Einbeziehung von Migrationsbelangen in die auswärtige Politik

1) ZIEL

Das Dokument verfolgt drei Ziele: Erstens soll die Migration in einen breiteren Zusammenhang gerückt werden, der die Ursachen für die internationalen Migrationen, die besondere Situation schutzbedürftiger Personen und die Auswirkungen der internationalen Migration auf die Entwicklungsländer berücksichtigt. Zweitens gibt das Dokument einen Überblick über die Migrationspolitik der Gemeinschaft und darüber, wie die Migrationsproblematik in die Programme und Strategien der Gemeinschaft bei ihrer Zusammenarbeit mit Drittländern einbezogen wird. Drittens soll es Leitlinien für eine Weiterentwicklung der Gemeinschaftspolitik aufzeigen, um die Migrationsströme besser steuern und insbesondere verstärkt gegen die illegale Einwanderung vorgehen zu können.

2) RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission vom 3.12.2002 an den Rat und das Europäische Parlament: Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern [KOM(2002) 703 endg. - nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

3) ZUSAMMENFASSUNG

Die Migration stellt für die Europäische Union (EU) eine strategische Priorität dar. Einwanderung ist nicht nur als Problem, sondern auch als positiver Faktor für Wachstum und Erfolg sowohl der Union als auch der Herkunftsländer zu sehen.

Auf der Grundlage des Amsterdamer Vertrags und der Leitlinien, die vom Europäischen Rat in Tampere festgelegt wurden, wird nunmehr Schritt für Schritt eine gemeinschaftliche Migrations- und Asylpolitik umgesetzt. Auf die Mitteilung, die fester Bestandteil dieses globalen Ansatzes ist, soll (im März 2003) eine weitere Kommissionsmitteilung über die verschiedenen Wechselwirkungen zwischen Einwanderung, Beschäftigung und Sozialpolitik in der Europäischen Union folgen.

Im Zusammenhang mit dem Problem der illegalen Einwanderung betonte der Europäische Rat von Sevilla den Beitrag, den die verschiedenen außenpolitischen Maßnahmen und Instrumente der Union, insbesondere die Entwicklungspolitik, zur Bekämpfung der Ursachen für Migrationsströme leisten können. Deshalb forderte der Europäische Rat, dass die Einwanderungspolitik in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern integriert wird. Außerdem ersuchte er die Kommission um Vorlage eines Berichts über die Wirksamkeit der auf Gemeinschaftsebene verfügbaren finanziellen Ressourcen im Hinblick auf die Rückführung von Einwanderern und abgelehnten Asylbewerbern, die Verwaltung der Außengrenzen und die Durchführung von Projekten im Bereich Asyl und Migration in Drittländern.

Die Kommunikation umfasst zwei Teile, die sich mit diesen beiden Themen befassen:

• Teil I: Migration und Entwicklung
• Teil II: Bericht über die Wirksamkeit der auf Gemeinschaftsebene verfügbaren finanziellen Mittel

Die Einbeziehung von Migrationsbelangen in die auswärtige Politik der Gemeinschaft muss an den folgenden vier grundlegenden Prinzipien ausgerichtet werden:

• Bei der Einbeziehung dieser Problematik in die auswärtige Politik der Gemeinschaft muss die Gesamtkohärenz der Politik und der Aktionen im Bereich Außenbeziehungen gewahrt bleiben. Ferner müssen die Drittländer zur Zusammenarbeit ermutigt werden, ohne diejenigen, die hierzu nicht bereit sind, zu bestrafen.
• Im Bereich der Migration sollten sich die Aktionen der Gemeinschaft langfristig auf die Bekämpfung der grundlegenden Migrationsursachen konzentrieren, und zwar durch die Beseitigung der Armut, die Stärkung der Institutionen und Kapazitäten sowie durch die Konfliktprävention.
• Die Migrationsproblematik sollte im Rahmen der den Hilfsprogrammen der EU zugunsten von Drittländern zugrunde liegenden «regionalen und nationalen Strategiepapieren» angegangen werden.
• Es sind zusätzliche Mittel erforderlich, die zur Finanzierung spezifischer und gezielter Maßnahmen im Migrationsbereich dienen sollten, die die Maßnahmen ergänzen, die zu Lasten der allgemeineren Haushaltslinien durchgeführt werden.

Migration und Entwicklung

Migrationsströme in Europa und in der Welt

• Die jährliche Rate der offiziellen Nettozuwanderung in die EU liegt derzeit bei rund 2,2 Zuwanderern auf 1000 Bürger. In rechtlicher Hinsicht ist zwischen Wirtschaftsmigranten und schutzbedürftigen Personen zu unterscheiden. Die Anzahl der illegalen Zuwanderer kann nur geschätzt werden.
• Die meisten Wirtschaftsmigranten in der Union stammen aus Ländern mit mittlerem Einkommen oder Transformationsländern. Dagegen begeben sich die Staatsangehörigen von Entwicklungsländern mit niedrigem Einkommen in der Regel in die Gebiete ihrer Region, die ein hohes Wirtschaftswachstum verzeichnen. Die Erleichterung dieser Süd-Süd-Migration könnte einen wichtigen Aspekt in der Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft mit den betreffenden Ländern darstellen.

Migrationsursachen

• Zu den wichtigsten Migrationsursachen gehören: geringes Wirtschaftswachstum, ungleiche Einkommensverteilung, Überbevölkerung infolge eines hohen Bevölkerungswachstums, hohe Arbeitslosigkeit, bewaffnete Konflikte und ethnische Säuberungen, Menschenrechtsverletzungen, Verfolgung, Naturkatastrophen (allgemeine Umweltbeeinträchtigung) sowie mangelhafte Staatsführung.
• Die Aussicht auf Sicherheit und Verbesserung der sozioökonomischen Lage im Aufnahmeland stellen die wichtigsten Triebkräfte dar. Da den europäischen Ländern hoch qualifizierte und wenig qualifizierte Arbeitskräften fehlen, versuchen sie zunehmend, solche Arbeitskräfte am Arbeitsmarkt von Entwicklungsländern anzuwerben. Die auf diese Weise rekrutierten Menschen brauchen Rat und praktische Hilfe.
• Die positive Entwicklung in einem Entwicklungsland kann - zunächst - zu einem Anstieg der internationalen Migration führen, da eine Anzahl von Menschen die für eine Auswanderung erforderlichen Mittel erwirbt, während sich ihnen in ihrem Land noch keine zufrieden stellenden Chancen bieten. In der Regel nimmt dieses (als «migration hump» bezeichnete) Phänomen in der Folgezeit wieder ab.

Aufnahmeländer und Flüchtlinge

• Viele Entwicklungsländer müssen Flüchtlingsströme aufnehmen, die bei weitem die Anzahl der in der EU Zuflucht suchenden Menschen übersteigen. Im Jahre 2002 gab es weltweit 13 Millionen Flüchtlinge und Asylsuchende, von denen sich lediglich 1,9 Millionen (15 %) im Gebiet der EU aufhielten. Die Anzahl der in der EU ankommenden Asylsuchenden hat sich im letzten Jahrzehnt halbiert (und liegt derzeit bei unter 400 000 Menschen pro Jahr).
• Da die Entwicklungsländer über nur begrenzte finanzielle und institutionelle Kapazitäten verfügen, stellt der Zustrom von Flüchtlingen und Asylsuchenden für sie eine schwere Belastung dar. Die Gemeinschaft finanziert Projekte, um eine den Bedürfnissen der Flüchtlinge angemessene humanitäre Hilfe zu leisten und gleichzeitig die Aufnahmeländer bei der Verwaltung ihrer unzureichenden Infrastrukturen und institutionellen Kapazitäten zu unterstützen. Ferner finanziert sie Projekte, um die Rückkehr von Flüchtlingen in ihr Herkunftsland zu unterstützen.

Auswirkungen der Migration auf die Entwicklungsländer

• In wirtschaftlicher Hinsicht können sowohl die Aufnahme- als auch die Herkunftsländer aus der internationalen Migration einen Nutzen ziehen. Für viele dieser Entwicklungsländer bedeuten die Rücküberweisungen der abgewanderten Menschen einen wichtigen und positiven Beitrag zur Zahlungsbilanz sowie eine wertvolle Devisenquelle. Nach Ansicht der Kommission können die öffentlichen Verwaltungen der Aufnahmeländer hierbei eine wichtige Rolle spielen, indem sie dafür sorgen, dass diese Gelder sicher, legal und billig in die Herkunftsländer überwiesen werden können.
• Die zunehmende Globalisierung stellt für die spezialisierten Arbeitnehmer einen Anreiz zur Abwanderung dar. Verlassen qualifizierte Arbeitnehmer das Land, kann sich diese Abwanderung von Intelligenz (die auch als «brain drain» bezeichnet wird) unmittelbar nachteilig auf den Entwicklungsprozess ihres Herkunftslands auswirken. Deshalb enthält das 6. FuE-Rahmenprogramm, das Schulungen für Wissenschaftler aus Drittländern, insbesondere aus Entwicklungsländern unterstützt, Instrumente, die die Rückkehr dieser Wissenschaftler in ihre Herkunftsländer fördern. Denn die freiwillige Rückkehr von Migranten verschafft den Herkunftsländern ein wichtiges Finanz-, Human- und Sozialkapital.

Migrationspolitik der Gemeinschaft: Die Kommission hat in zwei allgemeinen Mitteilungen und in speziellen Legislativvorschlägen die wichtigsten Komponenten einer gemeinsamen Migrations- und Asylpolitik insbesondere für folgende Bereiche formuliert:

• Errichtung eines grundlegenden Rahmens für die Aufnahme legaler Zuwanderer und ihrer Familien (beispielsweise Familienzusammenführung) und deren Aufenthaltsbedingungen;
• Erleichterung der Mobilität der Staatsangehörigen von Drittländern innerhalb der EU (insbesondere für Langzeitansässige oder Studenten);
• verstärkte Bekämpfung der illegalen Zuwanderung;
• Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Rückführung illegaler Zuwanderer.

Unterstützung von Drittländern in unmittelbarem Zusammenhang mit der Migrationssteuerung

Die Migration stellt für die Kooperations- und Entwicklungsprogramme der Gemeinschaft einen neuen Aktionsbereich dar. Die meisten Programme der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Migration werden im Zeitraum 2002-2004 umgesetzt. Die wichtigsten Leitlinien für die einzelnen Regionen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

• Mittelmeerraum: Im Rahmen des MEDA-Programms (EN) befasst sich ein Regionalprogramm für Justiz und Inneres (JI) mit den allgemeinen Problemen der Bekämpfung der organisierten Kriminalität, vornehmlich der kriminellen Netze, die organisierte Einschleusung von Migranten und Menschenhandel betreiben. Zur Lösung der Migrationsprobleme und vor allem zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung sieht das Programm insbesondere Schulungen von Polizei- und Justizbeamten sowie die Errichtung eines Europa-Mittelmeer-Netzes zur Datenerhebung und Forschung über Migrationsphänomene vor.
• Westliche Balkanländer: Ziel des CARDS-Regionalprogramms ist es, unter anderem im Bereich JI die regionale Zusammenarbeit zu fördern. Wegen der Durchlässigkeit der Grenzen und der schwachen Infrastruktur in diesen Ländern wird eine Zusammenarbeit bei Migrationsfragen immer wichtiger.
• Osteuropa und Zentralasien: Das derzeitige TACIS-Regionalprogramm für Justiz und Inneres konzentriert sich auf drei Kernbereiche: Entwicklung eines globalen Systems für die Kontrolle der Grenzen sowie die Steuerung des Zustroms von Migranten und Asylsuchenden; Bekämpfung des von Afghanistan aus betriebenen Drogenhandels; Durchführung wirksamer Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung in den Partnerländern. Das neue TACIS-Regionalprogramm für Zentralasien sieht eine Kooperation bei Migrationsbelangen und damit zusammenhängenden Fragen (beispielsweise Verbesserung der Grenzkontrollkapazitäten) vor.
• Asien: Im Rahmen des ASEM (des Europäisch-Asiatischen Gipfeltreffens) wurde ein Dialog über Migrationsfragen eingeleitet.
• Lateinamerika: Die Kommission prüft derzeit, mit welchen Mitteln ein Dialog über Migrationsfragen geführt werden kann.
• AKP-Länder (Länder südlich der Sahara, des Karibischen Raums und des Pazifischen Ozeans): Das Cotonou-Abkommen enthält spezielle Bestimmungen über die Zusammenarbeit bei Einwanderungsfragen, insbesondere zur Verhinderung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Ferner gibt es einen intensiven Dialog über Migrationsfragen im Rahmen der AKP-EU-Partnerschaft und des AKP-EG-Ministerrates.

Soforthilfe und Rehabilitation: Besonders herauszustellen ist die wichtige Verknüpfung zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung. Mehrere Projekte zur Unterstützung entwurzelter Bevölkerungsgruppen werden bereits durchgeführt oder befinden sich in Vorbereitung (beispielsweise CARDS).

Grundlegende Ursachen der Migration: Damit die Entwicklungspolitik der Gemeinschaft zur Beseitigung der grundlegenden Ursachen der Migration beitragen kann, muss sie den Schwerpunkt auf die Armutsbekämpfung legen. Zu diesem Zweck hat die Gemeinschaft für ihre Entwicklungspolitik folgende prioritäre Bereiche festgelegt:

• Handel und Entwicklung, um die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen und wirtschaftliche Perspektiven zu bieten. Die Gemeinschaft muss unter anderem ihren Markt verstärkt für Erzeugnisse aus den Entwicklungsländern öffnen und die Einbindung der Entwicklungsländer in das Welthandelssystem fördern usw.
• Konfliktprävention sowie regionale Integration und Zusammenarbeit.
• Stärkung der institutionellen Kapazitäten und Gewährleistung einer verantwortungsvollen Staatsführung (beispielsweise durch die Unterstützung institutioneller Reformen, des Dialogs zwischen dem Staat und den Oppositionsgruppen sowie durch die Reform des Wahlsystems usw.).
• Ernährungssicherheit und nachhaltige ländliche Entwicklung: Eine Entwicklungspolitik, die zur Ernährungssicherheit beiträgt und den Zugang zu Nahrungsmitteln und Trinkwasser verbessert, trägt zur Beschränkung der Migration aus «Überlebensgründen» bei. Ganz allgemein kann eine Entwicklungspolitik, die auf eine nachhaltige ländliche Entwicklung abzielt, die Abwanderung aus ländlichen Gebieten eindämmen.

Leitlinien

Politischer Dialog und Migrationsklausel: Bei den Assoziierungs- oder Kooperationsabkommen zwischen der EU und Drittländern wird der Wechselwirkung zwischen Migration und Entwicklung künftig systematisch Rechnung getragen. Dieser Dialog sollte sich auch mit anderen Fragen befassen, beispielsweise mit den wichtigsten Migrationsursachen, der Bekämpfung der illegalen Einwanderung, der Erleichterung der Rückkehr, der besseren Integration legaler Einwanderer, der Erleichterung der «Mobilität von Intelligenz» bei gleichzeitiger Unterstützung der Personen, die einen Beitrag zur Entwicklung ihres Herkunftslands leisten wollen, usw.

Qualifizierte Arbeitskräfte: Da die Abwanderung von Intelligenz sich auf die Entwicklungsländer nachteilig auswirken kann, muss versucht werden, vor Ort mehr finanziell attraktive Beschäftigungsmöglichkeiten zu bieten (beispielsweise könnte die Gemeinschaft lokalen Arbeitskräften Arbeitsplätze anbieten, die derzeit von ausländischem Personal besetzt sind).

Rückübernahmeabkommen: Im November 2002 unterzeichnete die Gemeinschaft ein Rückübernahmeabkommen mit Hongkong. Die Aushandlung weiterer Abkommen ist geplant. Diese Abkommen müssen Teil eines umfassenderen Dialogs mit den Drittländern über politische Maßnahmen, die Zusammenarbeit und die Durchführung von Programmen sein. Er muss «Überzeugungsmittel» einbeziehen, das heißt Anreize für eine Zusammenarbeit der Drittländer mit der Europäischen Gemeinschaft bei der Aushandlung und dem Abschluss von Rückübernahmeabkommen (je nach Fall beispielsweise verbesserter Zugang zum Markt der Gemeinschaft, Zollpräferenzen, zusätzliche Entwicklungshilfe, großzügigere Visapolitik oder höhere Quoten für Wanderarbeitnehmer aus den betreffenden Ländern). Mit einer speziellen Hilfe der Gemeinschaft für die Erarbeitung und die Umsetzung der Rückübernahmeabkommen durch Drittländer würden die Kapazitäten der Institutionen und der technischen Unterstützung gestärkt.

Halbzeitüberprüfung: Bei der Halbzeitüberprüfung der Länder- und Regionalstrategiepapiere (die 2003 beginnen dürfte) kann für jedes Land untersucht werden, inwieweit spezifischen Migrationsprogrammen eine größere Priorität eingeräumt werden sollte. Auf diese Weise kann die Gemeinschaft ihre Außenhilfeprogramme anpassen und die Migrationsprobleme stärker in den Vordergrund rücken. Von der Migrationsproblematik sind aber noch weitere Entwicklungen in der Gemeinschaftspolitik betroffen, insbesondere im Handel nach Doha, in der nachhaltigen Entwicklung nach Johannesburg oder im Bereich Kriminalität und Terrorismus.

Teil II: Bericht über die Wirksamkeit der auf Gemeinschaftsebene verfügbaren finanziellen Mittel: Im zweiten Teil ihrer Mitteilung prüft die Kommission die Wirksamkeit der finanziellen Mittel, die auf Gemeinschaftsebene für die Lösung der Migrationsprobleme zur Verfügung stehen. Nach Ansicht der Kommission bedarf es einer umfassenderen Analyse, bei der nicht nur die bereits vorhandenen, sondern auch die im Rahmen der gemeinschaftlichen Asyl- und Einwanderungspolitik geplanten Instrumente Berücksichtigung finden.

Obwohl die Mittel in diesem Bereich seit der ersten Bereitstellung von Mitteln für die Asyl- und Einwanderungspolitik regelmäßig und umfassend erhöht wurden, sind bei der nächsten Änderung der Finanziellen Vorausschau Anpassungen vorzunehmen, um dem Bedarf einer wirklichen gemeinsamen Einwanderungs- und Asylpolitik gerecht zu werden.

Letzte Änderung: 03.12.2007