form des internationalen Schutzes nachzusuchen und im Falle der Bewilligung ihres Antrags eine Einreisegenehmigung zu erlangen.

Lasten- und Aufgabenteilung

Eine Lasten- und Aufgabenteilung setzt zunächst eine Unterstützung der weniger entwickelten Regionen in unmittelbarer Nähe des Ursprungs von Flüchtlingsströmen voraus, um sie in die Lage zu versetzen, schutzbedürftigen Personen wirksamen Schutz zu gewähren, und um sie zu Erstasylländern zu machen. Des Weiteren sollte ein Teil der Finanzmittel der EU zur Stärkung der Schutzkapazitäten in der Herkunftsregion der Flüchtlinge selbst eingesetzt werden.

Es sollte ein Mechanismus eingeführt werden, der nicht nur eine Aufteilung der Lasten zwischen der EU und den Herkunfts- oder Transitregionen, sondern auch innerhalb der EU selbst vorsieht. Diese Maßnahmen würden sich in die Neuerungen einfügen, die durch die Verordnung zur Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staates (Dublin II) und die Inbetriebnahme der Datenbank für den Abgleich der Fingerabdrücke von Asylantragstellern Eurodac am 15. Januar 2003 im Asylbereich eingeführt wurden.

Um einen wirksamen Schutz in den Aufnahmeländern zu erreichen, muss eine stärkere finanzielle Unterstützung innerhalb des bestehenden rechtlichen, politischen und finanziellen Rahmens (wie z. B. des Prozesses, der zum Abschluss des Abkommens von Cotonou führte) ins Auge gefasst werden. Ein „wirksamer" Schutz setzt voraus, dass folgende Bedingungen erfüllt sind: persönliche Sicherheit, Schutz vor Zurückweisung, Zugang zu UNHCR-Asylverfahren oder nationalen Verfahren mit hinreichenden Garantien sowie soziale und wirtschaftliche Absicherung, die zumindest den Zugang zur primären Gesundheitsversorgung und Primarausbildung sowie den Zugang zum Arbeitsmarkt oder ausreichende Existenzmittel umfasst, um einen angemessenen Lebensstandard zu sichern.

Effiziente Asyl- und Rückführungsverfahren

Die Kommission regt in ihrer Mitteilung ebenfalls an, über neuartige legislative Maßnahmen zur Abwicklung der Asylverfahren nachzudenken, um die Asylsysteme besser zu regeln und gleichzeitig das Recht auf Asyl für diejenigen zu erhalten, die seiner wirklich bedürfen. Die Gemeinschaft muss sich mit zwei großen Fragen gründlich auseinandersetzen: der Qualität der Prüfung von Asylanträgen ab Verfahrensbeginn (Frontloading) und der Beschleunigung dieses Verfahrens.

Darüber hinaus bedarf es einer effizienten, auf eine engere Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Herkunfts- und Erstasylländern gestützten Rückführungspolitik der EU. Die Rückführung der Antragsteller muss selbstverständlich nach Ablehnung des Asylantrags oder Einlegen eines Rechtsmittels ohne aufschiebende Wirkung erfolgen. Problematisch sind in diesem Zusammenhang vor allem die Asylantragsteller ohne Ausweispapiere, deren Identität und Staatsangehörigkeit sich nicht zum Zweck der Rückführung ermitteln lassen. In der Mitteilung wird angeregt, auf Grundlage der Erfahrungen und Lehren aus dem Rückführungsplan für Afghanistan über eine praktikablere inhaltliche Gestaltung der Rückführungs- und Eingliederungsprogramme nachzudenken.

Hintergrund

Das britische Papier, das Ausgangspunkt dieser Mitteilung war, ist im Kontext der Initiativen auf dem Gebiet des völkerrechtlichen Schutzes zu sehen, d. h. auf internationaler Ebene der Agenda für den Flüchtlingsschutz und der „Konvention Plus" des UNHCR, auf europäischer Ebene der drei Mitteilungen der Kommission:

Mitteilung für ein gemeinsames Asylverfahren und einen unionsweit geltenden einheitlichen Status für die Personen, denen Asyl gewährt wird von November 2000 [KOM (2000) 755 endg.]
Mitteilung über die Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern [KOM (2002) 703 endg.]
Mitteilung über die gemeinsame Asylpolitik und die Agenda für den Flüchtlingsschutz von März 2003 [KOM (2003) 152 endg.]

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