Die öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten im Jahr 2004

Bei den öffentlichen Finanzen in der Europäischen Union waren im Jahr 2004 zunehmende Unterschiede zwischen den Haushaltspositionen der Mitgliedstaaten festzustellen. Die meisten skandinavischen Mitgliedstaaten weisen einen ausgeglichenen Haushalt auf, in einigen anderen Mitgliedstaaten lassen die Haushalte dagegen eine Besorgnis erregende Entwicklung erkennen. In der vorliegenden Mitteilung gibt die Kommission einen Überblick über die gegenwärtige Lage der öffentlichen Haushalte in den Mitgliedstaaten. Dabei werden die aufgetretenen Schwierigkeiten untersucht und Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004 [KOM(2004) 425 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Die Kommission analysiert die öffentlichen Finanzen in der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) im Jahr 2004 und betont die Notwendigkeit, den Rahmen für die Economic Governance in der Europäischen Union zu stärken. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass zunehmend auf das Defizitverfahren zurückgegriffen wird, und nimmt auch die Spannungen zur Kenntnis, die zu Unsicherheiten bei der Anwendung des Rahmens der haushaltspolitischen Überwachung führen, insbesondere aufgrund einer unterschiedlichen Auslegung der Bestimmungen des EG-Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts durch die Gemeinschaftsorgane. Sie schlägt daher eine verbesserte Analyse der Haushaltsentwicklung vor. Darüber hinaus betont die Kommission, dass Haushaltsdisziplin und Wirtschaftswachstum einander als Ziele keineswegs zuwiderlaufen. Sie analysiert den Zusammenhang zwischen langfristiger Haushalts- und Wachstumspolitik, um auf diese Weise eine qualitative Verbesserung der öffentlichen Finanzen zu erreichen.

Die gegenwärtige Lage

Das schwache Wachstum ist in der gesamten Europäischen Union (EU) für das Haushaltsdefizit mit verantwortlich. Die Erweiterung der Europäischen Union im Jahr 2004 hat die Varianz der Haushaltsentwicklungen in den einzelnen Mitgliedstaaten erhöht. Die höchsten Haushaltsdefizite weisen Deutschland und Frankreich auf. Aufgrund ihrer Größe beeinflussen diese Länder auch das Gesamtergebnis des Euro-Gebiets. Die Kommission zeigt sich in diesem Zusammenhang auch besorgt über die Lage der öffentlichen Finanzen in Italien, die durch eine hohe gesamtstaatliche Schuldenquote geprägt ist, aber auch über die Verschlechterung des tatsächlichen Haushaltssaldos in etlichen Ländern außerhalb des Euro-Gebiets, unter anderem in Polen und im Vereinigten Königreich. Demgegenüber ergeben nach Feststellung der Kommission die öffentlichen Finanzen Belgiens, Spaniens, Finnlands, Irlands und Luxemburgs ein solides Gesamtbild. Außerhalb des Euro-Gebiets verzeichneten Dänemark, Estland und Schweden während der gesamten Abschwächungsphase weiterhin Haushaltsüberschüsse.

In den letzten beiden Jahren kam das Defizitverfahren häufig zur Anwendung. Im Jahr 2003 verzeichneten Deutschland, Frankreich und Portugal ein übermäßiges Haushaltsdefizit. Die Wahrscheinlichkeit, dass das Defizit 2004 unter die Obergrenze von 3 % des BIP gesenkt werden kann, war im Falle Deutschlands und Portugals nach den 2003 vorgelegten Haushaltsentwürfen sehr gering. Aus diesem Grund leitete die Kommission die nächste Phase des Defizitverfahrens ein, um die beiden Länder dazu zu bewegen, ihr Haushaltsdefizit zumindest bis 2005 zu korrigieren. Im Jahr 2004 eröffnete die Kommission außerdem Defizitverfahren gegen Griechenland, die Niederlande und das Vereinigte Königreich, deren Defizite im Jahr 2003 die Grenze von 3 % des BIP ebenfalls überschritten hatten. Auf der Grundlage ihrer Prognosen empfahl die Kommission, in Anbetracht der erheblichen Gefahr einer Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP im Jahr 2004 auch eine „Frühwarnung" an Italien zu richten. Das Defizitverfahren wurde auch im Falle verschiedener neuer Mitgliedstaaten eingeleitet, nachdem diese der EU beigetreten waren. Die Empfehlungen, die an diese Länder gerichtet werden, sollen ihnen dabei helfen, einen glaubwürdigen mehrjährigen Anpassungskurs zu verfolgen.

Für die unmittelbare Zukunft vertritt die Kommission trotz der Konjunkturverbesserung die Auffassung, dass die Haushaltsaussichten für 2004 und 2005 nicht sehr vielversprechend sind und die Sanierung der öffentlichen Finanzen noch eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen wird. Nach Angaben der Kommission dürfte das Defizit in Deutschland und Frankreich 2004 bei über 3 % des BIP verharren. Beide Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, das Defizit 2005 auf unter 3 % des BIP zurückzuführen. Auch in Griechenland, Italien, den Niederlanden und Portugal wird - sofern keine Korrekturmaßnahmen eingeleitet werden - mit einem Defizit von über 3 % gerechnet. Es wird erwartet, dass sich die Haushaltslage in den meisten neuen Mitgliedstaaten in den kommenden beiden Jahren verbessert. Allerdings werden die meisten Mitgliedstaaten 2007 noch keine nahezu ausgeglichene Haushaltsposition erreichen (-0,7 % des BIP für das Euro-Gebiet), insbesondere Deutschland, Frankreich, Portugal und das Vereinigte Königreich. In diesen Ländern ist keine ausreichende Sicherheitsmarge vorhanden, um eine Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP bei ungünstigen Konjunkturbedingungen zu verhindern. Außerdem legen einige Mitgliedstaaten nach Ansicht der Kommission bei ihren mittelfristigen Zielen allzu optimistische Wachstumsannahmen zugrunde.

Die mäßige Bilanz der Umsetzung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme steht auch der Verwirklichung der Ziele von Lissabon im Wege, durch die die EU zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten Wirtschaftsraum der Welt ausgebaut werden soll. Es ist unerlässlich, dass die Mitgliedstaaten Haushaltspositionen erreichen, bei denen die automatischen Stabilisatoren frei wirken können und die die Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen abmildern. Die Verbesserung der fundamentalen Haushaltspositionen sollte dann unternommen werden, wenn sich die Wirtschaftslage bessert; die Probleme bestimmter Mitgliedstaaten bei der Einhaltung der Vertragsvorgaben in den Jahren 2002 und 2003 spiegeln auch die Tatsache wider, dass diese Länder ihre Finanzen 1999 und 2000 in konjunkturell guten Zeiten nicht hinreichend saniert haben.

Überwindung der gegenwärtigen Schwierigkeiten

Die Kommission stellt fest, dass bei der Umsetzung der im EG-Vertrag und im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehenen Verfahren hinsichtlich der haushaltspolitischen Überwachung Spannungen bestehen, insbesondere aufgrund der unterschiedlichen Interpretationen des Paktes durch die Gemeinschaftsorgane. So empfahl die Kommission im Februar 2002 dem Rat, eine „Frühwarnung" an Deutschland und Portugal zu richten. Aufgrund der Zusagen der beiden Länder folgte der Rat den Vorschlägen der Kommission jedoch nicht. In ähnlicher Weise folgte der Rat Ende November 2003 auch nicht den Empfehlungen der Kommission betreffend Frankreich und Deutschland, die eine Verlängerung der Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits um ein Jahr und den Übergang zu den nächsten Phasen des Verfahrens vorsahen.

Die Kommission kündigt eine Strategie an, mit der die Bestimmungen des EG-Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts rechtlich geklärt, die haushaltspolitische Überwachung fortgesetzt und die Economic Governance gestärkt werden sollen. In diesem Kontext rief die Kommission Ende Januar 2004 den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in der Frage der Beschlüsse und Schlussfolgerungen des Rates vom November an. Die Kommission setzt die haushaltspolitische Überwachung auf der Grundlage der Bestimmungen des EG-Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts fort und prüft dabei insbesondere die Aktualisierung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme von 2003 und legt dem Rat Stellungnahmen vor. Darüber hinaus aktualisiert die Kommission die Grundzüge der Wirtschaftspolitik und bezieht hierin auch gezielte Empfehlungen für bestimmte Mitgliedstaaten mit ein.

Nach Ansicht der Kommission müssen die vorübergehenden Abweichungen der Haushaltspositionen rascher festgestellt werden. Im Bericht „Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004" wird zwischen vier Bereichen unterschieden, in denen bei der Analyse der Haushaltsentwicklung bereits Fortschritte erzielt werden konnten:

Die Bedeutung einmaliger Maßnahmen. Die „einmaligen Maßnahmen" der Regierungen stellen eine häufig vorkommende und umfangreiche Komponente der Haushaltspolitik in der EU dar. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass diese Maßnahmen und ihre Gründe bei der Überwachung der Haushalte unbedingt berücksichtigt werden müssen. Sie legt daher Wert auf eine größere Transparenz der Haushaltsmaßnahmen und klarere Informationen der Mitgliedstaaten über diese Maßnahmen, auch in den Stabilitäts- und Wachstumsprogrammen;
Verwendung konjunkturbereinigter Salden. Gegenwärtig wird eine gemeinsame Methodik zur Ermittlung konjunkturbereinigter Haushaltssalden angewandt, um konjunkturbedingte Haushaltsveränderungen von jenen Veränderungen zu trennen, die nicht hierdurch bedingt sind. In letzteren kommen die Maßnahmen zum Ausdruck, die von den Behörden ergriffen werden müssen. Die Kommission schlägt vor, den geringen Anteil der Schwankungen dieser Salden - durch den unvorhergesehene mögliche Wachstumsschwankungen ausgedrückt werden - auszuklammern, damit das Ausmaß der Bemühungen der staatlichen Haushaltssanierungsmaßnahmen richtig wiedergegeben werden kann;
Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Teil der haushaltspolitischen Überwachung ist die Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auf der Grundlage der aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogramme. Die Kommission baut die qualitative Analyse der erzielten Ergebnisse aus, was den Informationswert der Bewertung erheblich erhöht. Dabei kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit in fünf Ländern (Deutschland, Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien) besonders schwer wiegend sind und zwei weitere Länder (Niederlande und Vereinigtes Königreich) vor mittelfristigen Problemen stehen. Spanien und Portugal sind mit Risiken aufgrund der langfristigen Projektionen der Rentenausgaben konfrontiert. Sechs Länder (Österreich, Dänemark, Finnland, Irland, Luxemburg und Schweden) dürften bei Fortführung ihrer gegenwärtigen Politik hingegen vergleichsweise gut in der Lage sein, die Probleme zu bewältigen, die sich aus der Alterung der Gesellschaft ergeben;
Überwachung von Eventualverbindlichkeiten. Um sich ein umfassendes Bild vom Ausmaß der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verschaffen, sollten auch weitere Faktoren berücksichtigt werden, die nicht unter die Maastrichter Definition des Bruttoschuldenstands fallen. Dazu gehören die so genannten „Eventualverbindlichkeiten", d. h. Verbindlichkeiten, die dem Staat nur bei Eintritt bestimmter Ereignisse entstehen. Die Höhe dieser Verbindlichkeiten ist in den neuen Mitgliedstaaten relativ hoch. Angesichts der EU-weit sehr unterschiedlichen Gegebenheiten und Trends in den einzelnen Staaten hält die Kommission eine vermehrte Offenlegung und Überwachung von Eventualverbindlichkeiten für einen hilfreichen Schritt zur Stärkung der haushaltspolitischen Überwachung in der EU.

Kritiker führen an, dass der EU-Rahmen der haushaltspolitischen Überwachung die Haushaltsdisziplin zu sehr in den Mittelpunkt rücke und das Wirtschaftswachstum hierdurch erschwert werde. Die Kommission kommt demgegenüber zu der Feststellung, dass Haushaltsdisziplin und Wirtschaftswachstum einander nicht ausschließen. Haushaltsdisziplin und gesunde öffentliche Finanzen tragen zur Schaffung makroökonomischer Rahmenbedingungen bei, die das Wachstumspotenzial steigern. Zudem verhindern die Auflagen des haushaltspolitischen Rahmens lang anhaltende Haushaltsdefizite, die sich negativ auf die zukünftigen Erträge auswirken könnten. Die Analyse der Kommission lässt darauf schließen, dass die durch den haushaltspolitischen Rahmen der EU bewirkte Haushaltsanpassung in den neunziger Jahren dazu führte, dass das Wachstum in einer in Dauer und Umfang begrenzten Form verlief. Dennoch werden damit die Grundlagen für eine bessere Wachstumsdynamik gelegt; ohne diesen Rahmen wären die Haushaltsdefizite noch höher ausgefallen, die Investitionen wären zurückgegangen und das Wachstumspotenzial wäre unter den aktuellen Stand gesunken.

Die Kommission stellt fest, dass eine Stärkung des Rahmens der Economic Governance in der Europäischen Union notwendig ist. Sowohl der Rahmen für die Durchführung der einzelstaatlichen Haushaltspolitik als auch die Verfahren für die wirtschaftspolitische Koordinierung in der EU sollten überdacht werden. Die Bestimmungen des EG-Vertrags über die öffentlichen Finanzen tragen mit zur Förderung des Wachstums und zugleich auch zur ordnungsgemäßen Umsetzung der Lissabon-Strategie bei. Dessen ungeachtet könnten die Grundzüge der Wirtschaftspolitik bei der Koordinierung der Wirtschaftspolitik in den Mitgliedstaaten eine stärkere Rolle spielen, indem dadurch die finanzpolitische Orientierung genauer vorgegeben wird. Die Kommission betont in diesem Zusammenhang nochmals die Bedeutung einer genaueren Auslegung der Finanzvorschriften, damit die Schuldenentwicklung in jedem Land angemessener berücksichtigt werden kann. Abschließend erinnert die Kommission daran, dass eine Klarstellung der Rolle des Rates bzw. der Kommission bei der Umsetzung der Instrumente des EG-Vertrags von Vorteil wäre. Darüber hinaus betont sie die Bedeutung eines eingehenderen Dialogs zwischen sämtlichen Beteiligten, auch unter Einbeziehung der Akteure auf einzelstaatlicher und Gemeinschaftsebene.

Seit dem Jahr 2000 erstellt die Kommission jährlich einen Bericht über die öffentlichen Finanzen in der Europäischen Union. Zugleich verabschiedet die Kommission Mitteilungen zu diesem Thema.

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