Marktwirtschaftliche Instrumente für umweltpolitische Ziele

Die Kommission ist der Auffassung, dass marktwirtschaftliche Instrumente - so unter anderem der Emissionszertifikatehandel, steuerliche Maßnahmen und Subventionen - in größerem Umfang für die Verwirklichung der Umweltziele sowie weiterer strategischer Ziele genutzt werden sollten. Mit diesem Grünbuch möchte die Kommission einen Diskussionsbeitrag zu diesem Thema leisten und schneidet verschiedene grundlegende Fragen zur Förderung marktwirtschaftlicher Instrumente an.

RECHTSAKT

Grünbuch der Kommission vom 28. März 2007: Marktwirtschaftliche Instrumente für umweltpolitische und damit verbundene politische Ziele [KOM(2007) 140 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

In diesem Grünbuch stellt die Kommission Überlegungen zum verstärkten Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente in der Europäischen Union (EU) an. Die Reaktionen auf dieses Grünbuch werden zum 31. Juli 2007 erwartet.

Durch die Konsultation und die Debatte, die mit dem Grünbuch in Gang gesetzt werden, sollen die Leitlinien der europäischen Politik für eine intensivere Nutzung marktwirtschaftlicher Instrumente abgesteckt werden, vor allem im Rahmen der Überarbeitung der Energiebesteuerung und in verschiedenen Bereichen der Umweltpolitik.

In den letzten Jahren greift die EU zur Umsetzung ihrer Ziele in zunehmendem Maße auf diese Instrumente zurück. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Instrumente verstärkt eingesetzt werden müssen, wie dies auch im sechsten Umweltaktionsprogramm, in der überarbeiteten Strategie für eine nachhaltige Entwicklung und in der Strategie von Lissabon festgelegt ist.

Beschreibung der marktwirtschaftlichen Instrumente

Auf Gemeinschaftsebene werden in erster Linie zwei Arten von marktwirtschaftlichen Instrumenten eingesetzt:

• Instrumente zur Beeinflussung des Preises: in erster Linie Steuern (die den Preis eines Produkts oder einer Dienstleistung erhöhen) sowie finanzielle oder steuerliche Anreize (die den Preis senken);
• Instrumente, die die Mengen beeinflussen, indem eine zulässige maximale (in absoluten Einheiten oder Produktionseinheiten ausgedrückte) Emissionsmenge festgelegt wird: Dies ist der Fall bei Systemen handelbarer Genehmigungen, beispielsweise beim System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten, in dessen Rahmen eine Höchstmenge der emittierten Schadstoffe festgelegt und diese Menge unter den Wirtschaftsbeteiligen aufgeteilt und über einen zu diesem Zweck eingerichteten Markt entsprechend ihrer Fähigkeit getauscht wird, die Emissionsgrenzwerte einzuhalten (wer weniger Schadstoffe als vorgesehen emittiert, kann seine nicht ausgeschöpften Quoten weiterverkaufen; wer mehr Schadstoffe als vorgesehen emittiert, kauft die fehlenden Quoten zu).

Die Instrumente, welche die Quoten beeinflussen, bieten ein höheres Maß an Sicherheit und Transparenz hinsichtlich der Verwirklichung spezifischer Ziele (beispielsweise der Emissionsgrenzen). Die Instrumente, welche die Preise beeinflussen, bieten andererseits Sicherheit hinsichtlich der Kosten für die Verwirklichung dieses Ziels (z. B. Steuern) und lassen sich im Allgemeinen leichter einführen. Steuern stellen außerdem Einnahmequellen dar, während Systeme mit handelbaren Emissionsrechten nur dann Einnahmen erwirtschaften, wenn die vergebenen Rechte zuvor von der öffentlichen Hand versteigert wurden. Dagegen erwirtschaften Gebühren keine Einahmen für den öffentlichen Haushalt, da sie die Gegenleistung zu einer Dienstleistung darstellen.

Im Vergleich zu Regelungsinstrumenten bieten marktwirtschaftliche Instrumente folgende Vorteile:

• Einbeziehung von Kosten, die nicht berücksichtigt worden waren, in den Endpreis (Internalisierung externer Kosten);
• Schaffung flexiblerer Handlungsmöglichkeiten für die Unternehmen, damit diese die vorgegebenen Ziele erreichen und damit die durch die Beachtung der Rechtsvorschriften entstehenden Kosten senken können;
• Schaffung von Anreizen für die Unternehmen zu Investitionen in Innovationen, damit die Umweltfolgen ihrer Tätigkeit verringert werden können;
• Unterstützung von Maßnahmen für die Schaffung von Arbeitsplätzen, wenn diese im Rahmen einer ökologischen Steuerpolitik eingesetzt werden.

Dessen ungeachtet betont die Kommission, wie wichtig es ist, jene Bereiche genau zu ermitteln, in denen der Rückgriff auf marktwirtschaftliche Instrumente in Betracht kommt, damit zugleich auch die Wettbewerbsfähigkeit gefördert wird, ohne die Verbraucher übermäßig zu belasten.

Eine ökologische Steuerreform kann sich als vorteilhaft für die drei Komponenten einer nachhaltigen Entwicklung (Umwelt, Wirtschaftswachstum, Arbeitsplätze) erweisen. So könnte durch die Verlagerung der steuerlichen Belastung von Kapital und Arbeit (direkte Steuern) auf umweltschädlichen Konsum die steuerliche Belastung von Faktoren der Lebensqualität verringert und stattdessen die Faktoren gestärkt werden, die zur Verbesserung der Lebensqualität beitragen. Auch von steuerlichen Anreizen wie innovationsfördernden Subventionen können sowohl Unternehmen als auch die Umwelt profitieren (unter der Voraussetzung, dass die öffentlichen Mittel, die für diese Subventionen verwendet werden, anderes als durch direkte Besteuerung erwirtschaftet oder aber die Ausgaben gesenkt werden).

Es ist in erster Linie Aufgabe der Mitgliedstaaten, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen Anreizen und Negativanreizen in ihrem Steuersystem zu schaffen und dabei auf allgemeine fiskalische Zwänge und fiskalische Neutralität zu achten. Die Einführung von Koordinierungsinstrumenten und die Möglichkeit, ein allgemeines Forum zu marktwirtschaftlichen Instrumenten zu schaffen, bieten sich als geeignete Möglichkeiten an, um die Nutzung dieser Instrumente - einschließlich einer Reform der Ökosteuervorschriften - zu fördern.

Die Kommission betont des Weiteren die Notwendigkeit, umweltschädliche Subventionen nacheinander in den verschiedenen Wirtschaftszweigen zu reformieren bzw. zu streichen.

Marktinstrumente und Energiepolitik

Die Kommission stellt die Frage nach der Zweckmäßigkeit einer Überarbeitung der Richtlinie zur Energiebesteuerung (durch die die Mindeststeuersätze für Energieprodukte und Elektrizität bei Verwendung als Brenn- oder Heizstoffe festgesetzt werden), um eine klarere Verbindung zwischen der Energiebesteuerung und den umweltpolitischen und mit der Richtlinie zusammenhängenden Zielen herzustellen.

Eine denkbare Lösung bestünde darin, die Steuern in energie- und umweltbezogene Elemente zu unterteilen. Auf diese Weise würden die Energiequellen einerseits nach ihrem Energiegehalt, andererseits nach Umweltaspekten (Einteilung in Treibhausgase und andere Schadstoffemissionen) besteuert werden. Mithilfe dieses Systems könnten umweltschonendere Energiequellen leichter gefördert werden, insbesondere erneuerbare Energiequellen. Dennoch sind gegebenenfalls bestimmte Differenzierungen je nach Verwendungszweck erforderlich, insbesondere um der Unverzichtbarkeit der zur Wärmeerzeugung eingesetzten Brennstoffe Rechnung zu tragen.

Durch die Überarbeitung der Richtlinie zur Energiebesteuerung ließe sich auch die Kohärenz mit den übrigen marktwirtschaftlichen Instrumenten herbeiführen, so dass diese abgerundet und mögliche Überschneidungen dieser Instrumente untereinander vermieden werden könnten.

Dies trifft in besonderem Maße auf das System des Treibhausgasemissionshandels zu. Dieses System kommt bei bestimmten Verbrennungs- und Industrieanlagen zur Anwendung. Die Überarbeitung der Richtlinie zur Energiebesteuerung böte die Möglichkeit, auch diese Anlagen in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie einzubeziehen, sofern sie Energie als Brennstoff verwenden, und sie entweder nur der Energiekomponente der Besteuerung zu unterwerfen, sofern diese Anlagen Teil des Emissionszertifikatehandels sind (unter Ausklammerung der Umweltkomponente), oder aber beiden Komponenten, d. h der Energie- und der Umweltkomponente der Besteuerung, wenn diese Anlagen nicht Teil eines Emissionszertifikatehandels sind.

Nach Auffassung der Kommission muss die EU darüber hinaus die marktwirtschaftlichen Instrumente auf internationaler Ebene fördern, insbesondere bei ihren Handelspartnern.

Marktinstrumente und Umweltpolitik

Der Verkehr ist einer der Hauptverursacher der Luftverschmutzung und der CO2-Emissionen. Die Kommission hat ihrerseits bereits vorgeschlagen, die Kraftfahrzeugbesteuerung an die CO2-Emissionen zu koppeln und auch den Luftfahrtsektor in das Treibhausgasemissionshandelssystem einzubeziehen.

Im Bereich der Emissionen des Seeverkehrs müssten bei der Einrichtung eines marktwirtschaftlichen Instruments, mit dem diese Emissionen verringert werden sollen, die Bestimmungen über die Abgabenerhebung im Rahmen des Seerechtsabkommens der Vereinten Nationen (FR) sowie bestimmte Besonderheiten dieses Verkehrszweigs (vor allem geografische Differenzierung und Kontrollmechanismen) berücksichtigt werden.

Eine geeignete Besteuerung der landgestützten Verkehrswege (Straßen- und Schienenverkehr) sowie die Integration von Umweltaspekten in die Eurovignette "-Richtlinie wären außerdem geeignet, unter anderem die Luftbelastung durch SO2, NOx oder Partikelemissionen sowie die Geräuschemissionen und Abmessungen in größerem Maße einzubeziehen. Die Kommission wird den Informationsaustausch im Bereich des Stadtverkehrs weiter unterstützen, um vor allem bewährte Verfahren auf der Grundlage positiver kommunaler Erfahrungen wie z. B. in London oder Stockholm weiterzuverbreiten.

Darüber hinaus hält die EU die Mitgliedstaaten dazu an, auf marktwirtschaftliche Instrumente als Mittel zur Bekämpfung von Verschmutzung und zur Ressourcenschonung zurückzugreifen. So ist in der Rahmenrichtlinie Wasserpolitik die Forderung verankert, dass die Mitgliedstaaten eine Wasserbesteuerung einführen, welche die effiziente Nutzung von Wasser fördert; einen Beitrag hierzu kann die engere Gestaltung der Verbindung zwischen einzelstaatlichen Projekten und einer entsprechenden Besteuerung leisten.

Auch die Besteuerung der Deponierung wäre geeignet, um Abfallrecycling und Stoffrückgewinnung zu fördern, sofern die Steuersätze zwischen den Mitgliedstaaten einigermaßen harmonisiert sind (bei deutlichen Unterschieden in den Steuersätzen bestünde die Gefahr eines „Steuerdumping"-Effekts). Darüber hinaus schlägt die Kommission die Einführung von differenzierten marktwirtschaftlichen Instrumenten für Verpackungen entsprechend der Auswirkungen der Produkte und Abfälle vor, um nachhaltigere Konsummuster zu fördern.

Mehrere Arten marktwirtschaftlicher Instrumente werden bereits heute zum Schutz der Artenvielfalt eingesetzt und bieten sich für eine noch weiter gehende Nutzung an. Dies ist beispielsweise bei Zahlungen für ökologische Leistungen (beispielsweise Agrarumweltmaßnahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik) und Ausgleichszahlungssystemen zum Schutz der Artenvielfalt (z. B. das Habitat-Banking) der Fall.

Im Bereich der Luftverschmutzung wäre der Rückgriff auf den Handel mit Emissionsquoten als Instrument zur Bekämpfung der herkömmlichen Luftschadstoffe (SO2 und NOx) mit lokaler Wirkung denkbar, vor allem im Rahmen der Überarbeitung der Richtlinie zu den nationalen Emissionshöchstgrenzen für bestimmte Luftschadstoffe und der IVU-Richtlinie.

Letzte Änderung: 11.06.2007