Maßnahmen gegen unerbetene Werbung („Spam")

Unerwünschte E-Mail-Werbung, auch als „Spam" bezeichnet, hat besorgniserregende Ausmaße angenommen. Diese Erscheinung gehört heute zu den größten Problemen, denen das Internet gegenübersteht. In diesem Zusammenhang werden in der Mitteilung verschiedene Maßnahmen aufgezeigt, um die vorhandenen EU-Vorschriften zur Spambekämpfung zu vervollständigen. Ziel ist die möglichst wirksame Durchsetzung des Spamverbots.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission vom 22. Januar 2004 über unerbetene Werbenachrichten (Spam) [KOM(2004) 28 endgültig - nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

ZUSAMMENFASSUNG

AUSMASS DES PROBLEMS

In wenigen Jahren ist die unerbeten per elektronischer Post zugesandte Werbung zu einem besonders besorgniserregenden Problem geworden. Schätzungen zufolge bestehen derzeit über 50 % des weltweiten E-Mail-Aufkommens aus Spam. Noch beunruhigender ist die Wachstumsrate: 2001 waren lag der Anteil „lediglich" bei 7 %.

Spam ist aus zahlreichen Gründen problematisch:

Beeinträchtigung der Privatsphäre;
der häufig irreführende und betrügerische Charakter von Spam;
der schockierende Charakter von Spam mit pornografischen Inhalten;
Zeitverschwendung (Reinigung der elektronischen Postfächer) und Kosten für den Nutzer (Anschaffung von Filtersoftware);
beträchtliche Kosten in den Unternehmen: die Informatikabteilungen der Unternehmen verwenden immer mehr Zeit und Geld auf die Lösung dieses Problems. Die Zeit, die zur Reinigung elektronischer Postfächer benötigt wird, bedeutet ebenfalls einen Verlust an Effizienz und Arbeitsproduktivität. Darüber hinaus entstehen indirekte Kosten, wenn bestimmte Nachrichten aus technischen Gründen von den gegenwärtigen Anti-Spam-Einrichtungen fälschlicherweise ausgefiltert werden. Es wird davon ausgegangen, dass Spam die europäischen Unternehmen im Jahr 2002 allein durch Produktivitätseinbußen fast 2,5 Mrd. EUR gekostet hat.

BESTEHENDE RECHTSVORSCHRIFTEN

Die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation von 2002 verbietet unerwünschte Werbung (per E-Mail, SMS und MMS), sofern nicht die natürliche Person, die diese Dienste als Teilnehmer abonniert hat, zuvor seine Zustimmung erteilt hat (sog. „Opt-in-System" oder Zustimmungsregelung). Die Umsetzung dieser Vorschrift ist ein erster wichtiger Schritt. Es müssen aber weitere Maßnahmen getroffen werden, um das Spamverbot auch in der Praxis durchzusetzen.

Dafür werden in dieser Mitteilung unterschiedliche Arten von Maßnahmen vorgeschlagen:

Durchsetzungsmaßnahmen der Behörden, z. B. Abhilfen und Sanktionen, Beschwerdeverfahren, grenzüberschreitende Beschwerden, Zusammenarbeit mit Drittländern, Überwachung;
technische Maßnahmen und Selbstregulierung der Marktteilnehmer;
Maßnahmen zur Aufklärung der Verbraucher.

UMSETZUNG UND DURCHSETZUNG DURCH MITGLIEDSTAATEN UND STAATLICHE BEHÖRDEN

Der Durchsetzung des Opt-in-Systems ist in allen Mitgliedstaaten Vorrang einzuräumen. Dies erfordert angemessene Überwachungseinrichtungen und Durchsetzungsverfahren einschließlich grenzüberschreitender Mechanismen. Auch der Zusammenarbeit mit Drittländern kommt große Bedeutung zu.

Wirksame Abhilfen und Sanktionen

Im Vergleich zu gerichtlichen Abhilfemaßnahmen scheinen sich Verwaltungssanktionen für den Umgang mit unerbetener Werbung besser zu eignen, weil sie billiger und schneller sind.

Die Kommission schlägt den Mitgliedstaaten folgende Maßnahmen vor:

Abschluss der Umsetzung der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation, einschließlich der Vorschriften über unerwünschte Nachrichten.
Überprüfung der Wirksamkeit ihrer Abhilfen und Sanktionen gegen Rechtswidrigkeiten und Schaffung angemessener Möglichkeiten für die Opfer, Schadenersatz zu fordern;
für die Mitgliedstaaten und Behörden, die keine Verwaltungsverfahren gegen Spam vorgesehen haben: Schaffung solcher Abhilfen gegen Spam.

Rechtsschutzmechanismen

Eine effiziente Durchsetzung der bestehenden Vorschriften erfordert angemessene Rechtsschutzmechanismen. In dieser Hinsicht ist die Einrichtung besonderer Postfächer für die Entgegennahme von Beschwerden über Spam („Spam-Briefkästen") eine interessante Vorgehensweise. Durch solche Möglichkeiten werden die Verbraucher ermutigt, Verstöße zu melden, und können damit zur wirksameren Durchsetzung der Rechtsvorschriften beitragen. Dadurch wird auch die Überwachung und die Einschätzung der Tragweite des Spamproblems erleichtert.

Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert:

die Effizienz ihres Rechtssystems bei der Behandlung von Nutzerbeschwerden zu prüfen und bei Bedarf Anpassungen zu erwägen;
angemessene Rechtsschutzmechanismen zu schaffen und insbesondere spezielle elektronische Briefkästen einzurichten, an die die Nutzer ihre Spambeschwerden schicken können.

Grenzüberschreitende Beschwerden und Zusammenarbeit bei der Durchsetzung innerhalb der EU

Die zügige Bearbeitung grenzüberschreitender Beschwerden ist für einen optimalen Verbraucherschutz auf diesem Gebiet unverzichtbar. Dabei muss unbedingt gewährleistet sein, dass die nationalen Rechtsschutzmechanismen verknüpft werden können, damit Beschwerden von Nutzern eines Mitgliedstaates über Nachrichten aus einem anderen ebenfalls effizient bearbeitet werden. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt gibt es nicht in allen Mitgliedstaaten ein amtlich festgelegtes Verfahren zur Bearbeitung grenzüberschreitender Beschwerden.

Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert:

die Wirksamkeit ihrer Verfahren zur Bearbeitung grenzüberschreitender Beschwerden zu überprüfen;
die bestehenden Hindernisse für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zu ermitteln;
die vorhandenen Verbindungen zu nutzen oder, falls erforderlich, einen neuen Verbindungsmechanismus zu schaffen, damit die nationalen Behörden zwecks grenzüberschreitender Durchsetzung innerhalb der EU zusammenarbeiten können.

Zusammenarbeit mit Drittländern

Angesichts der Tatsache, dass ein Großteil des Spamaufkommens seinen Ursprung außerhalb der EU hat, ist die wirksame Anwendung der Vorschriften auch auf Nachrichten, die aus Drittländern stammen, von größter Bedeutung. Hauptziel der internationalen Zusammenarbeit ist die Förderung der Schaffung geeigneter Rechtsvorschriften in Drittländern. Das zweite Ziel ist dann die effiziente Durchsetzung der geltenden Bestimmungen.

Die Kommission ermuntert die Mitgliedstaaten

zur aktiven Mitarbeit in einschlägigen Gremien wie der Organisation für Zusammenarbeit und wirtschaftliche Entwicklung (OCDE) (EN) (FR), wo Arbeiten zur Spambekämpfung aufgenommen wurden;
zur Aufnahme und zum Ausbau der bilateralen Zusammenarbeit mit Drittländern sowie mit dem Privatsektor (vor allem den Anbietern von Internetdiensten und elektronischen Diensten), um die Spammer aufzuspüren.

TECHNISCHE UND SELBSTREGULIERUNGSMASSNAHMEN DER WIRTSCHAFT

Die Selbstregulierung ist vor allem Sache der Marktteilnehmer. Diese Maßnahmen betreffen u. a. die Vertragsgestaltung, Verhaltensregeln, zulässige Werbepraktiken, Kennzeichnungen und alternative Streitbeilegungsverfahren, aber auch bestimmte technische Fragen wie die Filterung und die Sicherheit von Servern.

Tatsächliche Anwendung der Zustimmungsregelung („Opt-in-System")

Die Branche muss die Zustimmungsregelung zur alltäglichen Praxis werden lassen. Dazu sollte die Selbstregulierung bzw. die Koregulierung insbesondere in den Bereichen gefördert werden, in denen Rechtsvorschriften möglicherweise nicht ausreichen. So können Verträge beim Kampf gegen Spam helfen, wenn Vorkehrungen zum Schutz der Rechte des Einzelnen eingebaut sind. Zahlreiche Internetdienstleister und E-Mail-Anbieter haben in die Verträge mit ihren Kunden bereits das Verbot der Nutzung ihrer Dienste für das Versenden von Spam aufgenommen.

Folgende Maßnahmen werden vorgeschlagen:

die Unternehmen sollten prüfen, inwieweit ihre bestehenden Verträge mit den neuen Regelungen vereinbar sind, und sie gegebenenfalls anpassen;
die Direktwerber sind aufgefordert, ihre Praktiken an die Zustimmungsregelung anzupassen und sich insbesondere über spezielle, legale Verfahren zur Sammlung persönlicher Daten zu verständigen;
Ausarbeitung und Verbreitung wirksamer Verhaltenskodizes, die im Einklang mit der Zustimmungsregelung stehen;
Verwendung von Kennzeichnungen („Vertrauenssiegel" oder „Websiegel") für elektronische Post oder Datenbanken, die der Zustimmungsregelung entsprechen.

Alternative Streitbeilegungsverfahren (ADR)

Für Streitigkeiten in Bezug auf Online-Transaktionen und die elektronische Kommunikation kann sich ein außergerichtliches Streitbeilegungsverfahren als außerordentlich nützlich erweisen. Deshalb empfiehlt die Kommission die Anwendung oder ggf. die Schaffung von Rechtsschutzmechanismen, die auf der Selbstregulierung beruhen und sich auf bestehende Initiativen (z. B. das außergerichtliche europäische Netz EEJ-NET) stützen.

Technische Fragen

Auf der technischen Seite werden Filtereinrichtungen zur Spambekämpfung eingesetzt. Allerdings bieten nicht alle Filtertechniken dem Nutzer die gleichen Steuermöglichkeiten und Garantien für den Datenschutz und den Schutz der Privatsphäre. Außerdem können solche Techniken zu Effizienzverlusten führen, wenn durch die Filter auch rechtmäßige elektronische Post abgeblockt („falsche Positive") oder Spam dennoch durchgelassen („falsche Negative") wird.

Die Anbieter von Filtersoftware sind aufgerufen,

dafür zu sorgen, dass ihre Filtersysteme mit der Zustimmungsregelung im Einklang stehen;
die Auswirkungen zu berücksichtigen, die „falsche Positive", „falsche Negative" und gewisse Formen der inhaltsbezogenen Filterung für die Nutzer haben und welche Haftungsfragen sich daraus ergeben können;
mit den interessierten Seiten zusammenarbeiten, um Techniken zur Erkennung legitimer elektronischer Werbenachrichten zu entwickeln, z. B. entsprechende Kennzeichnungen;
ihren Kunden, die dies wünschen, Filterfunktionen oder -dienste als Zusatzoption anzubieten und sie auch über Filterdienste und -produkte Dritter zu informieren.

AUFKLÄRUNGSMASSNAHMEN

Alle beteiligten Seiten (Mitgliedstaaten und zuständigen Behörden, Verbraucher- und Nutzerverbände, Unternehmen usw.) sollten eine aktive Rolle bei der Vorbeugung und Aufklärung der Verbraucher sowie der Streitbeilegung spielen.

In ihren Aufklärungsmaßnahmen sollten sie sich darum bemühen, die neuen Regeln und die daraus erwachsenen Rechte der Unternehmen und Verbraucher grundlegend zu erläutern, praktische Informationen über Werbepraktiken, die nach der Zustimmungsregelung zulässig sind, sowie über verfügbare Produkte und Dienste zur Spambekämpfung zu geben und über praktische Schritte, die Verbraucher unternehmen können, wenn sie Spam erhalten (Rechtsschutzmechanismen und ADR-Regelungen), zu informieren. Außerdem sollten sie auf anerkannte Verhaltensregeln der Branche verweisen.

Maßnahmen der Kommission

Die Kommission wird die Durchführung der in dieser Mitteilung genannten Maßnahmen überwachen und spätestens Ende 2004 überprüfen, ob zusätzliche oder Maßnahmen erforderlich sind. Darüber hinaus haben die Kommissionsdienststellen eine informelle Arbeitsgruppe gebildet, deren Aufgabe darin besteht die Anwendung der Richtlinie von 2002 über den Datenschutz in der elektronischen Kommunikation und die hier genannten Maßnahmen voranzutreiben. Ferner unterstützt die Kommission die europaweite Einführung von Online-Kodizes für die Direktwerbung.

Die Kommission unterstützt weiterhin Spambekämpfungprojekte im Rahmen des Programms „Mehr Sicherheit im Internet".

VERWANDTE RECHTSAKTE

Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation („Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation") [Amtsblatt L 201 vom 31. Juli 2002] Ziel der Richtlinie ist die Wahrung des Datenschutzes und des Rechts auf Privatsphäre bei der Verarbeitung personenbezogener Daten im Bereich der elektronischen Kommunikation.

Entscheidung 276/99/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Januar 1999 über die Annahme eines mehrjährigen Aktionsplans der Gemeinschaft zur Förderung der sicheren Nutzung des Internet durch die Bekämpfung illegaler und schädlicher Inhalte in globalen Netzen. Das allgemeine Ziel des Aktionsplans ist, auf europäischer Ebene auf ein für die Entwicklung der Internet-Branche günstiges Umfeld hinzuwirken. In diesem Zusammenhang dient der Aktionsplan der Förderung einer sichereren Nutzung des Internet und der Bekämpfung illegaler und schädlicher Inhalte.

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